I. Relatório

Instituto Politécnico de Setúbal e os Serviços de Acção Social do Instituto Politécnico de Setúbal (Recorrentes) vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que, no âmbito da acção comum, com forma ordinária, proposta contra si por S………. – Serviços ……………….., S.A. (Recorrida), julgou a mesma acção procedente e, em consequência, condenou cada um dos Réus, ora Recorrentes, a pagar à autora, ora Recorrida, respectivamente a quantia de EUR 43.577,34 e EUR 15.127,35, acrescida de juros de mora, vencidos e vincendos, devidos desde o vencimento de cada uma das quantias pecuniárias até ao efectivo e integral pagamento, à taxa legal de 4%.

As alegações de recurso que apresentaram culminam com as seguintes conclusões:

1- Os recorrentes aceitam a matéria dada como provada, que aqui se dá como reproduzida.

2- Dispõe o artigo 19°, nº 1, daquele diploma (a partir daqui designado por LOE 2011) que «a 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o nº 9, de valor superior a 1.500, 00 €, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:

a) (...)

b) (...)

c) 10% sobre o valor total das remunerações superiores a 4. 165, 00 €.»

3- Por sua vez, o artigo 22º, nº 1, da mesma Lei dispõe que «o disposto no artigo 19° é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar ou renovar -se em 2011, com idêntico objecto e a mesma contraparte, celebrados por:

a) Órgãos, serviços e entidades previstos nos nºs 1 a 4 do artigo 3° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-81201O, de 28 de Abril, incluindo institutos de regime especial e pessoas colectivas de direito público, ainda que dotadas de autonomia ou de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;

b) (...)

c) (...)

d) (...).»

4- Os recorrentes são pessoas colectivas de direito público, abrangidas no artigo 19°, nº 1, alínea a), da Lei 55-A/2010, de 31 de Dezembro.

5- O caso dos autos corresponde a contrato que veio a celebrar-se em 2011, com idêntico objecto ao que as mesmas partes, os recorrentes e recorrida, haviam celebrado antes.

6- É, pois, exactamente o caso em que é de aplicar as normas legais atrás transcritas.

7- Não cabe ao julgador decidir se a legislação é ou não a que devia ser.

8- Os últimos anos, de crise, têm sido férteis em legislação que muitos entendem como errada, absurda e/ou iníqua, mas que não tem deixado nem pode deixar de ser aplicada.

9- A solução legislativa de aplicar aquelas referidas disposições legais no caso de novos contratos com o mesmo objecto entre as mesmas partes mas não já no caso de renovação pode ser criticável, mas não cabe ao douto julgador alterá-la por via de uma interpretação que não tem um mínimo acolhimento na letra da lei.

10- Aquelas normas são de fácil interpretação e até o disposto no artigo 62º, nº 2, alínea d), do D.L. 29-A/2011, é no sentido de reforçar que o legislador quis mesmo impor a redução ao caso de novos contratos mas não ao caso de renovações, por mais que isso possa ser eventualmente criticável.

11- Ao proceder, como procederam, à redução de 10%, os recorrentes aplicaram bem o disposto nos artigos 19°, nºs 1 e 2, e 22º, nº 1, alínea a), da Lei 55-A/2010.

12- E a douta decisão recorrida deveria ter sido no sentido da absolvição total dos pedidos, e não na condenação dos recorrentes.

13- A douta sentença, por erro de interpretação, violou o disposto nos artigos 19°, nº 1, alínea a), e 22°, nº 1, da Lei 55-A/2010, de 31 de Dezembro, e ainda o artigo 9°, nº 2, do C. Civil.

NESTES TERMOS

Deve ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional, devendo revogar-se a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, e absolver-se os recorrentes totalmente dos pedidos.

As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao concluir que um contrato de prestação de serviços celebrado em 31.03.2011, na sequência de um procedimento de concurso público, cuja decisão de contratar foi tomada em 26.11.2010, não está submetido à redução remuneratória prevista no art. 22.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/ 2010, de 31 de Dezembro.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente, a qual não é sujeita a impugnação, é a constante da sentença recorrida e que se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA.

Vem questionada no recurso a sentença do Mmo. Juiz do TAF de Almada que entendeu que no caso do contrato em questão, celebrado ex novo em 2011, a redução remuneratória prevista no art. 22.º da Lei n.º 55-A/ 2010, de 31 de Dezembro, não era aplicável, porque, seguindo jurisprudência que cita, no caso dos novos contratos a redução deve ocorrer no preço base a fixar no caderno de encargos do respectivo procedimento, operando a redução “não no momento do efectivo pagamento da remuneração, mas a priori, no momento da fixação do limite do preço que pode vir a ser proposto pelo prestador de serviço”.

Para assim decidir, exarou o Mm. Juiz a quo o seguinte discurso fundamentador:

“O caso dos autos corresponde a um contrato que veio a celebrar-se em 2011 (mais, propriamente, em 31.3.2011 – cfr. A) do probatório), com idêntico objecto ao que as mesmas partes haviam celebrado. Portanto, e a priori, estaria submetido à hipótese referida em a). Assim não será, no entanto. O dispositivo legal em causa já foi objecto, pelo menos, de duas decisões de tribunais superiores, a primeira constante do acórdão de 28.6.2012 do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo n.º 8882/12, e uma segunda do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.2.2013, proferida no processo n.º 912/12, que teve origem em recurso daquele primeiro acórdão. Ambas as decisões eliminaram o requisito da identidade da contraparte. Na verdade, pode ler-se no último dos acórdãos o seguinte: «Entende, todavia, a recorrente, face ao disposto no n.º 1 do art. 22º, designadamente, ao conteúdo do seu segmento final (“com idêntico objecto e a mesma contra parte”) que este regime jurídico introduzido pela LOE 2011 só seria aplicável aos contratos com idêntico objecto a celebrar com a mesma contraparte (o que até acabou por suceder no caso em apreço). Por um lado, uma tal hipótese não seria aceitável pois colocaria em situação desigual idênticas situações que se renovassem automaticamente em relação às que surgissem de novo, ao mesmo tempo que se frustrava o desígnio legal que manda aplicar a redução aos destinatários “quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela” (parte final do n.º 1 do citado art. 19º).

Por outro, uma tal interpretação frustraria, em larga medida, o desígnio anunciado na epígrafe do artigo 19º de redução remuneratória e, portanto, de redução da despesa. Assim, o preceito deve ser lido de forma a que os requisitos ali indicados de idêntico objecto e mesma contraparte não tenham de ser necessariamente cumulativos como, de resto, ficou registado na redacção das normas equivalentes constantes das Leis 64-B/2011 e 66-A/2012, ambas de 31/12 (LOE 2012 e LOE 2013) - art.s 26°/1 e 75°/l, respectivamente». Já o Tribunal Central Administrativo Sul se havia pronunciado, no acórdão invocado, nos seguintes termos: «(…) a referência à mesma contraparte, deve ser entendida em sentido amplo, abrangendo qualquer parte, pois atendendo aos objetivos visados pelo legislador e às demais normas do ordenamento jurídico, de entre as quais as que consagram os princípios gerais de direito, não faz sentido, desde logo, por um problema de desigualdade, limitar a redução dos valores pagos ou a pagar como contrapartida dos contratos de aquisição de serviços apenas quando a renovação ou a celebração do novo contrato ocorra com a mesma contraparte do contrato anterior».

Considerando que a identidade de objecto terá sempre de existir, na medida em que é essa identidade que terá de servir de referência para a aplicação do factor de redução, a interpretação daqueles tribunais superiores significa, em rigor, que desconsideraram o pressuposto consubstanciado na mesma contraparte. Ao fazê-lo alargaram o âmbito de aplicação que resultava, a priori, da letra da lei. Ou seja, interpretaram extensivamente o dispositivo legal em causa. Acolhendo-se, como se acolhe, tal interpretação, não poderá igualmente deixar de se perfilhar o entendimento constante do citado acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, na linha do que vem defendido pela Autora, segundo o qual «no caso dos novos contratos, a redução deve ocorrer no preço base a fixar no caderno de encargos do respetivo procedimento, operando a redução “não no momento do efetivo pagamento da remuneração, mas a priori, no momento da fixação do limite do preço que pode vir a ser proposto pelo prestador de serviço”, mediante aplicação da taxa aplicável. Por isso, se determina na alínea c) do nº 3 do artº 22º da Lei nº 55-A/2010, que regula os pressupostos para a emissão de parecer prévio favorável vinculativo dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, de que depende a celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços, que é necessária a “Verificação do cumprimento do disposto no n.º 1.”, isto é, da redução dos valores a pagar, nos termos das alíneas a), b) ou c) do nº 1 do artº 19º. (…)» (este acórdão acolhe, nesta parte, a tese do aqui Ilustre Mandatário da Autora, in A lei dos Orçamento de Estado para 2011 e os contratos de aquisição de serviços: reduções remuneratórias e limitação da contratação, Revista de Contratos Públicos, n.º 1, Janeiro-Abril de 2011, Cedipre, pp. 173 e segs.).

Na verdade, é daquela forma que se atinge a finalidade da norma (redução da despesa pública reportada a contratos que têm por referência contratos anteriores de idêntico objecto) em plena igualdade. Tem, de facto, toda a razão a Autora quando observa o seguinte: «se, no âmbito de um procedimento concursal ou de um ajuste directo com convite a vários operadores económicos, a anterior contraparte é agora o adjudicatário do novo procedimento pré-contratual, então tal deve-se, única e exclusivamente, ao facto de ter sido ele que apresentou a melhor proposta de acordo com o critério de adjudicação fixado. Ora, aplicar uma redução remuneratória ao contrato cujo direito de celebração ele adquiriu por força de ter apresentado a melhor proposta seria totalmente absurdo e iníquo, tendo em conta que, se fosse outro concorrente o adjudicatário, o mesmo já não sucederia porque o n.º 1 do artigo 22.º só impõe aquela redução no caso de a contra parte ser a mesma. Por outras palavras: se o adjudicatário do concurso ou do ajuste direto for a anterior contraparte, o preço que ele propuser será reduzido nos termos do n.º 1 do artigo 19.º; mas se o adjudicatário for um terceiro que até proponha um preço superior àquele a redução não se aplicaria...! O que, manifestamente, não tem qualquer justificação» (artigos 40.º e 41.º da petição inicial).

Deste modo, conclui-se que a redução imposta pelo artigo 22.º/1 da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, não se aplica a um contrato celebrado em 2011 na sequência de um concurso público aberto em 2010, como é o caso dos autos (cfr. A) e E) do probatório).

Ainda no sentido da solução dada ao presente litígio aponta o disposto no artigo 69.º/2/d) do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março, o qual estabelecia que não estão sujeitas ao disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, «[a]s renovações de contratos de aquisição de serviços, nos casos em que tal seja permitido, quando os contratos tenham sido celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o mais baixo preço». O que significa que a renovação, em 2011, de um contrato celebrado em 2010 na sequência de um concurso público aberto igualmente em 2010 não está sujeita à redução legal se tiver sido aquele o critério de adjudicação. Se assim é, a que título já assim não seria quanto a um contrato celebrado em 2011 na sequência de um concurso público aberto em 2010 e em que o critério de adjudicação tenha sido o mais baixo preço, como é o caso dos autos? A solução não poderá deixar de ser a mesma. Portanto, e também por aí se chega à inaplicabilidade da redução legal em apreço ao contrato dos autos, pelo que, e nesta parte, tem razão a Autora, motivo pelo qual fica prejudicado o conhecimento da segunda questão.”

Divergem os Recorrentes dessa conclusão, sustentando, em síntese, que a sentença recorrida errou ao concluir que a redução imposta pelo artigo 22.º da LOE 2011 não é aplicável ao contrato em causa nos autos, defendendo que não cabe ao Julgador avaliar se as normas em questão são absurdas e/ou iníquas, mas tão somente interpretá-las e aplicá-las. Sendo que a interpretação que foi feita daqueles artigos, segundo alegam, não tem neles um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

Mais alegam os Recorrentes que do artigo 69°, nº 2, alínea a), da mesma lei resulta exactamente o inverso do defendido pelo Mmo. Juiz a quo porque esta disposição legal se refere tão-somente às renovações, mas não aos novos contratos, como é o caso. Pelo que a conclusão lógica é que só se aplica mesmo às renovações e não aos novos contratos celebrados.

Assim, concluem os Recorrentes, ao terem procedido à redução de 10% do valor que era contratualmente devido à Recorrida, actuaram em conformidade com a legislação aplicável e nem poderiam ter feito de outra forma, de acordo com o estabelecido nos art.s 22.º, n.º 1, e 19.°, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (LOE 2011).

Vejamos então, sendo que não vem questionado o julgamento da matéria de facto.

Tracemos, em primeiro lugar, o quadro normativo de referência:

a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 1500 e inferiores € 2000;

b) 3,5 % sobre o valor de € 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 até € 4165;

c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 4165.

(…).

11 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

Por sua vez prescreve o art. 22.º da mesma Lei:

a) Órgãos, serviços e entidades previstos nos nº 1 a 4º do artigo 3º, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, incluindo institutos de regime especial e pessoas colectivas de direito público, ainda que dotadas de autonomia ou de independência, decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;

Por seu turno preceitua o art. 69.º do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março, diploma que estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2011:

2 - Não estão sujeitas ao disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 22.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro:

a) A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços essenciais previstos no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 23/96, de 26 de Julho, alterada pelas Leis n.ºs 12/2008, de 26 de Fevereiro, e 24/2008, de 2 de Junho, ou de contratos mistos cujo tipo contratual preponderante não seja o da aquisição de serviços ou em que o serviço assuma um carácter acessório da disponibilização de um bem;

b) A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços por órgãos ou serviços adjudicantes ao abrigo de acordo quadro;

c) A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços por órgãos ou serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, 3 -B/20010, de 24 de Abril, 34/2010, de 2 de Setembro, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro, com entidades públicas empresariais;

d) As renovações de contratos de aquisição de serviços, nos casos em que tal seja permitido, quando os contratos tenham sido celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o mais baixo preço.

3 - Compete ao membro do Governo responsável pela área da segurança social a emissão do parecer previsto no n.º 2 do artigo 22.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, nos casos em que aquele membro do governo concede a autorização prévia a que se refere o n.º 3 do artigo 35.º do presente decreto-lei.

Como se assinalou no acórdão do STA de 14.02.2013, proc. n.º 912/13: “Estas normas inserem-se num conjunto que visou, face ao excesso de dívida e de défice que colocou o país perante ajuda exterior, reduzir a despesa pública fazendo incidir esse ónus sobre a generalidade dos cidadãos e empresas que tinham vínculos contratuais com o Estado. Ou, do mesmo modo, que o viessem a estabelecer no ano seguinte (2011).”

Já anteriormente se havia afirmado no acórdão do Tribunal Constitucional 613/2011, processos n.ºs 188/11 e 189/11:

“Importa notar, desde já, que todas as medidas inseridas no Orçamento de Estado para 2011, agora impugnadas, têm um objectivo comum que é o de, no contexto macroeconómico de crise financeira, operarem uma redução global do excesso da dívida pública e dos efeitos negativos que lhe estão associados (como, recentemente, se deixou já afirmado no acórdão n.º 396/2011, de 21.09.2011, deste Tribunal, publicado no DR, 2.ª Série, n.º 199, de 17.10.2011). Essa finalidade global é visada quer directamente através da imposição de limites ao endividamento regional (artigo 95.º, n.º 1, da Lei do OE), quer indirectamente através de uma contenção das despesas com pessoal e também com a aquisição de serviços ligados aos diversos sectores da Administração Pública (artigos 19.°, n.º 9, alíneas h), i), q) e t) e n.º 11, 22.º, n.º 1, parte final da alínea b), 30.º, 40.º e 42°)”

(…)

É neste quadro que aparecem justificadas as reduções remuneratórias previstas no OE para 2011. Diz-se, de facto, no Relatório do Orçamento de Estado para 2011 (p. 45):

"Uma medida como a da redução remuneratória só é adoptada quando estão em causa condições excepcionais e extremamente adversas para a manutenção e sustentabilidade do Estado Social. […]

Com efeito, importa […] considerar a indispensável sustentabilidade das contas públicas e o inerente interesse público da mesma, que […] é um interesse constitucionalmente protegido, sobretudo, e de forma decisiva, numa conjuntura em que o reequilíbrio das contas públicas se afigura essencial para a confiança dos mercados financeiros internacionais no esforço de consolidação orçamental que está a ser desenvolvido pelo Governo, com as consequentes repercussões sobre os juros, o custo da dívida pública e a capacidade de financiamento da economia nacional”.

Trata-se, nestas medidas de redução remuneratória, de uma forma, prevista em conjunto articulado com diversas outras (explicitadas no Relatório do Orçamento de Estado para 2011, esp., p. 41), de reduzir a despesa pública, e consequentemente o défice orçamental, operando simultaneamente uma contenção do aumento da dívida pública.

Utilizando as palavras do Acórdão n.º 567/04, podemos dizer que as medidas de redução remuneratória se contam no quadro de um conjunto mais vasto de medidas de redução da despesa e do défice públicos que visam fazer face à existência de “sérios riscos com projecção na economia e nas finanças do todo nacional, como ser[á] o caso de aumento das taxas de juro do mercado ou de elevada repercussão nos compromissos internacionais assumidos pelo Estado no sentido de diminuir os défices orçamentais e o peso da dívida pública face ao PIB”.

Acontece que a sustentabilidade das contas públicas, com a correspondente redução do défice e o controlo da dívida, é algo que, no entender justificável do legislador parlamentar, só poderá ser eficazmente garantido se for feito, não apenas ao nível do Estado, mas também, articuladamente, ao nível das entidades públicas que estão, de uma forma ou de outra, financeiramente relacionadas com esse mesmo Estado. É algo que só pode ser eficazmente levado a cabo num quadro de "unidade nacional" e de "solidariedade entre todos os portugueses" e através de medidas universalmente assumidas enquanto actos de "soberania do Estado" legitimados pela sua própria subsistência financeira bem como da de toda a economia nacional (cfr. artigo 225.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição).

(…)

No artigo 22.º, n.º 1, al. b), e no artigo 30.º da Lei do OE estão em causa medidas (à semelhança do que sucede no artigo 19.º da mesma lei) que reduzem ou permitem reduzir a despesa pública e, consequentemente, o défice orçamental. Também aqui estamos perante medidas legislativas que visam "dar uma resposta institucionalmente abrangente a um problema de emergência orçamental e financeira de amplitude nacional e que no entender do legislador parlamentar - enquanto órgão democrático representativo do Estado unitário - só é susceptível de ser combatido com base em medidas de âmbito nacional".

Valem aqui plenamente os fundamentos invocados e desenvolvidos a respeito das reduções remuneratórias previstas no artigo 19.º da Lei do OE. Como atrás se disse, "a sustentabilidade das contas públicas com a correspondente redução do défice e o controlo da dívida é algo que, no entender justificável do legislador parlamentar, só poderá ser eficazmente garantido se for feito, não apenas ao nível do Estado, mas também, articuladamente, ao nível das entidades públicas que estão, de uma forma ou de outra, financeiramente relacionadas com esse mesmo Estado. É algo que só pode ser eficazmente levado a cabo num quadro de "unidade nacional" e de "solidariedade entre todos os portugueses" e através de medidas universalmente assumidas enquanto actos de "soberania do Estado" legitimados pela sua própria subsistência financeira bem como de toda a economia nacional (cfr. artigo 225.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição).

(…)”

Sucede que, apesar da letra da lei – bem como o seu espírito, revelada pela leitura do acórdão acabado de transcrever – inculcar a aplicação das normas em causa ao contrato celebrado, o Tribunal a quo entendeu que a redução remuneratória prevista não lograva, no caso, aplicação. Ou seja, concluiu que a redução imposta pelo referido artigo 22.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, não se aplica a um contrato celebrado em 2011 na sequência de um concurso público aberto em 2010, como é o caso dos autos.

Mas o assim decido não se poderá manter.

Na verdade, por um lado, para além das premissas deixadas estabelecidas pelo Tribunal Constitucional e que aqui têm pertinente aplicação, na discussão do recurso que enfrentamos, importa, por outro lado, ter necessariamente presente a disciplina do art. 9.º do Código Civil, também trazido à colação pelos Recorrentes (conclusões 10.ª a 13.ª do recurso).

De acordo com o disposto no art. 9.º do Código Civil o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance das normas legais, presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, reconstituindo a partir da letra da lei (elemento literal de interpretação), o pensamento legislativo, tendo em conta, entre outros elementos, o espírito da lei (elemento racional) e a unidade do sistema jurídico (elemento sistemático). Tais elementos de interpretação auxiliam o intérprete, em caso de dúvida, na determinação do verdadeiro sentido e alcance das normas legais: o texto da norma é o ponto de partida, permitindo ao intérprete eliminar os sentidos que nele não tenham qualquer amparo (função negativa) e saber se o mesmo admite apenas um sentido, sendo esse, na hipótese afirmativa, o sentido a dar à norma, ou se comporta vários sentidos, situação em que cabe averiguar o sentido mais natural (função positiva); o elemento racional e o sistemático auxiliam o intérprete a descobrir a razão de ser da norma a interpretar (ratio legis) ou seja, o fim visado pelo legislador ao elaborar tal norma face às circunstâncias políticas, sociais, económicas, financeiras, entre outras e tendo em conta a unidade da ordem jurídica (cfr., entre outros, Baptista Machado, in Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1985, p. 181).

No que aqui releva, resulta inequívoco do próprio texto dos artigos 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010 de 31 de Dezembro (LOE 2011), que os mesmos se aplicam a órgão, serviço ou entidade previstos nos nºs 1 a 4 do artigo 3º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que regula o respectivo âmbito de aplicação objectivo – o que não vem discutido –, prevendo o n.º 1 que a “redução remuneratória” é aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado, bem como aos contratos de aquisição de serviços que venham a celebrar-se ou a renovar-se por aqueles órgãos, serviço ou entidade em 2011, com idêntico objecto e a mesma contraparte. Mais prevendo o n.º 11 do art. 19.º da Lei n.º 55-A/2010, que “o regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos” (sublinhado nosso).

Ora, perante o quadro normativo, de natureza injuntiva, descrito não se encontra espaço livre para aplicação do entendimento do tribunal a quo, a não ser por via de desaplicação de norma julgada inconstitucional, o que não foi o caso. Atendendo a que houve lugar à celebração no ano de 2011 de um contrato de prestação de serviços, ex novo, entre os ora Recorrentes e Recorrida, encontra-se o mesmo sujeito a redução remuneratória, nos termos do disposto no art. 22.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro.

Invoca o Tribunal a quo, subscrevendo o que havia sido alegado pela ora Recorrida que a jurisprudência havia alargado o âmbito de aplicação que resultava da letra da lei, por via de interpretação extensiva, e que, assim sendo “na linha do que vem defendido pela Autora, segundo o qual «no caso dos novos contratos, a redução deve ocorrer no preço base a fixar no caderno de encargos do respetivo procedimento, operando a redução “não no momento do efetivo pagamento da remuneração, mas a priori, no momento da fixação do limite do preço que pode vir a ser proposto pelo prestador de serviço”, mediante aplicação da taxa aplicável.”

Ora, os acórdãos citados – o ac. do TCAS de 28.06.2012, proc. n.º 8882/12, e o ac. do STA de 14.02.2013, proc. n.º 912/12 - não são aplicáveis, ou pelo menos não têm o sentido que dele foi extraído pelo Mmº. Juiz a quo. Estes acórdãos têm como objecto a questão de saber se o preceito deve ser lido de forma a que os requisitos “idêntico objecto” e “mesma contraparte” não tenham de ser necessariamente cumulativos, mas possam sê-lo ou não, o que não está em causa nestes autos. Dir-se-á, inclusive, que da doutrina que deles emana, considerado a premissa estabelecida nos mesmos relativa ao alargamento da sua aplicação subjectiva, a conclusão a extrair é afinal oposta à que foi alcançada pelo Tribunal a quo. Como se sumariou no citado acórdão do STA:

I - De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 22º da LOE 2011 “O disposto no artigo 19.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objecto e a mesma contra parte celebrados pelas entidades ali referidas.

II - O preceito deve ser interpretado de forma a que os requisitos ali indicados de idêntico objecto e mesma contraparte não tenham de ser necessariamente cumulativos como, de resto, ficou registado na redacção das normas equivalentes constantes das Leis 64-B/2011 e 66-A/2012, ambas de 31/12 (LOE 2012 e LOE 2013) - art.s 26°/1 e 75°/l, respectivamente.

III - Como se vê no n.º 11 do art. 22º, epigrafado de “Redução remuneratória, “O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos”.

Salvo o devido respeito, não se alcança como pode a jurisprudência citada autorizar o entendimento tirado pelo Mmo. Juiz a quo. Pretender aplicar uma disciplina jurídica (exigência de se estar perante uma renovação de contrato), a uma situação que o legislador expressamente não consagrou na al. d) do n.º 2 do art. 69.º do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março, como que uma excepção, à regra geral estabelecida nos artigos 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2011, consubstancia uma subversão completa do sentido e alcance do preceito em análise, que não tem o mínimo de acolhimento nem na letra nem na razão de ser dos preceitos em causa.

Continuando, sobre a questão decidenda, em situação similar na parte que aqui releva, pronunciou-se já o TCA Norte no acórdão de 24.10.2014, proc. n.º 842/12.4BEAVR. Concordando com o seu discurso fundamentar, que aqui fazemos nosso, transcrevemos o mesmo na sua parte aqui relevante, a qual dá igualmente e integral resposta às questões suscitadas pela ora Recorrida:

“(…)

Em síntese, estando em causa nos autos contratos de aquisição de serviços celebrados em 2011, por ajuste directo, a recorrida PSP encontrava-se vinculada, em cumprimento da lei, a aplicar o regime de redução remuneratória previsto nos artigos 19º e 22º, n.ºs 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, conjugado com o disposto no n.º 1, do artigo 3º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e mantido pelo artigo 26º da Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro.

Não se verificando errada interpretação do disposto nos artigos 19º e 22º da Lei n.º 55-A/2010 nem errada aplicação do disposto no respectivo artigo 22º, improcedendo este fundamento de impugnação da sentença recorrida.

No que se respeita à alegada violação do princípio da “boa-fé” impõe-se referir que os princípios gerais de direito público, enquanto ordenadores da actividade administrativa e a sua hipotética ofensa só relevam no âmbito da actividade discricionária, já que em sede de poderes vinculados da Administração a haver violação, a mesma consubstancia-se, e esgota-se, na violação do normativo legal ou regulamentar invocado, ou na violação do princípio da legalidade por violação de normas legais que alegadamente vinculam a Administração – assim, entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11/05/2000, proc. N.º 44777 e de 16/04/2000, proc. N.º 46378, de 8/07/2010, proc. N.º 275/10, do Tribunal Central Administrativo Norte, de 11/11/2011, proc. 01380/07.2BEVIS, do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18.09.2008, Proc. N.º 01101/05.

O que bem se compreende já que a lei, em sede de poderes administrativos vinculados, estabelece inequivocamente a forma de actuação da Administração, condicionando-a a agir nos exactos termos nela previstos, não detendo a mesma qualquer margem de liberdade, salvo, naturalmente, em caso de inconstitucionalidade.

Situação que ocorre no caso vertente, na medida em a PSP actuou em sede de poderes claramente vinculados, cumprindo estritamente os pressupostos de facto e de direito das normas em causa.

Não obstante, o fundamento em causa – o de a aplicabilidade normativa da “redução remuneratória” em causa significar uma alteração unilateral do procedimento concursal de 2007 que teve como factor determinante de adjudicação o “preço mais baixo” – sempre teria de improceder atendendo ao facto de estar em causa nos autos não esse procedimento, mas novos contratos de prestação de serviços efectuados por ajuste directo no ano de 2011.

Improcede assim este fundamento de discordância da sentença recorrida.

Por fim, e no que respeita à invocada aplicação pela entidade adjudicante e, concludentemente, pela sentença recorrida de normativos inconstitucionais (os arts. 19º e 22º da Lei n.º 55-A/2010), a Recorrente limitou-se a invocar a violação do n.º 1 do artigo 13º da Constituição da República Portuguesa (CRP), por a actuação daquela entidade de alterar unilateralmente em pleno curso da adjudicação da prestação de serviços à Autora mediante a aplicação da contestada “redução remuneratória” consubstanciar uma “situação de desigualdade” da lei face aos demais cidadãos.

Argumentação manifestamente insuficiente para integrar tal violação.

O princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP pressupõe fundamentalmente o tratamento igualitário em matéria de direitos e deveres de todos os particulares em relação aos poderes públicos, não podendo uns, ser privilegiados, em detrimento de outros, pelo que proíbe benefícios no gozo de qualquer direito e prejuízo ou detrimento na privação de qualquer direito. Nele se destacando três dimensões: (a) a proibição do arbítrio, que impede quer diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios objectivos, constitucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais; (b) a proibição de discriminação, que impede diferenciações de tratamento entre os cidadãos baseadas em categorias meramente subjectivas; (c) a obrigação de diferenciação como forma de compensar a desigualdade de oportunidades, o que pressupõe a eliminação, pelos poderes públicos, de desigualdades fácticas de natureza social, económica ou cultural – vide J.J. Gomes Canotilho, e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 3.ª edição revista, Coimbra editora, nota IV ao art. 13.º p. 127.

Ora, nada resulta dos autos no sentido de a aplicação dos artigos 19º e 22º da Lei n.º 55-A/2010 à situação da Recorrente configurar de per si uma violação de tal princípio, já que a mesma não demonstra que cidadãos ou empresas colocadas na sua situação tenham obtido da Administração um tratamento desigual sem fundamento ou justificação razoável.

Aliás, e como é sabido, tais normas consagraram medidas estaduais destinadas à contenção do défice orçamental dentro de determinados limites pela via da redução da despesa pública, face ao excesso de dívida e de défice que exigiu ajuda externa, incidindo o artigo 22º da Lei n.º 55-A/2010, no que agora interessa, excepcional e transitoriamente, sobre a generalidade dos cidadãos e empresas que tinham vínculos contratuais com o Estado ou que o viessem a ter no ano de 2011.

Neste contexto, com relevo para o caso vertente, invoca-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 396/2011 que não declarou “a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 19.º, 20.º e 21.º, da Lei n.º 55-A/2010”, e cujos fundamentos, no caso, relativos ao princípio da igualdade, se aplicam igualmente à norma constante do artigo 22º da mesma Lei, citando-se aqui parte dos mesmos:

“Não cabe, evidentemente, ao Tribunal Constitucional intrometer-se nesse debate, apreciando a maior ou menor bondade, deste ponto de vista, das medidas implementadas. O que lhe compete é ajuizar se as soluções impugnadas são arbitrárias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria de cidadãos.

Não pode afirmar-se que tal seja o caso. O não prescindir-se de uma redução de vencimentos, no quadro de distintas medidas articuladas de consolidação orçamental, que incluem também aumentos fiscais e outros cortes de despesas públicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratégia de actuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre conformação política do legislador. Intentando-se, até por força de compromissos com instâncias europeias e internacionais, conseguir resultados a curto prazo, foi entendido que, pelo lado da despesa, só a diminuição de vencimentos garantia eficácia certa e imediata, sendo, nessa medida, indispensável. Não havendo razões de evidência em sentido contrário, e dentro de “limites do sacrifício”, que a transitoriedade e os montantes das reduções ainda salvaguardam, é de aceitar que essa seja uma forma legítima e necessária, dentro do contexto vigente, de reduzir o peso da despesa do Estado, com a finalidade de reequilíbrio orçamental. Em vista deste fim, quem recebe por verbas públicas não está em posição de igualdade com os restantes cidadãos, pelo que o sacrifício adicional que é exigido a essa categoria de pessoas – vinculada que ela está, é oportuno lembrá-lo, à prossecução do interesse público - não consubstancia um tratamento injustificadamente desigual.”.

Improcede assim a invocada inconstitucionalidade.

(…)”

Donde, considerando quer a letra, quer o espírito da lei, terá que concluir-se que o legislador mandou aplicar a redução aos destinatários “quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela” (parte final do n.º 1 do citado art. 19º), sendo que de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 22º da LOE 2011 “O disposto no artigo 19.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objecto e a mesma contra parte celebrados pelas entidades ali referidas”. E considerando que o caso dos autos corresponde a contrato que veio a celebrar-se em 2011, com idêntico objecto e com as mesmas partes, é de aplicar as normas legais que determinam a redução remuneratória alvo de controvérsia.

Por outro lado, o legislador previu no art. 69.º da LOE 2011 que “para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 22.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, é considerado o valor total a pagar pelo contrato de aquisição de serviços, excepto no caso das avenças, previstas no n.º 7 do artigo 35.º da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, 3 -B/20010, de 24 de Abril, 34/2010, de 2 de Setembro, e 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, em que a redução incide sobre o valor a pagar mensalmente (n.º 1). Apenas excepcionando desse regime, ao que aqui releva, “as renovações de contratos de aquisição de serviços, nos casos em que tal seja permitido, quando os contratos tenham sido celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o mais baixo preço” (n.º 2, al. d)). Este dispositivo é claro e resulta do texto da lei que, tal como alegado pelos Recorrentes, a solução legislativa foi a de aplicar as referidas disposições legais no caso de novos contratos com o mesmo objecto e entre as mesmas partes, mas não já no caso de renovação de contrato, necessariamente, preexistente (conclusão 9. do recurso).

Na interpretação da norma jurídica, sem transcender a linguagem – a letra da lei –, entendida esta na sua construção linguística (texto enquanto veículo de um conteúdo), há que determinar o sentido ou espírito da lei – o pensamento legislativo ou ratio legis. Porém, seja qual for o objecto/sentido que se pretenda atribuir à norma, o mesmo só será possível de alcançar validamente se resultar expresso no contexto lógico-literal ou se for definível com base no próprio contexto. Como ensina Oliveira Ascensão: “a letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação. Quer dizer que o texto funciona também como limite de busca do espírito” (cfr. O Direito, Introdução e Teoria Geral, Lisboa, 1978, p. 350).

Ora, não só a letra da lei aponta para a aplicação daquela alínea d) apenas às “renovações” (vocábulo usado pelo legislador), como a interpretação sistemática da norma contida nessa alínea - o elemento sistemático compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada (contexto da lei) - confirma que tão-somente essas situações são excepcionadas. É que nas demais alíneas daquele n.º 2, o legislador consagrou as situações de “celebração” ou de “renovação”, utilizando sempre a expressão “celebração ou a renovação de contratos” (alíneas a), b) e c)), o que não fez na alínea d). E sob pena de criar norma nova, onde o legislador não distingue – no caso distinguiu – não cabe ao intérprete distinguir – no caso, ignorar a distinção –, assumindo-se válida a premissa de que sempre terá que se presumir que na lei não há normas ou palavras inúteis – art. 9.º, n.º 3, do CC (cfr., neste sentido, o ac. do 2.º Juízo deste TCAS, de 10.07.2014, proc. 5876/12, por nós relatado).

Quanto ao contexto em que a norma surge, sob pena de repetição do que temos vindo de dizer, deixa-se sublinhado que o regime fixado no art. 22.º do LOE 2011 tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário, inscrevendo-se no quadro definido pelo legislador com o objectivo da redução da despesa. Foi este o fim visado pelo legislador ao editar a norma e que consubstanciou na solução que na mesma plasmou – o elemento racional ou teleológico (ratio legis).

Pelo que, em resumo, o contrato em causa é visado pela redução remuneratória prevista no n.º 1 do art. 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011.

Por fim, os ora Recorridos ao procederem no sentido de fazer aplicar a redução remuneratória de 10% (cfr. o provado em M), N) e O) dos factos assentes), limitaram-se a cumprir o disposto nos art.s 19.º, n.ºs 1 e 2, e 22.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro. Trata-se de actividade legalmente vinculada, quer subjectiva, quer objectivamente; não concedendo, portanto, nem discricionariedade na sua aplicação, nem margem de livre decisão administrativa.

Razões pelas quais, procedendo as conclusões de recurso, tem a sentença recorrida que ser revogada e substituída por outra que, de acordo com o exposto, julgue improcedente a acção.

Sumariando:

i) De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 22º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2011, “ [o] disposto no artigo 19.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objecto e com a mesma contraparte”.

ii) O regime fixado naquele artigo 22.º tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário.

iii) Nos termos do disposto no artigo 69.º do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março, que estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2011, apenas não estão sujeitos à redução remuneratória prevista naquele artigo 22.º, as “renovações” de contratos de aquisição de serviços, celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o mais baixo preço (al. d) do n.º 2),

iv) Está sujeito à redução remuneratória prevista nos artigos 22.º e 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, um novo contrato de prestação de serviços celebrado em Março de 2011, com idêntico objecto e as mesmas partes de contrato anterior, cuja respectiva decisão de contratar havia sido tomada em 2010 e cujo critério foi o do mais baixo preço.

v) As medidas inseridas no Orçamento do Estado para 2011, e supra referidas, têm um objectivo comum que é o de, no contexto macroeconómico de crise financeira, operarem uma redução global do excesso da dívida pública e dos efeitos negativos que lhe estão associados, e visam, designadamente, uma contenção das despesas com a aquisição de serviços ligados aos diversos sectores da Administração Pública.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida;

- Julgar a acção improcedente; e, consequentemente,

- Absolver os Réus integralmente do pedido.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias.

Lisboa, 11 de Junho de 2015

Pedro Marchão Marques

Conceição Silvestre

Cristina Santos
Voto de vencido:
Salvo o devido respeito pelo entendimento que obteve vencimento, atentas as circunstâncias de facto do caso concreto julgaria improcedente o recurso confirmando a sentença proferida pelas razões, sucintas, que seguem
A natureza ex lege do efeito redutivo previsto nas disposições conjugadas dos artºs. 22º/1 Lei 55-A/2010, 31.12 (LOE/2011) e 69º/1 DL 29-A/2011, 01.03, sobre os valores a pagar nos contratos de aquisição de serviços celebrados ex novo em 2011 na sequência do respectivo procedimento pré-contratual, implica (i) a consideração prévia da base de incidência que serve de referência a esse efeito redutivo e (ii) a explicitação nas peças documentais que conformam o procedimento (artº 40º/1 CPP) maxime no caderno de encargos (artº 42º/3/4 CCP) do valor resultante do efeito redutivo aplicado, em ordem a garantir o conhecimento pelos interessados, de forma estável e precisa, dos aspectos da execução do contrato subtraídos e/ou submetidos à concorrência pela entidade adjudicante.
O que significa o dever de fixação no caderno de encargos do preço base (artº 47º/1 CCP) resultante do efeito redutivo aplicado por reporte ao valor do anterior contrato de objecto idêntico ao patenteado, o que não se verifica no caso trazido a recurso, tendo ocorrido, assim, uma modificação unilateralmente imposta e aplicada pela Administração a um contrato em curso.

Lisboa, 11.JUN.2015

(Cristina dos Santos) …………………………………………