Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:05680/09
Secção:CA- 2º JUÍZO
Data do Acordão:01/19/2012
Relator:CRISTINA DOS SANTOS
Descritores:ACÇÃO POPULAR – LITISPENDÊNCIA
Sumário:1. A caracterização legal da actio popularis como forma de defesa e prossecução de direitos uti civis (ou uti universis), e já não uti singuli, traduz-se no alargamento da legitimidade activa a todos os cidadãos, pessoas colectivas e Ministério Público, concebendo-se a parte processual como categoria-universo geral e abstracta, não cabendo indagar da específica titularidade do interesse em demandar de cada sujeito em cada caso concreto.

2. Na acção popular a legitimidade activa é um atributo da sociedade e não uma competência do Ministério Público enquanto órgão do Estado, por isso é que a acção popular n° … em que são AA duas pessoas singulares e nos presentes autos em que o A é o Ministério Público, configura um caso de identidade jurídica, pressuposto subjectivo da litispendência (artº 498º nº 1 CPC), na medida em que todos intervêm uti civis.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:O Ministério Público, inconformado com a sentença proferida pelo Mo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Na presente acção intentada pelo Ministério Público contra o Município de Lisboa, sendo contra-interessados o IPPAR Instituto Português do Património Arquitectónico e P …………- …………., S.A., foi pedida a declaração de nulidade da licença de construção n.°……/C/2004 emitida pela ré Câmara Municipal de Lisboa. Tal implica que os negócios jurídicos de alienação são nulos.
2. Não se verifica a excepção de litispendência relativamente à acção n.° 1120/06.3BELSB.
3. Como se vê, não há identidade de sujeitos.
4. Também não há identidade do pedido.
5. E também não há identidade da causa de pedir.
6. Com efeito, a presente acção tem por objecto a apreciação da alegada nulidade originária do acto administrativo que licenciou o conjunto urbanístico.
7. O Ministério Público tem legitimidade, nos termos do disposto nos arts. 9.° e 55.°, n.° l, alínea b) do CPTA.
8. E não tem qualquer cabimento invocar (conforme se refere na sentença) que não releva a falta de identidade entre as autoras da acção nº……../06.3BELSB e a proposta pelo Ministério Público.
9. A sentença recorrida violou o disposto nos arts. 497.° e 498.° do CPC.
10. Sendo indubitavelmente contraditória ao concluir que, apesar de manifestamente não se verificar a identidade entre as autoras da presente acção e a proposta pelo Ministério Público, acham-se reunidos os requisitos de litispendência.

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A P………… – Investimentos e Construções SA contra-alegou, concluindo como segue:

1. O Recorrente limita-se a motivar o recurso no facto de que os autores em ambas as acções não são idênticos, facto que também é reconhecido e admitido na decisão recorrida, mas não indica qualquer fundamento pelo qual não pode ser aplicado ao caso em apreço o disposto no n.a l do artigo 19.a da LAP, em claro incumprimento do disposto no n.a l do artigo 685.a-A do CPC;
2. A legitimidade activa (objectiva, e não subjectiva, em ambos os casos), os interesses prosseguidos (difusos, e não pessoais, em ambos os casos) e os efeitos das sentenças (erga omnes, e não meramente inter partes, em ambos os casos), são os mesmos em ambos os processos, pelo que, da perspectiva da sua qualidade jurídica, a identidade dos sujeitos é evidente;
3. Existe identidade de sujeitos entre o presente processo e aquele que corre termos na 2." Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa sob o n.D 1120/06.3 BELSB;
4. O objecto de ambos os processos é a declaração de nulidade da licença de construção n.D ……../C/04, pelo que se verifica a existência de identidade de pedido entre os presentes autos e o processo que corre termos na 2.a Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa sob o número 1120/06.3 BELSB;
5. Em ambos os processos (i) os pedidos se reconduzem à mesma pretensão jurídica, (ii) as partes activas pretendem introduzir as mesmas alterações na ordem jurídica, e (iii) se pretende afectar as posições jurídicas da Recorrida particular e do Município exactamente da mesma forma e com o mesmo alcance, pelo que é de aplicar n.B 3 do artigo 498.8 do CPC visto que, em ambos os processos, "se pretende obter o mesmo efeito jurídico";
6. Em ambos os processos (i) os pedidos se reconduzem à mesma pretensão jurídica, (ii) as partes activas pretendem introduzir as mesmas alterações na ordem jurídica, e (iii) se pretende afectar as posições jurídicas da Recorrida particular e do Município exactamente da mesma forma e com o mesmo alcance, pelo que é de aplicar n.a 3 do artigo 498.a do CPC visto que, em ambos os processos, "se pretende obter o mesmo efeito jurídico";
7. Existe identidade de causa de pedir entre os presentes autos e o processo que corre termos na 2.a Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa sob o número 1120/06.3 BELSB;
8. A presente situação configura uma situação de litispendência, que, nos termos da lei, deve fundamentar uma decisão de absolvição da instância.

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O Município ………. contra-alegou, concluindo como segue:

1. A litispendência pressupõe a repetição de uma causa quando a anterior ainda esteja em curso, evitando por um lado que o tribunal seja colocado na alternativa de contradizer ou reproduzir uma decisão anterior; garante não apenas a impossibilidade de o tribunal decidir sobre o mesmo objecto duas vezes de maneira diferente, mas também a inviabilidade de o tribunal decidir sobre o mesmo objecto duas vezes de maneira idêntica (cfr. Acórdão do ST J de 6.6.2000 publicado no BMJ 498°-173.).
2. Sucede que coexistem na ordem jurídica duas acções em que se verificam reunidos os pressupostos da litispendência, consubstanciados nos processos n° 1120/06.3 a correr termos na 2a U.O. e n° 1459/07.BELSB a correr termos na 1a U.O. do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa.
3. É entendimento jurisprudencial que não é exigida uma perfeita e exacta identidade dos pressupostos sobre os quais assenta a verificação da figura da litispendência.
4. Existe identidade de sujeitos, pois os sujeitos comportam-se na defesa objectiva de interesses e direitos colectivos, sendo definida a identidade da sua posição processual pelos fins a atingir (teoria teleológica).
5. A titularidade do direito em ambas as acções não tem carácter subjectivo, pois, quer num caso, como noutro, se trata de assegurar a defesa de interesses difusos de carácter público, entende-se, assim, que existe identidade de sujeitos, pois os sujeitos comportam-se na defesa objectiva de interesses e direitos colectivos, sendo definida a identidade da sua posição processual pelos fins a atingir (teoria teleológica).
6. A causa de pedir encontra a sua definição legal no n° 4 do artigo 498° do CPC (que nos escusamos de repetir) e nesta não consta que o enquadramento legal da situação seja elemento da causa de pedir.
7. É de concluir perante a evidente complexidade da causa de pedir, verificada nos dois processos, da qual ressalta o facto em ambos se invocar a falta de loteamento prévio, que há correspondência na sua identidade.
8. Nos dois processos pretende-se atingir substancialmente o mesmo efeito jurídico, perante as pretensões apresentadas, ou seja o pedido é similar em ambas as acções, pois as duas acções visam obter a declaração de nulidade da licença, os demais pedidos articulam-se com este numa relação de causalidade.
9. Verificado o preenchimento dos requisitos legais dos quais depende a excepção da litispendência, a sentença que declarou a sua procedência deve ser confirmada, com todos os inerentes efeitos legais.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. Em 28.4.2006 foi instaurada a acção popular, tramitada com o n° 1120/06.3 BELSB, pela 2a Unidade Orgânica deste Tribunal, por João ………….. e João ………., contra o Município de .., o IPPAR - Instituto de Português do Património Arquitectónico, IP e a P……. - ……………, SÁ, (cfr. de fls. numeradas de 1 a 20 apensas);
2. Na referida acção foram formulados os pedidos de que seja: "- declarado nulo o parecer proferido pelo R. IPPAR.que se pronunciou favoravelmente à construção do conjunto de edifícios denominado Condomínio ……… / Infante ……, sito na Avenida ………., n°s …… a .a; // - declarada nula a licença de construção n°…../C/2004, emitida pelo R. Município de Lisboa; // - ordenada a demolição de todos os edifícios construídos ao abrigo do parecer e licença referidos nos dois parágrafos antecedentes." (idem);
3. Na mesma acção invocaram-se como fundamentos dos pedidos designadamente: "Na Avenida ……….., n°s ….. e .-A, em Lisboa, encontra-se em curso a construção de um conjunto de cinco edifícios denominado Condomínio R…….. - ……….. II Os edifícios em causa respeitam ao processo de construção n° 1512/OB/2000 ...//A Câmara Municipal atribuiu ao promotor imobiliário, a P…………, o alvará de licença de construção n° 318/C/2004. // O processo de construção n° 1512/OB/2000, ... da Câmara Municipal de ……… e o processo de parecer prévio cujos termos correm no IPPAR ... enfermam de vícios susceptíveis de determinarem a sua nulidade ... //O conjunto de edifícios que o promotor imobiliário ... se propunha construir situa-se na Zona de Protecção do Aqueduto das Águas Livres, classificado como Monumento Nacional ... //(...) // Em 10 de Agosto de 1998, foi publicada a portaria 512/98, que fixou a zona especial de protecção conjunta do Museu Nacional de Arte Antiga e dos imóveis classificados na sua área envolvente, nomeadamente, o troço do Aqueduto das Águas Livres. // Os serviços da Câmara Municipal de………. solicitaram aos serviços do R. IPPAR que se pronunciassem sobre dois estudos prévios apresentados pelo promotor imobiliário ... // (...) // Em 15 de Setembro de 1997, os serviços do R. IPPAR deram parecer negativo à construção proposta, justificando a sua posição com o fundamento de que deveria ser reformulada a volumetria ... II (...) II Em Setembro de 1998, novamente os serviços do R. IPPAR deram parecer negativo informando concretamente que o estudo além de «não atender à condicionante expressa no anterior parecer do IPPAR, ..., propõe uma solução volumétrica ao longo do Aqueduto que considero poder prejudicar o seu enquadramento» ...//... em 12 de Abril de 1999, os serviços do R. IPPAR, não obstante a clareza dos pareceres anteriores, dão parecer favorável à construção. // (...) // Quer nos estudos prévios que apresentou, quer posteriormente nos projectos, o promotor imobiliário violou o valor da área do terreno onde o conjunto dos edifícios ia ser implantado. //(...)// ..., a Avenida ………. faz parte, nos termos do Plano Director Municipal de ……, das denominadas Áreas consolidadas de edifícios de utilização colectiva habitacional ... // Sucede que os serviços da Câmara Municipal de …….. autorizaram, sem realização da
realização da operação de loteamento nem plano de pormenor, a edificação acima do solo de 16.700m2 ... // ...a P………, ... iniciou os trabalhos de construção, ... // - Sem proceder ao pagamento da taxa devida pela licença de construção, ... // - Sem proceder ao pagamento da taxa da realização de infraestruturas urbanas ... // ... Deste modo, a R. P……….. nunca procedeu ao levantamento da licença de construção. II (...) II Sabiam os RR. que o número de pisos acima da cota de soleira - 9 - e a cércea indicada - 31,50 (...) violava ostensivamente o Plano Director Municipal ... /// (...) // A área de construção é ... desproporcionada para o local ... //Na construção dos edifícios, com o conhecimento e consentimento dos RR. IPPAR e Município de Lisboa, a R. Portbuilding não respeitou a distância de 10 metros relativamente ao muro do Aqueduto das Águas Livres ...// No local onde os edifícios estão a ser construídos foi detectada há vários anos a existência de um conjunto de grutas paleolíticas, denominadas Cova da Moura e Cova da Onça, ... cuja entrada estava vedada por uma parede de betão por motivos de segurança. // (...) // Quer o parecer do IPPAR, quer a licença de construção n° 318/C/2004, são actos que violam os art.s 43° e 71° da Lei 107/2001, os rat.s 1°, 3°, n° 2, 4°, n° 2, 22°° e 23° da Lei n° 13/85, de
6 de Julho, o art. 59° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas e os art.s 54° e 55° do Plano Director Municipal da cidade de ……….. // Tais actos ... constituem um verdadeiro atentado ... contra o Aqueduto das Águas Livres e do Chafariz das Terras, que são monumentos nacionais, e contra o património arqueológico ... // contra as regras do urbanismo..." (idem);
4. As Entidades demandadas nesta acção foram citadas 2006 (30. e 31.5, o Município de Lisboa e o IPPAR e em Outubro, a Portbuilding) (de fls. não numeradas apensas);
5. E apresentaram contestações, tendo a Portbuilding invocado a questão prévia da ilegitimidade activa, pugnando, todas, pela improcedência da acção (de fls. não numeradas apensas).
6. Encontrando-se os respectivos autos a aguardar que seja proferida decisão (cfr. de fls. 628);
7. Em 24.5.2007 foi instaurada a presente acção pelo Ministério Público, ao abrigo do n° 2 do artigo 9° do CPTA, contra o Município de …….. e o IPPAR - Instituto Português do Património Arquitectónico, IP e a P……….- Investimentos ……….., SÁ,, na qualidade de contra-interessados (cfr. de fls. 3 a 13);
8. Tendo sido formulado o pedido de que seja declarado nulo o despacho de 27.6.2003 que deferiu a licença de construção n° 318/C/04, a favor da Portbuilding, proferida pela Sra. Vereadora da Câmara Municipal de …., Dra. E …………. (idem);
9. E sido invocado como fundamento do pedido, designadamente: «Encontra-se em construção, na Avenida …………, nesta cidade de L…………, um conjunto de cinco edifícios, denominado "Condomínio Residencial …………. - ……………..", ... //A estes edifícios correspondem os números de polícia 58 e 59. // A estas construções corresponde o processo de construção n° 1512/08/2000, da Câmara Municipal de …………..// Esta edilidade atribuiu ao promotor P……….. a licença de construção n° 318/C/2004.// ... // Os edifícios ... estão a ser construídos em cima de uma extensão do Aqueduto das Águas Livres, local que se encontra abrangido pela denominada Zona Especial de Protecção ... II O Aqueduto das Águas Livres é um imóvel classificado como "Monumento Nacional", constituindo sua parte integrante o Chafariz das Terras. // Ora, a Portaria n° 512/98, de 10 de Agosto, fixou uma Zona Especial de Protecção Conjunta do Museu Nacional de Arte Antiga, classificado como imóvel de interesse público ..., e dos imóveis classificados da sua área envolvente. // Por isso, em 22 de Agosto de 1997, a Câmara Municipal de Lisboa, solicitou parecer ao IPPAR sobre a construção dos edifícios na Avenida Infante Santo, ... II (...) II... o IPPAR, em 22 de Agosto, emitiu o seguinte parecer: //(...)// E, em 15 de Setembro de 1998, emitiu outro parecer, ... // Daí resulta que o IPPAR considerava excessiva a volumetria da construção de edifícios de rés-do-chão e quatro pisos, paralelos ao Aqueduto. ... // Decorridos dois anos, em 12 de Abril de 1999, o IPPAR emite novo parecer ... // Com este parecer, viabilizou-se a solução apresentada pelo promotor P……….., ... // Acresce que a Câmara Municipal de …………. autorizou a construção destes edifícios, a 10 metros do Aqueduto das Águas Livres, em manifesta violação ao estatuído no art. 43° da lei n° 107/2001, de 8 de Setembro ... // A zona da Avenida ………., ..., encontra-se abrangida pelo Plano Director Municipal de Lisboa, ... // E os terrenos onde estão a ser construídos os edifícios estão inseridos numa área de nível de intervenção 2 (Área de Potencial Valor Arqueológico), pois ali foi descoberto um conjunto de grutas paleolíticas de nominadas "Cova da Moura" e Cova da Onça"... // (...) // A promotora Portbuilding colocou junto à obra um aviso, onde se lê que se encontra em construção um edifico de nove pisos acima da cota da soleira, sendo a cércea de 31,50 m e a área bruta de construção de 28.060 m2, para u, terreno de 5.784 m2. // Sucede que, de acordo com o Plano Director Municipal, para a zona apenas é possível construir até oito pisos, sendo a cércea de 25 m e a área bruta de construção de 16.000m2. // (...) // Esta intervenção urbanística não foi precedida de operação de loteamento. // E também não houve cedência de terrenos para o domínio municipal, ... // (...) // Ao não ser precedida da operação de loteamento, a licença outorgada pela Vereadora ... é nula, face ao disposto no art. 68°, al. a) do RJVE.//(...)» (idem).


DO DIREITO


Relativamente à acção popular n° 1120/06 em que são AA João ………… e João ……………, é pedida a declaração de nulidade do parecer proferido IPPAR e a licença de construção nº 318/C/2004 concedida pelo Município de Lisboa à sociedade Portbuilding que assumem naqueles autos a posição de RR.
Nos presentes autos o A é o Ministério Público sendo os RR os mesmos sujeitos que figuram como tal na acção nº 1120/06.
Ambas as acções são instauradas no regime da acção popular, direito consagrado no artº 52º nº 3 CRP e com expressão normativa ordinária na lei 83/95 de 31.08.
Do probatório resulta, conforme itens 2 e 8, que o pedido nestes autos faz parte do pedido múltiplo da acção nº 1120/06.
Do probatório resulta, conforme itens 3 e 9, que a substanciação do pedido nos presentes autos coincide com a substanciação do pedido múltiplo da acção nº 1120/06.
De modo que no tocante aos requisitos da litispendência – meio técnico destinado a evitar a repetição duma causa, por pendência de causa idêntica àquela que se propôs, descrito no artº 498º nº 1 CPC – resta apenas saber /quanto à identidade de partes nos processos, do ponto de vista da sua identidade jurídica face à relação jurídica substancial.
Na circunstância das duas acções em causa a resposta é positiva, dado que em ambas as acções o que se visa é a tutela jurisdicional de interesses difusos, sustentando a doutrina que no domínio da Lei 83/95 “(..) o legislador português entendeu por bem consagrar aquilo que nos parece ser uma legitimidade difusa, porquanto diversa da legitimidade pública do Ministério Público (ou de outros entes públicos) e da legitimidade individual dos sujeitos particulares, quebrando as amarras com a tradicional construção dicotómica da legitimidade … com um pendor misto, mesclada com uma parte individual e uma parte pública, da mesma forma que os interesses difusos surgem na confluência da natureza pública com a natureza individual pois “a defesa dos interesses difusos coincide com a defesa de interesses públicos e a defesa de interesses individuais” . (..)” (1)
Donde se conclui pela identidade de partes na exacta medida em que a intervenção do Ministério Público na presente actio popularis tem por função a garantia da legalidade e prossecução do interesse público, num modelo de contencioso objectivo na exacta medida em que o “(..) interesse difuso não deixa de ser a forma concreta, plural e heterogénea do interesse público (..)”, sendo que o interesse difuso “(..) enquanto interesse pluri-individual, distingue-se do interesse colectivo por carecer de um sujeito, ou sujeitos concreto(s) que surja(m) como seu(s) titular(es); as situações jurídicas protegidas em correlação com esse interesse, embora subjectiváveis através da contitularidade, ou não permitem a identificação dos sujeitos ou essa identificação é feita “in base alla persistenza di rapporti giuridichi rispetto al bene”, ou seja, como resultado de uma definição através de um dado genérico, em que o universo de titulares é variável. Pode dizer-se que se caracterizam por serem interesses “pluralistas, solidários, comunitários e não patrimoniais” e, num certo sentido, “desinteressados”. Para nós, apesar de não deixarmos de os perspectivar como interesses subjectivos particulares, parece-nos que os interesses difusos se apresentam como interesses ontologicamente públicos, porque o seu objecto é, em termos qualitativos, idêntico ao objecto dos interesses públicos, na medida em que é constituído por bens pluri-individuais, comuns a uma dada comunidade. (..)” (2)

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O que significa, na senda da doutrina citada, que a caracterização legal da actio popularis como forma de defesa e prossecução de direitos uti civis (ou uti universis), e já não uti singuli, se traduz no alargamento da legitimidade activa a todos os cidadãos, pessoas colectivas e Ministério Público, concebendo-se a parte processual como categoria-universo geral e abstracta, não cabendo indagar da específica titularidade do interesse em demandar de cada sujeito em cada caso concreto.
Dito de outro modo, na acção popular a legitimidade activa é um atributo da sociedade e não uma competência do Ministério Público enquanto órgão do Estado, por isso é que a acção popular n° 1120/06 em que são AA duas pessoas singulares e nos presentes autos em que o A é o Ministério Público, configura um caso de identidade jurídica na medida em que todos intervêm uti civis.


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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Sem custas por isenção subjectiva tributária.

Lisboa, 19.JAN.2012


(Cristina dos Santos) .................................................................................................................................................

(António Vasconcelos) ..............................................................................................................................................

(Paulo Carvalho) (Voto de vencido: Entendo que o M.P. não pode estar obrigado a aderir às acções populares que outros intentem. Por esta via o resultado é que isto permitiria a um interessado na manutenção do acto que soubesse que o M.P. ia intentar uma acção, intentá-la ele por interposta pessoa, propositadamente mal feita, e o M.P. nada podia fazer, pois só podia aderir à p.i.. Acho que as acções populares não eliminam a hipótese do M.P. intentar a sua própria acção, são um “plus” em termos de controle da legalidade em sede de urbanismo, não são uma substituição nem uma concorrência da legitimidade do M.P.).

(1) Nuno Marques Antunes, O direito de acção popular no contencioso administrativo português, LEX/1997, págs. 82/83.
(2) Nuno Marques Antunes, O direito de acção popular …, págs. 38/39