Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07501/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/24/2005

Relator:	Fonseca da Paz

Descritores:	ACTO INTERNO IRRECORRIBILIDADE

Sumário:	I - É um acto interno de carácter genérico que esgota os seus efeitos no âmbito das relações interorgânicas, não produzindo efeitos na esfera jurídica dos particulares sem a prática de um acto externo de aplicação, o Despacho nº. 867/03/MEF, da Ministra do Estado e das Finanças, que estabeleceu um conjunto de orientações que deveriam ser seguidas pela Caixa Geral de Aposentações na apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do D.L. nº 116/85, de 19/4. II - Não sendo esse Despacho um acto administrativo contenciosamente recorrível, deve ser rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição, o recurso contencioso dele interposto.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 1º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. Maria ...., Auxiliar Técnica de Museografia, residente na Rua ...., Vila Nova de Famalicão, interpôs recurso contencioso de anulação do Despacho nº 867/03/MEF, de 5/8/2003, da Ministra do Estado e das Finanças, pedindo que ele seja declarado nulo ou, se assim se não entender, seja anulado.
A entidade recorrida respondeu, concluindo que se devia negar provimento ao recurso, por o despacho impugnado não enfermar de nenhum dos vícios que lhe é imputado.
Cumprido o preceituado no art. 67º., do RSTA, a recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“A) - O despacho nº 867/03/MEF, da Ministra do Estado e das Finanças, de 5/8/2003, do qual foi interposto recurso contencioso, é ilegal;
B) - O despacho recorrido, ao fixar as condições em que considera não haver prejuízo sério nos termos do art. 1º., nº 1, do D.L. 116/85, de 19/4, introduz normas que não se confinam a uma simples interpretação deste diploma, nomeadamente do seu art. 1º., nº 1, ou a uma emissão de normas procedimentais que respeitam o disposto no referido Decreto-Lei;
C) - A Ministra do Estado e das Finanças, ao proferir tal despacho, invadiu as atribuições legislativas próprias da Assembleia da República e do Governo, como decorre do disposto nos arts. 111º., nº 1, 112º, nos. 1, 2, 5 e 6, 161º., 164º., 165º., 197º., 198º., 199º., e 201º., todos da CRP;
D) - Ainda que se admitisse que a Ministra do Estado e das Finanças tem competência para emitir determinadas orientações às entidades da Administração Central, atento os poderes tutelares que lhe são próprios, já o mesmo nunca seria admissível relativamente à Administração Local, atenta a autonomia que lhe está reconhecida, quer na Constituição da República (arts. 235º., nº 2, 236º, 237º. e 242º., da CRP), quer na Lei das Autarquias Locais;
E) - Com efeito, é aos órgãos próprios do Poder Local que, nos termos da lei, compete avaliar se da aposentação de determinado funcionário resulta ou não prejuízo para o serviço, pelo que, nesse processo, nenhuma competência assiste à Ministra do Estado e das Finanças para interferir, mediante a exigência do preenchimento de outros requisitos, nomeadamente os que o referido despacho contempla;
F) - Assim sendo, não pode deixar de concluír-se que o despacho recorrido nunca poderia aplicar-se à Administração Local;
G) - O despacho recorrido é nulo, quer por violação do art. 1º., nº 1, do D.L. 116/85, de 19/4 e dos arts. 111º., nº 1, 112º., nos. 1, 2, 5 e 6, 161º., 164º, 165º, 197º., 198º, 199º. e 201º., todos da CRP, quer por violação dos arts. 235º., nº 2, 236º., 237º. e 242º., da C.R.P., ou, se assim não se entender, sempre será anulável por violação das mesmas normas legais;
H) - A recorrente reúne todos os requisitos exigidos pelo D.L. 116/85, de 19/4, pelo que deveria ter sido deferido o pedido de aposentação por esta formulado à Caixa Geral de Aposentações”.
A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição no sentido da improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde se pronunciou pela irrecorribilidade do acto impugnado, por não revestir o carácter de acto administrativo, concluindo pela rejeição do recurso ou, se assim se não entendesse, pela sua improcedência.
A recorrente foi notificada para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada no aludido parecer, tendo concluído pela sua improcedência.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Em Agosto de 2003, a recorrente requereu, ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, que confirmasse a inexistência de prejuízo para o serviço e que autorizasse a remessa do seu processo para a Caixa Geral de Aposentações para que fosse emitido despacho de desligação do serviço por aposentação, nos termos do D.L. nº 116/85, de 19/4;
b) O Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão emitiu despacho a confirmar a inexistência de prejuízo para o serviço e determinou o envio do processo da recorrente para a Caixa Geral de Aposentações;
c) Com o ofício constante de fls. 15 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a Caixa Geral de Aposentações devolveu o processo da recorrente à Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, a fim de a inexistência de prejuízo para o serviço ser fundamentada, conforme era exigido pelo Despacho nº 867/03/MEF, de 5/8/2003, da Ministra do Estado e das Finanças;
d) O Despacho nº. 867/03/MEF, de 5/8/2003, da Ministra do Estado e das Finanças, consta de fls. 56 a 58 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido e nele determina-se o seguinte:
“(...) 1 - A Caixa Geral de Aposentações só poderá proceder à apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do disposto no D.L. 116/85 desde que o deferimento venha fundamentado pelo serviço de origem com base nos seguintes elementos:
a) Declaração do dirigente máximo de não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas, contratação a termo certo, avenças ou tarefas nos últimos 2 anos.
b) Mapa comparativo do número de aposentações e de novas admissões, caso tenha havido, nos últimos 2 anos.
c) Clara identificação dos motivos funcionais que permitem assegurar que, com base em critérios gestionários, o serviço pode garantir a actividade com menos pessoal, tendo em conta o plano de actividades e o balanço social.
d) Informação, relativamente aos funcionários em processo de aposentação, do número de anos de serviço no organismo e fundamento legal para a sua admissão.
e) Informações sobre as respectivas classificações de serviço nos últimos 3 anos, data da última promoção, cursos de formação efectuados em serviço e respectivos custos.
f) Quaisquer outros elementos relevantes, de natureza funcional, que permitam confirmar a inexistência de prejuízo para o serviço.
2 As situações de comissão de serviço, destacamento ou requisição devem ser consideradas, pela sua natureza, como determinadas pelo interesse do serviço onde as funções estão a ser prestadas, pelo que, enquanto se mantiverem, não poderá ser aceite a declaração de inexistência de prejuízo no serviço de origem.
3 A atribuição, no âmbito do respectivo Ministério, de quotas de descongelamento ou o recrutamento externo, a qualquer título, bem como a existência de tarefas e avenças, na carreira ou área funcional do funcionário nos últimos 2 anos constituirá factor bastante para se considerar não estar demonstrada a inexistência de prejuízo.
4 As verbas correspondentes aos vencimentos e outras remunerações fixas do pessoal aposentado ao abrigo do D.L. 116/85 serão congeladas no orçamento do serviço respectivo.
5 Salvo situações devidamente justificadas, o deferimento dos pedidos de aposentação antecipada determina o congelamento de todas as vagas nas mesmas carreiras ou de carreiras com idêntico conteúdo funcional no âmbito do respectivo Ministério, pressupondo-se ter sido previamente esgotado o recurso à reafectação ou mobilidade interna.
6 Para efeitos do disposto nos números anteriores, a Caixa Geral de Aposentações comunicará mensalmente ao Ministério das Finanças todos os casos que lhe forem remetidos devidamente informados, devendo devolver os que revelem deficiente fundamentação”.

2.2. Objecto do presente recurso contencioso, é o despacho parcialmente transcrito na al. d) do número anterior.
Entende o digno Magistrado do M.P. que esse despacho não consubstancia um acto administrativo, tal como é definido pelo art. 120º. do C.P. Administrativo, por não definir a situação individual da recorrente, sendo, por isso, insusceptível de impugnação contenciosa.
E cremos que lhe assiste razão.
Vejamos porquê.
Entende-se correntemente que são actos internos ou interorgânicos aqueles que se dirigem restritamente aos serviços, estabelecendo instruções, expressando uma linha de orientação ou resolvendo dúvidas sobre a aplicação de um determinado diploma, não integrando o conceito de acto administrativo por não produzirem efeitos na esfera jurídica de pessoas estranhas à Administração, mas apenas na ordem interna ou nas relações interorgânicas. Só quando de tais actos vier a resultar um acto externo que envolve a modificação da situação jurídica dos particulares é que se está perante um acto administrativo que goza da garantia de recurso contencioso, nos termos dos arts. 268º, nº 4, da CRP e 25º., nº 1, da LPTA (cfr., entre muitos, os Acs. do STA de 9/6/81 in A.D. 242º-155, de 8/1/82 in A.D. 245º.-293, de 10/7/90 in A.D. 370º-1037 e de 5/3/91 in BMJ 405º.-509).
Através do despacho impugnado, a entidade recorrida fixou um conjunto de orientações que deveriam ser seguidas pela Caixa Geral de Aposentações na apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do D.L. nº 116/85, determinando que esta entidade procedesse à devolução daqueles que não se encontrassem em conformidade com tais orientações.
Tal despacho, que reveste carácter genérico, esgota os seus efeitos no âmbito das relações interorgânicas, não produzindo efeitos na esfera jurídica dos particulares sem a prática de um acto externo de aplicação.
Esse acto externo de aplicação das referidas orientações, praticado por um órgão da Caixa Geral de Aposentações, é que poderia ser contenciosamente recorrível.
Assim, no caso vertente, contenciosamente recorrível poderia ser o acto que indeferira o pedido da recorrente ou que determinara a devolução do seu processo em aplicação das instruções definidas pelo Despacho nº 867/03/MEF, mas nunca este.
Procede, pois, a arguida questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado que implica a rejeição do recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição (cfr. arts. 268º., nº 4, da CRP, 25º, nº 1, da LPTA e 57º., § 4º., do RSTA).

3. Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 180 e 90 Euros.

Entrelinhei: no âmbito

Lisboa, 24 de Fevereiro de 2005
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Ferreira Xavier Forte
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo