| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2º Juízo do TCA Sul
1. Relatório.
João ...intentou no TAF de Sintra Acção Administrativa Especial contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, tendente à prática de acto ilegalmente omitido, de atribuição do direito ao pagamento retroactivo de contribuições correspondentes ao período de exercício de actividade profissional, por conta da Sociedade Entreposto Comercial de Moçambique, S.A.R.L., em Maputo, de Janeiro de 1969 a Junho de 1978.
Os Mmos. Juizes do TAF de Sintra, por Acordão de 9.01.06, negaram provimento ao recurso.
Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA, em cujas alegações enunciam as conclusões seguintes:
1ª) Em primeiro lugar, o acto administrativo que negou a pretensão do A., ora recorrente, é nulo, nos termos do artigo 133 nº 2, al. d) do Cod. Procedimento Administrativo;
2ª) Isto, porque viola o conteudo essencial do direito fundamental de aproveitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador (plasmado no artigo 63º, nº 4, da Constituição), aniquilando-o, direito este que tem natureza análoga a direitos, liberdades e garantais, de acordo com o Acordão do Tribunal Constitucional nº 411/99, de 29 de Junho;
3ª) Daí que o direito de impugnação judicial do acto em questão, por parte do A., ora recorrente, não tenha caducado;
4ª) Por outro lado, o facto de um diploma ter carácter temporário não preclude a invocação nem a verificação da inconstitucionalidade da norma que estabelece a sua caducidade;
5ª) Assim, se a norma que estabelece a caducidade do diploma (in casu, o art. 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro), violar a Constituição, deve ser desaplicada com fundamento no art. 204º da Constituição, sob pena de, se assim não for, ser violado o art. 3º nº 3;
6ª) A questão da inconstitucionalidade do art. 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro, não é sequer beliscada pelo facto de qualquer interessado ter beneficiado do regime previsto no referido diploma, pois que o mesmo se coloca num plano estritamente normativo;
7ª) Ao restringir no tempo a possibilidade de qualquer interessado beneficiar do pagamento retroactivo das prestações, o art. 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro é, a um tempo, inconstitucional por violação do direito fundamental de aproveitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, previsto no art. 63º nº 4 da Constituição;
8ª) Na verdade, o referido inciso priva de importantes segmentos da carreira contributiva e, eventualmente, do complemento de prazos de garantia para efeitos de Segurança Social, todos quantos, nos termos deste diploma, prestaram trabalho por conta de outrem nos territórios das ex-colónias mas que por razões de ordem económica e/ou social não tenham podido aceder ao esquema de pagamento retroactivo de contribuições dentro de tal prazo;
9ª) Pelo que, se o conteúdo da norma constitucional postula um direito ao aproveitamento total (e não meramente parcial) do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, a norma que determina a caducidade do diploma corresponde a uma verdadeira e própria ablação do direito para todos aqueles que, durante a curta vigência de cinco anos do diploma, não tivessem reunido as condições económicas para procederem ao referido pagamento;
10ª) A outro tempo, o art. 24º do Dec. Lei nº 380/89 de 27 de Outubro, é ainda inconstitucional porquanto o prazo aí estipulado foi fixado de forma arbitrária, postergando os direitos à universalidade e à integralidade da protecção social (art. 63º, nos. 1 e 3 da Constituição) em articulação com o princípio da dignidade da pessoa humana (arts. 1º e 2º da Constituição).
11ª) Por último, através da referida limitação no tempo, prevista no art. 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro, o legislador reinstaurou, quanto a alguns cidadãos entre os quais o A., ora recorrente a situação de desprotecção, relativa à contagem do tempo de trabalho nas ex-colónias para efeito de segurança social, que ele próprio se propusera eliminar graças às medidas ali introduzidas;
12ª) Ora, se a sua revogação simples (isto é, não substitutiva) se encontra prescrita por força do princípio da proibição de retrocesso social reconhecido pelas jurisprudências constitucional e administrativa o mesmo acontece com a sua caducidade, designadamente quando prevista no próprio diploma, pois, se assim não fosse, estariam abertas as portas a fraudes à Constituição, originando a inconstitucionalidade da referida disposição legal, que deveria, de novo, ser desaplicada;
13ª O artigo 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro, viola ainda o princípio da igualdade (art. 13 nº 2, in fine, da Constituição), por ter beneficiado, sem qualquer fundamento racional, quem estava em condições económicas de pagar retroactivamente as contribuições dentro do prazo aí estipulado;
14ª) Enfim, o mencionado inciso viola ainda o princípio da igualdade, por discriminar quem se encontra na situação do A. e os sujeitos abrangidos pelo Dec. Lei nº 335/90, de 29 de Outubro, por força da revogação do seu artigo 4º pelo Dec. Lei nº 465/99, de 5 de Novembro;
O Instituto de Solidariedade e Segurança Social contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A matéria de facto é a fixada na decisão de 1ª instância, para cujos termos se remete na íntegra (art. 713º nº 5 do Cod. Proc. Civil).
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3. Direito Aplicável
O Acordão recorrido negou provimento ao pedido de condenação do Instituto de Solidariedade e Segurança Social à prática de acto que autorize o A. a efectuar o pagamento de contribuições relativas ao período de exercício efectivo de actividade profissional por conta da Sociedade “Entreposto profissional de Moçambique SARL, em Maputo, de Janeiro de 1969 a Junho de 1978”.
Para tanto considerou, nomeadamente, que “o A. foi notificado da decisão que havia determinado a caducidade do seu direito a efectuar o pagamento das contribuições pelo ofício nº 71.800, de 8 de Maio de 2001, pelo que (...) o período de reacção por via contenciosa face àquela decisão deveria ter ocorrido a partir daquele momento, sendo que o período que então vigorava para o efeito era, em regra, de dois meses (art. 28º nº 1, al. a) da LPTA).
Mesmo que se entendesse que o período de reacção contenciosa por parte do A. deveria ser contado a partir do recebimento do ofício da Segurança Social deveria ser contado a partir do recebimento do ofício nº 98. 988, de 17 de Junho de 2002, por ser aquele onde expressamente se refere a questão da caducidade do diploma aplicável, por força do estatuído no seu artigo 24º, ainda assim, há muito que se encontra esgotado o referido prazo de dois meses para reacção”.
Louvando-se em abundante jurisprudência do STA, o Acordão recorrido acentua a tese de que a eventual inconstitucionalidade das normas legais em que o acto impugnado se baseou apenas pode determinar a anulabilidade, e não a nulidade do acto, sendo, pois, de concluir, mesmo que a norma constante do artigo 24º do Dec. Lei nº 380/99 pudesse ser inconstitucional, pela verificação, no caso concreto, da caducidade do direito de impugnação do acto que determinou o arquivamento do processo do A.
Seguidamente, o Acordão recorrido nota que o Dec. Lei nº 380/99 se consubstanciou numa lei temporária por natureza, pois o próprio diploma define a sua validade, circunstância perfeitamente enquadrável no art. 7º nº 1 do Código Civil.
Ora, “se um conjunto normativo é por natureza temporário não se mostra adequado estender os seus efeitos para além do prazo que o próprio expressamente definira, sob pena de se estar a desvirtuar a sua própria temporalidade”.
E em virtude de estarmos perante uma lei temporária, não poderá a sua caducidade integrar uma inconstitucionalidade.
Analisando cada uma das inconstitucionalidades invocadas pelo A., o Acordão recorrido entende que a norma controvertida em particular (artº 24º) não veio garantir ou retirar qualquer direito social, mormente aqueles que se encontram constitucionalmente consagrados nos artigos 63º e seguintes da CRP, mas antes facultar que, durante um período previamente determinado, todos aqueles
que preenchessem determinados pressupostos poderiam aceder a um regime, sendo que, decorrido o mesmo, a norma temporaria caducaria.
Não se vislumbra, pois, conclui a decisão recorrida, a violação de qualquer princípio constitucional, nomeadamente o direito ao aproveitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador (artº 63 nº 4 da CRP, o direito à universalidade e à integralidade da protecção social (art. 63º nos. 1 e 3 da C.R.P ou o princípio da proibição de retrocesso na concretização legislativa do direito à Segurança Social já alcançada). Igualmente considerou o Acordão recorrido não se verificar a violação do princípio constitucional da igualdade consagrado nos artigos 13º nº 1 e 266º nº 2 da Constituição.
São estas as questões a analisar.
O Dec. Lei 380/89, de 27 de Outubro, veio permitir o pagamento retroactivo de contribuições relativas a períodos de exercício efectivo de actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria, em que os interessados não apresentam carreira contributiva no âmbito do Sistema de Segurança Social (artº 1º nº 1).
O recorrente, conforme a factualidade assente, requereu em 22.06.1992 o referido pagamento, que foi deferido em 18.08.92, mas por razões inerentes à sua situação económica, ficou impedido de efectuar o pagamento requerido.
Em 6 de Abril de 2000, o processo foi objecto de arquivamento, e em 14 de Março de 2001 o ora recorrente solicitou de novo autorização para proceder ao pagamento do total da dívida, acrescido dos respectivos juros de mora, pedido esse que foi indeferido.
Finalmente, em 18 de Agosto de 2004, o recorrente voltou a solicitar, com novos fundamentos de direito, o referido pagamento e, perante a falta de resposta da Administração, intentou a presente acção de condenação a prática de acto administrativo devido.
O Acordão recorrido entendeu que, mesmo que a norma constante do artigo 24º do Dec. Lei nº 380/99 pudesse ser inconstitucional, sempre estaria caducado o direito de impugnação do acto que determinou o arquivamento do processo do A. e ora recorrente (prazo esse que era de dois meses em virtude de a suposta inconstitucionalidade apenas poder gerar a anulabilidade do acto em questão).
Todavia, o recorrente, invocando o disposto no artigo 133º nº 2, alínea d) do Cod. Proc. Administrativo, considera que o acto impugnado viola um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias: o direito ao aproveitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador e consignado no artigo 63º nº 4 da Constituição.
Como é sabido, esta norma prescreve que “Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado”.
Embora numa primeira linha de análise se possa considerar que a Administração estava vinculada a praticar tal acto por força do princípio da legalidade, a verdade é que o acto impugnado não pode deixar de ser considerado ofensivo do conteudo essencial de um direito fundamental, sendo, portanto, para efeitos contenciosos, um acto nulo, susceptível de reacção a todo o tempo.
Conclui-se, pois, pela não caducidade do direito à impugnação do acto em causa.
Isto posto, passemos à questão seguinte, que é a da natureza temporária do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro e suas consequências.
Como se viu, o Acordão recorrido entendeu que, sendo tal diploma de natureza temporária, não poderia o mesmo estender os seus efeitos para além do prazo que o próprio expressamente definira. E que, ocorrida a sua caducidade, já não seria invocável a inconstitucionalidade que dele poderia derivar.
Salvo o devido respeito, entendemos que o facto de uma lei ser temporária não a exime da formulação de um juízo de inconstitucionalidade, inclusive no tocante à própria norma que prevê a temporalidade, neste caso o artigo 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro.
Este diploma revela preocupações de protecção social, na medida em que veio permitir o pagamento retroactivo de contribuições relativas a períodos de exercício efectivo de actividade profissional por conta de outrem, visando reconhecidas situações de desprotecção, relativas à contagem do tempo de trabalho nas ex-colónias para efeitos de protecção social, à semelhança do que sucedeu com o Dec. Lei nº 335/90, de 29 de Outubro (cfr. Ac. STA de 4.07.01, Rec. 473/75; Ac. TCA de 13.05.2004, Rec. 11216/02, in “Antologia de Acordãos do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo”, Ano VII, nº 3, p. 259 e seguintes).
Todavia, o legislador, ao impor uma limitação temporal de cinco anos para o exercício do direito ao pagamento retroactivo de contribuições, usando de um critério cuja racionalidade se não vislumbra, veio atentar contra o disposto no artigo 63º nº 4 da C.R.P., impedindo a consideração total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador.
Ora, como justamente refere o recorrente, citando o Acordão nº 411/99, de 29 de Junho, do Tribunal Constitucional, o legislador, ao impor a aludida cláusula de caducidade, acabou por criar restrições ao direito social antes reconhecido, esquecendo a obrigação de garantir a contagem integral do tempo de serviço.
Por se tratar de uma restrição excessiva e desproporcionada, julgamos ter sido, igualmente, violado o disposto no artigo 18º nº 3 da Constituição, segundo o qual, “As lei restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e alcance do conteúdo essencial dos direitos fundamentais”.
Acresce que o regime de protecção social instituído pelo Decreto-Lei 380/89, de 27 de Outubro não pode contrariar o direito ao aproveitamento total do tempo de serviço prestado, nem os direitos à universalidade e integralidade (arts. 63 nº 1, 3 e 4 da C.R.P), estando, naturalmente, sujeito à proibição do retrocesso social. Pode dizer-se, de acordo com o alegado pelo recorrente, que o Estado, após reconhecer o direito social em causa, constitui-se, igualmente, no dever de se abster de atentar contra a concretização do mesmo, sob pena de atentar contra o princípio da proibição do retrocesso social. (cfr. Jorge Miranda, “Manual de Direito Constitucional”, IV, 3ª edição, Coimbra, 2000, p. 397). Também por esta via o artº 24º do diploma em análise se mostra inconstitucional (cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, “Constituição Portuguesa Anotada”, Coimbra, 2005, Tomo I, notas ao artigo 63º).
Finalmente, é notório que o artigo 24º do Decreto-Lei nº 380/99 viola o princípio da igual desde o momento em que entrou em vigor, na medida em que discrimina os interessados que não conseguiram reunir condições, até 1 de Dezembro de 1994, para efectuar o pagamento das contribuições devidas, como é o caso do recorrente (cfr. art. 13º nº 2 da C.R.P.). Ou seja, estamos perante uma situação em que o legislador reconhece um direito social, mas logo de seguida o retira aos que não dispõem a curto prazo das contrapartidas contributivas para o exercício do mesmo, mediante a imposição de uma cláusula de caducidade cuja justificação racional se não antevê, apenas se dizendo que o prazo concedido é “suficiente”.
Conclui-se pois, que o artigo 24º do Dec. Lei nº 380/89, de 27 de Outubro, viola o princípio da igualdade, ao tratar desigualmente os interessados que não reuniram condições para pagar as contribuições retroactivas até 1 de Dezembro de 1994, discriminando deste modo os que mais deveria proteger.
E, deste modo, parece-nos claro que a norma citada viola o disposto nos arts 13º, 18º nº 3 e 63º nos. 1º, 3º e 4º da Constituição, devendo, por isso, ser desaplicado com fundamento no artº 204º da Constituição.
Razão pela qual se conclui que o A., ora recorrente, mantém o direito de efectuar o pagamento retroactivo das contribuições referentes ao período de exercício de actividade profissional desenvolvida em Moçambique, de Janeiro de 1969 a Junho de 1978.
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4. Decisão
Em face do exposto, acordam em:
Revogar o Acordão recorrido.
Condenar o Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa à prática, pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, do acto ilegalmente omitido, que autorize João ...a efectuar o pagamento de contribuições relativas ao período de exercício efectivo de actividade profissional por conta da Sociedade “Entreposto Comercial de Moçambique, S.A.R.L.”, em Maputo, de Janeiro de 1969 a Junho de 1978, sendo o montante global dessas contribuições acrescidos dos juros de mora contados até Março de 2001, liquidados para o efeito do pagamento de uma só prestação.
Custas pela entidade demandada em ambas as instâncias (art. 73º D nº 3 do C.C.J.), com redução a metade (art. 73º E do C.C.J), fixando a taxa de justiça em 8 UC.
Lisboa, 7.12.06
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
