| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
O SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS IMPOSTOS, intentou no TAC de Lisboa, em representação e defesa do seu associado Celestino ………………, contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública uma providência cautelar de suspensão de eficácia do “acto administrativo de não pagamento da remuneração” fundado na medida de coacção de suspensão do exercício de funções públicas aplicada ao seu representado no processo de inquérito nº1130/14.7TDLSB, que corre termos na Comarca de Lisboa, Instância Central, 1ª Secção da Instância Criminal.
A Juiz do Tribunal de 1ªinstância ordenou a convolação dessa providência cautelar de suspensão de eficácia do “acto administrativo de não pagamento da remuneração” em processo cautelar de arbitramento de reparação provisória, regulado no artigo 133º do CPTA – forma processual que entendeu ser a adequada ao pedido formulado – e decidiu nos seguintes termos: «julgo procedente a pretensão do Requerente e, em consequência, intimo a Entidade Requerida a pagar ao representado do Requerente a totalidade da remuneração que lhe é devida, a partir da data em que o deixou de fazer e enquanto legalmente for devida”, atribuindo à causa o valor de €1.178,78.
Inconformado o Ministério das Finanças interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central, apresentando nas respectivas alegações as seguintes conclusões que infra se reproduzem:
«I - Por sentença datada de 19 de Outubro de 2016, ora recorrida, veio o Tribunal a quo conceder uma providência cautelar, determinando o pagamento de vencimento a um funcionário que está inibido de exercício de funções (por decisão em inquérito criminal).
II - A recorrente não se conforma com essa decisão que, entende, resulta duma errada leitura dos factos (aliás insuficientes para sustentar a decisão) e duma incorrecta interpretação do Direito.
III - No presente processo apenas estão em causa interesses patrimoniais, que seriam passíveis de ser ressarcidos futuramente.
IV - Esta regra pode sofrer desvios, quando está em causa a própria subsistência com dignidade do associado do Requerente.
V - Mas teria o Requerente de fazer tal prova, o que não sucedeu, desconhecendo o tribunal, de forma absoluta, qual o património do funcionário da AT.
VI - O tribunal conhece, porém, que o funcionário é titular de uma conta bancária e conhece a identificação da conta, mas desconhece, também em termos absolutos, quais as quantias monetárias aí depositadas.
VII - Pelo que nem se compreende como conseguiu o tribunal concluir que estamos perante uma "situação de grave carência económica, adequadamente comprovada" (ponto 3 da sentença).
VIII - A eventual futura indemnização não é da responsabilidade da AT, que não teve qualquer decisão no processo, limitando-se a cumprir com a determinação judicial (inibição de exercício de funções), com as consequências legais inerentes (perda de vencimento, por impossibilidade de prestar trabalho); pelo que também não será da responsabilidade da AT minimizar danos, caso se venha a verificar a sua existência.
IX - A decisão de suspensão de exercício de funções transitou em julgado, pelo que a administração terá de a cumprir integralmente, de forma acrítica, incluindo a suspensão dos pagamentos de vencimentos (que são contrapartida do trabalho efectivamente prestado), nos termos dos artigos 276° a 278° da LGTFP.
X - E o cumprimento de uma decisão judicial (sem poder de decisão pela administração) não configura um acto administrativo que possa ser sindicado pelo tribunal a quo.
XI - Ao fazê-lo, o tribunal a quo está, na verdade, a sindicar a decisão de outro tribunal, sem ter competência para tal (e desconhecendo todo o processo, que está em segredo de justiça).
XII - O próprio Requerente reconhece que a legislação impõe a perda de vencimento no caso, apenas pede a desaplicação da norma, por a considerar inconstitucional.
XIII - Há, porém, diversa jurisprudência sobre a matéria, toda no sentido de que a inibição do exercício de funções implica a perda de vencimento, sem ofensa de qualquer preceito constitucional.
XIV - Também o cotejo entre os interesses patrimoniais do associado do Requerente, por um lado, e os interesses públicos que o direito penal visa acautelar, por outro, conduziriam a solução distinta da sentença recorrida.
XV - Tanto mais quando essa ponderação já foi feita por um tribunal, ao determinar aquela específica medida de coacção, na sequência do inquérito criminal, tribunal esse que é competente na matéria e conhece os factos que determinaram tal medida (que nem são do conhecimento do tribunal administrativo).
XVI - Além de desconhecer o património do funcionário, o tribunal fez uma leitura acrílica das despesas apresentadas, acabando mesmo por aceitar como necessário a uma "vida condigna" a frequência onerosa (450,00€ mensais) de estabelecimento de ensino privado (ficando por perceber como pode a frequência gratuita do ensino público contender com a dignidade humana), entre outras despesas que não estão ao alcance de grande parte dos cidadãos (sem, com isso, se poder afirmar que estes vivam aquém do mínimo de dignidade).
XVII - Pelo que também na definição de "existência digna" o tribunal afastou-se de toda a jurisprudência sobre a matéria.
XVIII - Afirma o tribunal a quo que a decisão judiciai apenas impõe a suspensão de funções, não a perda de vencimento.
XIX - Porém, com a determinação de suspensão de funções, a perda de vencimento é urna consequência directa prevista na Lei (artigos 276° a 278° da LGTFP), e a administração terá de presumir que o tribunal decisor conhece a extensão da sua decisão, onde se incluem os efeitos legais expressos (não se conhecendo doutrina nem jurisprudência que defenda que no segmento decisório o tribunal terá de elencar todas as consequências possíveis da sentença -tarefa, aliás, que nos parece impossível em muitos casos).
XX - O valor da causa está calculado sem suporte legal (embora de forma favorável ao recorrente), com a aplicação de um "fórmula" que, em muitos casos, até determinará valores negativos.
XXI - Os vícios arguidos pelo requerente deveriam ter sido argumentados em sede própria (reagindo à decisão tornada no processo de inquérito criminal), antes do trânsito em julgado (que já se verificou).
XXII - A administração não aplicou qualquer pena, limitando o seu comportamento ao cumprimento escrupuloso de uma decisão judicial (como está obrigada, até constitucionalmente), pelo que a sua conduta não merece qualquer censura.
Termos em que, concedendo-se provimento ao presente recurso, deve a sentença, ora recorrida, ser revogada, devendo ser julgado Improcedente o pedido de decretamento da providência cautelar, assim se fazendo a costumada justiça.»
Contra-alegou o Sindicato recorrido, concluindo do modo que segue:
«A) O presente recurso não deverá ser admitido porque o valor atribuído ao presente procedimento cautelar conservatório não o permite nos termos do disposto no art. 142°do CPTA;
B) A impugnação do valor da causa a que o recorrente procede nos artigos 75° a 81° das alegações apresentadas, não deverá proceder face ao critério geral estabelecido para a fixação do valor da causa previsto no art.32°, n°6 do CPTA nos procedimentos cautelares que foi seguido pelo Tribunal a quo;
C) Resulta da factualidade carreada para os autos pelo A. todos os rendimentos de que o agregado familiar do seu representado dispõe;
D) O A. juntou o recibo de vencimento do seu representado, bem como o recibo de vencimento da esposa do seu representado, e ainda, a declaração de IRS do casal relativa ao ano de 2015, a qual contém forçosamente todos os rendimentos do agregado familiar, não só enquanto trabalhadores dependentes e independentes, como quaisquer outros rendimentos, a saber, os rendimentos de capitais, os rendimentos prediais e os incrementos patrimoniais ou mais-valias.
E) A partir de Junho de 2016 as despesas deste agregado familiar são superiores às receitas, situação que põem em risco a satisfação de necessidades pessoais relevantes e é susceptível de causar prejuízos de difícil reparação;
F) As consequências da perda da totalidade do vencimento do representado do A. são muito graves uma vez que colocam em causa, designadamente, a saúde e o aproveitamento escolar de uma criança que padece de um problema de saúde que precisa de acompanhamento especial;
G) A suspensão do vencimento resulta de uma leitura que a entidade demandada fez da lei ordinária e da decisão judicial que foi chamada a aplicar;
H) Essa interpretação é um acto próprio da Administração e, como tal, pode ser sindicada pelos tribunais administrativos do ponto de vista da sua conformidade com a lei e com o fim visado pela decisão judicial interpretada;
I) A suspensão do pagamento da remuneração não faz parte do conteúdo da decisão do tribunal de instrução criminal que aplicou a medida de coacção em questão;
J) As consequências decorrentes da suspensão do vínculo laboral em resultado da aplicação de medidas de coacção são reguladas (e sempre foram) pela legislação laboral, legislação laboral privada, no caso do trabalhador sujeito ao regime privado, e legislação laboral pública, no caso do trabalhador em funções públicas;
K) Os acórdãos citados pela entidade recorrente para sustentar que não existe qualquer fundamento válido para desaplicar a actual legislação ordinária - os artigos 276° e 278° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas - são decisões proferidas ao abrigo de anterior legislação ordinária que não tinham uma redacção idêntica à actualmente em vigor;
L) No regime legal anterior à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas que, até 01/08/2014, numa situação como aquela sobre a qual nos debruçamos no presente caso - a de suspensão do vínculo laboral por motivo de aplicação dias - o trabalhador em funções públicas perdia apenas o vencimento de exercício, isto é, perdia, apenas, um sexto do vencimento;
M) O desaparecimento da figura do vencimento de exercício e do vencimento de categoria, que a anterior legislação ordinária regulava e bem, permite à entidade demandada violar o art.18°, n°2, art.30, n° 4, 32° e 266° da Constituição da República Portuguesa nos termos apontados.
N) A privação completa de rendimentos durante três anos de um funcionário que não está ainda acusado no processo crime é desnecessária, e como tal desproporcional, para se atingir os objectivos que é lícito prosseguir com a suspensão do exercício de funções pelo trabalhador arguido, violando o princípio constitucionais previsto nos artigos 30°, n° 4 e 32°, n°2 da Constituição da República Portuguesa.
Termos em que se requer a Vossas Excelências que se dignem negar provimento ao recurso, mantendo-se a douta sentença proferida nos presentes autos, assim se fazendo justiça.»
Por despacho de 29.11.2016, o Senhor Juiz a quo rejeitou o recurso interposto pela Entidade Requerida, admitindo-o apenas no que tange à fixação do valor da causa.
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.
* 2.- DA FUNDAMENTAÇÃO
A sentença recorrida, deu como provada e com interesse para a decisão a proferir - com base nos documentos juntos aos autos - a seguinte factualidade:
A) O representado do Requerente é trabalhador do mapa de pessoal da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), com a categoria de Chefe de Finanças, nível 1;
B) Na sequência de uma operação dirigida pelo Departamento de Investigação e Acção Penal (DIAP) foi detido e constituído arguido no processo de inquérito n.° …………/14.7TDLSB, tramitado na Comarca de Lisboa, Instância Central, 1ª Secção da Instância Criminal;
C) Tendo ficado sujeito, entre outras, à medida de coacção de suspensão do exercício de funções públicas (doc. 2 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
D) Em consequência da qual a Entidade Requerida deixou de pagar ao representado do Requerente, a partir de 20 de Junho de 2016, a sua remuneração mensal (alegação não impugnada);
E) O agregado familiar do representado do Requerente é constituído por si próprio, pela sua mulher, Isabel ………………, e pelo filho do casal, Sebastião ………….., nascido em 18 de Junho de 2000 (doc. 6 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
F) O representado do Requerente aufere o vencimento líquido mensal de €1 650,29 (doc. 3 e 4 juntos ao requerimento inicial e cujos teores se dão por reproduzidos);
G) Isabel …………….. é também trabalhadora em funções públicas, pertencente ao quadro de pessoal do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P. (IGFEJ, I.P.), com a categoria de assistente técnica, auferindo de vencimento base bruto o montante de € 1.175,80 (doc. 7 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
H) A mulher do representado do Requerente sofreu uma doença do foro oncológico, por virtude da qual lhe foi fixada uma incapacidade permanente global de 60% (doc. 8 junto ao requerimento inicial; alegação não impugnada);
I) O filho do casal, Sebastião …………………, encontra-se a estudar no 9° ano de escolaridade, até ao presente ano lectivo de 2015-2016 no Colégio Moderno (doc. 9 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
J) Padece de síndrome de Asperger, conforme o relatório médico do neurologista pediátrico Nuno ……….., junto ao requerimento inicial como doc. 10 e cujo teor se dá por reproduzido);
K) E teve necessidade de explicações especiais para conseguir obter aproveitamento, pelas quais os pais suportam uma despesa mensal fixa de € 428,75 (doc. 11 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
L) As despesas domésticas mensais do agregado familiar, não impugnadas, ascendem ao valor médio mensal de €2 221,73 e distribuem-se pelas seguintes espécies:
- Electricidade e gás - valor médio mensal de cerca de 156,00€ (doc.12 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Água - valor médio mensal de 30,00€ (doc. 13 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Telecomunicações - valor mensal de 77,73 € (doc. 14 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Crédito à habitação - prestação mensal no montante de 189,42 € (doc. 15 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Imposto Municipal sobre Imóveis - valor anual de 452,46€, correspondente a uma prestação mensal de 37,75 € (doc. 16 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Taxa municipal de conservação de esgotos - valor anual de 57,55 €, correspondente a uma prestação mensal de 4,79 € (doc. 17 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Alarme de segurança da habitação própria e permanente – S………… D……… Portugal- prestação mensal de 39,25 € (doc. 18 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Seguro automóvel - valor anual de 387,00 €, correspondente a uma prestação mensal de 32,25 € (doc. 19 e 20 juntos ao requerimento inicial e cujos teores se dão por reproduzidos);
- Imposto Único de Circulação Automóvel - valor anual de 97,16 €, correspondente a uma prestação mensal de 8,09 € (doc. 21 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Alimentação - valor mensal de 600,00 €;
- Gasóleo - valor mensal para as deslocações de todo o agregado familiar de 80,00€;
- Propina escolar mensal do filho Sebastião …………………….. - 450,00 € (doc. 9 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Explicações - factura mensal no montante de 428,75 € (doc. 11 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
- Cartões de crédito - prestação mensal de 87,70 € (25,00 € + 62,70 €) -doc. 22 e 23 juntos ao requerimento inicial e cujos teores se dão por reproduzidos.
Consta ainda de decisão recorrida que «Nada mais se provou com interesse para a decisão».
* 3- MOTIVAÇÃO DE DIREITO
Como resulta do disposto nos artigos 635º nº4 e 639º nº1 do NCPC- sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso- as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso e assim delimitam o seu âmbito.
E, a primeira questão que este Tribunal Central cabe indagar é a decisão que em sede de sentença fixou o valor da causa em 1.178,73€, conhecimento que precede logicamente a cognição de qualquer outra, pois que se o valor atribuído à causa for confirmado, não será admissível apreciar o mérito da decisão proferida pelo TAC de Lisboa, tal como resulta da conjugação do disposto nos artigos 629, nº1 do NCPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, artigo 6º/3 do ETAF e 44º, nº1 da Lei 66/2013, de 26.08 [a alçada dos tribunais de 1ª instância em matéria cível é de €5.000,00 e a alçada dos tribunais administrativos de círculo corresponde àquela que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância]
Vejamos então.
Na parte que agora interessa relevar, a 1ª instância fundamentou assim a decisão sobre o valor da causa:
«(…) Nos termos do art.° 133° do CPTA, são pressupostos da concessão da providência cautelar de "regulação provisória do pagamento de quantias": (i) Estar o requerente numa" situação de "grave" carência económica, "adequadamente comprovada" [art.°133°, n.°s 1 e 2, al. a), do CPTA]; (ii) Ter tal situação sido provocada pelo incumprimento pela Administração (leia-se pela entidade administrativa requerida) de um dever de realização de prestações pecuniárias ou de prestações de facto, nomeadamente da prática de acto administrativo com expressão ou repercussão financeira (n°1 do art.° 133° cit.); (iii) Ser de prever que a manutenção dessa situação possa importar para os interesses que o requerente visa defender consequências graves e dificilmente reparáveis [art.° 133°, n.° 2, al. b), do CPTA]; (iv) Ser "provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente [art.° 133°, n°2, al. c), do CPTA].
Estes pressupostos são cumulativos, pelo que a providência cautelar só pode ser concedida se estiverem todos preenchidos.
Segundo o n°3 do mesmo art°133°, " as quantias não podem exceder as que resultariam do reconhecimento dos direitos invocados pelo requerente, considerando-se o respectivo processamento como feito por conta das prestações alegadamente devidas em função das prestações não realizadas".
Este regime, por ser especial, afasta o do art°120° do CPTA, designadamente a ponderação de interesses a que se refere o n°2 deste artigo.
(…)
E, mais adiante ainda se disse:
(…) Por este conjunto de razões, entende-se que, não sendo certa, é, todavia, provável a procedência da pretensão formulada ou a formular na acção principal, estando, pois, preenchido o pressuposto (iv) em análise.
Considerando as despesas sumariamente provadas do agregado familiar [al. K) e L) do probatório] e o montante disponível para lhes fazer face - a saber: a remuneração ilíquida mensal da mulher do representado do Requerente, único elemento do agregado familiar que aufere rendimento [€ 1 175,80, ut al. G) do probatório], em virtude de a Entidade Requerida ter deixado de pagar a remuneração ao representado do Requerente - bem como a circunstância de a mulher do representado do Requerente ser uma pessoa doente, com uma incapacidade global permanente de 60% [al. H) do probatório] e de o filho menor padecer de síndrome de Asperger [al. J) do probatório], ao que se soma o facto de se desconhecer a duração do processo-crime - dão-se por verificados os pressupostos (i), (ii) e (iii) acima referidos.
Nem se diga, como faz a Entidade Requerida, que o representado do Requerente não diz qual o conjunto do seu património, nomeadamente se tem rendimentos de outra proveniência. Com efeito, o representado do Requerente apresentou declaração de rendimentos Modelo 3, correspondente às categorias A/H (trabalho dependente/pensões), com os respectivos anexos. Nenhum facto indicia que ele tenha rendimentos provenientes de outra fonte.
Assim, se a Entidade Requerida tem conhecimento de que o representado do Requerente tem outra fonte de rendimento, devia tê-la identificado. Não o tendo feito, a alegação em causa sob a mera conjectura inócua.
Procede, por tudo isso, a pretensão do Requerente.
O valor da causa há-de corresponder ao valor do prejuízo mensal que o representado do Requerente pretende evitar (art°32°, n°6, do CPTA), ou seja €1.178,73, correspondente à diferença entre o montante da remuneração líquida da mulher do representado do Requerente (€ 1. 043,00) e o valor das despesas mensais do agregado familiar (€2.221,73). (…)»
Tendo presente que nas Conclusões Recursórias, concretamente na XX, nada se infere sobre os motivos que, em concreto, levam a ora Recorrente a discordar do valor que o Sr. Juiz recorrido fixou à causa, razões que só invoca no corpo alegatório (artigos 79º a 81º) passamos aqui a transcreve-los, no intuito de propiciar, nessa parte, a clarificação do objecto do litígio.
Ali se escreveu, sob a designação:
“ Artigo 79º” «O valor da causa será de 30.000,01€ pela leitura conjugada dos artigos 34º, nº2, e 32º, nº6, ambos do CPTA»;
“Artº80º” «Não desconhece o Requerente que esta interpretação até lhe será desvantajosa (e será desde já, aumentando o valor da taxa de justiça devida no presente recurso), mas por nos parecer indiscutível que a causa tem um valor indeterminável (por se desconhecer a duração do processo principal e a duração do inquérito criminal, é impossível quantificar o valor que será devido, no caso de procedência do presente pedido de tutela cautelar), uma actuação com boa-fé no processo impõe-nos esta menção expressa»;
“Artº81º” «Ainda que se atendesse "ao valor do prejuízo mensal que o representado do Requerente pretende evitar", esse seria o equivalente ao ordenado do associado do Requerente, não resultaria da fórmula que o tribunal apresenta».
Aqui chegados, convém, antes do mais, fazer um breve excurso sobre os normativos a atender.
Estipula o artigo 31º do CPTA (na redacção de 2015), sob a epígrafe de “Atribuição de valor e suas consequências”, o seguinte: “1 - A toda a causa deve ser atribuído um valor certo, expresso em moeda legal, o qual representa a utilidade económica imediata do pedido. 2 - Atende-se ao valor da causa para determinar se cabe recuso da sentença proferida em primeiro instância e que tipo de recurso. 3 - Para o efeito das custas e demais encargos legais, o valor da causa é fixado segundo as regras estabelecidas na legislação respectiva. 4 - É aplicável o disposto na lei processual civil quanto aos poderes das partes e à intervenção do juiz na fixação do valor da causa.”
E, no nºs 1 e 6 do artigo seguinte, que tem por epígrafe “Critérios gerais para a fixação do valor”, diz-se que: “ 1- Quando pela acção se pretenda obter o pagamento de quantia certa é esse o valor da acção; (…) 6 - O valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens que se querem conservar ou da prestação pretendida a título provisório».
Por sua vez o artigo 33.º, sob a epigrafe “Critérios especiais” determina que: “Nos processos relativos a actos administrativos, atende-se ao conteúdo económico do acto, designadamente por apelo aos seguintes critérios, para além daqueles que resultam do disposto no artigo anterior: a) Quando esteja em causa a autorização ou licenciamento de obras e, em geral, a apreciação de decisões respeitantes à realização de empreendimentos públicos ou privados, o valor da causa afere-se pelo custo previsto da obra projectada; b) Quando esteja em causa a aplicação de sanções de conteúdo pecuniário, o valor da causa é determinado pelo montante da sanção aplicada; c) Quando esteja em causa a aplicação de sanções sem conteúdo pecuniário, o valor da causa é determinado pelo montante dos danos patrimoniais sofridos; d) Quando estejam em causa actos ablativos da propriedade ou de outros direitos reais, o valor da causa é determinado pelo valor do direito sacr
Decorre por sua vez do artigo 34.º (“Critério supletivo”) que: “1 - Consideram-se de valor indeterminável os processos respeitantes a bens imateriais e a normas emitidas ou omitidas no exercício da função administrativa, incluindo planos urbanísticos e de ordenamento do território. 2 - Quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo. 3 - Das decisões de mérito proferidas em processo de valor indeterminável cabe sempre recurso de apelação e, quando proferidas por tribunal administrativo de círculo, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos e condições previstos no artigo 151º deste Código. 4 - Quando com pretensões susceptíveis de avaliação económica sejam cumuladas outras insusceptíveis de tal avaliação, atende-se separadamente a cada uma delas para o efeito de determinar se a sentença pode ser objecto de recurso, e de que tipo.”
Da conjugação dos normativos transcritos ressuma que o valor da causa, “expresso em moeda legal”, corresponde à “utilidade económica imediata do pedido” (cfr. n.º 1 do artigo 31.º), e nos artigos 32º a 34º do CPTA constam os critérios ou factores através dos quais se deve atender na/e para a fixação daquele valor. Sendo certo que na tarefa de fixação do valor de causa haverá que atender às normas contidas nos artigos 305º e 306º do CPC/2014, aplicáveis ex vi artigo 31º, nº4 do CPTA.
Volvendo ao caso dos autos relembremos que na sentença aqui sob apelação o Senhor Juiz “ a quo” julgou o pedido enquadrado no artigo 133º do CPTA, e deu como provados os requisitos de aplicabilidade da providência de regulação provisória de quantias, designadamente a existência de uma situação de grave carência económica deferindo a providência através da imposição ao requerido, Ministério das Finanças, do pagamento do quantitativo mensal igual ao vencimento do associado do requerente, ou seja, 1.650,29€, pois determinou no decisório “…intimo a Entidade Requerida a pagar ao representado do requerente, a totalidade da remuneração que lhe é devida a partir da data em que deixou de fazer, e enquanto for legalmente devida “,
Mas, ainda assim, fixou à causa o valor de 1.178,73€, por considerar que é esse o valor do prejuízo mensal que o associado do Sindicato requerente pretende evitar, e que é igual à diferença entre o montante da remuneração líquida da mulher do representado do Requerente (€ 1. 043,00) e o valor das despesas mensais do agregado familiar (€2.221,73).
Adiante-se, desde já, que não se concorda com o valor que foi fixado à causa pelo Juiz do TAC/L pelas razões que infra se explanarão, mas, também não se pode concordar com a pretensão da Entidade Recorrente de que seja atribuía à presente acção cautelar o valor de €30.000,01, já que o pedido dos autos se reporta a quantias pecuniárias susceptíveis de quantificação, pois, consta do probatório- alíneas B) e C) – que a medida de coacção de suspensão de exercício de funções públicas a que representando do requerente foi sujeito, foi aplicada no processo de inquérito que de acordo com o disposto na al. c) do nº2 do artigo 276º do CPP, poderá ter uma duração máxima de 12 meses, se houver arguidos presos ou sob obrigação de permanência na habitação – ou, se não os houver pode ser elevada até ao limite máximo de 18 meses - por via da al. c) do nº3 do artigo 276º do CPP. Sabendo-se, igualmente, que a medida de suspensão do exercício de funções que lhe foi aplicada pode, no seu máximo atingir a duração de 3 anos, nos termos conjugados dos artigos 215 e 218 do CPP.
Estamos, portanto, perante um pedido quantificado e passível de quantificação.
O benefício ou utilidade económica que a A. irá retirar com a procedência da acção será o valor que terá de se considerar como sendo o valor da causa, visto, esse ser ou corresponder ao “conteúdo económico do acto” ou ao benefício ou vantagem de natureza patrimonial passível de avaliação pecuniária que se traduz na efectivação do direito à obtenção provisória do seu vencimento mensal, durante o prazo máximo que pode atingir a medida de suspensão do exercício de funções que foi aplicada ao associado do Sindicato requerente no processo de inquérito nº1130/47.7TDLSB; e que é, como acima se disse de 36 meses, por força da conjugação do disposto nos artigos 218º e 215º do Código do Processo Penal.
A fixação do valor de uma acção visa assegurar finalidades de ordem pública, e que, por conseguinte, tal questão é do conhecimento oficioso do tribunal, que deve sindicar a correcção de um eventual acordo, expresso ou tácito, das partes, e o legislador de 2008, cremos, fez uma clara distinção entre o poder das partes e o poder do juiz: aquelas têm o poder, e o dever, de indicar o valor da causa; este tem o poder-dever de o fixar, nunca ficando dispensado de examinar se a indicação feita pelas partes, por acordo expresso ou tácito, está conforme à realidade, segundo os critérios legais.
Daí que, de acordo com a actual versão do artigo 306º, nº1 do CPC, o juiz passa a ter sempre de fixar o valor da causa, sindicando o valor indicado pelas partes.
Foi o que fez o Senhor Juiz recorrido, mas sem atender ao valor real do pedido formulado na presente acção cautelar, e até ao facto de ter entrar em contradição com a quantia que intimou a entidade recorrente a pagar mensalmente ao associado do requerente, como supra se viu, pelo que não pode manter-se nesta parte a decisão recorrida.
E sendo assim, e por tudo o que supra se deixou dito, e que aqui nos escusamos de novo a repetir, para não sermos acusados de redundantes, decide-se fixar o valor da presente causa em 42.434,28€ [que correspondente ao prejuízo mensal que o associado do Sindicato requerente pretende evitar, multiplicado pelo limite máximo da medida de suspensão aplicada que lhe foi aplicada, no âmbito do inquérito nº……./14.7DTLSB, ou seja, 1.178,73x36] procedendo, consequentemente, nesta parte, os fundamentos da apelação.
Ora, a alçada dos tribunais administrativos corresponde a que se encontra estabelecida para os tribunais de 1ª instância em matéria cível, que é de €5000,00 [cf. conjugação do nº3 do artigo 6º do ETAF e artigo 44º n.º 1 da Lei n.º 66/2013, de 26 de Agosto],
Considerando o valor fixado à acção, agora fixada nesta via de recurso, e visto o preceituado no antes citado n.º 1 do art.º 629.º, logo se conclui ser admissível o recurso da sentença proferida, pelo que dele passa a conhecer e que, em face das conclusões de recurso se resume em determinar se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido pelo deferimento da presente providência cautelar.
Vejamos então.
O requerente cautelar pediu ao TACL de Lisboa, em defesa do seu associado Celestino ………., que fosse decretada provisoriamente a continuação do pagamento do salário que o seu representado vinha mensalmente a auferir e que lhe deixou de ser paga desde 20.06.2016, em consequência da medida de coacção de suspensão de exercício de funções que lhe foi aplicada no âmbito do processo de inquérito nº 1130/14.7TDLS, articulando para o efeito que a suspensão do exercício de funções do seu associado implica o seu afastamento do local de trabalho e a consequente privação de rendimentos, o que colide nesta fase do processo de inquérito, com o princípio constitucional da presunção de inocência. Alega ainda que a perda do vencimento total só ocorre actualmente com o desaparecimento da figura do vencimento de exercício e do vencimento de categoria “…que permite à entidade violar a Constituição da República Portuguesa ….. [pelo] que atendendo a que estamos o âmbito de uma providencia cautelar conservatória….. e à jurisprudência existente sobre esta matéria …. é legítimo concluir que é provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, devendo assim concluir-se pela verificação do requisito do fumus bonis iuris”.
Mais alega, que a cessação da remuneração mensal que vinha auferindo provoca prejuízos irreparáveis a si ao seu agregado familiar por se encontrar numa situação de grave carência económica, pois que não tem outros rendimentos e durante todo o tempo em que durar inquérito e a aplicação da medida de coacção só pode contar com o vencimento da sua mulher, doente do foro oncológico, a quem foi fixada uma incapacidade permanente global de 60% e com o qual tem ainda de custear as despesas médicas e explicações escolares necessárias ao seu filho menor de idade (16 anos) que padece do síndroma de Asperger.
O TACL de Lisboa, depois de ter convolado a providência cautelar de suspensão de eficácia do “acto administrativo de não pagamento da remuneração” em processo cautelar de arbitramento de reparação provisória, regulado no artigo 133º do CPTA – forma processual que entendeu ser a adequada ao pedido formulado, veremos se bem – e após ter enquadrado os requisitos indispensáveis ao deferimento da pretensão antecipatória, passou a apreciar os elementos fornecidos pelo caso concreto, tendo concluído pela verificação dos requisitos do do fumus boni iuris periculum in mora e do fumus boni iuris previstos nas várias alíneas do nº2 do artigo 133º do CPTA, necessários para o decretamento da providência requerida.
É contra este julgamento que a Recorrente se insurge.
Mas, a primeira questão que importa decidir, e de cuja solução depende a aplicação do regime jurídico da providência cautelar, é qualificar a providência solicitada, tanto mais que a decisão recorrida ao subsumi-la no artigo 133º do CPTA implicitamente a considerou como antecipatória.
Como expressamente resulta dos artigos 2º e 112º do CPTA existem duas modalidades básicas de providências cautelares: as providências antecipatórias e as providências conservatórias. Embora o Código não defina em que consistem umas e outras, vincando apenas que ambas se destinam a assegurar o efeito útil da decisão principal, a verdade é que a distinção assume particular importância no novo regime jurídico das providências cautelares, como facilmente se apreende dos nºs 1 e 2 do artigo 120º onde se dá relevância diferenciada ao critério do fumus boni iuris.
Como entende Freitas do Amaral, a distinção pode ser feita nos seguintes termos: as providências antecipatórias, são aquelas que visam obter, antes que o dano aconteça, um bem a que o particular tenha direito; as providências conservatórias, são aquelas que se destinam a reter, na posse ou na titularidade do particular, um direito a um bem de que ele já dispunha, mas que está ameaçado de perder [cfr. As providências cautelares no novo contencioso administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 43, pág. 6].
No caso concreto, a providência é de natureza conservatória. O requerente vinha auferindo uma remuneração mensal e, com a providência, quer conservá-la ou mantê-la, a fim de que a eventual sentença anulatória do acto que a fez cessar tenha efeito útil. Em sua opinião, se não for decretada a continuação do vencimento mensal, mesmo que o acto revogatório seja anulado, atenta a situação económica em que se encontra, haverá danos irreversíveis.
Ademais, no intróito da petição inicial, como bem enunciou, esta acção cautelar é preliminar da acção administração especial que irá apresentar e que tem por objecto a impugnação do acto administrativo que determinou a cessação do seu vencimento.
E a ser assim, o efeito da providência consiste em suspender a eficácia do acto que determinou a cessão do seu vencimento, mesmo que a ordem judicial consista numa intimação para continuação de pagamento do salário.
Daí que ao caso em apreço não tenha cabimento o regime especial de regulação provisória de quantias previsto no artigo 133º do CPTA, providência de que tem a natureza antecipatória ou de pagamento antecipado de prestações pecuniárias que a Administração tem o dever cumprir.
No caso dos autos a perda do direito à remuneração do associado do Sindicato ora recorrido, ocorreu, com o processamento do vencimento do mês de Junho de 2016 [doc. nº1] por impedimento temporário por facto não imputável ao trabalhador [medida cautelar de suspensão do exercício de funções fixada no inquérito penal em que o representado do Sindicato foi constituído arguido] e quando já se sabia que aquele impedimento iria ter duração superior a um mês, por força da medida de coacção a que o associado do recorrido se encontra sujeito desde 17.04.2014, data em que foi notificado da medida de coacção fixada [cfr. artigos 276º a 278º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas].
Portanto, a esta luz deixou de existir a fonte legitimadora do dever de prestar. Por isso, a Administração não está numa situação de incumprimento do dever de mensalmente pagar o vencimento do associado do Recorrido. Só através de uma medida conservatória é possível ao requerente continua a auferir provisoriamente o vencimento, pois o dano consistente na sua cessação já aconteceu com o acto que destruiu os efeitos do acto administrativo que titulava o seu pagamento. O que lhe interessa é congelar a situação que existia até à resolução do litígio, ou seja, continuar a receber mensalmente a sua remuneração, suspendendo dos efeitos do acto que determinou a sua cessação.
O Sindicato requerente começou por pedir a providência com base no nº1 do artigo 120º, do CPTA, ou seja, com fundamento na probabilidade da procedência da pretensão principal.
Na verdade e na vertente dos pressupostos do decretamento da providência cautelar, a lei actual basta-se com a probabilidade da existência do direito, não reclamando evidente ilegalidade do acto.
Porém, a nosso ver, não o fez de forma consistente, alias até reconheceu nos artigos 15 e 16º do requerimento inicial ao dizer que” a leitura da legislação ordinária efectuada pela entidade demandada não obstante ter apoio legal “ é na sua óptica inconstitucional, por colidir com o princípio de inocência do arguido, plasmado no artigo 32º da CRP é legítimo concluir que a pretensão a formular no processo principal vai ter êxito. O critério da evidência tem que ser fundado em circunstâncias que demonstrem que a conduta administrativa é ostensivamente ilegal.
O fumus boni iuris exigido nº 1 do art. 120º, ao contrário do que sucedia no regime anterior, já não é particularmente forte, não sendo exigível, como então, que só perante uma inequívoca ilegalidade fundada em vícios cuja gravidade e evidência conduz, regra geral, à nulidade do acto, se pode decretar a providência sem quaisquer outras exigências.
Ora, no caso concreto, o Sindicato requerente indicou que a ilegalidade da cessação do vencimento do seu representado radica, essencialmente, nas disposições da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que determinam a perda total do vencimento ao trabalhador que esteja suspenso das suas funções que colidem frontalmente e o princípio da presunção de inocência vazado no artigo 32º nº 2 CRP e dos limites de conteúdo das sanções criminais, artigo 30º nº 4 CRP, que diz que “Nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos.”
No entanto, para efeitos do preenchimento das condições previstas no nº1 do artigo 120º do CPTA, na redacção aplicável aos autos, o pressuposto alternativo-fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, o que vale por dizer que a aventada produção de prejuízo de difícil reparação, bastando-se com a prognose de uma situação de facto consumado, não é admissível no caso concreto, em que se revela que na sua actuação a entidade requerida respeitou a legalidade administrativa.
Com efeito, como decorre da matéria de facto dada como assente, o recorrente – Chefe de Finanças de Nível 1 – encontra-se sujeito, no que tange ao regime de contratação e de prestação de trabalho, ao Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, estando a cumprir a medida de coacção suspensão de funções desde o dia 17.04.2016, e a consequência jurídica da ausência prolongada do associado do recorrente ao serviço, por força da medida de coacção a que se viu sujeito tem no quadro da relação jurídica de emprego público, nomeadamente no seio do RCTFP [Lei nº 35/2014], subsumindo-a ao impedimento prolongado previsto no artigo 276 º a 278 do RCTEFP, para efeitos da aplicação do regime da suspensão da prestação de trabalho.
Ora, tendo presente o disposto no artigo 277º, nº 1 do RCTFP, que prescreve que “durante a redução ou suspensão mantêm-se os direitos, deveres e garantias das partes na medida em que não pressuponham a efectiva prestação do trabalho”, tal significa que a remuneração, sendo pressuposto ou contrapartida da efectiva prestação do trabalho, pode deixar de ser paga durante o período de suspensão da prestação de trabalho, sem que tal implique a apontada violação do direito constitucional.
A medida de coacção se suspensão do exercício de funções que foi imposta no inquérito penal tem, necessariamente repercussões sobre o vínculo laboral que liga o associado do Sindicato à Autoridade Tributária e Aduaneira, mormente por decorrência do regime de suspensão do contrato previsto nos artigos 276 a 278º do RCTEFP.
Deste modo, torna-se evidente que a suspensão do contrato na medida em que impede aquele de continuar a prestar a sua actividade à entidade empregadora pública, justifica que esta deixe de pagar-lhe a correspondente remuneração, enquanto durar o impedimento, “rectius”, enquanto durar a suspensão, sem que com isso se mostre violado o disposto no artigo 30º, nºs 2 e 4 da CRP, não sendo por isso motivo bastante para justificar a concessão da providência ao abrigo do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Ora, no caso trazido a recurso a citada exigência jurídica não está preenchida. Primeiro, dada a insustentabilidade do juízo de inconstitucionalidade, nos termos supra expostos. E, em segundo lugar, porque a automaticidade da suspensão do exercício de funções decretada no inquérito penal impede o associado do Sindicato recorrido de continuar a prestar a sua actividade à entidade empregadora pública e justifica que esta deixe de pagar-lhe a correspondente remuneração, enquanto durar a suspensão, mormente por decorrência do regime de suspensão do contrato previsto nos artigos 276º a 278º do RCTEFP.
Há que em definitivo concluir que o acto suspendendo não padece de ilegalidade ao abrigo do previsto no n°1 do art° 120° do CPTA, sendo por isso, como já acima se expendeu, que não se mostra provável que a pretensão a formular em sede principal venha a ser julgada procedente.
E, por serem cumulativos os requisitos exigidos no art° 120° do CPTA e não se verificando pelo menos um deles torna-se desnecessária a averiguação de existência dos demais, determinando, desde logo o indeferimento do pedido.
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3. -DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, no provimento do recurso, revogar a sentença recorrida, fixando o valor da causa em 42.434,28 Euros, e, em substituição, indeferir o procedimento cautelar requerido.
Custas pelo recorrido em ambas as instâncias, levando-se em conta o apoio judiciário na modalidade em que foi concedido.
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Lisboa, 20-04-2017
(José Gomes Correia)
(António Vasconcelos)
(Pedro Marchão) |
