I - RELATÓRIO

AA (ora recorrente) veio recorrer do Despacho Saneador-Sentença, proferido em 28.05.2023, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, onde aquele Tribunal concluiu pela verificação da caducidade do direito de ação.

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A Recorrente apresentou as suas alegações de recurso, com as seguintes conclusões:

“1 - o Tribunal não conheceu da questão de fundo, denegando o reconhecimento da razão que assiste à A., por considerar procedente, erradamente, a excepção de caducidade suscitada pela Ré.

2 – O Tribunal recorrido não atentou nos expedientes da entidade demandada para excluir à A. do procedimento administrativo de onde emergem os actos objecto da presente acção de anulação.

3 – Efectivamente a entidade recorrida e os intervenientes no processo, em seu nome, ou não notificaram a A. dos actos proferidos e adoptados no âmbito administrativo ou fizeram-no de forma deficiente e insuficiente.

4 – Acontece que a A. impugnou administrativamente decisão do Director Regional através de reclamação interposta para o Secretario Regional das Finanças o que suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto objecto de tal reclamação (n.º 2 do artº 37 do CPPT). Já que a A. mais do que uma vez procedeu ao pedido de notificação integral dos actos em causa.

5 – Em qualquer caso a A. veio a ser notificada dos actos objecto desta acção de anulação por ofício de 27-1-2016 (ver doc. 13 junto com a p.i. a fls. 43).

6 – É, pois, a partir de tal notificação que se conta o prazo de três meses a que se refere a al. b do nº 1 do art. 58º CPTA.

7 – Aliás, a decisão recorrida esqueceu-se do uso do disposto no nº 1 do artº 37 do CPPT pode ocasionar resposta que continua a não dar satisfação integral aos requisitos da notificação do acto em causa pelo que, como sustenta, e bem, o Conselheiro Lopes de Sousa, nesse caso, o interessado pode voltar a usar da faculdade do artº 37 n.º 1 do CPTT, foi o que a A. fez, mais do que uma vez, até a notificação que teve lugar por via do ofício junto com a p.i. como documento 13 (v. Jorge Lopes de Sousa in CPPT 6ª edição 2011 Vol. I, fls. 361).

8 – É, pois, manifesto que a presente acção foi intentada tempestivamente não ocorrendo nem devendo proceder a excepção de caducidade ao contrário do decidido no despacho saneador/sentença recorrido que, além do mais constitui um prémio aos patentes atropelos da entidade demandada.

Termos em que deverá proceder o presente RECURSO, revogando-se a decisão recorrida e prosseguindo a acção com o conhecimento da questão de fundo suscitada”.

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A Recorrida não apresentou contra-alegações.

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O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, foi notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº 1 do CPTA.

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Colhidos os vistos legais, nos termos do art. 657.º, n.º 2, do CPC, ex vi art.º 281.º do CPPT, vem o processo à Conferência para julgamento.

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II -QUESTÕES A DECIDIR:

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas as questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer [cf. artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 do CPC, ex vi artigo 2.º, alínea e) e artigo 281.º do CPPT].

Nesta conformidade, cabe a este Tribunal apreciar e decidir se:

- o despacho saneador sentença recorrido padece de erro de julgamento de direito, nomeadamente ao concluir pela caducidade do direito de ação, errando ao não considerar o disposto no artigos 37º do CPPT, em conjugação com o artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA.

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III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:

Através do despacho saneador sentença posto em crise, o Tribunal a quo considerou provado, para apreciar a exceção da caducidade do direito de ação suscitada pela entidade demandada/recorrida, o seguinte:

“-A presente acção foi instaurada a 28/04/2016. Cf. fls. 1 SITAF.

-O despacho de 04/05/2013, do Director Regional dos Assuntos Fiscais (da Autoridade Tributária) foi notificado à Autora em 22/05/2013. Cf. fls. 37 e 44 e 45 do processo administrativo.

-Por sua vez, o despacho do Director Regional da Autoridade Tributária da RAM de 03/06/2015, foi notificado à Autora a 11/06/2015. Cf. fls. 53 a 55 do processo administrativo.

Factos que se dão por provados”.

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Por se entender relevante à decisão a proferir, na medida em que, quer por acordo, quer documentalmente, está demonstrada, adita-se ao probatório, ao abrigo do preceituado no artigo 662.º, nº 1, do CPC, ex vi artigo 281.º do CPPT, a seguinte factualidade:

A. Através de despacho de 19.08.2013, foi deferido e fornecido à Autora/recorrente, pelo Serviço de Finanças de Calheta, cópia integral do processo relativo a BB, incluindo o recurso hierárquico – Cf. docs. 7 e 8 juntos com a PI e pontos 16 e 17 da mesma PI.

B. Em 20.09.2013 a Autora apresentou “reclamação” contra o despacho de 04.05.2013 proferido no processo de BB – Cf. reclamação junta com a PI

C. Em 03.06.2015, a “reclamação” referida no ponto anterior foi indeferida liminarmente, por ilegitimidade da Autora, a qual foi comunicada à mesma através de ofício de 05.06.2015 – Cf. doc. 7 junto com a PI cujo teor se tem por reproduzido e teor do artigo 40 da PI

D. Em 02.07.2015 a Autora requereu que lhe fosse facultada certidão integral do despacho de indeferimento liminar referido no ponto anterior, todas as informações, pareceres, e outros elementos em que eventualmente se fundamentasse – Cf. doc. 11 e 12 e ponto 41 da PI

E. Na sequência do referido no ponto anterior, foi comunicado à Autora em janeiro de 2016 que o recurso hierárquico foi rejeitado por ilegitimidade e só BB tinha legitimidade – Cf. ponto 42 da PI e doc. 13 junto com a PI.

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IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO:

A recorrente insurge-se contra o despacho saneador sentença que decidiu absolver da instância a entidade demandada, ao concluir que a ação administrativa foi intentada depois de esgotado o prazo de três meses a que alude o artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA, concluindo, assim, pela verificação da exceção dilatória prevista no artigo 89.º, n.º 4, al. k) do CPTA, obstando a que aquele tribunal conhecesse do mérito da causa (cf. n.º 2 do artigo 89.º do CPTA).

Para a recorrente, o Tribunal andou mal ao ignorar que a mesma havia dirigido um requerimento à entidade demandada, nos termos do artigo 37º do CPPT, por ser deficiente a notificação do ato, defendendo que, tendo lançado mão daquele dispositivo legal, o prazo para intentar a ação administrativa não se havia completado em 28.04.2016, data em que deduziu a presente ação administrativa, na medida em que aquele requerimento que apresentara em 02.07.2015 fez suspender o prazo para deduzir a ação administrativa, até serem sanadas as deficiências da notificação, (re)iniciando o prazo em janeiro de 2016, depois de obtida resposta ao seu requerimento deduzido à luz do artigo 37º do CPPT.

Analisando.

Lendo a decisão recorrida, constatamos que, para concluir pela caducidade do direito de intentar a presente ação administrativa, o Tribunal recorrido começou por esclarecer que em causa estavam vícios geradores de anulabilidade do ato, por isso seria de aplicar o prazo de três meses vertido no artigo 58º nº 2 al. b), do CPTA, e não outro, o que não gerou qualquer controvérsia.

O Tribunal recorrido, considerou que estava provado que a recorrente havia sido notificada do despacho de 04.05.2013 em 22.05.2013 e do despacho de 03.06.2015 em 11.06.2015, concluindo que, ao ter sido deduzida ação em abril de 2016, contra estes dois atos (04.05.2013 e 03.06.2015) já há muito se havia esgotado o prazo de três meses para intentar a presente ação administrativa.

A recorrente não põe em causa a factualidade considerada provada pelo Tribunal, salientando, no entanto que o Tribunal andou mal ao desconsiderar que a recorrente se havia valido do disposto no artigo 37º do CPPT, por entender que o dever de notificação havia sido deficiente, pelo que, o prazo para intentar a ação se contaria desde que fosse satisfeito e cumprido o dever de notificação do ato, o que se retira da leitura das alegações e conclusões recursivas conjuntamente.

Importa desde já contextualizar os termos em que foi intentada a presente ação administrativa que mereceu absolvição da instância da entidade demandada por caducidade do direito de ação, exceção conhecida no despacho saneador que pôs termo à ação e bem assim do não conhecimento do mérito.

Informam os autos, mais precisamente a PI, que a Autora havida requerido uma retificação de área num prédio seu, o que foi deferido em 18.05.2012 pelo Serviço de Finanças competente.

Posteriormente, aquele deferimento de 18.05.2012 foi revogado, o que foi notificado à recorrente em 2013.

Paralelamente, corria na AT um procedimento relativo a BB em que o mesmo havia deduzido um recurso hierárquico, que mereceu despacho de 04.05.2013, sendo este o ato “primário” que aqui está em causa, e é versado no “recurso” que a recorrente viu ser indeferido liminarmente em junho de 2015.

Com efeito, noticia o probatório que, em 20.09.2013 a recorrente apresentou reclamação, ao abrigo do artigo 77º do CPPT (artigo relativo ao recurso hierárquico), contra o despacho proferido no recurso hierárquico de BB (cf. ponto B) dos factos provados), vindo este recurso a ser indeferido liminarmente, em 03,06.2015, em virtude de ali se entender que a Autora/recorrente era parte ilegítima, informando o probatório que a notificação desta decisão de indeferimento liminar foi notificada à recorrente em 11.06.2015.

Foi precisamente na sequência deste indeferimento liminar que veio, depois, a Autora/recorrente intentar a presente ação administrativa, visando a anulação do despacho de 04.05.2013 (ato primário) e aquele indeferimento liminar do recurso/reclamação de 03.06.2015, que havia deduzido contra o ato primário em setembro de 2013.

Na verdade, o “recurso hierárquico” apresentado em setembro de 2013 contra o despacho de 04.05.2013, foi indeferido liminarmente por ilegitimidade da Autora em 03.06.2015, decisão de indeferimento essa que a Autora no ponto 40º da PI diz ter sido notificada pelo ofício de 05.06.2015, o que ocorreu em 11.06.2016, consoante decorre dos factos provados.

Porém, informa o probatório e também o alegou a recorrente, que, em 02.07.2015, depois de notificada do indeferimento do seu “recurso”, a recorrente dirigiu requerimentos a solicitar a entrega de certidão integral do despacho em questão (indeferimento liminar), de todas as informações, pareceres ou outros elementos em que eventualmente se fundasse aquele indeferimento liminar – Cf. ponto 41) da PI e ponto D) dos factos provados.

Nesta sequência, em janeiro de 2016, foi a Autora/recorrente, novamente, informada que o recurso hierárquico foi rejeitado por ser parte ilegítima.

Com este pano de fundo e com as circunstâncias factuais acima enunciadas, diz a recorrente que a decisão recorrida afrontou o disposto no artigo 37º do CPPT na medida em que só após a notificação ocorrida em janeiro de 2016 é que se iniciava o prazo de três meses para deduzir ação administrativa nos termos do artigo 58º nº 2 al. b) do CPPT (em que estava em causa, recorde-se, o ato primário ocorrido em 04.05.2013).

Para o Tribunal recorrido, tendo a recorrida sido notificada do indeferimento do recurso hierárquico datado de 03.06.2015, em 11.06.2015, e tendo intentando a ação administrativa em abril de 2016 a ação era intempestiva por ter sido largamente ultrapassado o prazo de três meses a que alude o artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA.

Reza assim o saneador sentença posto em crise:

“A presente acção foi instaurada a 28/04/2016. Cf. fls. 1 SITAF.

O despacho de 04/05/2013, do Director Regional dos Assuntos Fiscais (da Autoridade Tributária) foi notificado à Autora em 22/05/2013. Cf. fls. 37 e 44 e 45 do processo administrativo.

Por sua vez, o despacho do Director Regional da Autoridade Tributária da RAM de 03/06/2015, foi notificado à Autora a 11/06/2015. Cf. fls. 53 a 55 do processo administrativo. Factos que se dão por provados.

(…)

Quanto ao prazo de impugnação de actos administrativos importa considerar o disposto no art. 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“1. Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) (...)

b) Três meses, nos restantes casos.

2. Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil.

3. (...).”

É manifesto que o Autor ao ter intentado a presente acção em 28/04/2016 (data de entrada da petição inicial neste Tribunal), fê-lo de forma extemporânea relativamente ao prazo de que dispunha para exercer o seu direito de acção administrativa. Nestes termos, face ao supra exposto, e considerando que o prazo de impugnação judicial de actos anuláveis é de 3 meses, em conformidade com o disposto na alínea b), do n.º 1, do art. 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é manifesto que se verifica a caducidade do direito de acção administrativa da Autora.

A caducidade do direito de acção constituindo uma excepção dilatória, obsta ao conhecimento pelo Tribunal do mérito da acção e gera a absolvição da instância da Entidade Demandada relativamente à impugnação do acto e relativamente aos vícios geradores de anulabilidade do mesmo, cf. art. 89.º, n.º 2 e n.º 4, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Pelo que a excepção alegada é procedente”.

Não pondo em causa esta factualidade, a recorrente, como avançamos, refere que o prazo para intentar a ação administrativa iniciava, não com a notificação de 11.06.2015, mas após lhe serem remetidos os elementos que solicitou em julho de 2015 e que recebera em janeiro de 2016.

Por assim ser, advoga que foi afrontado o artigo 37º nº 1 e 2 do CPPT e 58º do CPTA.

Vejamos, primeiramente, o que informa o quadro legal a convocar para dirimir a questão trazida, e aferir se bem ou mal andou o saneador sentença ao concluir pela verificação da caducidade do direito de ação.

Importa primeiramente consultar o disposto nos artigos 36º e 37º do CPPT, relativos à notificação dos atos e sua eficácia.

Reportando-se à comunicação ou notificação insuficiente, o artigo 37º do CPPT, no seu nº 1 e 2, estabelece o seguinte:

“1 — Se a comunicação da decisão em matéria tributária não contiver a fundamentação legalmente exigida, indicação dos meios de reacção contra o acto notificado ou outros requisitos exigidos pelas leis tributárias, pode o interessado, dentro de 30 dias ou dentro do prazo para reclamação, recurso ou impugnação ou outro meio judicial que desta decisão caiba, se inferior, requerer a notificação dos requisitos que tenham sido omitidos ou a passagem de certidão que os contenha, isenta de qualquer pagamento.

2 — Se o interessado usar da faculdade concedida no número anterior, o prazo para a reclamação, recurso, impugnação ou outro meio judicial conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida”.

O artigo 37º do CPPT permite, assim, sanar deficiências do ato de notificação.

O nº 1 do artigo 36º do mesmo CPPT, estabelece, ao mesmo passo que, os atos em matéria tributável que afetem os direitos e interesses legítimos dos contribuintes, só produzem efeitos em relação a estes quando lhes sejam validamente notificados.

O mesmo decorre do artigo 77º nº 6 da LGT ao estatuir que a eficácia do ato/decisão do procedimento depende da sua notificação.

Por outro lado, decorre do artigo 36º nº 2 daquele CPPT que, as notificações, conterão sempre a decisão, seus fundamentos, meios de defesa e prazo para reagir contra o ato notificado (assim como a indicação da entidade que o praticou e se o fez no uso de delegação ou subdelegação de competências).

Para suprir as deficiências da notificação, estabelece o artigo 37º do CPPT a faculdade de serem pedidos os elementos omitidos na notificação e que a mesma deve conter.

Também o artigo 60º do CPTA, permite que sejam sanadas as deficiências da notificação dos atos, quando a mesma não as contenha (Cf. nºs 2 e 3), estabelecendo o seu nº 1 que: “O ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não deem a conhecer o sentido da decisão”.

É seguro, portanto, que os vícios da notificação dos atos podem ser supridos pela administração, quando instada nos termos do artigo 37º do CPPT e bem assim do artigo 60º do CPTA.

Contudo, há que distinguir a possibilidade de serem sanadas as deficiências da notificação, ou vícios da notificação, que não já os vícios do próprio ato que é notificado. Ou seja, não é de aplicar o regime estabelecido no artigo 37º do CPPT quando os vícios são do ato e não da notificação do mesmo, na medida em que são coisas distintas, o ato e a notificação deste.

A existência de uma notificação válida é condição de eficácia do ato.

A este respeito, sublinha JORGE LOPES DE SOUSA que: “(…) o decurso do prazo referido no nº 1 deste artigo 37º sana as deficiências do acto de notificação (…) mas não sana qualquer vício de que possa enfermar o acto notificado. O destinatário do acto que não requeira a notificação dos elementos omitidos na notificação continuará a poder invocar os vícios do acto notificado (…) a partir da notificação que lhe foi efectuada, que, apesar de ser originariamente inválida, produz os seus efeitos como se fosse válida, por ter decorrido o prazo referido no nº 1 deste artigo 37º, em que o destinatário do acto podia invocar a sua invalidade, requerendo a notificação dos elementos omitidos ou passagem de certidão que os contenha.

Assim, se, por exemplo, na notificação foi omitida a indicação dos meios de reacção contra o acto notificado, a consequência de o destinatário não requerer a respectiva notificação no prazo previsto no nº 1 deste artigo 37º é apenas a de que não pode invocar essa falta de indicação de meios (vício da notificação) para defender que a notificação é inválida e, por isso, não pode invocar a ineficácia do acto e o não inicio dos prazos de uso de meios administrativos ou contenciosos de reacção contra o acto notificado. Mas o destinatário não perde, naturalmente, o direito de impugnar o acto notificado invocando qualquer dos vícios de que enferme. Da mesma forma, se na notificação foi omitida a indicação da fundamentação do acto, o não uso da faculdade prevista neste artigo 37º apenas tem como consequência que o destinatário perdeu o direito a ser notificado dessa fundamentação, mas não provoca a perda do direito a que o acto notificado esteja fundamentado e a invocar o respectivo vicio de falta de fundamentação.

Isto é, quer seja suprida ou não a deficiência da notificação, o acto notificado permanece como está, com os vicíos que tem. A deficiência da notificação impede o interessado de conhecer, através dela, o conteúdo do acto, que não é nela revelado. Se o interessado usar da faculdade do art. 37º tem direito a que seja suprida essa deficiência da notificação. Se não o usar da faculdade do art. 37º, o que perde é o direito a ser notificado dos elementos que foram omitidos na notificação. Nada impede o interessado de consultar o processo, para conhecer o conteúdo exacto do acto, e, se ele não estiver fundamentado, imputar o respectivo vicio.” – In Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, 6º ed., 2011, áreas editora, págs 350 e 351.

O direito à notificação dos atos é, efetivamente, imperioso por forma a que o destinatário compreenda o alcance e sentido do ato notificado, podendo com o mesmo conformar-se ou não. Assim se compreende que, faltando alguns dos elementos identificados no artigo 36º do CPPT (que não os vertidos no artigo 39º nº 9 do CPPT), que devem fazer parte dessa notificação do ato, possam ser solicitados à administração, nos termos do artigo 37º do CPPT, onde deve o requerente elencar quais os elementos omitidos, e só depois de lhe serem fornecidos, começará o correr o prazo para sindicar, graciosa ou judicialmente o ato notificado.

Já no que respeita aos prazos para deduzir impugnação contra os atos administrativos em matéria tributária, teremos de convocar o artigo 58º e 59º do CPTA, ex vi artigo 77º da LGT.

O artigo 58.º do CPTA fixa os prazos de impugnação contenciosa de atos administrativos, disciplinando o artigo 59.º do mesmo diploma, mormente o seu nº 4, o início e a suspensão dos mesmos prazos quando se lança mão de meios impugnatórios administrativos, como sucedeu in casu com o recurso hierárquico de setembro de 2013.

Assim, decorre da alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA que o prazo para impugnar um ato que padeça de vício conducente ao regime da anulabilidade (como sucede na situação trazida), é de três meses, sob pena de ocorrer caducidade do seu direito de impugnar o ato em causa.

Nos termos do artigo 59º n.° 4 do CPTA “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.”.

A outro passo, o nº 5 do artigo 59º do CPTA, salienta que o ato lesivo (ato primário – datado de 04.05.2013) pode ser imediatamente impugnado por via contenciosa, apesar de estar a decorrer a sua impugnação administrativa.

Por essa razão, quando, podendo a parte deduzir imediatamente “recurso” contencioso, e opta primeiramente por deduzir “recurso” às vias administrativas, facultativas, para acautelar a tempestividade da impugnação judicial deverá atentar ao artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA em conjugação com o nº 4 do artigo 59º, nº 4, do CPTA, tal como na situação que nos é colocada.

A utilização de meios de impugnação administrativa (entre os quais se encontra o recurso hierárquico e reclamação), facultativa (como in casu) suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato, o qual só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal consoante o que ocorra em primeiro lugar.

Assim, a suspensão do prazo do recurso hierárquico facultativo, apenas inutiliza o período que decorra entre o momento da utilização do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão que sobre ela tenha sido proferida, ou o termo do prazo para que essa decisão fosse proferida, sem que tenha sido emitida qualquer decisão. Já no recurso hierárquico necessário/obrigatório, o prazo mantém-se suspenso enquanto decorre o recurso administrativo e só volta a correr o prazo, para recorrer à via judicial, após ser proferida decisão administrativa (artigo 193º do CPA).

Importa desde já sublinhar que os recursos hierárquicos são por regra, facultativos (artigo 185º nº 2 do CPA), sendo apenas necessários quando assim a lei o preveja e não é esta a situação trazida, como se vê desde logo do artigo 66º do CPPT e 185º do CPA.

Avançando.

A intempestividade da prática de ato processual corresponde ao decurso do prazo de impugnação dos atos administrativos em matéria fiscal, fixados nos artigos 58º a 60º do CPTA.

Sendo que, como referido, à luz do disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de atos anuláveis, tem natureza perentória, donde, a sua impugnação ter de ocorrer no prazo de três meses (contando-se este prazo nos termos do disposto no art. 279º do CPC).

Aquele prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação ao interessado, momento em que lhe é revelado o ato lesivo e se torna eficaz.

Porém, não se pode ignorar, como se apontou, o disposto no já mencionado artigo 59º nº 4 do CPTA, donde decorre, como se viu, que, o prazo de impugnação judicial se suspende com a apresentação do recurso hierárquico, nos moldes vertidos no art. 59º nº 4 do CPTA, o que não é indiferente à contagem do prazo para deduzir impugnação contenciosa/ação administrativa.

É hoje pacífico que, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar (– vd acórdão do STA, de 23.02.2017, tirado processo 01263/16, onde se fixou jurisprudência neste sentido; vd também, no mesmo sentido, o acórdão do STA de 27.02.2008, processo n.º 0848/06).

Ainda a respeito do efeito suspensivo do recurso hierárquico facultativo, veja-se, entre outros, o acórdão deste TCAS de 15.09.2022, tirado do processo nº 8197/14.6BCLSB, onde se sumariou do modo seguinte:

“IV - A apresentação de recurso hierárquico facultativo contra o acto administrativo impugnado determina, nos termos do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, a suspensão do prazo do exercício do direito de acção, até ser proferida decisão sobre o recurso ou até que decorra o prazo legal fixado para a decisão.

V - Nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar”.

Isto posto, consultando os autos, resulta provado o seguinte:

- Em 04.05.2013 foi indeferido o recurso hierárquico de BB;

- Em 22.05.2013 foi notificada a Autora da decisão de 04.05.2013

- Em20.09.2013 a Autora/recorrente deduziu “recurso” hierárquico;

- Em 03.06.2015 o recurso da A. foi indeferido por ilegitimidade;

- Em 11.06.2015 foi notificada A. do indeferimento do “recurso”;

- Em 28.04.2016 foi instaurada a ação administrativa.

Perante esta factualidade, vejamos agora se existe ou não caducidade do direito de ação, que, de resto, é também de conhecimento oficioso.

In casu, a recorrente sentiu-se lesada pelo despacho de 04.05.2013 (ato primário) e podia ter logo reagido contenciosamente contra o mesmo (art. 59º nº 5 do CPTA, ex vi artigo 97º do CPPT), tendo optado por deduzir, pelo menos primeiramente, recurso nos termos do artigo 77º do CPPT.

A verdade é que, o recurso facultativo apresentado em setembro de 2013 veio a ser indeferido liminarmente em 03.06.2015, sem que tenha sido intentada a ação administrativa.

Ora, estando em causa vícios geradores de anulabilidade, o prazo para sindicar contenciosamente o ato “primário” (de 04.05.2013) era de três meses, nos termos do artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA, ex vi artigo 97º do CPPT, o que é incontroverso.

Aquele prazo começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação ao interessado do ato ou despacho que o lesa, isto é, a partir do momento em que este tem conhecimento dos atos que são suscetíveis de afetarem a sua esfera jurídica (art.59º nº 1 do CPTA).

Na situação que nos é colocada, entende a recorrente que não se verifica a exceção da caducidade do direito de ação porque a notificação da decisão proferida no recurso hierárquico (deduzido contra o ato primário) era deficiente e a isso não atentou a decisão recorrida, afrontando o disposto no artigo 37º do CPPT ao não estender o prazo para deduzir a presente ação após a notificação, motivada pelo requerimento que fez em julho de 2015.

Não podemos esquecer que o ato primário é o ato de 04.05.2013, e quanto a esse não discute a recorrente que a sua notificação, ocorrida em 22.05.2013 afrontasse os artigos 36º do CPPT de modo a ser sanada por via do artigo 37º do CPPT, tendo a mesma optado por atacar o mesmo administrativamente em vez de o fazer, logo, imediatamente ou simultaneamente (artigo 55º nº 5 do CPTA).

Ora, os autos noticiam que a recorrente foi notificada em 22.05.2013 da decisão do Diretor Regional dos Assuntos Fiscais datado de 04.05.2013 (que convolou em definitivo o recurso hierárquico de BB), tendo apresentado “reclamação”, nos termos do artigo 77º do CPPT (norma respeitante ao recurso hierárquico), em 20.09.2013.

Não há dúvidas que este recurso previsto no artigo 77º do CPPT, é facultativo, e devia ser decidido em 60 dias (cf. artigos 80º da LGT, 66º e 67º do CPPT).

O prazo para deduzir recurso hierárquico é de 30 dias, atento o disposto no artigo 66º nº 2 do CPPT.

Este prazo de 30 dias é de natureza substantiva, contínuo e contado de acordo com as regras do artigo 279.º do CC (cf. artigo 20º, nº 1 do CPPT).

Assim, na contagem deste prazo não se incluiu o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr e, quando o prazo termine em domingo ou dia feriado ou em férias judiciais transfere-se o seu termo para o primeiro dia útil subsequente.

Na situação colocada, o ato primário (despacho de 04.05.2013) foi sindicado administrativamente, pela recorrente, muito depois dos 30 dias após a sua notificação, ocorrida em 22.05.2013, na medida em que o recurso foi apresentado em 20.09.2013, o que por si só autoriza a conclusão de que, a ação administrativa intentada em 28 de abril de 2016 era intempestiva, altura em que o ato sindicado (de 04.05.2013) já se havia consolidado na ordem jurídica.

A propósito de situação semelhante, veja-se o acórdão deste TCAS de 15.09.2022, tirado do processo nº 8197/14.6BCLSB, onde se discorreu do modo seguinte:

“(…) A A., como já se viu, dispunha de um prazo de 3 meses para a propositura da presente acção administrativa especial.

Este prazo iniciou-se em 03/05/2005 (dia seguinte à notificação de 02/05/2005), prazo convertível em 90 dias em decorrência das férias judiciais.

A apresentação de recurso hierárquico facultativo contra o acto administrativo impugnado determina, nos termos do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, a suspensão do prazo do exercício do direito de acção, até ser proferida decisão sobre o recurso ou até que decorra o prazo legal fixado para a decisão.

Tendo sido apresentado Recurso Hierárquico pela A. em 06/07/2005, haviam, nessa data, já decorrido 63 dias (dos 90) para apresentação do recurso jurisdicional.

Daqui decorre que o recurso hierárquico foi apresentado depois do prazo de 30 dias de que a A. dispunha e, nesta conformidade não há lugar à suspensão do prazo, por esta suspensão pressupor que o recurso hierárquico seja tempestivo, nos termos do artigo 66.º, n.º 2, do CPPT (vide neste sentido Acórdão do STA de 26/03/2009, processo n.º 01053/08, disponível em www.dgsi.pt/).

Tendo a acção administrativa especial sido apresentada em 15/09/2006, há muito se encontrava esgotado o prazo para a propositura da acção dos autos…”. (Destaque é nosso).

Tal como no excerto do acórdão transcrito, com o qual concordamos, também na situação colocada a ação é, efetivamente intempestiva, desde logo porque o recurso foi apresentado depois do prazo de 30 dias de que a A. dispunha e, nesta conformidade não há lugar à suspensão do prazo, por esta suspensão pressupor que o recurso hierárquico seja tempestivo, nos termos do artigo 66.º, n.º 2, do CPPT.

Deste modo, contrariamente ao advogado pela recorrente a ação é, de facto, intempestiva, sendo irrelevante, neste ponto, o facto de ter solicitado elementos à luz do artigo 37º do CPPT, após o ato primário estar “decidido”.

Ou seja, ainda que o recurso hierárquico, deduzido em 20 de setembro de 2013 tenha sido indeferido liminarmente por ilegitimidade, em junho de 2015, tal circunstância não permitia que o prazo que se havia esgotado, por não ter sido apresentado dentro dos 30 dias, voltasse a renascer na sua esfera jurídica com o indeferimento do recurso em junho de 2015, desde logo à luz dos citados artigos 58º nº 2 al. b) e 59º nº 4 e 5 do CPTA.

Porém, ainda que se admitisse que quando intentou o “recurso” em setembro de 2013, aquele fosse tempestivo ( e não era por ultrapassar os 30 dias do artigo 66º do CPPT, como se esclareceu), a verdade é que, não tendo sido emitida qualquer pronúncia pelo órgão durante 2013, 2014 e parte do ano de 2015 (a decisão indeferimento liminar foi proferida apenas em 03.06.2015), já há muito havia transcorrido o dever de decisão (60 dias) a que alude o artigo 66º nº 5 do CPPT, pelo que, não tendo sido intentada a ação senão em abril de 2016, há muito havia sido ultrapassado o prazo de três meses a que alude o artigo 58º nº 2 do CPTA em conjugação com o artigo 59º nº 4 do mesmo diploma, ao dar conta que o efeito suspensivo da dedução de meio gracioso facultativo (como sucede com o recurso hierárquico) termina logo com a notificação da decisão proferida sobre o “recurso” administrativo, ou com o decurso do prazo legal para o decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar, que in casu foi o decurso do prazo de decisão em 60 dias, acrescido de mais 15 ou 30 dias conforme estabelece o artigo 195º do CPA.

Também por este prisma se vê que a ação intentada em abril de 2016 é manifestamente intempestiva, visto que nessa altura, também por esta via, o ato primário (04.05.2013) estava “resolvido”/consolidado.

Na situação sob nossa mira, não só o prazo para deduzir a ação se esgotou logo em 2013, visto que o ato foi notificado em maio de 2013 (ainda que se descontassem as férias e as demais circunstância que houvesse de atender), tal como o prazo para decidir o “recurso” havia decorrido (pelo menos em 2014), o qual, como avançamos (sem perder de vista que, quando foi deduzido já havia sido ultrapassado o prazo de 30 dias previsto no artigo 66º do CPPT para o intentar).

Esclarecendo.

Considerando a data da notificação à Autora/recorrente em 22.05.2013 (quinta-feira), ainda que o prazo iniciasse em 23.05.2013, pelo menos em 19.09.2013 (dia anterior à data da apresentação do recurso hierárquico), haviam decorrido mais de 90 dias dos 90 dias (por correr em férias) de que dispunha para deduzir ação administrativa nos termos do artigo 58º e 59º nº 4 do CPTA.

Mas, ainda que o recurso fosse intentado dentro do prazo de 30 dias, a sorte da ação não seria diferente, como se explicou, na medida em que, mesmo considerando que os três meses ou até 90 dias fossem contados depois de decorrer o prazo para decisão (60 dias), a contar da data da remessa do processo ao órgão competente, a que acrescem ora mais 15 ou 30 dias¹ (artigo 195.º e 198º do CPA), os 90 dias de que dispunha para deduzir ação administrativa, mesmo contabilizando férias judiciais, terminaria aquele prazo, pelo menos e seguramente, em 2014, pelo que a ação administrativa deduzida em 28.04.2016 sempre seria intempestiva.

Não obstante decorrer do probatório que o recurso hierárquico foi decidido em junho de 2015, por indeferimento liminar, o facto que ocorreu em primeiro lugar foi o decurso do prazo legal para a decisão do recurso hierárquico facultativo (e, antes disso, como primeiramente considerado, o próprio recurso deduzido em setembro de 2013 que era já intempestivo), sendo a intempestividade evidente.

Nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar -vide neste sentido acórdão do STA de 27.02.2008, processo n.º 0848/06.

A este respeito, pronunciou-se, também, o TCAN em acórdão de 03.10.2017, proferido no processo n.º 01138/13.0BEBRG, assim como este TCAS no acórdão prolatado no processo nº 8197/14.6BCLSB, em 15.09.2022.

Assim, tal como avançamos, aquando da dedução da ação administrativa em abril de 2016, há anos se havia consolidado o ato (despacho de 04.05.2023), sendo irrelevante o facto de ter sido decidido o “recurso” em junho de 2015, e notificado em 11.06.2015, visto que se esgotara primeiro, quer o prazo para deduzir recurso hierárquico, quer, necessariamente, o prazo para decidir aquele recurso hierárquico em 60 dias a contar desde setembro de 2013, e, por maioria de razão o prazo para deduzir ação administrativa.

Sobre a mesma questão que nos ocupa, veja-se o discurso traçado no acórdão do TCAN de 03.10.2017, prolatado no processo n.º 01138/13.0BEBRG, (citado no acórdão do TCAS acima referido), em que igualmente nos revemos, onde se disse o seguinte:

“Ora, a tese defendida na decisão recorrida mostra-se alinhada com a jurisprudência das instâncias superiores, designadamente do Supremo Tribunal Administrativo, tal como, desde logo, a invocada na própria decisão. A este propósito, vejam-se, entre outros, os recentes acórdãos de 19-06-2014, processo nº 01954/13, de 03-02-2015, processo nº 01470/14.

Sumariou-se no primeiro dos referidos acórdãos:

I - Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redacção dada ao nº 3 do art. 175º do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos arts. 171º, nº 1, 172º, nº 1, e 175º, nº 3, do CPA, conjugado com os arts. 58º, nº 2, alínea b), e nº 4 do artº 59º do CPTA.

II - É a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do acto se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso (arts. 171º, nº 1, e 172º, nº 1, do CPA), que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175º CPA, para decisão do recurso hierárquico, sempre que não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.

III - Se, nos termos do disposto no art. 59º, nº 4, do CPTA, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva.

Pelo seu lado, o Tribunal Constitucional, por acórdão nº 81/2015, de 10 de Março, publicado no DR II, nº 48/2015, de 10-03-2015, sumariou: Não julga inconstitucional a norma do artigo 59º, nº 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, com forme o facto que ocorrer em primeiro lugar.” (no mesmo sentido vide acs. do TCAN de 03/06/2016, processo n.º 0221/15.1BEBRG e de TCAN de 28/09/2017, processo n.º 00580/14.3BEPRT).

Aqui chegados, bom de ver está, como se foi adiantando, que a ação era intempestiva, verificando-se, efetivamente, a caducidade do direito de ação.

Por fim, importa recordar que a recorrente centrou o seu inconformismo no facto de, após ser indeferida (expressamente) o seu recurso hierárquico e lhe ser notificado em 11.06.2015, solicitou ao abrigo do artigo 37º do CPPT que fossem fornecidos elementos por ser “deficiente a notificação”.

Diante do exposto, como adiantamos já, esta notificação era inócua para a situação colocada, na medida em que o ato impugnado era o ato primário (de 04.05.2013), que a recorrente optou por atacar primeiramente por via administrativa em vez de reagir logo ou “tempestivamente” contra o mesmo.

Assim, se o ato que foi atacado, primeiro graciosamente, era o de 2013, o qual entretanto ficou consolidado, o facto de solicitar elementos relativamente à decisão administrativa que indeferiu o seu recurso liminarmente, não permite que renasça na sua esfera jurídica, por tudo que dissemos, com ou sem mais elementos pretendidos com a notificação de 11.06.2015, que lhe faz ressuscitar o prazo perentório esgotado.

De resto, desaparecendo o ato primário, que é o lesivo, é igualmente inócuo afrontar a decisão de 03.06.2015, que rejeitou liminarmente o recurso por ilegitimidade da Autora (sobretudo, dizemos nós, para atacar um ato que estava consolidado), porque não permite reabrir a contagem do prazo que expirou como explicamos.

Mas, ainda que assim não fosse, se nos centrármos unicamente no despacho de indeferimento liminar de 03.06.2015, notificado a 11.06.2015, olvidando que o ato primário estava cristalizado, a verdade é que também o prazo para deduzir ação estava ultrapassado.

E isto porque, tal como a recorrente afirma nas conclusões recursivas e o detalham os autos, a recorrente apresentou sempre sucessivos requerimentos ao abrigo do artigo 37º do CPPT por entender que a notificação do ato (que não o primário) era “deficiente”.

No requerimento de 02.07.2015 a recorrente, além de reproduzir o teor da norma (36º do CPPT) que elenca os elementos que devem constar da notificação, não esclarece nem identifica quais os elementos em falta de modo a compreender o ato notificado e o que faltava.

Além disso, o ato notificado era apenas e só, como decorre do probatório, que o recurso hierárquico facultativo de 2013 era indeferido liminarmente por ilegitimidade da Autora.

Nas alegações recursivas advoga insistentemente que solicitou que fossem supridas as deficiências da notificação, e a verdade é que, em momento algum refere quais os elementos omitidos.

Não obstante, a verdade é que a mesma possuía todos elementos do procedimento do recurso hierárquico de BB, como dá nota o ponto A) do probatório, sendo certo que em janeiro de 2016, o que lhe foi notificado na sequência do requerimento formulado à luz do artigo 37º do CPPT foi exatamente o mesmo teor da notificação de 11.06.2015 – que havia sido indeferido liminarmente o seu recurso por ser parte ilegítima.

Esta notificação de janeiro de 2016, nada acrescentou à anterior, que havia transmitido o sentido e fundamento da decisão, o que conhecia desde início.

É verdade que, em 02.07.2015 a Autora/recorrente pediu a certidão integral do despacho em questão e todas as informações, pareceres ou outros elementos em que eventualmente se fundasse o ato (Cf. ponto 41) da PI e ponto D) dos factos provados).

É igualmente verdade que, a recorrente havia sido já notificada em 11.06.2015 do sentido da decisão e seu fundamento – rejeição liminar por falta de legitimidade da Autora.

Na sequência do requerimento de 02.07.2015, a Autora/recorrente voltou a ser notificada, em janeiro de 2016, do sentido da decisão e seu fundamento – Rejeição liminar por ser parte ilegítima, tendo, nessa sequência deduzido a presente ação em abril de 2016.

Olhando para o teor da notificação operada pelo ofício de 05.06.2015 (ocorrida em 11.06.2015) e para a notificação de janeiro de 2016 (na sequência do requerimento de 02.07.2015), esta última volta a comunicar à autora/recorrente que o seu “recurso” foi liminarmente indeferida por ilegitimidade da Autora.

Ademais, a própria recorrente afirma no recurso que mesmo após ter pedido a repetição da notificação “deficiente” e julho de 2015 e fez várias outras vezes (o que consta do próprio PA).

Não se compreende, nem vai alegado, como se disse, quais os elementos que faltavam na notificação do ato de rejeição liminar por ilegitimidade da Autora, sendo certo que nos vários requerimentos que apresentou, informa o PA, em nenhum esclarece que elementos faltam ou foram omitidos.

O certo é que, ao deduzir a presente ação, aqueles elementos que insiste que faltam (sem os indicar), a existir, estão sanados, pois conseguiu afrontar o ato, revelando conhecer o que está em causa, até porque, como afirma na PI foi consultar o processo que refere ser de tramitação simples.

O que os autos informam é que a mesma solicitou certidão integral do despacho e outros elementos, pareceres, sem se perceber aquilo o que faltava na notificação cujo conteúdo revela conhecer, assim como conhecia o ato primário, como também é patente quer do recurso hierárquico quer da presente ação.

De resto, ao ser notificada em janeiro de 2016 do mesmo sentido do ato cuja fundamentação repousa na rejeição liminar por ilegitimidade (tal qual havia sido notificada em 2015), não se pode entender, na situação concreta, que faltasse a esta notificação fundamentação do ato ou outros elementos, tanto assim que a Autora/recorrente deduziu a presente ação administrativa revelando conhecer todos os elementos que lhe permitiam defender-se capazmente, conhecendo os prazos, o autor do ato, etc, sem necessidade de aguardar pelos elementos omitidos que refere nunca terem chegado a si.

Por outro lado, estando em causa o indeferimento por ilegitimidade da autora, deduzido no procedimento de recurso hierárquico de BB, também nos informam os autos que à mesma lhe haviam sido fornecidos todos elementos daquele procedimento até ao recurso hierárquico (onde a Autora/recorrente “reclamou” em setembro de 2013 contra o despacho de 04.05.2013, tendo sido indeferido liminarmente em junho de 2015 por ilegitimidade).

Olhando de novo a situação concreta, a fundamentação levada ao conhecimento da recorrente (rejeição liminar por falta de legitimidade) por via da sua confessada notificação em junho de 2015, é objetivamente acessível e percetível pela sua destinatária, como se vê da própria PI, assim como o é para a generalidade de um qualquer destinatário colocado naquela situação.

Por outra banda, o requerimento de 02.07.2015 a solicitar elementos, com os contornos deixados expostos, não mais é do que uma manobra dilatória, no caso concreto, para justificar o desrespeito pelo prazo para intentar a ação administrativa, cujos prazos não desconhece, nem o seu teor, tendo obtido, inclusivamente, cópia de todo procedimento até ao recurso hierárquico de BB, onde deduziu a reclamação que viu indeferida liminarmente.

A notificação da decisão de indeferimento liminar da reclamação deduzida no recurso hierárquico, em setembro de 2013 (contra a decisão de 04.05.2013), nos moldes em que o foi efetuada, não colocou em causa os direitos de defesa da recorrente, sendo percetível o teor daquela decisão e sua fundamentação, sendo certo que o ato primário estava já consolidado.

Deste modo, o requerimento da Autora de 02.07.2015 respeitante a “notificação insuficiente”, além de não repristinar o prazo para deduzir ação contra o ato primário, também não permite alargar o prazo para impugnar esta decisão de indeferimento liminar do recurso contra aquele ato.

Tal como se disse, a respeito de situação semelhante, no acórdão deste TCAS de 15.09.2022, tirado do processo nº 8197/14.6BCLSB, já aqui citado, diremos nós também, com as devidas adaptações, o seguinte:

“Com o devido respeito por opinião contrária, o requerimento apresentado pela A. com pedido de passagem de certidão (cfr. ponto 7 do probatório) não tem o efeito do diferimento do termo inicial do prazo de impugnação, porque na notificação do despacho de revogação não foram omitidos nenhum dos elementos (…), nem a A. alega no referido requerimento a omissão de qualquer um dos requisitos da notificação.

Dito por outras palavras, esse requerimento apresentado ao abrigo do artigo 37.º do CPPT não produz efeito interruptivo do prazo de impugnação até à passagem da certidão, (…) Por outro lado, a A. não lançou mão do meio de intimação judicial na sequência da resposta ao primeiro requerimento para obter certidão das cópias das informações, tendo antes optado por apresentar novo requerimento de passagem de certidão. (…)”

Assim, mesmo considerando, como o fez a decisão recorrida, a data de notificação em 11.06.2015, com os contornos acima referidos, ao ter deduzido ação volvidos mais de 10 meses, sempre se verificaria, como verifica, a caducidade do direito de intentar a presente ação administrativa relativamente ao despacho de 03.06.2015 (sem prejuízo de tudo que se deixou dito).

Aqui chegados, sem mais nos alongarmos, assuma a conclusão de que o recurso terá de naufragar, mantendo-se a decisão que julgou verificada a exceção da caducidade do direito de ação, com a presente fundamentação.

*

No que respeita a custas, considerando o princípio da causalidade vertido no artigo 122º nº 2 do CPPT e bem assim no 527º nº 1 e 2 do CPC, as custas ficam a cargo da recorrente, por ser parte vencida.

*

V- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contencioso Tributário Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso, mantendo o decidido no despacho saneador sentença, com a presente fundamentação.

Custas a cargo da recorrente.

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Lisboa, 06 de fevereiro de 2025

Isabel Silva

(Relatora)

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Cristina Coelho da Silva

(1ª adjunta)

______________

Ângela Cerdeira

(2ª adjunta)

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1. vd. vide a este respeito do prazo para decidir e remessa ao órgão, o Acórdão do TCAN de 28/09/2017, processo n.º 00580/14.3BEPRT, e jurisprudência aí citada.↩︎