R… (doravante A. ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, ação administrativa especial contra a Agência Portuguesa do Ambiente, IP (doravante R./Recorrida) peticionando a declaração de nulidade do ato de emissão da Licença de Utilização dos Recursos Hídricos – Ocupação do Domínio Público Hídrico, Proc. n.º 450.10.07.01.003277.2013.RH8, Utilização n.º L002372.3013.RH8, do Vice-Presidente do Conselho Diretivo da APA.

Por sentença proferida em 29 de janeiro de 2022, o Tribunal julgou a ação totalmente improcedente, mantendo o ato impugnado.

Não se conformando com a decisão, o A. interpôs recurso da sentença para este Tribunal, concluindo nos seguintes termos:

“I - Do objecto do presente recurso
I. Vem o presente recurso de apelação interposto da sentença proferida pelo Tribunal a quo nos presentes autos que julgou improcedente a acção proposta pelo Apelante em que este impugnou o acto de emissão da Licença de Utilização dos Recursos Hídricos - Ocupação do Domínio Público Hídrico, Proc. n.° 450.10.07.01.003277.2013. RH8, Utilização n.° L002372.3013.RH8, do Vice- Presidente do Conselho Directivo da APA, e enviada ao Autor pelo Ofício do Director do Departamento de Recursos Hídricos do Litoral da Agência Portuguesa do Ambiente (por subdelegação de competências - Despacho n.° 7109/2012, DR 2.a Série, n.° 100, de 23/05/2012) n.° S02197-201302-DRHL, de 14/02/2013 (Doc. n.° 1 da petição inicial - fls. 23 a 30), pedindo fosse declarada a respectiva nulidade;
II. No entender do Apelante, o Tribunal a quo incorreu em diversos erros de julgamento da matéria de facto, tendo feito desde logo uma deficiente selecção da matéria de facto relevante - O Tribunal a quo valorou a prova e destacou os concretos trechos da documentação dos autos, fixando a factualidade provada, não com base na configuração de todas as plausíveis soluções de direito tendo em conta a matéria alegada pelo Autor, ora Apelante, mas sim com base na relevância ou irrelevância dos factos e documentos para a sua decisão, previamente tomada;
III. O Tribunal a quo cometeu diversos lapsos nas referências ao teor e às datas dos actos e na sequenciação dos factos, bem como na remissão para as fls. dos autos em que se encontram os documentos, pelo que a descrição da factualidade provada vertida na sentença se encontra cronologicamente errada e padece de erros manifestos (que se constatam facilmente pela mera análise da documentação dos autos);
IV. Assim como erros de interpretação factual, pois constata-se que o Tribunal a quo não soube interpretar devidamente os documentos que lhe foram apresentados, designadamente o Alvará de Construção emitido pelo Município de Vila do Bispo para o prédio em apreço nos autos, em 2010 - documento n.° 2 da Petição Inicial, tendo do mesmo retirado conclusões sem qualquer suporte no seu teor e, a bem da verdade e salvo o devido respeito, absolutamente descabidas (do ponto de vista quer fáctico quer jurídico) e que, em sede de direito, utilizou para fundamentar as decisões que proferiu;
V. Violou, assim, o Tribunal a quo o dever de proceder ao exame crítico da prova (imposto pelo n.° 3 do artigo 94.° do CPTA) e os princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça;
VI. Também a nível da aplicação do direito aos factos, a sentença recorrida padece de graves erros de julgamento, assim como contradições geradoras de nulidade, porquanto o Tribunal a quo, apesar de ter feito menção genericamente correcta ao enquadramento jurídico relevante, não soube aplicar as normas citadas à concreta situação fáctica sub judice, gerando uma contradição entre a fundamentação e a decisão que, a final, proferiu;
Vejamos, então,
A)
- Da decisão quanto à matéria de facto -
- ALÍNEA A) DOS FACTOS PROVADOS -
VII. o Tribunal a quo considerou particularmente relevante para a boa decisão da causa a menção às condicionantes do licenciamento, em concreto ao facto de a Licença de Utilização ficar condicionada à integração da área no domínio público, tendo destacado, transcrevendo expressamente na alínea A) dos factos provados, o trecho do documento que se refere às ditas condicionantes, e tendo utilizado essas condicionantes na fundamentação de direito (Vd., designadamente, pág.s 35, 47 e ss, e 50 da sentença recorrida);
VIII. O Tribunal a quo deu este destaque às condicionantes apostas no Alvará de Construção n.° 115/2010 em sede da selecção da matéria de facto provada e relevante porque concluiu que o domínio público referido no Alvará de Obras emitido pelo Município de Vila do Bispo seria o Domínio Público Marítimo e que a referência à integração da área no domínio público estaria relacionada com o acto sindicado nos presentes autos, ou seja, a emissão pela APA, aqui Réu, da Licença de Utilização de Recursos Hídricos;
IX. Sucede que esta conclusão retirada pelo Tribunal a quo do Alvará de Construção n.° 115/2010 do Município de Vila do Bispo não só não tem qualquer acolhimento no teor do mesmo, como é absolutamente desprovida de sentido, sendo, mesmo, absurda, desde logo porque, como é consabido, existem outros domínios públicos que não o marítimo;
X. As entidades administrativas em causa - Câmara Municipal de Vila do Bispo e Agência Portuguesa do Ambiente, IP - têm atribuições e competências específicas, definidas na Lei, que limitam os seus poderes e legitimidade, sendo por demais evidente que um Município não tem legitimidade para condicionar a emissão de uma licença de utilização para um edifício (acto que, de facto, lhe compete) à integração de áreas no domínio público marítimo;
XI. Como é consabido, é usual os Municípios condicionarem as licenças de construção e/ou de utilização a cedências de partes dos prédios ao domínio público municipal, para efeitos, por exemplo, da construção de infraestruturas (estradas, arruamentos, etc.) - o que, de resto, é precisamente o caso dos autos;
XII. Embora pareça evidente ao Autor, ora Apelante, que a condicionante aposta no Alvará de Obras n.° 115/2010, emitido pelo Município de Vila do Bispo, nada tem que ver com o objecto deste litígio, em concreto com qualquer integração no domínio público marítimo do prédio que lhe pertence, à cautela e para que nenhuma dúvida subsista quanto a esta matéria, vem o Apelante juntar aos autos documentos que demonstram concretamente que área foi integrada no domínio público municipal no âmbito do processo de licenciamento da moradia sub judice, conforme condicionante constante do aludido Alvará n.° 115/2010, a saber:
- Certidão emitida pela Câmara Municipal de Vila do Bispo em 03 de Julho de 2009 que certifica que foi integrada no domínio público municipal a área de 95,35m² a retirar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 4328 de 10/01/2007 (prédio em causa nos autos conforme descrição constante do artigo 1.° da petição inicial e certidão do registo predial de fls. 143 dos autos no SITAF, de 23/05/2014), para constituição de arruamento, conforme planta anexa - certidão que aqui se dá por integralmente reproduzida como Doc. n.° 1;
- Notificação enviada pelo Município de Vila do Bispo à anterior proprietária do prédio em questão (que dera início ao licenciamento da construção junto dessa Edilidade anteriormente à venda do imóvel ao Autor), informando que o processo de construção foi deferido conforme informação técnica em anexo, na qual se menciona a condicionante em apreço - notificação que aqui se dá por integralmente reproduzida como Doc. n.° 2.
XIII. A necessidade de apresentação destes documentos neste concreto momento (e só agora) resulta de uma inusitada conclusão retirada pelo Tribunal a quo de documento junto ab initio aos autos com o qual o Autor, por mais diligente que tenha sido (e foi) na produção da prova documental, não poderia contar;
XIV. Nunca o Autor sequer imaginou (nem tal teria sentido) que o Tribunal pudesse vir a ter o entendimento que teve quanto à referência a condicionantes constante do Alvará n.° 115/2010, matéria esta (integração de uma parcela do seu terreno no domínio público municipal para constituição de arruamento) que não tem qualquer relevância para a questão decidenda nestes autos, tendo os Alvarás de construção sido juntos aos autos para demonstrar a sequência dos eventos atinentes às obras a que o Autor procedeu no prédio em causa nos autos e que as mesmas estavam devidamente legalizadas junto da Edilidade competente;
XV. Esta é manifestamente, na esteira da doutrina e da jurisprudência (inclusivamente constitucional), uma situação em que o princípio da justiça - ou seja, a garantia fundamental de que a parte não fica privada “em qualquer estado do processo ” do direito de juntar todos os documentos que sejam essenciais para o esclarecimento da situação e para habilitar o tribunal a proferir uma decisão justa - deve sobrepor-se o princípio processual do oferecimento imediato dos documentos, devendo ser por isso admitidos e valorados os documentos ora juntos;
XVI. Vd., por todos o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03-06-2020, Relator José Gomes Correia, em dgsi.pt, ao qual pertence o trecho em itálico no parágrafo antecedente e no qual ademais se afirma que: “Este último pressuposto - ter a junção dos documentos resultado do julgamento proferido na 1.a instância - tem de ser interpretado no âmbito do sentido da excepcionalidade em que se admite a junção tardia de documentos, ou seja, não se trata de uma necessidade decorrente do resultado ou do desfecho da decisão em 1.a instância, mas sim de uma necessidade resultante do conteúdo da decisão proferida em 1.a instância, por a mesma se basear em factos ou interpretações factuais com as quais a parte não poderia razoavelmente ter contado no âmbito da tramitação processual em 1.ainstância” (destacados nossos);
XVII. DONDE RESULTA QUE O FACTO CONSTANTE DA ALÍNEA A) DOS FACTOS PROVADOS DEVE SER CORRIGIDO, PASSANDO A CONSTAR APENAS QUE “A) Em 7 de Dezembro de 2010, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila do Bispo, emitiu o Alvará de Obras de Nova Construção n° 115/2010, em nome do Autor, incidindo sobre o prédio sito na Rua d… n° 2, em S….” (cfr doc de fls 31 do SITAF - Doc. n.° 2 da petição inicial)", decisão que se impõe pela análise crítica e conjugada do próprio Alvará em apreço – Doc. n.° 2 da Petição Inicial (fls. 31 do SITAF) e dos dois documentos ora juntos;
- ALÍNEA B) DOS FACTOS PROVADOS -
XVIII. Consta da alínea B) dos factos provados que a Informação do Senhor geólogo M… da ARH-Algarve, com o assunto: Análise da estabilidade da arriba na praia da Salema / Req: R… é de 7 de Fevereiro de 2011, sendo certo efectivamente que no final da sua informação, o dito geólogo da ARH, por evidente lapso, apôs a data 07 de Fevereiro de 2011;
XIX. Sucede que a informação em causa não é de 7 de Fevereiro de 2011, mas sim de Fevereiro de 2012, o que resulta de forma evidente da análise crítica conjugada dos documentos dos autos, designadamente, dos Doc.s n.° 6 e n.° 7 da Petição Inicial (a fls. 36 e ss dos autos no SITAF);
Com efeito,
XX. A informação em causa começa por mencionar especificamente (conforme copiado na alínea B) dos factos provados) que “Foi apresentado estudo geológico pela empresa G…, relativo à construção de moradia na praia da Salema incluindo piscina. O estudo geológico surge na sequência de ofício S10448- 201111 DRHL de 24 de Dezembro de 2011 enviado ao requerente (...)”;
XXI. A Informação em causa incide um elemento - estudo geológico - apresentado pelo Autor à ARH em 05 de Janeiro de 2012 (a notificação desta informação ao Apelante - Ofício n.° S02601-201202-DRHL, de 17/02/2012, refere-se especificamente à “Sua Comunicação: 05.01.2011" e o seu assunto é “Análise da estabilidade da arriba na praia da Salema, concelho de Vila do Bispo. Req.: R…”), na sequência do supra referido ofício da ARH de 24 de Dezembro de 2011;
XXII. Como é bom de ver, a Informação em causa nunca poderia ter sido elaborada em Fevereiro de 2011, data anterior aos elementos acima referidos sobre os quais a Informação incide, sendo-lhes sequencialmente posterior - é evidente que a Informação referida na alínea B) dos factos provados data de Fevereiro de 2012 e não de 2011;
XXIII. Saliente-se ainda que a alínea B) dos factos assentes padece também de lapso na remissão para as fls. do SITAF em que se encontra alegadamente o documento, porquanto refere “Fls. 52 do SITAF” (de onde consta, na verdade, o estudo geológico reformulado apresentado pelo Apelante - parte do Doc. n.° 8 da petição inicial), quando deveria referir “Fls. 40 do SITAF” (parte do Doc. n.° 7 da petição inicial), lapso que se verifica igualmente na remissão da alínea I) dos factos assentes;
XXIV. DONDE RESULTA QUE O FACTO CONSTANTE DA ALÍNEA B) DOS FACTOS PROVADOS DEVE SER CORRIGIDO, PASSANDO A CONSTAR QUE: “B) Em Anexo ao Ofício de 17 de Fevereiro de 2012 referido em I) consta a Informação de Fevereiro de 2012, do Senhor geólogo M… da ARH- Algarve, com o assunto: “Análise da estabilidade da arriba na praia da Salema Req: R…” E com o conteúdo constante de fls. 40 e ss do SITAF - Doc. n.° 7 da petição inicial. (cfr doc de fls 40 do SITAF - parte do Doc. n.° 7 da petição inicial)";
XXV. ACRESCE QUE ESTE FACTO, NO ELENCO DOS FACTOS PROVADOS, DEVERIA CONSTAR APÓS O FACTO QUE O TRIBUNAL A QUO FEZ CONSTAR DA ALÍNEA I), OU SEJA O OFÍCIO DA ARH EM RESPOSTA À APRESENTAÇÃO DO DITO ESTUDO PELO APELANTE, AO QUAL FOI ANEXADA A INFORMAÇÃO DO GEÓLOGO EM APREÇO, REFERINDO-SE EXPRESSAMENTE QUE A INFORMAÇÃO FAZ PARTE INTEGRANTE DO DITO OFÍCIO.
XXVI. Decisão que se impõe pela análise crítica e conjugada dos Doc.s n.° 6 e n.° 7 da Petição Inicial (fls. 37 e ss dos autos no SITAF);
- ALÍNEA F) DOS FACTOS PROVADOS -
XXVII. Consta da alínea F) dos factos provados que “Pelo ofício sem data, a ARH-Algarve, no âmbito da Informação referida em B), informou o Autor do que segue” e em seguida transcreve-se (por cópia da imagem) o ofício da ARH com a referência S10448-201111 DRHL (Doc. n.° 5 da petição inicial, a fls. 34 dos autos no SITAF);
XXVIII. Conforme resulta da matéria alegada supra sob a epígrafe - ALÍNEA B) DOS FACTOS PROVADOS -, este Ofício da ARH é prévio à Informação do geólogo da ARH de Fevereiro de 2012 (e não 2011), pelo que a menção “no âmbito da Informação referida em B)” é incorrecta - esta informação é posterior e aquele ofício instando o Apelante a apresentar um estudo geológico não foi emitido “no âmbito” de uma Informação que lhe é posterior;
XXIX. DONDE RESULTA QUE O FACTO CONSTANTE DA ALÍNEA F) DOS FACTOS PROVADOS DEVE SER CORRIGIDO, PASSANDO A CONSTAR QUE “F) Pelo ofício n.° S10448-201111_DRHL, sem data, a ARH-Algarve informou o Autor do que segue: (...)”, decisão que se impõe pela análise conjugada dos Doc.s n.° 5, n.°6 e n.° 7 da Petição Inicial (fls. 34 e ss dos autos no SITAF);
- ALÍNEA H) DOS FACTOS PROVADOS -
XXX. Consta da alínea H) dos factos provados que “No ofício de 14 de Fevereiro de 2012, do Senhor Director do Departamento dos Recursos Hídricos do Litoral da Entidade Demandada dirigido ao Autor, com o assunto: ‘Moradia sita na Rua d…, n°2, S…, concelho de Vila do Bispo - emissão de título de utilização’, pode ler-se, o seguinte: “Relativamente ao assunto em epígrafe, e na sequência do nosso ofício n° S04393-201205-DRHL, de 28.05.2012 e tal como referido no mesmo, foi V. Exa. informado de que estes Serviços (...)”
XXXI. O ofício em causa, pelo qual o Apelante foi notificado do acto administrativo impugnado nos autos e que constitui o Doc. n.° 1 da petição inicial (fls. 23 dos autos no SITAF), está claramente datado de 14 de Fevereiro de 2013, e não 2012;
XXXII. Ademais, logo no primeiro parágrafo do ofício em apreço, menciona-se que o mesmo vem na sequência de um ofício com data posterior à data indicada pelo Tribunal a quo como sendo a data do ofício sub judice;
XXXIII. Erro este que consta igualmente em sede de I - Relatório na sentença recorrida, assim como ao longo de toda a sentença, incluindo em sede de aplicação do direito, designadamente em sede de d) Da incompetência em razão do tempo do acto impugnado, evidentemente com nefastas consequências que infra melhor se analisarão, desde já se ttranscrevendo, para demonstração da extrema relevância deste erro, a conclusão a que chegou o Tribunal a quo nessa matéria: “Donde, tomando em consideração o excerto supra transcrito do ofício de 14 de Fevereiro de 2012, uma vez que ao Autor foi emitida em 2012, a Licença de utilização dos recursos hídricos, é ineludível que deve pagar a respectiva taxa desde esse ano, o que não consubstancia uma situação de eficácia retroactiva na exigência do pagamento.
XXXIV. Acresce que pelo ofício em causa - cujo envio e conteúdo o Tribunal a quo fez constar da alínea H) dos factos provados - o Réu enviou ao Apelante a Licença de Utilização que o mesmo veio impugnar nesta acção - isto é, trata-se da notificação ao Apelante do acto administrativo impugnado;
XXXV. Porém, o Tribunal a quo apenas fez constar dos factos provados quanto a este documento o teor do próprio ofício de notificação, mas não o seu anexo, ou seja, o acto administrativo impugnado! E, na verdade, o acto administrativo impugnado - a Licença de Utilização de Recursos Hídricos - não se encontra entre os factos provados; sendo que, tendo em conta a evidente relevância deste documento - nada menos que o próprio acto impugnado - é incompreensível e inaceitável a sua omissão do elenco dos factos provados...;
XXXVI. DONDE RESULTA QUE O FACTO CONSTANTE DA ALÍNEA H) DOS FACTOS PROVADOS DEVE SER CORRIGIDO E COMPLETADO, PASSANDO A CONSTAR QUE
“H) No ofício de 14 de Fevereiro de 2013, do Senhor Director do Departamento dos Recursos Hídricos do Litoral da Entidade Demandada dirigido ao Autor, com o assunto: ‘Moradia sita na Rua d…, n° 2, S…, concelho de Vila do Bispo - emissão de título de utilização’, pode ler-se, o seguinte:
“Relativamente (...) estes Serviços não autorizam o pagamento da taxa em prestações ”
E, em anexo ao mesmo consta a Licença de Utilização dos Recursos Hídricos — Ocupação do Domínio Público Hídrico, Proc. n.°450.10.07.01.003277.2013.RH8, Utilização n.°L002372.3013.RH8, com o seguinte teor:”
Após, deve constar, por cópia da imagem (técnica utilizada pelo Tribunal a quo na sentença recorrida), a licença de utilização em causa.
E, no final da alínea, a menção: (cfr doc de fls. 23 do SITAF - Doc. n° 1 da petição inicial);
XXXVII. Por fim, diga-se, ainda, quanto a esta matéria que, tratando-se de um acto de Fevereiro de 2013 é o último acto e documento em causa nos autos, pelo que, mercê do erro na sua data, encontra-se indevidamente inserido no elenco dos factos provados - COMO TAL, ESTE FACTO, NO ELENCO DOS FACTOS PROVADOS, DEVERIA CONSTAR DA ÚLTIMA ALÍNEA, APÓS A MENÇÃO AO SEGUNDO ALVARÁ DE OBRAS EMITIDO PELA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA DO BISPO - ALVARÁ 3/2013, ao qual o Tribunal a quo não fez referência nos factos provados, como analisaremos infra;
XXXVIII. Alterações estas à alínea H) dos factos provados que se impõem pela análise do Doc. n.° 1 da Petição Inicial (fls. 23 dos autos no SITAF);
- ALÍNEA J) DOS FACTOS PROVADOS -
XXXIX. Na alínea J) dos factos provados refere-se que “Em 27 de Abril de 2012, o Autor apresentou junto da ARHAlgarve, o seguinte em seguida transcreve-se (por cópia da imagem) o requerimento do Autor de fls. 92 do SITAF pelo qual o mesmo apresentou o estudo geológico reformulado à ARH (Doc. n.° 8 da petição inicial, a fls. 52 dos autos no SITAF).
XL. Sucede que não se faz referência ao respectivo anexo - o aludido estudo geológico reformulado - o qual consta de fls. 52 e ss do SITAF, referência que deve ser acrescentada a esta alínea, porquanto trata-se precisamente do documento apresentado à ARH, com base no qual o Réu veio a aprovar a construção da moradia em causa nos autos, por entender estarem asseguradas as condições de segurança para pessoas e bens;
XLI. DONDE RESULTA QUE O FACTO CONSTANTE DA ALÍNEA J) DOS FACTOS PROVADOS DEVE SER CORRIGIDO, PASSANDO A CONSTAR, APÓS A IMAGEM DO REQUERIMENTO, UMA MENÇÃO AO SEU ANEXO - O ESTUDO GEOLÓGICO REFORMULADO DE FLS. 52 E SS DO SITAF E, A FINAL: (CFR DOC DE FLS 52 E SS E 92 DO SITAF), decisão que se impõe pela análise do Doc. n.° 8 da Petição Inicial (constituído por dois PDFs a fls. 52 [estudo geológico reformulado] e 92 [requerimento de apresentação do dito estudo à ARH] dos autos no SITAF);
- DOS FACTOS QUE DEVERIAM TER SIDO CONSIDERADOS RELEVANTES PARA A BOA DECISÃO DA CAUSA E PROVADOS -
XLII. Conforme acima evidenciado, o Tribunal a quo não elencou nos factos provados o acto administrativo impugnado - a Licença de Utilização de Recursos Hídricos;
XLIII. Que a menção a tal facto / documento é imprescindível na fixação da matéria de facto provada e relevante para os autos é evidente porquanto trata-se do acto administrativo impugnado, sendo o respectivo teor e a forma e data como foi notificado ao Autor matéria de facto essencial para a análise dos vícios que lhe são imputados pelo Apelante e para a boa decisão da causaC
XLIV. A identificação do processo no âmbito do qual terá sido emitida e a data com que foi emitida a Licença, apesar da data efectiva da sua emissão e notificação ao Apelante, por exemplo, são questões essenciais para os imputados vícios de ausência de procedimento legal na génese e formação do acto e de incompetência em razão do tempo;
XLV. COMO TAL, DEVE A MENÇÃO À LICENÇA DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS - OCUPAÇÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO, PROC. N.°450.10.07.01.003277.2013.RH8, UTILIZAÇÃO N.° L002372.3013.RH8, E RESPECTIVO TEOR (SEJA POR TRANSCRIÇÃO, CÓPIA OU REMISSÃO PARA O DOC. N.° 1 DA PETIÇÃO INICIAL) SER ACRESCENTADA AO ELENCO DOS FACTOS PROVADOS, SEJA NA ALÍNEA EM QUE SE MENCIONA O OFÍCIO DA SUA NOTIFICAÇÃO OU NOUTRA IMEDIATAMENTE SEGUINTE;
XLVI. para a boa compreensão da factualidade relevante para a decisão da causa e da sequência dos eventos que culminaram na emissão da Licença impugnada, deveriam, ainda, ter sido dados como provados os seguintes factos: O Autor é dono e legítimo proprietário dos seguintes bens imóveis:
i) prédio misto sito na Rua d…, n.° 2, em S…, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 4…/2… da dita freguesia, e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 1… - Secção L e o artigo urbano 4…; e
ii) prédio rústico sito em Lomba das Pias, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 2…/1… da dita freguesia, e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 1… - Secção L.
Cfr. Certidões do Registo Predial extraídas pela Secretaria em 23 de Maio de 2014, constantes dos autos no SITAF com as referências números 004197539 e 004197500 dessa data, conforme ordenado por Despacho de 08 de Maio de 2014.
XLVII. Alegando o Autor, ora Apelante, como um dos vícios do acto administrativo sindicado, a violação pelo mesmo do núcleo essencial do direito à propriedade privada do Autor, direito pacificamente considerado de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente assegurados, não pode deixar de considerar- se relevante para a boa decisão da causa o facto de o Autor ser efectivamente, como alegado e demonstrado por documento com força probatória plena, proprietário dos imóveis sobre os quais incide o acto administrativo impugnado;
XLVIII. COMO TAL, DEVE SER ACRESCENTADO AO ELENCO DOS FACTOS PROVADOS, O FACTO DE O AUTOR, ORA APELANTE, SER PROPRIETÁRIO DOS IMÓVEIS ACIMA MELHOR DESCRITOS, POR CONFRONTO COM AS CERTIDÕES DO REGISTO PREDIAL CONSTANTES DOS AUTOS
XLIX. Por relevante para a boa compreensão da factualidade sub judice e da sequência dos eventos que culminaram na emissão da Licença impugnada, deveria, igualmente, ter sido dado como provado o seguinte facto: O Autor requereu junto da Câmara Municipal de Vila do Bispo a aprovação de um projecto de alterações à moradia unifamiliar em construção, o qual veio a ser aprovado pela dita edilidade por Despacho de 07/12/2012, tendo sido emitido o correspondente alvará de construção em 24/01/2013 - Alvará de Obras de Alteração n.° 3/2013 (Cfr. Doc. n.° 10 da petição inicial a fls 106 dos autos no SITAF);
L. Com efeito, a matéria de facto atinente ao desenrolar das obras e a intervenção nas mesmas das entidades administrativas competentes, designadamente o Município de Vila do Bispo e a APA, IP, aqui Réu, cada uma no âmbito das suas concretas competências, revela-se, atento o objecto do litígio, essencial para a boa decisão da causa, sendo certo que o Tribunal a quo fez constar especificamente do elenco dos factos provados o Alvará de Obras inicial (115/2010), desde logo na alínea A) dos factos provados, necessariamente por considerar tal matéria relevante, não se compreendendo, portanto, a omissão do Alvará de Obras que veio substituir aquele na sequência de projecto de alterações, o qual, de resto, é o que corresponde às obras na sua versão final;
LI. PELO QUE DEVE SER ACRESCENTADA AO ELENCO DOS FACTOS PROVADOS, A REFERÊNCIA AO ALVARÁ DE OBRAS DE ALTERAÇÃO N.° 3/2013, CONFORME ACIMA MELHOR DESCRITO, POR CONFRONTO COM O DOC. N.° 10 DA PETIÇÃO INICIAL;
- DO ERRO NA CRONOLOGIA DA FACTUALIDADE RELEVANTE -
LII. Conforme referido, mercê dos erros patentes no elenco dos factos provados a nível das datas dos documentos o Tribunal a quo errou também na sequência dos factos, o que torna a decisão da matéria de facto confusa e incongruente, sendo certo que mal se compreende esta confusão gerada pelo Tribunal a quo na ordenação e datação dos factos, porquanto os mesmos encontram-se claramente descritos, datados, devidamente sequenciados cronologicamente e com remissões para os respectivos documentos na petição inicial - artigos 1.° a 14.°, Doc.s n.° 1 a n.° 10;
LIII. Nesta medida e por todos os fundamentos acima aduzidos, conclui-se que, efectivamente, a decisão quanto à matéria de facto na sentença recorrida padece de diversas falhas a nível desde logo da selecção dos factos relevantes, bem como a nível da referenciação, datação e sequenciação dos factos. Ao não ter incluído os factos acima acrescentados na factualidade provada e ao ter transcrito e interpretado incorrectamente os documentos dos autos, como acima evidenciado, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento. Urge, por isso, alterar a ordem dos factos, corrigindo os factos e inserindo as novas alíneas conforme acima propugnado, FIXANDO-SE A MATÉRIA DE FACTO NOS TERMOS CONSTANTES DE PÁG.S 25 A 38 DESTAS ALEGAÇÕES;
B)
- DA DECISÃO QUANTO AO DIREITO -
LIV. Face à matéria de facto que deveria ter sido considerada como provada nos termos acima expostos, entende o Autor, ora Apelante, que a solução de Direito não poderia deixar de ser diversa, conduzindo, na verdade, à procedência da acção, sendo certo que, desde já se adiante, que, mesmo com base na factualidade provada vertida na sentença recorrida, a decisão do Tribunal a quo, à luz das normas aplicáveis, aliás sobejamente citadas e transcritas na dita sentença, deveria ter sido outra, razão pela qual se verifica a nulidade por contradição entre a fundamentação e a decisão;
Vejamos,

- a) Da nulidade por não oficiosidade do acto impugnado -
LV. Nas pág.s 27 e ss da sentença recorrida o Tribunal a quo discorre sobre o enquadramento jurídico do domínio público marítimo, analisando designadamente a Lei da Água (Lei n.° 58/2005, de 29 de Dezembro), o regime da Titularidade dos Recursos Hídricos (Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro), o Regime da Utilização dos Recursos Hídricos (Decreto-Lei n.° 226-A/2007, de 31 de Maio);
LVI. Sucede que, das normas citadas e transcritas na sentença, designadamente dos artigos 66.°, n.° 1, da Lei na Água e dos artigos 11.°, 14.° e 20.° do Regime da Utilização dos Recursos Hídricos, decorre, sem margem para dúvidas, que a emissão do título de utilização dos recursos hídricos sub judice carecia, efectivamente, de requerimento do particular, aqui Apelante;
Vejamos,
LVII. À ARH (hoje integrada no APA, aqui Réu) foi conferida competência para “decidir sobre a emissão e emitir os títulos de utilização dos recursos hídricos e fiscalizar essa utilização” (Cfr. artigo 9.° / 6 / b) da Lei da Água), tendo o regime da utilização e o procedimento e condições de emissão de tais títulos sido estabelecidos quer na própria Lei da Água (artigos 56.° e seguintes) quer no Decreto-Lei n.° 226-A/2007, de 31 de Maio
LVIII. Da análise de tais diplomas legais na sua globalidade e, designadamente, dos artigos 11.°, 14.° e 20.° do Decreto-Lei n.° 226-A/2007, de 31 de Maio, resulta claramente que a emissão da licença de utilização de recursos hídricos carece de requerimento do particular para o efeito, não se prevendo a emissão oficiosa de tais títulos;
LIX. Sendo certo que, como é consabido, a Administração está vinculada pelo princípio da legalidade, não podendo praticar actos oficiosamente quando a lei não lhe atribui tal possibilidade - Vd. artigo 3.° do CPA (antigo), vigente à data dos factos e da entrada da presente acção em juízo, no qual se lê que “os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.”;
LX. Vem o Tribunal a quo misturar conceitos, trazendo à colação o artigo 17.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro, que determina que a delimitação dos leitos e margens compete ao Estado que a ela procede oficiosamente ou a requerimento dos interessados, mas não se pode confundir o acto de “delimitação” do domínio público hídrico com o de “licenciamento” de utilização desse mesmo domínio. Trata-se, como é evidente e resulta da Lei, de actos inteiramente diferentes e com procedimentos próprios, também eles diferentes;
LXI. A verdade é que, conforme alegado pelo Autor, ora Apelante, e resulta de forma cristalina da legislação aplicável, a licença aqui em causa carecia, para poder ser emitida, de iniciativa sua, o particular, a qual nunca existiu;
LXII. O Tribunal a quo, porém, tentou justificar o injustificável, escudando-se, por um lado, na conclusão fáctica - absolutamente errada, como vimos - de que o Alvará de Construção emitido pelo Município de Vila do Bispo previa desde logo a integração da área no domínio público marítimo (!!), e que o Apelante com isso se conformara... Quanto a esta questão, remete-se, por economia processual, para quanto se disse supra em sede de impugnação da alínea A) dos factos provados, donde resulta que este argumento claramente não colhe, raiando o absurdo...
LXIII. E, por outro lado, escuda-se o Tribunal a quo no facto de o Autor ter sido alertado pela ARH Algarve de que deveria dar início ao procedimento de emissão da licença em apreço nos autos;
LXIV. Ora, como é evidente, o facto de o particular, aqui Apelante, ter sido instado a dar início ao processo de emissão da licença e não o ter feito, não permite à entidade administrativa, aqui Réu - porque a lei não lhe permite! - ignorar a falta desse pressuposto essencial do acto e emitir, oficiosamente, a licença em causa - ao contrário do que consta da sentença recorrida, o Réu não podia oficiosamente “corporizar” (??!) a incumbência de dar início ao procedimento de emissão da licença;
LXV. A total ausência do impulso do particular e de um procedimento conforme o legalmente previsto na génese da emissão da licença aqui em causa (relembre-se que o Autor nunca recebeu qualquer notificação ou informação no âmbito do processo n.° 450.10.07.01.003277.2013.RH8 mencionado na Licença) tem como consequência necessária a inexistência do acto administrativo, subsumida à data da propositura da acção, de acordo com a doutrina dominante, na nulidade então prevista no n.° 1 do artigo 133.° do CPA (antigo);
LXVI. Mais, uma vez que a iniciativa do particular bem como o procedimento legalmente prescrito para a emissão de licença de utilização em apreço são elementos enformadores, estruturantes e integrantes do próprio acto administrativo, sem os quais, na verdade, o mesmo carece em absoluto de forma legal, o acto é também nulo nos termos da primeira parte do n.° 1 e da alínea f) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA (antigo), vigente à data dos factos e da entrada da acção em Tribunal;
LXVII. Ao abrigo do CPA (antigo) e conforme nos ensinam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, a ausência da iniciativa do particular - o acto não-oficioso que não seja precedido de requerimento do interessado - e a ausência de procedimento - o acto administrativo praticado sem procedimento nos casos em que este, por lei ou por natureza, não está excluído - podem ser subsumíveis tanto na previsão do n.° 1 do artigo 133.° do CPA, como na alínea f) do n.° 2 da mesma disposição legal referente à nulidade de actos que careçam em absoluto de forma legal (em Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2.a Edição, Almedina, Pág. 648);
LXVIII. Ao decidir diferentemente, violou o Tribunal a quo as normas jurídicas invocadas na própria sentença, em concreto os artigos 56.° e seguintes da Lei da Água e os artigos 11.°, 14.° e 20.° do Decreto-Lei n.° 226-A/2007, de 31 de Maio, assim como a primeira parte do n.° 1 e da alínea f) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA (antigo), vigente à data dos factos e da entrada da acção em Tribunal, e, ainda, o princípio da legalidade plasmado no artigo 3.° do CPA (antigo) e no n.° 2 do artigo 266.° da Constituição da República Portuguesa (adiante apenas CRP);

- DA NULIDADE POR CONTRADIÇÃO ENTRE OS FUNDAMENTOS E A DECISÃO -
LXIX. De quanto vem de se expor, resulta de modo evidente que a sentença recorrida padece de vício de nulidade por contradição entre a sua fundamentação e a decisão, a final, tomada - toda a legislação invocada pelo Tribunal a quo quando aplicada ao caso concreto, tendo em conta a comprovada ausência de requerimento do particular, aqui Apelante, com vista à emissão da licença sub judice, aponta claramente no sentido diverso da decisão;
LXX. Decorre à saciedade das normas invocadas, como vimos, que a emissão da licença em apreço carece de iniciativa do particular, não podendo ser emitida oficiosamente. Donde, o acto é nulo conforme acima propugnado. Todavia, o Tribunal a quo decidiu que não se verifica a aludida nulidade e que o Réu podia oficiosamente emitir a licença aqui sindicada;
LXXI. Verifica-se, assim, um vício na lógica jurídica que presidiu à construção da decisão, de tal modo que os fundamentos invocados apontam, logicamente, num certo sentido, e a decisão tomada vai noutro sentido, o que consubstancia a nulidade prevista na alínea c) do n.° 1 do artigo 615.° do Código de Processo Civil, o que expressamente se invoca;

- b) Da falta de conteúdo ou sentido da decisão e o respectivo objecto no acto impugnado -
LXXII. Na parca fundamentação apresentada pelo Tribunal a quo quanto a esta matéria, socorre-se mais uma vez da errónea interpretação que fez do teor do Alvará n.° 115/2010 emitido pelo Município de Vila do Bispo, dando-se aqui por reproduzido tudo quanto a propósito já se expendeu, para concluir que evidentemente tal linha de argumentação não colhe, porquanto a menção à integração de uma área no domínio público nada tem quer ver com o objecto dos autos, tratando-se evidentemente de domínio público municipal e não marítimo;
LXXIII. Quanto ao segundo argumento utilizado - o Autor ter sido informado pela ARH- Algarve, numa notificação emitida no âmbito de um procedimento administrativo diverso daquele em que terá sido emitida a licença de utilização sindicada (Vd. número de processo indicado na mesma), que o seu terreno se encontraria na sua totalidade em DPM - não se vislumbra em que medida esta mera informação dada ao particular, noutro processo, pode consubstanciar o conteúdo ou sentido da decisão de emissão do título de utilização dos recursos hídricos em causa e o respectivo objecto, elementos que o Autor, ora Apelante, defende estarem em falta;
LXXIV. O acto administrativo impugnado carece também dos seguintes elementos essenciais: conteúdo ou sentido da decisão e o respectivo objecto; porquanto o Réu nunca transmitiu ao ora Apelante o conteúdo da decisão tomada, isto é, a factualidade e circunstancialismo que estiveram na sua base, a problemática subjacente e qual sentido e elementos integradores da decisão.
LXXV. Nunca foi sequer comunicada ao particular, aqui Autor e Apelante, a tomada de qualquer decisão em concreto por parte da Administração no sentido de ser emitida a licença aqui sindicada, tendo-se limitado o Réu em suma, a dizer o seguinte: tal como já antes (genericamente) informáramos, haveria de ser emitida uma licença de utilização do domínio público marítimo - Cfr. Doc.s n.° 1 e n.° 9 da petição inicial a fls. 23 a 30 e 93 a 94;
LXXVI. Nunca foi comunicado ao Autor quem terá tomado a decisão (seja ela qual for), nem quando tal decisão terá sido tomada, nem, tão-pouco, os fundamentos de facto e de direito de tal (inexistente ?) decisão;
LXXVII. É, pois, evidente que não constam do acto impugnado o conteúdo ou sentido da decisão nem o respectivo objecto, elementos obrigatórios nos termos do artigo 123.°, e que, pela sua essencialidade integram a previsão da primeira parte do n.° 1 do artigo 133.°, ambos do CPA (antigo), conduzindo, pois, estas faltas à nulidade do acto - Neste sentido, Vd. A jurisprudência e a doutrina citadas nas notas de rodapé 2, 3 e 4 supra;
LXXVIII. Ao decidir como decidiu - afirmando que não se verifica, a nulidade do acto sindicado ex vi deste argumento - o Tribunal a quo violou as referidas disposições legais (artigos 123.° e n.° 1 do artigo 133.°, ambos do CPA (antigo)), fazendo uma apreciação da questão em desconformidade com a lei e incorrendo, assim, em erro de julgamento de direito;
LXXIX. E, salvo o devido respeito, violou igualmente o dever de fundamentar a sua decisão (dever que lhe é imposto pelo n.° 3 do artigo 94.° do CPTA, que tem assento constitucional e que constitui uma garantia integrante do próprio conceito de Estado de direito democrático), porquanto limitou a sua fundamentação às duas frases acima transcritas em sede de alegações, não tendo analisado os argumentos expendidos pelo Autor, ora Apelante, na sua petição inicial e nas suas alegações para imputar ao acto sindicado o vício de nulidade por falta de conteúdo ou sentido da decisão e o respectivo objecto;

- c) Da ininteligibilidade do objecto do acto impugnado -
LXXX. Também neste segmento da sentença recorrida, o Tribunal a quo falhou quer na aplicação do direito aos factos, quer na tarefa processual a que está vinculado de bem fundamentar as suas decisões, assim violando a alínea c) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA (antigo), assim como o n.° 3 do artigo 94.° do CPTA
LXXXI. Como vimos, o Apelante desconhece em absoluto a decisão que terá sido tomada pelo Réu com referência à emissão do Título de Utilização impugnado nestes autos e o respectivo conteúdo, porquanto a mesma nunca lhe foi comunicada - reitere- se: o Apelante recebeu apenas a notificação junta como Doc. n.° 1 da petição inicial, pela qual lhe foi remetida a Licença, sem qualquer referência (ou cópia) à decisão subjacente à respectiva emissão;
LXXXII. O Apelante não sabe, nem tem forma de saber, o que foi determinado em tal decisão (se é que a mesma existe), sendo que também não lhe foi apresentada qualquer fundamentação de facto e de direito para a emissão do Título de Utilização aqui impugnado, o que é ainda mais gravoso ao atentarmos no facto de que o Autor nunca requereu tal emissão!
LXXXIII. Assim, não foram dados a conhecer ao particular, aqui Autor e Apelante, fosse de que forma fosse ou em que momento fosse, quaisquer elementos que lhe permitam compreender o acto administrativo impugnado e por que razão o mesmo foi praticado à revelia das disposições legais, bem como apreender qual o seu concreto objecto, ie, sobre o que versa o acto;
LXXXIV. Conforme entendimento constante da Jurisprudência e da Doutrina, a ininteligibilidade de um acto administrativo (geradora da respectiva nulidade) resulta de não se saber o que nele se determina, que é o que in casu, como vimos, acontece, donde se conclui que o acto impugnado aqui em causa é, conforme propugnado pelo Autor, ora Apelante, nulo também nos termos da alínea c) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA, por ser ininteligível o seu objecto, disposição legal que o Tribunal a quo violou ao decidir não se verificar este vício

- d) Da incompetência em razão do tempo do acto impugnado -
LXXXV. Na sua actuação a Administração Pública está esta vinculada ao princípio da não retroactividade, salvo excepções especificadamente previstas na Lei. Isso mesmo decorre dos artigos 127.° e 128.° do CPA (antigo), pelo que, em regra, o acto administrativo produz efeitos a partir do momento em que seja praticado e não antes;
LXXXVI. Porém, no caso em apreço, conforme resulta da factualidade provada, terá sido emitida em data que se desconhece uma vez que o Réu não a indica, mas que se presume tenha sido em Fevereiro 2013, data em que foi enviada a Licença sub judice ao ora Apelante - e não 2012 como o Tribunal a quo erroneamente fez constar da sentença - (Cfr. Doc. n.° 1 da petição inicial a fls. 23), uma licença que tem como data de início “Fevereiro de 2012”;
LXXXVII. Acresce que, com base em tal licença que, já em 2013, o Réu, por sua iniciativa e à revelia do procedimento legal, terá decidido emitir com data de cerca de um ano antes (!), o Réu procedeu ainda à liquidação da taxa de utilização com referência ao período de 2012 - período no qual, recorde-se, a licença nem sequer existia!
LXXXVIII. da aplicação do regime constante do artigo 128.° do CPA à factualidade aqui em causa, resulta com clareza que a situação sub judice não se enquadra em qualquer dos casos em que legalmente se permite a retroactividade previstos no n.° 1, pelo que apenas poderia estabelecer-se a retroactividade do acto administrativo por vontade do autor do acto;
LXXXIX. Sucede que, conforme resulta da letra da Lei e nos confirmam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim (obra citada, Pág. 623): “a retroactividade decidida pelo próprio autor do acto só pode ter lugar nos casos em que a lei o preveja", ou seja, nas situações taxativamente enumeradas nas alíneas a) a c) do n.° 2 do artigo 128.° do CPA, sendo evidente que a situação aqui em análise não se subsume em qualquer das referidas alíneas:
XC. E, conforme nos ensina também a Jurisprudência, a regra da não retroactividade do acto administrativo constitui um dos grandes princípios do Direito Administrativo europeu e radica no princípio da legalidade e da segurança jurídica, porquanto a retroacção suporia um poder da Administração sobre o passado, que destruiria a certeza e a estabilidade as relações jurídicas estabelecidas;
XCI. É, pois, manifesto que o acto em causa está ferido de incompetência em razão do tempo, pelo que, também por tal motivo, é nulo, ou, no mínimo em sem conceder, anulável, tendo, porém, o Tribunal a quo decidido em sentido diverso, com a seguinte fundamentação:
XCII. A propósito do n.° 1 do artigo 127.° do CPA, que transcreve, do qual resulta a regra de não retroactividade do acto administrativo, o Tribunal a quo invoca novamente o Alvará de Obras n.° 115/2010 emitido pelo Município de Vila do Bispo e as condicionantes do licenciamento dele constantes, alegando que com base nessa referência o Autor não pode vir inculcar desconhecimento (!?);
XCIII. Para além de, salvo o devido respeito, nem sequer se conseguir compreender o que pretende o Tribunal a quo dizer e demonstrar com esta afirmação, sempre se diga novamente que este argumento, como já sobejamente discutido e demonstrado supra, não colhe porquanto, repita-se, a aludida menção à integração de uma área no domínio público nada tem quer ver com o objecto dos autos, tratando-se evidentemente de domínio público municipal e não marítimo;
XCIV. O Tribunal a quo traz ainda à colação o POOC Sines-Burgau e o regime económico e financeiro dos recursos hídricos, matérias de Direito que, salvo o devido respeito, não têm qualquer relevância para a concreta questão decidenda - saber se o Réu podia, ou não, emitir em 2013 uma licença de utilização reportada e datada de Fevereiro de 2012 (um ano antes)!
XCV. O Tribunal a quo termina a sua apreciação sobre esta matéria baseando-se em mais um dos seus erros na decisão de facto - refere-se ao ofício pelo qual foi remetida ao Autor, ora Apelante, a Licença de Utilização sindicada como sendo datado de 14 de Fevereiro de 2012, quando o Ofício em questão é de 14 de Fevereiro de 2013, como vimos supra e resulta do próprio trecho transcrito (“Relativamente ao assunto em epígrafe, e na sequência do nosso ofício n° S04393-201205-DRHL, de 28.05.2012 e tal como referido no mesmo (...)”);
XCVI. Tendo em conta a factualidade como ela é (e não como erroneamente o Tribunal a quo a refere), evidentemente este argumento do Tribunal não colhe_- a Licença sub judice foi emitida e notificada ao Autor em 2013, sendo, porém, datada de Fevereiro de 2012 - um ano antes, assim violando manifestamente o princípio geral da não retroactividade do acto administrativo, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, que, ao decidir como decidiu, violou os artigos 127.° e 128.° do CPA (antigo);

- e) Da ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental -
XCVII. Veio o Autor alegar ainda como causa de nulidade do acto administrativo aqui impugnado,a violação pelo mesmo do núcleo essencial do direito à propriedade privada, direito pacificamente considerado de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente assegurados, pelo que é nulo também nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA (antigo);
XCVIII. O Tribunal a quo a este propósito traz à colação a dicotomia entre o jus aedificandi e os interesses de ordem pública, a qual, porém, não tem qualquer relevância para a questão decidenda, porquanto como resulta dos factos provados, o Réu emitiu parecer favorável à construção da moradia, aprovando igualmente o projecto de contenção da arriba, que entendeu apresentar soluções adequadas à protecção da arriba e à preservação de pessoas e bens, pelo que não está em causa nos presentes autos o licenciamento da obra de reconstrução da moradia, nem o direito de construir do Autor;
XCIX. O que está em causa é a emissão pela APA, aqui Réu, de uma licença de utilização ao arrepio das normas legais que regem o respectivo procedimento e em ofensa ao direito à propriedade privada do Autor, não correspondendo à verdade a alusão do Tribunal a quo à suposta “legalidade do procedimento que culminou com a prolação do acto sub juditio”, porquanto, conforme defendido pelo Autor, ora Apelante, e demonstrado à saciedade nos autos, a emissão da Licença de Utilização dos Recursos Hídricos aqui sindicada violou diversas disposições legais, sendo nula;
C. A restante matéria de direito vertida neste segmento da sentença, atinente à taxa de recursos hídricos, seu regime, quais os seus objectivos e o que financia, não tem igualmente relevância para a questão em apreciação, tendo mais uma vez o Tribunal a quo errado no enquadramento jurídico da situação sub judice;
CI. Entende o Autor que a emissão da licença aqui em causa consubstanciaria uma encapotada expropriação, porquanto os prédios em apreço são sua propriedade privada, tendo natureza particular, não podendo actuar a presunção de dominialidade pública enquanto se encontrasse a decorrer o prazo para a propositura da acção para reconhecimento da sua propriedade privada nos termos previstos no artigo 15.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro (na versão vigente à data dos factos), entendimento para o qual contribuiu a forma ilegal, desprovida de qualquer procedimento, fundamento ou explicação, e sem a participação do particular, como a Licença foi emitida;
CII. O direito à propriedade privada previsto no artigo n.° 1 do artigo 62.° da CRP é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdade e garantias; estabelecendo o n.° 2 do referido artigo 62.° da CRP que “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização",
CIII. O acto administrativo impugnado atinge o núcleo essencial do direito fundamental da propriedade privada, porquanto se trata de um acto ablativo da propriedade do Autor sobre os prédios que legitimamente adquiriu e viola, ademais, o princípio da protecção da confiança, da segurança jurídica e da boa fé que devem presidir à actuação da Administração;
CIV. De relevar também a este propósito como argumento que fortalece o entendimento do Autor as alterações legislativas no que à Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro, respeita, tendo, por um lado, deixado de estar previsto um prazo máximo para propositura da acção para reconhecimento da propriedade privada e tendo deixado de ser necessária, em determinadas circunstâncias, prova documental de que os terrenos eram por título legítimo objecto de propriedade particular ou comum antes de 31/12/1864 ou 22/03/1868, consoante o tipo de margem;
CV. Sendo que uma das circunstâncias para a desnecessidade de tal prova é precisamente que os terrenos “estejam integrados em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, fora da zona de risco de erosão ou de invasão do mar, e se encontrem ocupados por construção anterior a 1951, documentalmente comprovado” (n.° 5 do artigo 15.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.° 34/2014, de 19 de Junho), que precisamente o caso dos prédios em apreço nos autos;
CVI. Independentemente da discussão sobre a presunção de dominialidade pública da faixa em que se encontram parte ou a totalidade dos prédios do Autor, o facto é que a entidade administrativa, aqui Réu, não podia, como fez, emitir uma licença ao arrepio das normas legais que regulam tal emissão, designadamente sem o imprescindível impulso processual do particular, aqui Autor. E esta é, efectivamente, a questão que está em causa nos autos;
CVII. Para defesa daquilo que entende ser domínio público, deveria a entidade administrativa ter actuado de modo diferente, de acordo com os poderes e deveres que lhe são conferidos por Lei, não podendo extravasá-los e substituir-se ao particular, como fez. Ao fazê-lo feriu irremediavelmente, como vimos, o acto de nulidade - nas condições e termos em que foi emitida, a Licença de Utilização sindicada não pode deixar de ser considerada ilegal e violadora do direito de propriedade do Autor;
Sempre se diga, ainda, que
CVIII. A emissão deste Título de Utilização pela Entidade Demandada, não precedida da necessária iniciativa do particular, nem do competente procedimento administrativo, além de violar o princípio da legalidade, viola igualmente outros dos princípios basilares da actuação da Administração, todos com assento constitucional;
CIX. pela forma como actuou no caso dos autos, a Entidade Demandada violou claramente o princípio da legalidade, porquanto emitiu a Licença em causa nos autos em absoluto desrespeito pelas normas legais que definem o respectivo procedimento administrativo, os princípios da igualdade e da imparcialidade, tendo em conta que, em todo o território nacional existem milhares de particulares que são proprietários de prédios sitos nas margens das águas do mar, nos quais procedem a obras de reconstrução das edificações existentes (como fez o Autor), sendo certo que a Entidade Demandada não emite oficiosamente licenças de utilização dos recursos hídricos como fez no caso do Autor, ora Apelante; e o princípio da participação, porquanto o particular, aqui Autor, nunca foi ouvido, nem sequer informado de qualquer trâmite do procedimento que conduziu à decisão de emissão da Licença, decisão da qual nunca teve igualmente conhecimento;
CX. Não podem, assim, restar dúvidas de que o acto sindicado padece de nulidade também por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, conforme propugnado pelo Autor, ora Apelante, sendo certo ademais que com a sua emissão a Entidade Demandada violou diversos princípios que regem a Administração Pública, com assento constitucional;
CXI. Por isso, ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo violou os artigos 3.°, 5.°, 6.°, 8.° e alínea d) do n.° 2 do artigo 133.° do CPA (antigo), artigo 15.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro, e artigos 62.°, 266.° e n.° 3 do artigo 268.° da CRP.
CXII. De todo o exposto, resultam evidentes os erros de julgamento, de facto e de direito, assim como a nulidade por contradição entre a fundamentação e a decisão, em que incorreu o Tribunal a quo, pelo que deve ser considerado procedente o presente recurso.
Nestes termos e nos mais de direito, deve ser considerado procedente o presente recurso, alterando-se a decisão recorrida nos termos requeridos e fazendo-se a correcta aplicação do direito aos factos, só assim sendo possível que, como se impõe e o ora Apelante espera, em concreto se cumpra a lei, produzindo-se DIREITO e fazendo-se triunfar a verdadeira
JUSTIÇA!”

A R. contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

“1. Com a devida vénia e consideração, há que reconhecer que o Tribunal a quo incorreu em diversos e evidentes lapsos quanto ao teor, às datas dos atos, à cronologia dos factos e às remissões para os autos, extensa e pormenorizadamente expostos pela Recorrente.
2. Impõem-se assim as correções e aditamentos ao elenco dos factos dados como provados na Douta Sentença sob recurso, nos termos que constam nas conclusões XVII, XXIV, XXV, XXIX, XLV, XLIX e LI da petição de recurso.
3. Do mesmo modo aceita a Recorrida o proposto na conclusão XXXVI das alegações de recurso, desde que, pela sua relevância, conste a reprodução integral, por transcrição ou cópia da imagem, do ofício S02197-201302-DRHL, de 14/02/2013, a fls. 23 do SITAF e, bem assim,
4. O proposto na conclusão XLI, impondo-se que se faça ainda referência ao Projeto de Contenção da Arriba, porque também anexo ao requerimento a fls. 92 do SITAF.
5. Já quanto à conclusão XXXVII entende a Recorrida que, por conter o ato impugnado, o ofício S02197-201302-DRHL, de 14/02/2013, de fls. 23 a 30 do SITAF, que o ora Recorrente juntou à PI (e bem) como Doc. 1, deverá constar na primeira alínea do elenco dos factos provados.
6. Como consequência do que se aduz em "I-B) Dos factos relevantes para a boa decisão da causa que deveriam ter sido e devem ser considerados provados" da motivação, no aditamento ao elenco dos factos provados requerido na conclusão XLVIII e reportado na conclusão XLVI das alegações de recurso deverá constar:
"Encontram-se registados a favor do Autor os seguintes bens imóveis:
i) prédio misto sito na Rua d…, n.° 2, em S…, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 4…/2.. da dita freguesia, e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 1… - Secção L e o artigo urbano 4…; e
ii) prédio rústico sito em Lomba das Pias, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 2…/1… da dita freguesia, e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 1… - Secção L.
Cfr. Certidões do Registo Predial extraídas pela Secretaria em 23 de Maio de 2014, constantes dos autos no SITAF com as referências números 0… e 0… dessa data, conforme ordenado por Despacho de 08 de Maio de 2014."
7. Não obstante em vários documentos dados como factos provados vir referido que os mencionados terrenos se localizam na margem das águas do mar, o Tribunal a quo absteve-se de se pronunciar sobre o valor probatório desse facto fulcral para o thema decidendum.
8. Em face do teor desses documentos referenciados nas motivações supra, deve ser aditado ao elenco dos factos provados que os terrenos onde se encontra implantada a construção do A. localizam-se na margem das águas do mar.
9. Pelo contrário não se nos afigura relevantes para a boa decisão da causa os factos dados como provados atinentes à relação jurídico-administrativa entre o ora Recorrente e a Câmara Municipal de Vila do Bispo, porquanto,
10. Os atos camarários e o ato impugnado reportam-se ao exercício de competências próprias de cada uma das entidades visando a salvaguarda de interesses públicos distintos e que não se dispensam nem substituem mutuamente.
11. Em face da conclusão 8 supra, os terrenos de implantação da construção identificada nos Autos são presumivelmente terrenos do Domínio Público do Estado até prova em contrário em processo próprio previsto na Lei 54/2005;
12. Presunção juris tantum que se encontrava plenamente em vigor à data da prolação do ato impugnado.
13. Consequentemente, mostram-se improcedentes todos os alegados vícios do ato impugnado fundados no direito de propriedade do A. e ora Recorrente.
14. E, pela mesma razão, a ocupação daquela parcela pública com a edificação do ora Recorrente configura uma utilização privativa do DPM, sujeita a título habilitante, cuja emissão e fiscalização cabe à ora Recorrida.
15. Contrariamente ao alegado pelo A./Recorrente, a atribuição da licença foi o culminar do procedimento administrativo a que o A. e ora Recorrente deu impulso procedimental ao apresentar o projeto com o requerimento de 14/11/2011, a fls. 37 dos autos no SITAF, e que decorreu sob o Proc. n° 24.01.04.01.00011.2011.
16. Tendo, posteriormente, em 5/11/2012 e em 27/4/2012 entregue também para apreciação estudos geológicos complementares com vista a garantir a segurança das obras da edificação.
17. Ora, se o A. e ora Recorrente submete à apreciação da entidade administrante do DPM uma pretensão de ocupação de parcela da margem do mar com obras de edificação e a lei não consente que essa ocupação se concretize senão ao abrigo de adequado titulo de utilização, outro sentido não se poderá retirar aos requerimentos referidos supra em 17 e 18 que não o de pedido de titulação da utilização pretendida, para efeitos de regularização da utilização do DPM, ao abrigo da Lei n.°58/2005 e do Decreto-Lei n.° 226/-A/2007", a que o R. e ora Recorrido recorrentemente instou o A. e ora Recorrente.
18. Abrindo um parêntesis, esclareça-se que n° de processo constante no alvará de licença (n.° 450.I0.07.01.003277.2013.RH8) não se refere a qualquer um procedimento administrativo secreto que tenha corrido à revelia do ora Recorrente, antes corresponde a um número sequencial atribuído automaticamente pela plataforma eletrónica “SILiamb” (Sistema de Licenciamento Ambiental, in, https://siliamb.apambiente.pt/pages/public/login.xhtml) através da qual se processa a instrução de processos de atribuição de títulos de utilização de recursos hídricos.
19. O registo informático do “SILiamb”, não contém nada que não conste do processo administrativo conducente à atribuição do título, à exceção das condições impostas pela lei que, sendo imperativas, escapam à vontade e consenso das partes.
20. Fechando o parêntesis, o título de utilização privativa do DPM foi concedido com base no requerimento do A./ Recorrente entrado em 14/11/2011 e nos demais documentos, informações e decisões instrutórias que constam do Proc. n° 24.01.04.01.00011.2011.
21. Título que, no caso em apreço, versando sobre uma utilização privativa de parcela de terreno do domínio público hídrico com uma edificação, reveste a modalidade de licença, nos termos do art° 60°, n° 1-d) da Lei 58/2005 e art° 19° do DL 226-A/2007.
22. Dando origem ao alvará de licença n° L002372.3013.RH8, anexa ao ofício S02197- 201302-DRHL, de 14/02/2013 a fls. 23 e sts. dos autos no SITAF.
23. Já quanto ao período de validade da licença, mormente, o seu início de vigência, diga- se que o art° 128° do CPA (antigo) consente que seja atribuída eficácia retroativa a um ato administrativo quando “a retroactividade seja favorável para os interessados e não lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do acto já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade”.
24. Ora, a utilização do DPM já estava em curso antes da emissão do título e a concessão de um direito de uso privativa de espaço dominial é indesmentivelmente uma vantagem concedida ao particular e, à data da emissão da licença, já a edificação do ora Recorrente ocupava, com exclusão de outrem, a parcela dominial.
25. Pelo que nada obsta a que seja, no caso, atribuída eficácia retroativa ao ato de licenciamento produzido.
26. Tendo tal eficácia retroagido a 15/2/2012 porquanto foi nessa data, por decisão lavrada na informação n° I00301-201202-DRHL, anexa ao ofício n° S02601 -201202- DRHL, junto à PI como Doc. 7 a fls. 40 e sts dos autos no SITAF, que ficou definida a área de implantação da edificação admissível, ou seja, a área do DPM a licenciar para uso privativo do requerente e ora A., sendo que a ocupação dessa área já decorria pelo menos desde essa data.
27. E sobre essa ocupação privativa do DPM, diga-se a latere, incide uma taxa prevista e regulada no DL 97/2008, independentemente de estar ou não titulada.
28. Como se disse, a atribuição da licença foi o culminar do procedimento administrativo que decorreu sob o Proc. n° 24.01.04.01.00011.2011.
29. Do qual o A. teve pleno e integral conhecimento e nele participou na medida em que assim o entendeu.
30. Teve o A. e ora Recorrente pleno conhecimento, designadamente, das decisões tomadas relativas às condições de uso da parcela dominial impostas quanto à área, volume e demais características de construção, ao afastamento mínimo desta em relação à crista da arriba, ao não consentimento da piscina e às obras de contenção da arriba, tendo por referência os projetos e estudos por si apresentados.
31. Teve o A. e ora Recorrente igualmente conhecimento, maxime a coberto dos ofícios (e respectivos anexos) n.° Sl0448-201m-DRHL, de 07/12/2011, n.° S02601-201202- DRHL, de 17/02/2012 e n.° S04393-201205-DRHL, de 28.05.2012, anexos à PI, respetivamente, como Doc. 5, 7 e 9, dos fundamentos de facto e de direito que estiveram na base da exigibilidade e emissão da licença, mormente, a natureza pública dos terrenos onde se implanta a construção decorrente da sua inserção na margem das águas do mar sem delimitação administrativa com o domínio público hídrico nem reconhecimento judicial de propriedade privada, bem como os normativos legais aplicáveis à situação de uso privativo do bens do DPM.
32. Documentos esses indicados de que se extrai com mediana clareza o sentido, o conteúdo e os fundamentos do ato de emissão do título de utilização e, bem assim, a indicação da autoridade que o praticou com menção da subdelegação de poderes e a assinatura do autor e data em que foi praticado.
33. Não está pois o ato de emissão da licença n.° L002372.3013.RH8 eivado de qualquer dos vícios alegados pelo A. e ora Recorrente, nomeadamente, o vício de nulidade por violação do art° 123° do CPA (antigo).
Nestes termos e nos demais de Direito:
Deve ser mantida a decisão de improcedência do pedido, tal como concluiu a Douta Sentença do Tribunal a quo, mantendo-se o ato impugnado, com os fundamentos de Direito aplicáveis aos factos provados nos Autos.”

Sem vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Importa, considerar que, em sede de alegações de recurso, veio o Recorrente sustentar que a Recorrida violou os princípios da igualdade, da imparcialidade e da participação. Sucede que, além de não constar tal alegação das conclusões formuladas que, como dissemos, delimitam o objeto do recurso, há que considerar que se tratam de questões que apenas neste recurso foram suscitadas. Pelo que, porque “os recursos são meios a usar para obter a reapreciação de uma decisão mas não para obter decisões de questões novas, isto é, de questões que não tenham sido suscitadas pelas partes perante o tribunal recorrido” (Ac. do STJ de 8.10.2020, proc. 4261/12.4TBBRG-A.G1.S1), tais questões não podem ser apreciadas por este Tribunal.
Em sede de contra-alegações veio a Recorrente, APA, sustentar dever ser aditado aos factos provados que “os terrenos onde se encontra implantada a construção do A. localizam-se na margem das águas do mar” e, bem assim, que não seriam relevantes para a boa decisão da causa os factos dados como provados atinentes à relação jurídico-administrativa entre o ora Recorrente e a Câmara Municipal de Vila do Bispo. Ora, pese embora não expressamente qualificado como tal estamos perante uma ampliação do âmbito do recurso quanto à matéria de facto provada nos termos do artigo 636.º, n.º 2 do CPC. Sem prejuízo da omissão da cabal identificação pela Recorrida, como veremos, a matéria da ampliação será tratada por referência aos ónus de alegação e, bem assim, em parte, enquadrada nos poderes do tribunal ad quem de alteração da matéria de facto.
Tendo em conta o exposto, as questões que ao Tribunal cumpre apreciar são as de saber:
a. Se é admissível a junção de documentos com as alegações de recurso apresentadas pelo recorrente;
b. Se a sentença recorrida padece de,
b.1. Nulidade;
b.2. Erro de julgamento de facto
b.3. Erro de julgamento de direito.


3. Fundamentação de facto

III.1. Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade:

“A) Em 7 de Dezembro de 2010, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila do Bispo, emitiu o Alvará de Obras de Nova Construção n° 115/2010, em nome do Autor, incidindo sobre o prédio sito na Rua d…, n° 2, em Salema, sendo que nas 'Condicionantes de Licenciamento’ ficou consignado que “A Licença de Utilização fica condicionada à integração da área no domínio público ” (cfr doc de fls 31 do SITAF);
B) Na Informação de 7 de Fevereiro de 2011, do Senhor geólogo M… da ARH-Algarve, com o assunto:

III.2. Consignou-se na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, que importe registar como não provados.”

III.3. Consignou-se ainda na sentença recorrida,
“A convicção do Tribunal formou-se com base no teor de documentos que integram os presentes autos nos termos em que se encontram expressamente referidos em cada uma das alíneas do Probatório.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Da admissibilidade da junção de documentos com o recurso

Com as suas alegações de recurso o Recorrente junta dois documentos, alegando que a necessidade da sua junção resulta da circunstância de, inusitadamente e sem que o pudesse prever – na medida em que o processo de licenciamento camarário era, à partida, irrelevante para a lide -, o Tribunal a quo ter considerado que a condicionante aposta no Alvará de Obras n.º 115/2010, emitido pelo Município de Vila do Bispo, se reporta à integração no domínio público marítimo, quando o que ali está em causa é a integração de uma parcela do seu terreno no domínio público municipal para constituição de arruamento que não tem qualquer relevância para a questão decidenda nestes autos.
Como resulta do n.º 1 do artigo 651.º do CPC “as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.”
Prevendo-se no art.º 425.º do CPC que “Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento”.
A respeito destes normativos sumariou-se no Ac. do Tribunal da Relação de Coimbra de 18.11.2014, proc. 628/13.9TBGRD.C1 que,
«I – Da articulação lógica entre o artigo 651º, nº 1 do CPC e os artigos 425º e 423º do mesmo Código resulta que a junção de documentos na fase de recurso, sendo admitida a título excepcional, depende da alegação e da prova pelo interessado nessa junção de uma de duas situações: (1) a impossibilidade de apresentação do documento anteriormente ao recurso; (2) ter o julgamento de primeira instância introduzido na acção um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional.
II – Quanto ao primeiro elemento, a impossibilidade refere-se à superveniência do documento, referida ao momento do julgamento em primeira instância, e pode ser caracterizada como superveniência objectiva ou superveniência subjectiva.
III – Objectivamente, só é superveniente o que historicamente ocorreu depois do momento considerado, não abrangendo incidências situadas, relativamente a esse momento, no passado. Subjectivamente, é superveniente o que só foi conhecido posteriormente ao mesmo momento considerado.
IV – Neste caso (superveniência subjectiva) é necessário, como requisito de admissão do documento, a justificação de que o conhecimento da situação documentada, ou do documento em si, não obstante o carácter pretérito da situação quanto ao momento considerado, só ocorreu posteriormente a este e por razões que se prefigurem como atendíveis.
V – Só são atendíveis razões das quais resulte a impossibilidade daquela pessoa, num quadro de normal diligência referida aos seus interesses, ter tido conhecimento anterior da situação ou ter tido anteriormente conhecimento da existência do documento.
VI – Quanto ao segundo elemento referido em I deste sumário, o caso indicado no trecho final do artigo 651º, nº 1 do CPC (a junção do documento ter-se tornado necessária em virtude do julgamento proferido na primeira instância), pressupõe a novidade da questão decisória justificativa da junção do documento com o recurso, como questão operante (apta a modificar o julgamento) só revelada pela decisão recorrida, o que exclui que essa decisão se tenha limitado a considerar o que o processo já desde o início revelava ser o thema decidendum.»”
Efetuado este breve enquadramento, conclui-se que a junção de documento em sede de recurso só pode admitir-se a título excecional, quando a sua apresentação não tiver sido possível até àquele momento (cfr. artigo 425.º do CPC) ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância, devendo aquele que pretende a junção, para o efeito, alegar e provar a verificação das referidas condições.
Importa dar conta que nos autos está em causa a impugnação do ato de emissão da Licença de Utilização dos Recursos Hídricos — Ocupação do Domínio Público Hídrico do Vice-Presidente do Conselho Diretivo da APA, sendo objeto de discussão, além do mais, a questão de saber se a parcela ocupada corresponde a domínio público hídrico ou se integra a propriedade privada do Autor/Recorrente quanto ao prédio misto, sito na Rua d..., n.º 2, em S..., freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, relativamente ao qual foi, na sequência da aprovação da licença de construção pela Câmara Municipal de Vila do Bispo, emitido o alvará n.º 115/2012.
Refira-se que, em sede de petição inicial, a alegação relativa ao processo de licenciamento da construção da moradia surge como enquadramento para a posterior atuação do R., dado que teria sido no decorrer da edificação da moradia objeto daquele ato de licenciamento que foi realizada a vistoria pela então ARH do Algarve e que veio a dar origem ao ato impugnado e, bem assim, que é relativamente à edificação titulada por esse alvará que há lugar à alegada ocupação do domínio público hídrico que subjaz ao ato.
O que sucede é que, efetivamente, o Tribunal a quo (fls. 35, 36, 48 e 50 da sentença) da circunstância de no alvará de construção, emitido pelo Município de Vila do Bispo, se consignar (apenas) que “[a] Licença de Utilização fica condicionada à integração da área no domínio público” e, sem nada mais apurar, veio a considerar que a condicionante a que o mesmo se reporta seria a integração em domínio público hídrico em causa nos autos.
Em face do exposto, entende-se que, de facto, a junção dos dois documentos em sede de recurso – que visam, no essencial, clarificar que o ato de licenciamento ficou sujeito a uma cedência mas para o domínio público municipal -, tornou-se necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.
Admitindo-se, pois, a sua junção aos autos.

4.2. Da nulidade da sentença

Defende o Recorrente que a sentença padece de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, porquanto a legislação invocada pelo Tribunal a quo quando aplicada ao caso concreto aponta em sentido diverso da decisão, isto é, de que a emissão da licença de recursos hídricos carece de iniciativa do particular, não podendo ser emitida oficiosamente.
Sustenta, ainda, que a sentença padece de falta de fundamentação porquanto a respeito do vício apontado ao ato de falta de conteúdo ou sentido da decisão e respetivo objeto, “ainda que apresentando alguns fundamentos, falha na tarefa de verdadeiramente fundamentar a decisão tomada, por não apreciar os argumentos das partes e não justificar as razões da sua não procedência, à luz do direito aplicado aos concretos factos provados”.
As nulidades da sentença são vícios da própria decisão, deficiências da estrutura da sentença e encontram-se previstas no artigo 615.º, n.º 1 do CPC, no qual se prescreve que é nula a sentença se, além do mais, não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão [al. b)], se ocorrer oposição entre fundamentos e decisão ou se verifique alguma obscuridade ou ambiguidade que torne a decisão ininteligível [al. c)] e o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não devia conhecer [al. d)].
Analisando, em primeiro lugar, a apontada nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão contemplada no artigo 615.º, n.º 1, al. c), do Código de Processo Civil, dir-se-á que esta “pressupõe um erro de raciocínio lógico consistente em a decisão emitida ser contrária à que seria imposta pelos fundamentos de facto ou de direito de que o juiz se serviu ao proferi-la: a contradição geradora de nulidade ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto ou, pelo menos, de sentido diferente” (Ac. do STJ de 14.4.2021, proferido no processo 3167/17.5T8LSB.L1.S1).
Ora, é patente que a sentença recorrida não padece de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão. Com efeito, no que respeita à iniciativa do procedimento administrativo conducente à prática do ato impugnado o Tribunal a quo, convocando o quadro normativo que reputou aplicável e aplicando-a à factualidade provada, dele conclui que “apesar de o Autor alertado pela Administração que deveria levar a cabo o procedimento tendente à emissão da licença sub juditio, não o ter realizado, oficiosamente essa incumbência foi corporizada pela Entidade Demandada, o que não viola o previsto legalmente” e, consequentemente, que o ato não padece de tal vício de violação de lei.
O que, conjugado com a apreciação dos demais vícios invocados e que entendeu não estarem verificados, conduziu, de forma lógica, à improcedência da ação.
Portanto, sem qualquer contradição entre os fundamentos que aportou à sentença e a decisão que tomou.
O que se constata é que a alegação do Recorrente não consubstancia a nulidade da sentença por contradição entre os fundamentos e a decisão. Na realidade, o que está em causa é a (eventual) errónea aplicação do direito ao caso concreto, ou seja, o quadro normativo invocado conduziria a decisão distinta da tomada. O recorrente entende que, em sentido diverso ao tomado pela sentença recorrida, o ato impugnado padeceria de vício de violação por não poder ter sido oficiosamente praticado, antes se tratando de procedimento administrativo dependente de requerimento do interessado. Mas aí não estamos perante uma contradição intrínseca da decisão judicial, antes correspondendo ao erro de julgamento de direito.
No que respeita à nulidade por falta de fundamentação, emerge do artigo 94.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA – em termos similares ao artigo 607.º, n.º 2 e 3 do CPC -, que na elaboração da sentença, e após a identificação das partes e do objeto do litígio, deve o juiz deduzir a fundamentação do julgado, expondo os fundamentos de facto e de direito, ou seja, “discriminando os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes”.
Como se deu nota no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 2.11.2017, proferido no processo 42/14.9TBMDB.G1 “não basta que o juiz decida a questão posta; é indispensável, do ponto de vista do convencimento das partes, do exercício fundado do seu direito ao recurso sobre a mesma decisão (de facto e de direito) e do ponto de vista do tribunal superior a quem compete a reapreciação da decisão proferida e do seu mérito, conhecerem-se das razões de facto e de direito que apoiam o veredicto do juiz.
Neste sentido, a fundamentação da decisão deve ser expressa, clara, suficiente e congruente, permitindo, por um lado, que o destinatário perceba as razões de facto e de direito que lhe subjazem, em função de critérios lógicos, objetivos e racionais, proscrevendo, pois, a resolução arbitrária ou caprichosa, e por outro, que seja possível o seu controle pelos Tribunais que a têm de apreciar, em função do recurso interposto.”
A respeito da nulidade tipificada no art.º 615.º, n.º 1 al. b) do CPC tem sido entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência que só a falta absoluta de fundamentação que torne de todo incompreensível a decisão é que releva para efeitos da sobredita nulidade, não abrangendo as eventuais deficiências dessa fundamentação.
Por sua vez, a nulidade da sentença a que se refere a al. d) do n.º 1 do artigo 615.º verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito nos artigos 95.º, n.ºs 1 e 3 do CPTA e 608, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Esclarece-se que, como é jurisprudência pacífica, a causa de pedir, ou melhor, as questões a decidir, não se confundem com as razões ou argumentos de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. Pelo que apenas integra a nulidade prevista no citado normativo, a omissão de conhecimento das “questões”, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões.
Ora, na sentença recorrida, apreciando a falta de conteúdo ou sentido da decisão e do respetivo objeto imputada ao ato impugnado, o Tribunal julga não verificado o vício por entender que o alvará 115/2010 referencia o prédio e as condicionantes do licenciamento e que, como resulta do probatório, o A. foi informado que a parcela de terreno se encontra em domínio público marítimo.
Ou seja, embora de forma sintética, e como o próprio A. admite, o Tribunal a quo fundamenta a sua decisão quanto à improcedência do vício, em termos que afastam que seja absoluta a falta de fundamentação da sentença.
Refira-se que a falta de apreciação dos argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista, não determinam nem a falta de fundamentação da sentença, nem a omissão de pronúncia, porquanto in casu a questão a apreciar respeitava à causa de invalidade apontada ao ato impugnado. E essa questão foi apreciada na sentença recorrida e, pelos fundamentos que o Tribunal a quo aduziu, foi julgada não verificada.
Daí que há que concluir que a sentença não padece de qualquer nulidade.

4.3. Do erro de julgamento de facto

O Recorrente imputa à sentença erro de julgamento de facto sustentando, no essencial, que,
i. Do facto A) deve, apenas, constar que “Em 7 de Dezembro de 2010, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila do Bispo, emitiu o Alvará de Obras de Nova Construção nº 115/2010, em nome do Autor, incidindo sobre o prédio sito na Rua d…, nº 2, em S….”, porquanto, como resulta dos documentos juntos em sede de recurso, a condicionante do ato de licenciamento não se reporta à integração de qualquer área no domínio público marítimo, mas sim ao condicionamento da licença de construção a cedência de parte do prédio ao domínio público municipal;
ii. Quanto aos factos B) e I), o facto B) deve suceder ao facto inscrito na alínea I), e dele deve constar “Em Anexo ao Ofício de 17 de Fevereiro de 2012 referido em _I) consta a Informação de Fevereiro de 2012, do Senhor geólogo M… da ARH-Algarve, com o assunto: “Análise da estabilidade da arriba na praia da Salema Req: R…” E com o conteúdo constante de fls. 40 e ss do SITAF – Doc. n.º 7 da petição inicial. (cfr doc de fls 40 do SITAF – parte do Doc. n.º 7 da petição inicial)”, porquanto, como resulta dos documentos 6 e 7, a Informação em causa é de fevereiro 2012, tratando-se de um lapso de escrita na data aposta mesma e a remissão deve constar para fls. 40 do SITAF onde se encontra o documento;
iii. Do facto F) deve passar a constar “Pelo ofício n.º S10448-201111_DRHL, sem data, a ARH-Algarve informou o Autor do que segue: (…)”, porquanto, como resulta dos documentos n.º 5, 6 e 7, este Ofício da ARH é prévio à Informação do geólogo da ARH de Fevereiro de 2012 (e não 2011), pelo que a menção “no âmbito da Informação referida em B)” é incorreta;
iv. O facto H) deve constar da última alínea do probatório e ser corrigido e completado para “No ofício de 14 de Fevereiro de 2013, do Senhor Director do Departamento dos Recursos Hídricos do Litoral da Entidade Demandada dirigido ao Autor, com o assunto: ‘Moradia sita na Rua d…, nº 2, S…, concelho de Vila do Bispo – emissão de título de utilização’, pode ler-se, o seguinte: “Relativamente (…) estes Serviços não autorizam o pagamento da taxa em prestações” e, em anexo ao mesmo consta a Licença de Utilização dos Recursos Hídricos – Ocupação do Domínio Público Hídrico, Proc. n.º 450.10.07.01.003277.2013.RH8, Utilização n.º L002372.3013.RH8, com o seguinte teor: [cópia da licença de utilização]” porquanto, como resulta de fls. 23 do SITAF (doc. n.º 1 da p.i.), o ofício em causa está datado de 14 de Fevereiro de 2013 e através dele foi o Apelante notificado da licença de utilização e que, constituindo o ato impugnado, deve o seu teor constar dos factos provados. Acrescenta que, não se elencando no ponto H) o teor da licença de utilização, deve ser tal matéria, provada pelo documento n.º 1 da p.i., aditada ao elenco dos factos provados por corresponder ao ato administrativo impugnado, sendo o respetivo teor e a forma e data como foi notificado ao Autor matéria de facto essencial para a análise dos vícios que lhe são imputados pelo Apelante e para a boa decisão da causa;
v. Em face do documento 8 da p.i., a fls. 52 e 92 e ss. do SITAF, do facto J) deve passar a constar, após o requerimento, a menção ao anexo que corresponde ao estudo geológico reformulado enviado à ARH;
vi. Alegando o Autor a violação do núcleo essencial do direito à propriedade privada, em conformidade com as certidões do Registo Predial extraídas pela Secretaria em 23 de maio de 2014, constantes dos autos no SITAF com as referências números 004197539 e 004197500 dessa data, mostra-se essencial à decisão da causa, devendo ser aditado ao probatório que
“O Autor é dono e legítimo proprietário dos seguintes bens imóveis:
i) prédio misto sito na Rua d…, n.° 2, em S…, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 4…/2… da dita freguesia, e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 1… - Secção L e o artigo urbano 4…; e
ii) prédio rústico sito em Lomba das Pias, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.° 2…/1… da dita freguesia, e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 1… - Secção L.”
vii. Por relevantes para a boa compreensão da factualidade e da sequência dos eventos que culminaram na emissão da Licença impugnada, deveria, face ao documento 10, ter sido dado como provado o seguinte facto,
“O Autor requereu junto da Câmara Municipal de Vila do Bispo a aprovação de um projecto de alterações à moradia unifamiliar em construção, o qual veio a ser aprovado pela dita edilidade por Despacho de 07/12/2012, tendo sido emitido o correspondente alvará de construção em 24/01/2013 - Alvará de Obras de Alteração n.° 3/2013.”
Aduz, ainda, que atentos os erros cronológicos e de sequencialidade que a decisão atribuiu aos eventos, deve ser alterada a ordenação dos factos.
Em sede de contra-alegações de recurso sustenta a Recorrida que deve ser aditado ao elenco dos factos provados, por se tratar de questão essencial para o thema decidendum e resultando provado pelo teor da Informação I000301-201202-DRHL, de 14/02/2012, anexa ao Ofício nº S02601-201202-DRHL, de 17/02/2012 (cfr. Doc. 7 junto à PI, a fls. 40 e sts. do SITAF), extrato de ortofotomapa IGP 2007 anexo ao ofício n.º S10448-201111-DRHL a fls. 34 e sts. dos autos no SITAF e no Estudo Geológicodatado de Dezembro 2011 e subscrito em 02 Janeiro 2012 (cfr. Doc. 8 junto à PI, a fls. 52 e sts. do SITAF), que
“Os terrenos onde se encontra implantada a construção do A. localizam-se na margem das águas do mar.”
Refere, ainda, que não seriam relevantes para a boa decisão da causa os factos dados como provados atinentes à relação jurídico-administrativa entre o ora Recorrente e a Câmara Municipal de Vila do Bispo.

Atento o disposto no art.º 640.º do CPC ex vi art.º 1.º do CPTA, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto carateriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do Recorrente, que não se confunde com a mera manifestação de inconformismo com tal decisão. 
Sublinhe-se, ainda, que a questão do alegado incumprimento dos ónus impugnatório do julgamento da matéria de facto é de conhecimento oficioso do tribunal ad quem, na medida em que o incumprimento pelo recorrente dos ónus impugnatórios, previstos no art.º 640º, n.ºs 1 e 2, al a) do CPC, impede que a 2.ª Instância possa conhecer da impugnação do julgamento da matéria de facto operada, determinando a imediata rejeição do recurso quanto a essa impugnação (n.º 1, do art.º 640º do CPC).
Assim, o regime vigente atinente à impugnação da decisão relativa à matéria de facto impõe ao recorrente ónus de especificar, sob pena de rejeição: 
a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. a), do CPC]; 
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. b), do CPC], sendo de atentar nas exigências constantes do n.º 2 do mesmo art.º 640.º do CPC; 
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. c), do CPC]. 
Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, atento o teor das alegações e conclusões de recurso do Recorrente, mostram-se cumpridas as exigências legalmente impostas.
Quanto à ampliação do recurso, o cumprimento de tais ónus apenas se verifica quanto ao aditamento à matéria de facto da localização do terreno, porquanto, quanto ao mais, a Recorrida não identifica os concretos pontos de facto, atinentes à relação jurídico-administrativa entre o ora Recorrente e a Câmara Municipal de Vila do Bispo, que entende incorretamente julgados porque desnecessários à decisão. Pelo que, nessa parte, há que rejeitar a ampliação do recurso quanto à matéria de facto.

No que respeita ao facto A) resulta do documento n.º 2 junto à p.i. que, em 7.12.2010, no âmbito do processo de licenciamento n.º 01/2007/237, o Presidente da Câmara Municipal de Vila do Bispo, emitiu o Alvará de Obras de Nova Construção nº 115/2010, em nome do Autor, que titula a aprovação das obras de construção de habitação e piscina que incidem sobre o prédio sito na Rua d…, nº 2, em S…, da freguesia de Budens, descrito na Conservatória de Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.º 4… e inscrito na matriz sob n.º 1… da secção L. Desse documento resulta, ainda, que “[a] licença de utilização fica condicionada à integração da área no domínio público”.
Sucede que, como dá nota o Recorrente, em conformidade com os documentos de fls. 379 e 381 dos autos, e considerando as competências e atribuições da edilidade, essa condicionante reporta-se à integração no domínio público municipal de uma área de 95,35 m² a retirar do referido prédio para constituição de arruamento nos termos da planta anexa, passando o prédio a ter uma área de 304,65 m². Ou seja, não releva à questão em discussão nos autos de parte do prédio, relativamente ao qual o Recorrente entende ser detentor do direito de propriedade, se mostrar integrado (ou não) em domínio público hídrico, no caso domínio público marítimo.
Embora a circunstância de, no âmbito do licenciamento das obras de construção, ter havido lugar a cedência de áreas para o domínio público municipal não ser, à partida, relevante para a decisão da causa, o certo é que a referência à condicionante é (e foi) suscetível de criar confusão quanto à determinação de qual o domínio público em causa. E, nesse sentido, mais do que a eliminação do probatório do que se mostra inscrito no alvará a respeito das condicionantes do licenciamento, o que se revela determinante para o efeito da apreciação do presente recurso e à luz do disposto nos artigos 662.º, n.º 1 do CPC e 149.º do CPTA, é proceder à clarificação do ponto A) do probatório.
Em face do exposto, altera-se o ponto A) para,
“Em 7.12.2010, no âmbito do processo de licenciamento n.º 01/2007/237, o Presidente da Câmara Municipal de Vila do Bispo emitiu o Alvará de Obras de Nova Construção nº 115/2010, em nome do Autor, que titula a aprovação das obras de construção de habitação e piscina que incidem sobre o prédio sito na Rua d…, nº 2, em Salema, da freguesia de Budens, descrito na Conservatória de Registo Predial de Vila do Bispo sob o n.º 4… e inscrito na matriz sob n.º 1… da secção L, ficando esse licenciamento condicionado à integração no domínio público municipal de uma área de 95,35 m² a retirar do referido prédio para constituição de arruamento nos termos da planta anexa, passando o prédio a ter uma área de 304,65 m2. – cfr. docs. 2 junto à p.i. e fls. fls. 379 e 381 dos autos.”

Quanto aos pontos B) e I), dos documentos 6 e 7 juntos à p.i. (atualmente a fls. 568 dos autos) e, bem assim, a fls. 113 e ss. do p.a. resulta que, efetivamente, o que data de 17.2.2012 é o ofício n.º S02601-201202-DRHL, pelo qual a ARH notifica o Recorrente para

Sendo que, em anexo a esse ofício, foi remetida a Informação Técnica n.º I00301-201202-DRHL de 14.2.2012, sobre a qual foi aposto o despacho de 15.2.2012, e que inclui a análise do estudo geológico apresentado pelo Recorrente e que data de dezembro de 2011 (a fls. 77 e ss. do p.a.). Análise essa que, embora se encontre datada de 7.2.2011, efetivamente tratar-se-á de erro na indicação do ano, na medida em que sendo o estudo geológico de dezembro de 2011, a sua análise será posterior a essa data, ou seja, a análise em causa data de 7.2.2012 (e não de 7.2.2011).
Acrescente-se que se denota que o Tribunal a quo confunde o teor do ofício, a que posteriormente se refere no ponto I) – aqui se verificando a desordenada reprodução do documento que contende com a compreensão da factualidade -, do despacho que recai sobre a informação e do estudo, pelo que o ponto B) deverá ser alterado e dividido por forma a permitir a cabal compreensão dos factos. E, bem assim, pela repercussão que assume no ponto I) também este deve ser reformulado.
Consequentemente, altera-se o probatório nos seguintes termos,
“Em 7.2.2012 foi elaborada análise ao estudo geológico apresentado pelo A., de que se extrai,

4.4. Do erro de julgamento de direito

O Recorrente imputa à sentença erro no julgamento que desta resulta quanto à improcedência dos vícios que assacou ao ato de emissão da Licença de Utilização dos Recursos Hídricos – Ocupação do Domínio Público Hídrico, Proc. n.º 450.10.07.01.003277.2013.RH8, Utilização n.º L002372.3013.RH8, praticado pelo Vice-Presidente do Conselho Diretivo da APA. Vícios esses que correspondiam à alegada impossibilidade de emissão oficiosa da licença de utilização de recursos hídricos e, correspondente, falta de procedimento, à falta de elementos essenciais do ato correspondentes ao objeto, conteúdo e sentido da decisão, à ininteligibilidade do ato, à atribuição de caráter retroativo ao ato e à violação do núcleo essencial do seu direito à propriedade privada.

Da dominialidade (e violação do direito de propriedade)

Como emerge do ponto Q), da licença de utilização resulta que o autor terá ocupado, mediante a edificação de uma moradia, uma área de 110 m², do prédio sito na praia de Salema, designado Rua d... n.º 2, que corresponderá a domínio público hídrico. Sendo em face da ocupação dessa área integrada em domínio público que é emitido a licença utilização privativa dos recursos hídricos do domínio público.
A primeira questão que se coloca é, portanto, em termos lógicos, a determinação da dominialidade da referida área de 110 m², do prédio sito na praia de Salema, pois que é esta o pressuposto da prática do ato impugnado nos autos. E, consequentemente, não obstante a distinta ordem com que foram alegados na p.i. e apreciados os vícios pela sentença recorrida, e apontado o erro de julgamento, será apreciada primeiramente a violação do direito de propriedade privada.
O Recorrente sustenta, além do mais, que o prédio sito na referida Rua d... n.º 2 [ao qual foi anexado o prédio referido em C), conforme factos D) e P)] é sua propriedade privada,
errando o Tribunal a quo ao considerar que a condicionante prevista no alvará de licença de construção emitida pelo Município de Vila do Bispo respeita à integração de uma parcela no domínio público hídrico.
Entende que, enquanto se encontrasse a decorrer o prazo para a propositura da ação para reconhecimento da propriedade privada, nos termos da artigo 15.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, não se poderia aplicar a presunção de dominialidade pública, sob pena de se consubstanciar um ato ablativo – expropriação - do seu direito de propriedade privada tutelado no artigo 62.° da CRP e violando-se, ademais, os princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica e da boa fé que devem presidir à atuação da Administração. Aduz que as alterações legislativas à Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, suportam o seu entendimento, pois foi eliminado o prazo máximo para propositura da ação para reconhecimento da propriedade privada e tornada desnecessária a prova documental quando os terrenos “estejam integrados em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, fora da zona de risco de erosão ou de invasão do mar, e se encontrem ocupados por construção anterior a 1951, documentalmente comprovado”, o que alega suceder nos autos.
É sabido que o património imobiliário do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais engloba os bens do domínio privado e os bens do domínio público, sendo que, quanto a estes últimos “o traço identitário comum do conceito de domínio público radica na sujeição de um conjunto de bens a um regime jurídico específico de Direito Público e cuja principal caraterística reside no facto de serem res extra commercium, ou seja, bens subtraídos ao comércio jurídico privado em razão da necessidade, aferida numa determinada comunidade e num dado momento histórico, para o desempenho de finalidades e funções públicas, sobretudo pela sua primacial utilidade pública, pelo uso público, pela sua afetação direta a um serviço público, pela garantia e pelo fomento do desenvolvimento económico nacional a um outro fim de interesse público particularmente relevante” (Ana Rita Marques Ramalho, A utilização privativa de bens do domínio público, Dissertação realizada no âmbito do Mestrado em Direito e Prática Jurídica, na especialidade em Direito Administrativo e Administração Pública, Faculdade de Direito da Universidade de Direito de Lisboa, 2021, p. 13).
Ou seja, “[a] categoria dos bens públicos é constituída pelo conjunto de coisas pertencentes ao um determinado ente público (normalmente a título dominial), submetidas por lei a um regime especial de direito público - em que avulta a sua tendencial incomercialidade - e individualizáveis com base em específicos carateres objetuais ou naturais legalmente fixados (bens reservados) ou por força da sua concreta destinação a uma função ou serviços públicos (bens de destinação pública)” (Bernardo Azevedo, Domínio Privado da Administração, in Tratado de Direito Administrativo Especial, coord. Paulo Otero e Pedro Costa Gonçalves, Volume III, Almedina, Coimbra, 2010, p. 12).
Ora, desde a publicação do Decreto Real de 31.12.1864 (cf. https://legislacaoregia.parlamento.pt/V/1/39/96/p61) que se consideram “do domínio público, imprescritível, os portos de mar e praias, os rios navegáveis e flutuáveis com as suas margens, os canais e valas, portos artificiais e docas existentes ou que de futuro se construam” (artigo 2.º).
Dispondo-se, atualmente, no artigo 84.º, n.º 1 als. a) e f) da Constituição da República Portuguesa que pertencem ao domínio público as águas territoriais com seus leitos e os fundos marítimos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos e bens como tal classificados por lei. E prevendo-se no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, que, “[o]s imóveis do domínio público são os classificados pela Constituição ou por lei, individualmente ou mediante a identificação por tipos”.
Por sua vez, a Lei n.º 54/2005 (na sua inicial redação) que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, clarifica no artigo 2.º, n.º 1, na sua inicial redação, que o domínio público hídrico compreende, além do mais, o domínio público marítimo, cuja titularidade pertence ao Estado (artigo 4.º da Lei n.º 54/2005). Diploma este que estabelece que a gestão de bens do domínio público hídrico por entidades de direito privado só pode ser desenvolvida ao abrigo de um título de utilização, emitido pela autoridade pública competente para o respetivo licenciamento (artigo 9.º, n.º 2).
Ora, prevê-se neste diploma que “[e]ntende-se por margem uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas” (artigo 11.º, n.º 1), sendo que “o leito das águas do mar, bem como das demais águas sujeitas à influência das marés, é limitado pela linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais. Essa linha é definida, para cada local, em função do espraiamento das vagas em condições médias de agitação do mar, no primeiro caso, e em condições de cheias médias, no segundo” (artigo 10.º, n.º 2). Estabelecendo-se no n.º 2 do artigo 11.º que “a margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis que se encontram à data da entrada em vigor desta lei sujeitas à jurisdição das autoridades marítimas e portuárias, tem a largura de 50 m”.
Ou seja, o domínio público marítimo é integrado pelas águas dos mares e pelas águas interiores sujeitas à influência das marés, seus leitos e margens, integrando, pois, as margens que que, sendo contíguas ou sobranceiras às águas do mar, têm uma extensão mínima de 50 metros de largura contados a partir da linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais ou da crista do alcantil (artigo 11.º da Lei n.º 54/2005).
No artigo 12.º, epigrafado “leitos e margens privados de águas públicas”, consigna-se que “são particulares, sujeitos a servidões administrativas, os leitos e margens de águas do mar e de águas navegáveis e flutuáveis que forem objecto de desafectação e ulterior alienação, ou que tenham sido, ou venham a ser, reconhecidos como privados por força de direitos adquiridos anteriormente, ao abrigo de disposições expressas desta lei, presumindo-se públicos em todos os demais casos” (artigo 12.º, n.º 1).
Mas se, por regra, os leitos e as margens de águas do mar ou de águas navegáveis ou flutuáveis são bens do domínio público, o legislador não deixou de reconhecer os direitos adquiridos sobre esses terrenos por sujeitos privados antes da entrada em vigor do Decreto de 31 de Dezembro de 1864 e do Código Civil de 1867, pelo que nos termos do n.º 1 do artigo 15.º da Lei nº 54/2005 previu-se que “[q]uem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis pode obter esse reconhecimento desde que intente a correspondente acção judicial até 1 de Janeiro de 2014, devendo provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1868”.
Estabelecendo-se ainda nesse artigo 15.º que,
2 - Sem prejuízo do prazo fixado no número anterior, observar-se-ão as seguintes regras nas acções a instaurar nos termos desse número:
a) Presumem-se particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais, na falta de documentos susceptíveis de comprovar a propriedade dos mesmos nos termos do n.º 1, se prove que, antes daquelas datas, estavam na posse em nome próprio de particulares ou na fruição conjunta de indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa;
b) Quando se mostre que os documentos anteriores a 1864 ou a 1868, conforme os casos, se tornaram ilegíveis ou foram destruídos por incêndio ou facto semelhante ocorrido na conservatória ou registo competente, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas.
3 - Não ficam sujeitos ao regime de prova estabelecido nos números anteriores os terrenos que, nos termos da lei, hajam sido objecto de um acto de desafectação nem aqueles que hajam sido mantidos na posse pública pelo período necessário à formação de usucapião.
A redação do n.º 1 do artigo 15.º foi alterada pela Lei n.º 78/2013, de 21 de novembro passando a prever que, “[q]uem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis pode obter esse reconhecimento por via judicial, intentando a correspondente ação judicial junto dos tribunais comuns até 1 de julho de 2014, devendo, para o efeito, provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objeto de propriedade particular ou comum antes de 31 de dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de março de 1868”.
E, posteriormente, pela Lei n.º 34/2014, de 19 de junho, o artigo 15.º - epigrafado “Reconhecimento de direitos adquiridos por particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos” - passou a preceituar o seguinte:
“1 – Compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respetivas ações, agindo em nome próprio.
2 – Quem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis deve provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objeto de propriedade particular ou comum antes de 31 de dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de março de 1868.
3 – Na falta de documentos suscetíveis de comprovar a propriedade nos termos do número anterior, deve ser provado que, antes das datas ali referidas, os terrenos estavam na posse em nome próprio de particulares ou na fruição conjunta de indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa.
4 – Quando se mostre que os documentos anteriores a 1864 ou a 1868, conforme os casos, se tornaram ilegíveis ou foram destruídos, por incêndio ou facto de efeito equivalente ocorrido na conservatória ou registo competente, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, antes de 1 de dezembro de 1892, eram objeto de propriedade ou posse privadas.
5 – O reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de águas navegáveis ou flutuáveis pode ser obtido sem sujeição ao regime de prova estabelecido nos números anteriores nos casos de terrenos que:
a) Hajam sido objeto de ato de desafetação do domínio público hídrico, nos termos da lei;
b) Ocupem as margens dos cursos de água previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º, não sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direcção-Geral da Autoridade Marítima ou das autoridades portuárias;
c) Estejam integrados na zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, fora da zona de risco de erosão ou de invasão do mar, e se encontrem ocupados por construção anterior a 1951, documentalmente comprovado.”
Acrescente-se, ainda, que o Decreto-Lei n.º 353/2007, de 26 de outubro, estabelece o procedimento de delimitação do domínio público hídrico, entendido este como “o procedimento administrativo pelo qual é fixada a linha que define a estrema dos leitos e margens do domínio público hídrico confinantes com terrenos de outra natureza” e cuja abertura ocorre “quando haja dúvidas fundadas na aplicação dos critérios legais à definição no terreno dos limites do domínio público hídrico, devendo ser tidos ainda em consideração os recursos disponíveis e o interesse público da delimitação” (artigos 1.º e 2.º).
Prevê-se neste diploma que, entre outras entidades, “os proprietários, públicos e privados, de terrenos nas áreas confinantes com o domínio público hídrico podem requerer ao INAG, I. P., a delimitação do domínio público com os seus imóveis, preenchendo para esse efeito o modelo fornecido pelo INAG, I. P., no seu sítio na Internet, instruído com os elementos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente” (artigo 3.º, n.º 3).
E sob a epígrafe – “Efeito vinculativo” – dispõe o artigo 10.º, além do mais, que,
1 - A homologação da proposta de delimitação quando publicada no Diário da República é vinculativa para todas as autoridades públicas, sem prejuízo de decisão judicial que venha a ser proferida que vincule o Estado nos termos do número seguinte ou que anule o acto de delimitação nos termos do n.º 3 do presente artigo.
2 - A delimitação administrativa realizada nos termos do presente decreto-lei não preclude a competência dos tribunais comuns para decidir da demarcação das propriedades ou da propriedade ou posse dos leitos e margens ou suas parcelas, nos termos da lei processual civil.
Prevendo-se no artigo 9.º, n.º 3 que, “os procedimentos iniciados por iniciativa particular são arquivados sempre que os interessados tenham instaurado acção judicial com o mesmo objecto”.
Em face do exposto, resulta que os proprietários de terrenos nas áreas confinantes com o domínio público hídrico podem requerer a delimitação do domínio público com os seus imóveis ao abrigo do artigo 3º, n.º 3 do DL 353/2007 ou o reconhecimento dos direitos de propriedade privada sobre parcelas de leitos e margens tidos como públicos pelos meios procedimentais e de prova estabelecidos pelo artigo 15.º da Lei n.º 54/2015, impondo-se aos interessados que elidam a presunção juris tantum de dominialidade através de ação judicial que, à data da prática do ato impugnado, deveria ser instaurada até 1 de janeiro de 2014.
Isto posto, como emerge do probatório os prédios referidos em A) e C) do probatório situam-se sobre a arriba costeira da praia de Salema, encontrando-se as edificações tituladas pelos alvarás n.º 115/2010 e 3/2013 implantadas numa faixa de 50 metros de largura, contada a partir da crista da arriba [facto R)], sendo certo que “a base da crista da arriba é frequentemente alcançada pela maré” [facto I)].
O que significa que, da conjugação dos artigos 10.º, n.º 2 e 11.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 54/2005, as edificações em causa se encontram implantadas em área correspondente a margem das águas do mar.
Ora, como se deu conta no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 346/2015, proferido no processo 718/14, de 23 de junho de 2015, “o legislador português (…) optou por admitir expressamente a existência de margens de propriedade pública e de margens de propriedade privada, condicionando a segunda a um regime de prova muito exigente, sob pena de tais margens se considerarem públicas e, por conseguinte, dominiais (cfr. o artigo 5.º da Lei n.º 54/2005). Dito de outro modo, porventura mais consonante como o pensamento legislativo, tolera-se o direito de propriedade privada sobre margens de águas públicas, muito embora tendo presente que, na falta de comprovação daquele direito, o relevo dos terrenos para o interesse público alavanca necessariamente a sua dominialidade, ou seja, a assunção da conveniência de uma afetação e destino públicos, e, logo, a recondução à propriedade de entes públicos.
Este regime jurídico persegue, como se perceciona, um equilíbrio entre, por um lado, o princípio do respeito pelos direitos adquiridos dos particulares, e, por outro, a conveniência de que as margens de águas públicas, por condicionarem a utilização dessas águas, integrem o domínio público, ou seja, estejam sujeitas um regime especial de direito público caracterizado por um reforço das medidas de proteção das coisas que o integram.”
Assim, perante a presunção de dominialidade pública das margens de águas do mar, que “pelo relevo público que lhes é conatural, ingressam, na ausência de direitos de propriedade privada, no domínio público de entes públicos” (Ac. do Tribunal Constitucional n.º 346/2015, proferido no processo 718/14, de 23 de junho de 2015), recai sobre o particular o ónus de requerer a delimitação do domínio público hídrico ou de comprovar a titularidade do direito de propriedade privada sobre as margens de águas públicas, à data num determinado prazo - que, ao tempo dos autos, terminaria em 1 de janeiro de 2014 - e à luz de um específico regime probatório.
O regime jurídico assim delineado, designadamente no que respeita às margens de águas do mar, tem como significado, no caso concreto, que, enquanto não se mostrar delimitado o domínio público hídrico em relação aos terrenos confinantes de outra natureza ou reconhecidos direitos de propriedade privada sobre áreas que constituem margens de água do mar, entende-se que estas são domínio público hídrico e, como tal, nada obsta à prática de atos administrativos que pressupõem essa dominialidade pública.
Ou seja, ainda que se encontrasse a decorrer o prazo para a propositura da ação nos termos do artigo 15.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, e mesmo que na presente data, à luz das alterações introduzidas à Lei n.º 54/2005, o autor/recorrente ainda a possa instaurar, à míngua do reconhecimento da propriedade privada sobre tal área integrada em margens do mar ou da existência de delimitação que integre tal área em terrenos de outra natureza, esta é considerada domínio público hídrico.
Ora, é certo que se mostra provado nos pontos A) e C) que se mostra registada, a favor do A., a aquisição dos prédios onde foram implantadas as edificações objeto dos alvarás 115/2010 e 3/2013.
Contudo, o registo predial corresponde apenas a uma presunção de titularidade do direito de propriedade sobre o prédio (art. 7.º, do Código de Registo Predial), ilidível, mediante a prova de factos demonstrativos que a titularidade do direito de propriedade não corresponde à última aquisição inscrita no registo predial. O que é o caso quando se demonstra que parte dos prédios em causa se encontram numa faixa que corresponde a margens de águas do mar e que, consequentemente, salvo ato de delimitação que integre tal área em terrenos de outra natureza ou reconhecimento da propriedade privada nos termos do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, integra o domínio púbico hídrico.
E daí que, sabido que “os bens públicos estão tendencialmente fora do comércio jurídico privado, o que os torna, enquanto coisas públicas, insuscetíveis de redução a propriedade particular, inalienáveis, insuscetíveis de usucapião (imprescritíveis), impenhoráveis e não oneráveis pelos modos de direito privado” (Bernardo de Azevedo, ob. cit., p. 12) – cf. artigos 18.º, 19.º e 20.º do DL 280/2007 - a mera presunção emergente do registo não é suficiente para que se considere que o Recorrente é titular do direito de propriedade sobre a área correspondente a margens de águas do mar.
Na realidade, cabia ao Recorrente alegar e provar que tal área não correspondia a margens de águas do mar, designadamente por via de ato de delimitação que a excluísse de domínio público hídrico ou do reconhecimento da sua propriedade nos termos do artigo 15.º da Lei n.º 54/2015, pela via da instauração de ação nos tribunais comuns nos termos de tal normativo, fazendo a prova aí prevista ou, se já na redação da Lei n.º 34/2014, pela demostração de estarmos perante uma das situações reguladas no n.º 5 deste normativo. Sendo que a resolução de tal questão corresponderia a questão prejudicial determinante da suspensão do procedimento administrativo que levou à prática do ato impugnado (nos termos do artigo 31.º do CPA/91) e, se instaurada na pendência destes autos, relevaria enquanto causa prejudicial (nos termos do artigo 15.º do CPTA e 272.º do CPC), sem prejuízo da possibilidade de, incidentalmente, aqui poder ser apreciada (artigo 15.º, n.º 3 do CPTA).
Sucede que, a esse respeito, o Autor/Recorrente nada concretizou, alegou ou provou, que conduzisse a considerar não estarmos perante área correspondente a margens de águas do mar ou que os “terrenos eram, por título legítimo, objeto de propriedade particular ou comum antes de 31 de dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de março de 1868” (artigo 15.º, n.º 1 da Lei 54/2005 na redação original e n.º 2 na redação da Lei 34/2014). E, apenas no âmbito deste recurso, vem sustentar tratar-se de terreno abrangido pela atual redação do n.º 5 al. c) do artigo 15.º da Lei 54/2005, sem, contudo, concretizar a sua alegação ou comprovar estarmos perante “terreno integrado em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, fora da zona de risco de erosão ou de invasão do mar, e ocupado por construção anterior a 1951, documentalmente comprovado”.
Donde, a conclusão a alcançar é que mostrando-se implantadas as edificações - objeto dos atos de licenciamento titulados pelos alvarás emitidos pelo Município de Vila do Bispo - na extensão de 50 metros de largura contados a partir da crista do alcantil marítimo, não tendo o Recorrente provado que, relativamente a essa área onde implantou tais construções, exista delimitação que a exclua de domínio público marítimo ou lhe tenha sido reconhecida a propriedade privada nos termos do artigo 15.º da Lei 54/2005, então nos limites dessa extensão, estamos perante margens de águas do mar que integram o domínio público marítimo.
E, consequentemente, não se pode falar em ablação – ou expropriação - do direito de propriedade privada do Recorrente consagrado no artigo 62.º da CRP, nem em violação do conteúdo essencial do mesmo, pois que não se mostra provado que o Recorrente seja, efetivamente, titular do direito de propriedade daquela parcela de 110 m² do prédio sito na Praia de Salema, Rua d... n.º 2, relativamente à qual foi emitida a licença de utilização de recursos hídricos.
Reconhece-se, é certo, o manifesto erro em que incorreu o Tribunal a quo ao considerar que seria da circunstância de a licença de construção titulada pelo alvará n.º 115/2010 ter ficado condicionada à integração de uma determinada área no domínio público que resultaria que a parcela – de 110 m² - a que se reporta a licença de utilização de recursos hídricos impugnada corresponderia a domínio público hídrico. Revelando a confusão entre o regime do licenciamento das operações urbanísticas regido pelo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e, in casu, a cargo do Município de Vila do Bispo, ao abrigo do qual, pode haver lugar a cedências para integração no domínio municipal (cf. artigo 44.º), com o regime da utilização privativa dos recursos hídricos decorrente da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, da Lei da Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro) e do Regime de Utilização dos Recursos Hídricos (Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio).
Contudo, mantém-se a conclusão de que o ato impugnado não viola o direito de propriedade do Recorrente, tão pouco o núcleo essencial desse direito, determinante da sua nulidade nos termos do artigo 133.º, n.º 2 al. d) do CPA/91, desde logo, porque aquela área de 110 m² a que se reporta o ato em causa nos autos integra o domínio público hídrico, não existindo ato de delimitação que a exclua, nem tendo sido sobre ela reconhecido o direito de propriedade privada do Recorrente nos termos do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005.
E de igual modo não ocorre qualquer violação dos princípios da boa-fé, proteção da confiança e segurança jurídica. Desrespeito esse que não só, verdadeiramente, o Recorrente não concretiza, antes o fazendo decorrer da alegada violação do direito de propriedade, como, não ocorrendo esta, tão pouco aquele se verifica.
Acrescente-se que, sabido que os princípios da boa fé e da segurança jurídica, na sua vertente de tutela da confiança, visam salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem, “no âmbito da actividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efectivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou” (Ac. do STA de 21.9.2011, proc. 0753/11).
Além da falta de alegação de um qualquer comportamento da R./Recorrida gerador de confiança – concretamente, quanto à dominialidade privada daquela área -, tão pouco se vislumbra a existência de uma situação de confiança na certeza de que, porque o desconhecimento da lei não aproveita a ninguém - máxima que se encontra refletida no artigo 6.º do CC -, o A./Recorrente não podia ignorar, à luz do enquadramento jurídico vertido na Lei n.º 54/2005 e de que aqui demos conta, que, por regra, as margens de águas do mar são bens do domínio público e de que era sobre si que recaía a obrigação de obter o reconhecimento da sua propriedade ou demonstrar a sua delimitação de domínio público hídrico.
Daí que, embora com distinta fundamentação, não incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento quanto à decisão de julgar não verificado o vício de violação de lei por desrespeito do (conteúdo essencial do) direito de propriedade privada do A./Recorrente.

Estabelecida a questão da dominialidade da parcela cumpre ora apreciar o erro de julgamento quanto à falta de elementos essenciais e ininteligibilidade do ato administrativo, por poder contender com a apreciação dos demais vícios.

Da omissão do conteúdo ou sentido da decisão e respetivo objeto

O Recorrente entende que o Tribunal a quo erra quanto à decisão de improcedência da nulidade imputada ao ato, nos termos do n.º 1 do artigo 133.º, por omissão do conteúdo ou sentido da decisão e respetivo objeto, elementos obrigatórios nos termos do artigo 123.º.
Sustenta que não colhe a referência ao ato de licenciamento da operação urbanística porquanto aí está em causa a integração em domínio público municipal e não marítimo, acrescentando que a notificação emitida no âmbito de um procedimento administrativo diverso daquele em que terá sido emitida a licença de utilização sindicada de que o seu terreno se encontraria na sua totalidade em DPM não pode consubstanciar o conteúdo ou sentido da decisão de emissão do título de utilização dos recursos hídricos em causa e o respetivo objeto, elementos que defende estarem em falta.
Aduz que o ato carece de conteúdo ou sentido da decisão e de objeto, porquanto o Réu nunca transmitiu o conteúdo da decisão tomada, isto é, a factualidade e circunstancialismo que estiveram na sua base, a problemática subjacente e qual sentido e elementos integradores da decisão, nem lhe foi comunicada a tomada de qualquer decisão em concreto por parte da Administração no sentido de ser emitida a licença aqui sindicada.
Como resulta do disposto no artigo 120.º do CPA/91, consideram-se atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Em relação às menções obrigatórias do ato administrativo dispõe o artigo123.º, n.º 1 que devem constar sempre do ato a enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes [al. c)], a fundamentação quando exigível [al. d)] e o conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto [al. e)].
Atente-se que a enunciação dos factos ou atos que deram origem ao ato, tratando-se dos pressupostos (de facto) do ato, acaba por se confundir com a fundamentação do mesmo e que, no essencial, consiste na exposição sucinta das razões de facto e de direito da decisão.
Ademais do ato deve constar, ainda, não só o conteúdo ou sentido da decisão – isto é, “reporta-se à própria decisão contida no acto, aquilo que nela se determina (ou declara): é o feixe de direitos e obrigações dele directamente resultantes” –, mas também o seu objeto, “no sentido ou da situação concreta (ou seja, uma fattispecie de uma determinada norma jurídica) ou das coisas, relações e atos jurídicos sobre que ele versa” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, pp. 585 e 586). Refira-se que, quanto ao objeto do ato, a exigência deste normativo “não significa que este – ao contrário do que sucede com o seu conteúdo ou sentido – tenha de ser completamente descrito no próprio acto, podendo também (ou, pelo menos, alguns dos seus elementos essenciais) ser encontrados por remissão para o enunciado contido noutro documento do processo (..). A falta do próprio enunciado do objeto do acto, no sentido referido, só terá relevo em sede de validade se tornar inviável determinar inequivocamente quais os efeitos que com ele se pretendem produzir ou a situação, coisas ou actos a que estes respeitam. O mesmo se diga no caso de a menção ao “objecto” ser vaga, mas os efeitos do acto serem inequivocamente determináveis, deixando de fazer sentido considerá-lo inválido por caus disso”. (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, ob. cit., p. 586).
Quando à fundamentação propriamente dita, estabelece o artigo 124.º, n.º 1 a sua obrigatoriedade quanto a atos administrativos que, total ou parcialmente neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções [al. a)].
Prescrevendo-se no art.º 125.º do CPA/91,
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. […]”
Isto posto, mostra-se inegável o erro em que incorre o Tribunal a quo na apreciação da imputada falta das menções obrigatórias do ato administrativo, concretamente do conteúdo ou sentido da decisão e do objeto, não por referência ao ato administrativo impugnado, mas sim ao alvará n.º 115/2010 [facto B)] e ao ofício a que ora se reporta a alínea G) dos factos provados, anteriormente na alínea F) do probatório.
Na realidade, o que haveria que apurar é se, efetivamente, o ato de licenciamento de utilização de recursos hídricos, e que não se confunde com o ato de notificação do mesmo [facto Q)], contém as referidas menções.
Esclarece-se que o ato administrativo de licenciamento de utilização de recursos hídricos corresponde ao vertido no facto P). Isto é, in casu, a licença emitida (ou o documento que a titula) contém em si o ato administrativo, o que, de resto, o próprio Recorrente não desconhece por ter sido esse o ato administrativo que identificou, como praticado pelo Vice-Presidente do Conselho Diretivo da APA, e impugnou.
É certo que no artigo 22.º, n.º 1 do DL 226-A/2007 se prevê que “com a decisão final, é emitido e enviado ao utilizador o título de utilização”, mas o que daqui resulta é que a decisão (o ato administrativo de licenciamento) dá lugar à emissão do título (o documento que titula o ato). O que não impossibilita que, como sucede na situação apreciada nos autos, o ato administrativo de licenciamento se contenha no seu próprio título, ou melhor, que o documento no qual se encontra contida a decisão de licenciar a utilização de recursos hídricos por ocupação do domínio público hídrico (o ato administrativo) também corresponda ao título que resulta do procedimento administrativo de licenciamento. Essencial é que exista o ato administrativo e o seu título, ainda que ambos sejam apenas um ou se mostrem contidos num único documento.
De resto, no próprio âmbito do procedimento administrativo de licenciamento da utilização de recursos hídricos, regulada pelos citados Lei n.º 58/2005 e DL 226-A/2007, assiste-se a uma miscigenização entre o licenciamento (o ato administrativo) e o respetivo título, evidenciada na circunstância de se entender que a “autorização, licença ou concessão constituem títulos de utilização dos recursos hídrico” (artigo 1.º do DL 226-A/2007) e de se prever que “a licença confere ao seu titular o direito a exercer as atividades nas condições estabelecidas por lei ou regulamento, para os fins, nos prazos e com os limites estabelecidos no respetivo título” (artigo 67.º da Lei n.º 58/2005).
Ora, analisado o ato administrativo de licenciamento impugnado – que, como dissemos, in casu, se encontra contido na licença que (também) o titula [facto P)] - verifica-se que nele se determina a atribuição, ao Autor – cuja identificação consta da parte inicial –, de uma “licença de utilização dos recursos hídricos – ocupação do domínio público hídrico” pelo período de 10 anos, cuja finalidade da ocupação é a construção/edificação de uma moradia destinada a habitação, numa área de 110 m², e que tem por objeto o prédio sito na Rua d... n.º 2, praia de Salema, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, correspondente a domínio público hídrico da região Hidrográfica RH8 - Ribeiras do Algarve da Bacia Hidrográfica 1557S – Barlavento. Ocupação do domínio público hídrico sujeita às condições gerais e específicas enunciadas no ato, mostrando-se ainda indicada a correspondente localização no ortofotomapa nele contido.
Em face do exposto, é patente que não assiste razão ao Recorrente. Na realidade, o ato contém, e verifica-se que o mesmo lhe foi notificado [facto Q)], o conteúdo da decisão tomada, incluindo que os pressupostos que lhe subjazem correspondem ao facto de o A./Recorrente ter ocupado com a edificação de uma moradia destinada a habitação uma área de 110m² que integra o domínio público hídrico, correspondente ao prédio ali identificado, e, consequentemente, tendo-lhe sido atribuída uma licença de utilização de recursos hídricos que lhe permite a referida ocupação de domínio público hídrico pelo período de 10 anos e nas condições ali enunciadas.
Ou seja, o ato revela o seu conteúdo e sentido e, bem assim, indica o respetivo objeto, bem como contém, ainda que sucintamente, a necessária fundamentação.
Refira-se que o Recorrente confunde as anomalias (ou vícios próprios) do ato administrativo com a omissão ou deficiência da sua notificação. Ora, a falta ou as insuficiências da notificação, porque esta é exterior e posterior ao ato administrativo, visando assegurar a eficácia do ato administrativo, não afetam a validade do próprio ato, contendendo apenas com a eficácia deste e consequentemente com o prazo para impugnar o ato (entre outros, Acs. do TCA Norte de 5.4.2024, proc. 0608/19.0BEBRG, de 10.3.2021, proc. 0003/11.0BEPNF).
Isto é, a eventual circunstância de o ato administrativo (a decisão) não lhe ter sido comunicado – o que, em face do probatório [facto Q)], não se verifica porquanto juntamente com o ofício de notificação foi-lhe remetido o ato - repercutir-se-ia, apenas, na sua eficácia, não contendendo com a validade deste, designadamente por lhe determinar a falta de elementos essenciais tais como o conteúdo ou sentido da decisão e de objeto. Pelo que da circunstância de a decisão não lhe ter sido comunicada, nunca resultaria a existência qualquer vício invalidante determinante da nulidade e/ou anulabilidade do ato visado nos autos.
Em face do exposto, pese embora também a este propósito seja distinta a fundamentação face à avocada pela sentença recorrida, haverá que considerar que o ato não padece do vício que lhe é apontado, concretamente quanto à omissão do conteúdo ou sentido da decisão e do respetivo objeto conforme exigido pelo artigo 123.º, n.º 1 al. e) do CPA/91.

Da ininteligibilidade do ato

O Recorrente defende, ainda, que o Tribunal a quo erra na decisão tomada quanto à ininteligibilidade do ato impugnado. Insiste que desconhece a decisão tomada, o respetivo conteúdo e fundamentação, porquanto a mesma nunca lhe teria sido comunicada, o que entende determinar a ininteligibilidade do ato administrativo.
Importa, desde logo, dar conta que a ininteligibilidade a que se refere a al. c) do artigo 133.º n.º 12 do CPA/91 “resulta (…) de não se saber o que aí se determina” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, ob. cit., p. 645).
Reiterando o que consignamos a respeito da invocada falta de elementos essenciais do ato administrativo, revela-se que, por um lado, o Recorrente permanece em diferenciar o ato administrativo de licenciamento do documento que o titula, quando, in casu, se verifica que a decisão se encontra contida naquele, e, por outro, confunde a eventual falta ou deficiência da notificação, que contende com a eficácia do ato, com os vícios próprios do ato.
Ora, tal como demos conta no ponto anterior, o ato administrativo de licenciamento corresponde ao vertido no facto P), sendo que dele se extrai, de forma clara, que a decisão tomada foi a de licenciar a utilização, pelo A., dos recursos hídricos na modalidade de ocupação do domínio público hídrico pelo período de 10 anos, ocupação essa correspondente à construção/edificação de uma moradia destinada a habitação, numa área de 110 m², do prédio sito na Rua d… n.º 2, praia de Salema, freguesia de Budens, concelho de Vila do Bispo, correspondente a domínio público hídrico da região Hidrográfica RH8 - Ribeiras do Algarve da Bacia Hidrográfica 1557S – Barlavento.
Ou seja, o ato não padece de qualquer ininteligibilidade, não existindo “uma incerteza quanto ao conteúdo/objeto do mesmo que a interpretação não pode pôr cobro” (Ac. do STA de 13.7.2016, proc. 0516/14).
Novamente, a alegada circunstância de ao Recorrente não ter sido comunicada a decisão tomada, o respetivo conteúdo e fundamentação – o que, renovamos, não encontra acolhimento no circunstancialismo fáctico provado -, porquanto a mesma nunca lhe teria sido comunicada, não corresponde a vício determinante da invalidade do ato, mas sim à falta de notificação que contenderia com a eficácia deste.
Daí que, embora com distintos fundamentos, também não erra o Tribunal a quo na decisão de julgar não verificada a ininteligibilidade do ato administrativo.

Da (im)possibilidade de emissão da licença de utilização de recursos hídricos a título oficioso

Entende o Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro, violando o disposto nos artigos 56.º e seguintes da Lei da Água e os artigos 11.º, 14.º e 20.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, assim como a primeira parte do n.º 1 e da alínea f) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA/91 e, ainda, o princípio da legalidade plasmado no artigo 3.º do CPA/91 e no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), ao julgar não verificada a nulidade do ato.
Sustenta que, opostamente ao decidido, nos termos dos artigos 66.º, n.º 1 da Lei na Água e dos artigos 11.º, 14.º e 20.º do Regime da Utilização dos Recursos Hídricos, decorre que a emissão do título de utilização dos recursos hídricos carece de requerimento do particular, não se prevendo a emissão oficiosa de tais títulos, pelo que, estando a Administração vinculada pelo princípio da legalidade, não pode praticar atos oficiosamente quando a lei não lhe atribui tal possibilidade.
Advoga que o Tribunal a quo confunde a delimitação do domínio público hídrico com o licenciamento da utilização desse domínio, que se ancora erroneamente no alvará de construção emitido pelo Município de Vila do Bispo e que o facto de o particular, instado a dar início ao processo de emissão da licença, não o ter feito, não permite à entidade administrativa emitir, oficiosamente, a licença em causa.
Daí concluindo que a total ausência do impulso do particular e de um procedimento legalmente previsto para a emissão da licença – porquanto, nunca recebeu qualquer notificação ou informação no âmbito do processo n.° 450.10.07.01.003277.2013.RH8 - tem como consequência necessária a inexistência do ato administrativo, subsumida na nulidade prevista no n.º 1 do artigo 133.º do CPA ou a falta absoluta de forma legal ao abrigo da al. f) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA.
Como vimos supra, as edificações – designadamente a moradia - objeto dos atos de licenciamento titulados pelo alvará 115/2010, e posteriormente, 3/2013, encontram-se implantadas em área – que, de acordo com o ato impugnado, corresponde a 110 m² - do prédio sito na Rua d... n.º 2, na praia de Salema, que integra domínio público hídrico.
A Lei n.º 54/2005 (na sua inicial redação) estabelece que a gestão de bens do domínio público hídrico por entidades de direito privado só pode ser desenvolvida ao abrigo de um título de utilização, emitido pela autoridade pública competente para o respetivo licenciamento (artigo 9.º, n.º 2).
A Lei da Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na redação do Decreto-Lei n.º 130/2012, de 22 de junho) estabelece o enquadramento, além do mais, das águas costeiras, entendidas estas como as águas superficiais situadas entre terra e uma linha cujos pontos se encontram a uma distância de 1 milha náutica, na direção do mar, a partir do ponto mais próximo da linha de base a partir da qual é medida a delimitação das águas territoriais, estendendo-se, quando aplicável, até ao limite exterior das águas de transição [artigos 1.º, n.º 1 e 3.º al. b)].
Nos termos do artigo 56.º da Lei da Água as atividades que tenham um impacte significativo no estado das águas só podem ser desenvolvidas desde que ao abrigo de título de utilização emitido nos termos e condições nela previstos e no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, que regula o Regime da Utilização dos Recursos Hídricos.
Assim, sendo certo que os recursos hídricos do domínio público são de uso e fruição comum (artigo 58.º da Lei da Água), prevê-se a utilização privativa dos recursos hídricos do domínio público, entendendo-se esta como “aquela em que alguém obtiver para si a reserva de um maior aproveitamento desses recursos do que a generalidade dos utentes ou aquela que implicar alteração no estado dos mesmos recursos ou colocar esse estado em perigo” (artigo 59.º, n.º 2).
E conjugando-se o artigo 59.º, n.º 2 com o artigo 60.º, n.º 1 als. d) e e) da Lei da Água prevê-se que o direito de utilização privativa de domínio público, nomeadamente de ocupação temporária para a construção de instalações fixas ou para a implantação dessas instalações fixas, se encontra sujeito a licença, a qual confere ao seu titular o direito a exercer as atividades nas condições estabelecidas por lei ou regulamento, para os fins, nos prazos e com os limites estabelecidos no respetivo título (artigo 67.º n.º 1 da Lei da Água).
A Lei da Água prevê, ainda, que cabe à APA decidir sobre a emissão e emitir títulos de utilização dos recursos hídricos e fiscalizar essa utilização [artigos 7.º, n.º 1 e 8.º, n.º 2 al. s)].
O Decreto-Lei n.º 226-A/2007, na redação então vigente da Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto, que estabelece o regime da utilização dos recursos hídricos, regula a atribuição dos títulos de utilização de recursos hídricos, os quais correspondem à autorização, licença ou concessão (artigo 1.º).
Estabelecendo-se no artigo 3.º que,
“1 - As licenças e concessões de uso privativo, enquanto se mantiverem, conferem aos seus titulares o direito de utilização exclusiva, para os fins e com os limites consignados no respectivo título constitutivo, das parcelas do domínio público hídrico a que respeitam.
2 - Se a utilização permitida envolver a realização de obras ou alterações, o direito do uso privativo abrange poderes de construção, transformação ou extracção, conforme os casos, entendendo-se que tanto as construções efectuadas como as instalações desmontáveis se mantêm na propriedade do titular da licença ou da concessão até expirar o respectivo prazo.
3 - Uma vez expirado o prazo mencionado no número anterior, aplica-se o disposto no n.º 2 do artigo 69.º da Lei nº 58/2005, de 29 de Dezembro.
4 - Cabe à autoridade competente transmitir ao titular do direito de uso privativo o terreno dominial, facultando-lhe o início da utilização consentida.”
Refira-se, ainda, que, nos termos do artigo 2.º, n.º 1 do DL 226-A/2007, “se for abusivamente ocupada qualquer parcela do domínio público hídrico, ou nela se executarem indevidamente quaisquer obras, a autoridade competente intimará o infractor a desocupá-la ou a demolir as obras feitas, fixando para o efeito um prazo”.
Como dissemos supra encontra-se sujeita a licença a utilização privativa dos recursos hídricos do domínio público correspondente à “ocupação temporária para a construção ou alteração de instalações, fixas ou desmontáveis, apoios de praia ou similares e infraestruturas e equipamentos de apoio à circulação rodoviária, incluindo estacionamentos e acessos ao domínio público hídrico” [artigo 60.º, n.º 1 al. d) da Lei da Água ex vi artigo 19.º do DL 226-A/2007] e à implantação dessas instalações e equipamentos [artigo 60.º, n.º 1 al. e) da Lei da Água ex vi artigo 19.º do DL 226-A/2007].
A atribuição dos títulos de utilização encontra-se regulada nos artigos 10.º e ss. do DL 226-A/2007, prevendo-se no artigo 14.º que “o requerimento inicial de pedido de emissão de título de utilização é apresentado junto da autoridade competente” (n.º 3) em suporte papel ou, quando possível, em suporte informático e por meios electrónicos (n.º 1), acompanhado dos elementos referidos no n.º 2 e 3.
Prevendo-se, ainda, nesse artigo 14.º do DL 226-A/2007 que,
4 - No prazo de 10 dias a contar da apresentação do requerimento inicial, a entidade competente verifica se o pedido se encontra instruído com a totalidade dos elementos exigidos, podendo solicitar para esse efeito, por uma única vez, a prestação de informações ou elementos complementares, bem como o seu aditamento ou reformulação.
5 - Quando o interessado apresentar o requerimento inicial em suporte informático e por meio electrónico, as subsequentes comunicações entre a entidade licenciadora e o interessado no âmbito do respectivo procedimento são realizadas por meios electrónicos.
6 - A entidade competente pode, no prazo previsto no n.º 4 e em vez da comunicação aí prevista, convocar o requerente para a realização de uma conferência instrutória, na qual são abordados todos os aspectos considerados necessários para a boa decisão do pedido e eventualmente solicitados elementos instrutórios adicionais.
7 - No caso de o requerente não juntar os elementos solicitados pela entidade competente nos termos dos números anteriores no prazo de 60 dias a contar da notificação de pedido de elementos, ou de os juntar de forma deficiente ou insuficiente, o pedido é liminarmente indeferido.
8 - O prazo referido no número anterior é excepcionalmente prorrogável por decisão devidamente fundamentada.
Nos termos do artigo 20.º do DL 226-A/2007, as utilizações privativas dos recursos sujeitas a licença, incluindo aquelas a que se reporta o artigo 59.º, n.º 2 e 60.º, n.º 1 da Lei da Água (ex vi artigo 19.º do DL 226-A/2007), são atribuídas pela autoridade competente através de pedido apresentado pelo particular ou outorga de protocolo com associações sem fins lucrativos que tenham vindo a exercer a gestão de domínio público hídrico [n.º 1 als. a) e b)]. Sendo o pedido apreciado e decidido no prazo de 45 dias a contar do termo da fase de consultas (artigo 20.º, n.º 4).
E ao abrigo do artigo 21.º, n.º 1, al. a) são atribuídas através de procedimento concursal as utilizações sujeitas a licença, além do mais, de ocupação do domínio público hídrico, salvo nos casos de rejeição de águas residuais, de recarga e injeção artificial em águas subterrâneas ou ainda de usos dominiais com um prazo igual ou inferior a um ano. Este procedimento concursal pode resultar de iniciativa pública (art.º 21.º, n.º 4) ou de pedido apresentado pelo particular junto da autoridade competente (art.º 21.º, n.º 5), regulando-se nesse normativo a respetiva tramitação.
Refira-se, ainda, que da conjugação do artigo 65.º da Lei da Água, com o artigo 11.º do DL 226-A/2007, prevê-se a possibilidade de o interessado apresentar um pedido de informação prévia sobre a possibilidade de utilização dos recursos hídricos para o fim pretendido.
Importa, ainda, considerar que nos termos do artigo 2.º do CPA/91 previa-se que “[a]s disposições deste Código aplicam-se a todos os órgãos da Administração Pública que, no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, estabeleçam relações com os particulares, bem como aos actos em matéria administrativa praticados pelos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas” (n.º 1) e, quanto aos procedimentos especiais, regia o n.º 7 deste normativo que “[n]o domínio da actividade de gestão pública, as restantes disposições do presente Código aplicam-se supletivamente aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição das garantias dos particulares”.
Dispondo-se no artigo 54.º do CPA/91 que “o procedimento administrativo inicia-se oficiosamente ou a requerimento dos interessados”, sendo o início oficioso do procedimento comunicado às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar no procedimento e que possam ser desde logo nominalmente identificadas (artigo 55.º, n.º 1 do CPA/91).
Mais se prevê no CPA/91 os termos da tramitação do procedimento administrativo, seja no que respeita aos seus prazos (artigo 58.º, 71.º e ss.), marcha e formalidades, tal como a instrução (artigo 86.º e ss.), audição prévia (artigo 59.º, 100.º e ss.) e notificações (artigo 66.º e ss.), até à decisão (artigos 106.º e ss.).
Ora, no que respeita à tramitação da atividade dos órgãos da Administração Pública há lugar, quando existam procedimentos especiais, à aplicação supletiva das disposições do Código, “seja para preencher eventuais lacunas dos procedimentos especiais seja para lhes fornecer a regulamentação de que eles carecem – e se não envolverem diminuição das garantias dos administrados, que resultassem desses procedimentos” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, p. 76).
Reconhecendo-se a miscinigenização em que incorre o Tribunal a quo nas normas que convoca para a decisão, designadamente referindo-se indistintamente aos diferentes títulos de utilização de recursos hídricos e às normas de cada um deles e, bem assim, ao enquadramento normativo urbanístico, quando o que está em causa nos autos é a impugnação do ato de licenciamento da utilização de recursos hídricos, importa aferir se é ou não de manter o sentido decisório por este adotado.
Resulta do probatório que, na sequência da vistoria realizada em 10.11.2011 pela então ARH Algarve à construção que o Recorrente se encontrava a realizar no prédio sito na Rua d... n.º 2 em S..., verificou-se que a parcela em causa correspondia a margem das águas do mar, encontrando-se na sua totalidade em domínio público marítimo, de tal forma que a sua utilização requeria título nos termos da Lei da Água e do DL 226-A/2007. O A./Recorrente foi então notificado de que, por a parcela em causa se encontrar em domínio público marítimo cuja utilização requer título de acordo com a Lei n.º 58/2005 e o DL n.º 226-A/2007, “deve ser iniciado o procedimento de regularização da utilização da DPM” [factos F) e G)] e, bem assim, para apresentar estudo geológico, com vista a demostrar estarem asseguradas as condições de segurança exigidas para a construção em faixa de proteção às arribas nos termos do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sines-Burgau.
Tendo o A./Recorrente apresentado o referido estudo [facto H)], foi o mesmo objeto de análise, onde, além do mais, foi aferida a localização da parcela em causa concluindo-se que se encontra em margens das águas do mar e, consequentemente, a edificação implantada em domínio público marítimo [facto I)].
Na sequência desse estudo foi emitida informação propondo que o A./Recorrente fosse informado, além do mais, de que “deverá iniciar o procedimento de regularização da utilização do DPM, ao abrigo da Lei n.º 58/2005 e do DL 226-A/2005”, sobre a qual foi proferido despacho determinando que seja transmitida e salientada ao interessado a obrigação de regularização da ocupação de DPM [factos J) e K)].
Essa informação e despacho foram notificados ao Recorrente, insistindo-se que este deverá “iniciar o procedimento de regularização da utilização do DPM, ao abrigo da Lei n.º 58/2005 e do DL 226-A/2005” [facto L)].
Porque o Recorrente nada fez, foi notificado pela Recorrida de que porque a parcela se encontra em margem das águas do mar, não existindo auto de delimitação, nem reconhecimento de propriedade, presume-se o caráter público, pelo que seria emitido o título de utilização de domínio público marítimo [facto N)].
Nessa sequência, o Vice-Presidente do Conselho Diretivo da APA emitiu a licença de utilização dos recursos hídricos – ocupação do domínio público hídrico n.º L002372.2013.RH8, assim praticando, por iniciativa oficiosa, o ato de licenciamento, de que notificou o A. [factos P) e Q)].
Ora, o exposto revela que, perante a ocupação abusiva de domínio público hídrico, a Entidade Recorrida notificou o Recorrente para regularizar a utilização. E, porque este, não obstante notificado, nada fez, ao invés de intimar o infrator à sua desocupação ou à demolição das obras, nos termos do artigo 2.º, n.º 1 do DL 226/2007, considerando ser a ocupação passível de legalização, procedeu à emissão oficiosa do título.
Todavia, constata-se que não se encontra expressamente previsto no regime jurídico da utilização do domínio público hídrico, concretamente na Lei n.º 58/2005 e no DL n.º 226/2007, a possibilidade de, fora das hipóteses de abertura de procedimento concursal de iniciativa pública, a atribuição da licença resultar de iniciativa oficiosa.
Na realidade, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 226-A/2007, perante ocupação abusiva ou indevida execução de obras em parcela do domínio público hídrico, cabe à autoridade competente intimar o infrator a desocupá-la ou a demolir as obras feitas, fixando para o efeito um prazo.
Com efeito, opostamente ao que sucede no âmbito da legislação urbanística em que, após a alteração do RJUE pelo Decreto-Lei n.º 136/2014 de 9 de setembro, se consagrou no n.º 8 do artigo 102.º-A a possibilidade de legalização oficiosa das operações urbanísticas nos casos em que os interessados não promovam as diligências necessárias à legalização voluntária - e apenas quando estejam em causa obras que não impliquem a realização de cálculos de estabilidade (artigo 102.º-A n. º 9 do RJUE) -, já o mesmo não acontece no regime da utilização dos recursos hídricos.
O que significa que, em face do princípio da legalidade, na sua dimensão de precedência de lei, segundo o qual se exige que a atuação administrativa “tenha fundamento numa norma jurídica, à qual está reservada a definição primária das actuações administrativas possíveis” e que “exprime a necessária anterioridade do fundamento jurídico-normativo da actuação administrativa” (Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, Dom Quixote, outubro de 2004, p. 153), inexistindo previsão normativa no regime jurídico da utilização de recursos hídricos, à Administração está vedada a possibilidade de legalização oficiosa da indevida ocupação do domínio público hídrico.
Acrescente-se que não se afigura que se possa afirmar a existência de uma lacuna que deva ser preenchida por recurso à aplicação supletiva do artigo 54.º do CPA/91, nos termos do n.º 7 do artigo 2.º do mesmo diploma, ou analogicamente pelo n.º 8 do artigo 102.º-A do RJUE.
Como dá nota José de Oliveira Ascensão (O Direito, Introdução e Teoria Geral, Almedina, 10.ª edição, p. 434) “lacuna é uma incompleição do sistema normativo que contraria o plano deste. Necessário é porém que acentuemos que essa contradição é objectiva, e que há lacunas no sistema jurídico propositadamente abertas pelo legislador”.
Ou seja, “as lacunas não se identificam necessariamente com situações não reguladas normativamente”, pois “há casos em que a inexistência de regulamentação corresponde a um propósito deliberado do legislador ou da lei e então a mesma não constitui uma «deficiência» que o intérprete esteja autorizado a superar”. Assim se devendo distinguir as lacunas autênticas ou próprias das lacunas impróprias que apenas podem “motivar o poder legislativo a uma reforma do direito, mas não o intérprete ao preenchimento da dita «lacuna»”, sendo certo que “a existência ou não de lacuna (…) «há-de aferir-se do ponto de vista da própria lei, da intenção reguladora que lhe serve de base, dos fins com ela prosseguidos e do ‘plano’ legislativo»” e que “o intérprete terá de presumir, em princípio, que o legislador elaborou um «sistema completo», não podendo, sem risco de subversão das regras hermenêuticas, recuperar por sua conta aquelas situações” (Ac. do STJ de 4.12.2029, proferido no processo 354/13.9IDAVR.P2.S).
Ora, se no âmbito da legislação urbanística o legislador veio regular expressamente a possibilidade de legalização oficiosa em face da inércia do particular, isto significa que, por um lado, anteriormente a esta previsão tal possibilidade estava vedada à Administração e, por outro, o facto de não o ter feito expressamente noutros domínios, como é o caso da utilização de recursos públicos hídricos, atenta a unidade do sistema jurídico, significa que se trata de uma omissão efetivamente pretendida, ou seja de uma lacuna imprópria.
E esta lacuna imprópria, sem prejuízo de distinta posição que venha a ser adotada pelo poder legislativo, justifica-se pela específica natureza dos bens e valores prosseguidos.
Com efeito, é que no âmbito da legalização oficiosa de operação urbanística decorrente de inércia do interessado está em causa o reconhecimento de que as obras promovidas – sob condição de se tratarem de obras que não impliquem a realização de cálculos de estabilidade (artigo 102.º-A n.º 9) - cumprem os parâmetros urbanísticos previstos nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis (artigo 102.º-A n.º 11). E essa possibilidade de a Administração determinar a legalização oficiosa da obra existe “desde que justifique um interesse público na legalização (que pode passar pelo valor arquitetónico do imóvel ou da função que este desempenha, pela proteção de terceiros, pela não imposição de maiores encargos ao município)”, sendo que “aquando da análise do interesse público, deve o município ponderar as razões que o particular eventualmente apresente para se opor à legalização oficiosa. Todavia, neste caso, mesmo que não se venha a ordenar esta legalização, a demolição será sempre o ato devido, dada a constatada inviabilidade e desinteresse na legalização” (Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, 2019, 4.ª edição, reimpressão, Almedina, pp. 666 e 667).
Ou seja, evidencia-se a possibilidade de conformação da posição do interessado, que detém um direito ou interesse legalmente protegido relativamente ao prédio objeto da operação urbanística, e os interesses públicos subjacentes à previsão dos parâmetros urbanísticos, que justifica a possibilidade de a Administração oficiosamente proceder à legalização.
Mas o mesmo já não sucede quanto à utilização do domínio público hídrico em que apenas está em causa a salvaguarda de bens e interesses públicos e, consequentemente, em que não releva a ponderação da posição dos particulares pois que estes, à míngua daquela atuação administrativa atributiva ou autorizativa, não detêm sobre a parcela de domínio público hídrico quaisquer posições jurídicas subjetivas que importe salvaguardar. Ou seja, estando em causa a ocupação abusiva de qualquer parcela do domínio público hídrico, ou execução de obras indevidas nela, a legalização, assumindo-se como uma mera forma de tutelar o interesse do particular naquela utilização/ocupação – na medida em que, face à obrigação de desocupação ou demolição, esta assume-se de menor gravidade ou onerosidade -, não se evidencia como um interesse público a salvaguardar.
O que explica que não se preveja neste domínio a possibilidade da Administração, perante a inércia do particular, legalizar oficiosamente a ocupação abusiva – porque sem título - de qualquer parcela do domínio público hídrico. Mas, apenas, podendo a Administração proceder à intimação do particular à desocupação ou à demolição nos termos do artigo 2.º, n.º 1 do DL 226-A/2007, a qual, não sendo cumprida e não procedendo o particular por sua iniciativa à legalização daquela ocupação, requerendo a emissão do título, sem prejuízo da responsabilidade contraordenacional deste (artigo 81.º, n.º 3 do DL 225-A/20067), dará origem à execução coerciva da ordem de desocupação ou demolição.
Daqui resulta que o ato viola o disposto nos artigos 56.º da Lei da Água e 2.º, n.º 1, 14.º, 20.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, e, consequentemente, o princípio da legalidade consignado no artigo 3.º do CPA/91, na medida em que inexiste previsão legal que, perante a inércia do A./Recorrente, possibilitasse a prática, por iniciativa oficiosa da Recorrida, do ato de licenciamento da utilização de recursos hídricos. Na realidade, como dissemos, cabia(e) à Recorrida determinar ao Recorrente a desocupação ou a demolição nos termos do artigo 2.º, n.º 1 do DL 226-A/2007.
Incorrendo, pois, a este respeito o Tribunal a quo em erro ao julgar não verificado o vício de violação de lei, determinante da sua anulabilidade nos termos do artigo 135.º do CPA/91.

4.5. Da condenação em custas

Vencida, é a Recorrida responsável pelas custas (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).


5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida;
b. Em substituição, julgar a ação procedente e, em consequência, anular o ato de licenciamento de utilização de recursos hídricos, titulado pela Licença de Utilização dos Recursos Hídricos – Ocupação do Domínio Público Hídrico, Proc. n.º 450.10.07.01.003277.2013.RH8, Utilização n.º L002372.3013.RH8, do Vice-Presidente do Conselho Diretivo da APA;
c. Condenar a Recorrida em custas.