| Decisão Texto Integral: | RELATÓRIO
1.1. S... - , SA., recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, proferida em 18/5/2006 (embora a mesma, certamente por lapso, esteja datada de 18/5/2005), que lhe julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra a liquidação de taxas e licenças que, com referência ao ano de 1996, lhe foi efectuada pela Câmara Municipal do Barreiro, no montante de global de 13.322.400$00.
l .2. A recorrente alegou o recurso e remata as respectivas alegações formulando as Conclusões seguintes:
A) Entende a Recorrente que o Tribunal a quo, ao decidir nos termos em que decidiu não fez a melhor interpretação e aplicação do Direito na situação sub judice, além de que não se pronunciou sobre todas as questões sobre as quais se devia ter pronunciado;
B) A sentença recorrida não se pronunciou quanto à questão invocada pela Recorrente em sede de impugnação relativa à utilização gratuita do domínio público;
C) Assim sendo, a sentença recorrida enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 668°, nº l, alínea d) do C...C;
D) Como resulta da matéria de facto provada, a Recorrente é uma concessionária, em regime de direito público, da exploração da rede de Distribuição de Gás Natural da Área Regional Sul, nos termos do contrato celebrado entre o Estado Português no âmbito das Bases de Exploração, em regime de serviço público, das redes de distribuição regional de gás natural, aprovadas pelo DL nº 33/91, de 16 de Janeiro;
E) É, pois, tendo em conta a natureza jurídica de sociedade concessionária de um serviço público que a Recorrente reveste, que as normas legais e contratuais que lhe são aplicáveis devem ser lidas e interpretadas, não podendo pretender-se que à Recorrente sejam aplicadas as mesmas regras e princípios que são aplicáveis às sociedades de direito privado e que prosseguem interesses próprios;
F) No âmbito das obrigações emergentes do contrato de concessão, cabe à Recorrente, enquanto concessionária de um serviço público, a “construção das infra-estruturas necessárias à exploração” (vide o nº 4 da Base I, Anexo I ao DL nº 33/91, de 16 de Janeiro);
G) Resulta da legislação aplicável e do contrato de concessão, que as sociedades concessionárias deste serviço público estão dispensadas de requerer e obter a licença prévia junto das autarquias locais competentes, para a realização das obras necessárias à implementação do projecto aprovado;
H) Porém, a sentença ora recorrida diz que “.. estamos perante a cobrança de uma taxa pela ocupação do domínio público, realidade distinta da taxa pela concessão de licenças de obras.”;
I) Mas, salvo melhor entendimento, tal não merece acolhimento, porquanto a situação tem que ser vista de forma mais articulada e enquadrada, pois não faz qualquer sentido que a Administração Pública transfira para o particular a prossecução de parte do interesse público que incumbe aquela assegurar, para, a posteriori, vir onerar esse mesmo particular com o pagamento de tributos pela ocupação imprescindível do subsolo para poder desenvolver os fins públicos que lhe foram transferidos, o que consubstancia uma verdadeira situação de abuso de direito por parte da Administração Pública;
J) Pelo que se entende que a sentença recorrida deverá ser revogada por outra que reconheça a isenção legalmente atribuída à Recorrente enquanto concessionária de um serviço público do pagamento de taxas seja a que título for;
L) Por outro lado, sem prejuízo da nulidade acima invocada, deve ainda ter-se em conta que, nunca esquecendo a natureza jurídica da Recorrente de concessionária de um serviço público, entende a mesma que lhe foi conferido o direito de uso gratuito do domínio público, seja ele estadual ou municipal;
M) Esse direito decorre do disposto na alínea c), do artigo 15°, do Decreto-Lei nº 374/89, de 25 de Outubro e é reafirmado no Decreto-Lei nº 33/91, de 16 de Janeiro, na Base XVII;
N) Tal direito existe por força da lei e integra a esfera dos direitos da concessionária ora Recorrente, não tendo o legislador condicionado o exercício do mesmo a quaisquer ónus ou encargos, contrariamente ao que sucede, por exemplo, no exercício do direito de constituir servidões e de expropriar bens do domínio privado;
O) Aliás, isto é perfeitamente compreensível se tivermos em atenção que várias empresas concessionárias de serviço público, como é o caso da C..., P...e a E..., que também utilizam bens dominiais para implantação de infra-estruturas, não pagando por isso qualquer taxa ou renda;
P) Contudo, também aqui a sentença recorrida entendeu que “... não foram alegados factos concretos que permitam determinar se as empresas concessionárias invocadas pela impugnante, se encontram em circunstâncias idênticas à da impugnante para se poder aferir da eventual violação do princípio da igualdade, uma vez que tal princípio pressupõe situações objectivamente idênticas.”.
Q) Mas não lhe assiste razão, porquanto, por um lado, a isenção concedida a tais empresas concessionárias decorre da lei e o Tribunal pode conhecer oficiosamente dessa isenção (cf. o artigo 664° do C...C), não devendo abster-se de conhecer tal questão nos moldes em que o fez;
R) E por outro lado, há violação do princípio da igualdade, porquanto o que justifica a isenção de pagamento de taxas no caso das mencionadas empresas, também o justificará no caso das concessionárias de Distribuição de Gás Natural, porque não há dúvida que se trata de situações objectivamente idênticas;
S) As liquidações levadas a efeito pelo Câmara Municipal do Barreiro são, pois, ilegais por violação do disposto na alínea b) do nº 3 do artigo 13° e da alínea c) do artigo 15° do Decreto-Lei nº 374/89, de 25 de Outubro, na alínea f) do nº 1 do artigo 3° do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro (na redacção dada pela Lei nº 29/92, de 5 de Setembro), no nº 4 do artigo 3° do Decreto-Lei nº 232/90, de 16 de Julho e no Decreto-Lei nº 33/91, de 16 de Janeiro, devendo a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra de sentido contrário.
1.3. Contra-alegou a recorrida Câmara Municipal de Setúbal, formulando as seguintes Conclusões:
1 - A sentença não padece da nulidade por omissão de pronúncia que a recorrente lhe imputa nas suas alegações.
2 - O tribunal a quo respeitou integralmente o preceito contido no art. 660, nº 2 do C...C, i.e., o juiz conheceu (...) exceptuadas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada às outras. (...).
3 - Como a própria recorrente reconhece, o Tribunal a quo conheceu as questões relativas à isenção invocada.
4 - Ora, se o Tribunal a quo entendeu que “não colhe o fundamento invocado pela impugnante de estar isenta da taxa ora em causa, na medida em que estamos perante a cobrança de uma taxa pela ocupação do domínio público, realidade distinta da taxa pela concessão de licenças de obras” (sublinhado nosso), obviamente, que a eventual gratuitidade do uso daquele domínio público é questão, cujo conhecimento ficou prejudicado pela solução dada ao problema da isenção.
5 - Se o Tribunal a quo decidiu que a norma constante do Regulamento Municipal de Taxas é aplicável à recorrente, o mesmo é dizer que entendeu que o uso que esta faz do domínio público não é gratuito.
6 - Por último, acrescente-se que, s.m.o., a questão suscitada pela recorrente é uma falsa questão, porque o uso do domínio público só seria gratuito, nomeadamente para a recorrente, se alguma norma a isentasse da compensação devida por esse uso ou houvesse diploma legal específico, que a recorrente não invoca, que previsse essa mesma gratuitidade.
7 - Ora, é justamente, dessa isenção que a recorrente não beneficia, como, aliás doutamente se reafirma na sentença recorrida.
8 - A não se entender assim, o que só por mera cautela de patrocínio se admite, o Tribunal a quo, está em tempo para conhecer a questão e decidir em conformidade, reparando o agravo nos termos do disposto no art. 744° do C...C, ex vi do disposto no art. 281° do C...PT.
9 - Para além da supra referenciada falsa questão, a recorrente persiste num argumento que, salvo o devido respeito, não colhe nem nunca poderia colher.
10 - Qual seja o que extrai do art. 13° do DL 374/89 de 25 de Outubro segundo o qual, enquanto concessionária, goza das licenças necessárias para a execução das obras integrantes do projecto.
11 - À recorrente não estão a ser exigidas quaisquer taxas pelo licenciamento do projecto.
12 - O fundamento do tributo é outro, completamente diverso, e radica na ocupação do domínio público municipal.
13 - De que, aliás, o Governo não poderia dispor, como não dispôs, a qualquer título, sob pena de violação dos poderes e atribuições constitucionalmente cometidos às autarquias.
14 - A recorrente quer extrair da norma que a dispensa do licenciamento das obras compreendidas no projecto, a isenção da taxa de ocupação do solo ou subsolo municipal.
15 - Labora em erro porque confunde realidades jurídicas que não são assimiláveis ou sobreponíveis. As realidades em causa têm autonomia legal, regulamentar e conceptual.
16 - Teria razão se a liquidação respeitasse a taxas de licenciamento das obras.
17 - Mas não lhe assiste razão porque o fundamento da taxa não respeita a essa realidade.
18 - A contrapartida das taxas liquidadas é a utilização do domínio público municipal.
19 - E não se diga que falta à figura jurídica destas taxas o requisito integrador que o saudoso Prof. Teixeira Ribeiro apontou.
20 - A recorrente é uma sociedade anónima que prossegue, legitimamente aliás, fins lucrativos.
21 - Na prossecução desses fins, não tem o direito de enriquecimento à custa da utilização gratuita de bens dominiais autárquicos.
22 - Se assim fosse, de resto, ficaria numa posição de desleal concorrência em relação a todos as demais empresas de produção e distribuição de gás.
23 - Como ficaria numa posição de incompreensível vantagem em relação a todas as demais empresas de rede que têm de suportar o pagamento de taxas decorrentes de utilização de bens do domínio público municipal.
24 - Reitera-se: nem nunca, sob pena de inconstitucionalidade, poderia o Estado (a Administração Central) dispor de bens que às autarquias pertençam.
25 - E mais, nunca por via de uma lei ordinária poderia ser estabelecida a isenção de uma taxa cuja criação não competisse à Administração Central.
26 - A satisfação de necessidades colectivas não pode constituir critério justificativo de qualquer isenção de taxas municipais.
27 - As necessidades colectivas são promovidas por muitas e diversas entidades sem que daí resulte qualquer beneficio ou isenção de tais taxas.
28 - As empresas de rede satisfazem, em regra, o pagamento de taxas pela utilização dos bens públicos.
29 - Aliás, como não poderia deixar de ser, uma vez que não há qualquer norma, de âmbito geral, que as isente do respectivo pagamento.
30 - Ora, tal norma não existe, nem pode emergir de qualquer interpretação das normas que dispensam a recorrente de licenciamentos.
31 - Aliás, nem o próprio Estado, em muitas circunstâncias, está isento do pagamento de impostos, contrariamente, ao que a recorrente parece pretender.
32 - Acresce que, é de presumir que o Governo soube contratualizar da melhor forma, sob a égide do interesse público, os direitos e obrigações das concessionárias de Direito público.
33 - Se no respectivo Decreto Lei não se previu clara e inequivocamente qualquer isenção no pagamento destas taxas, foi porque o Estado não a quis consagrar, não se podendo retirar da L. 29/92 de 5 de Setembro, conclusão diversa.
34 - De presumir é também que a concessionária conhece as imposições tributárias existentes e que, por isso, não pode ignorar a existência das respectivas taxas.
35 - Se as não “queria” pagar por poderem representar um encargo de que “discordava”, deveria contratualizá-lo com o Governo.
36 - Ora, o que sabemos é que o respectivo diploma legal não previu essa isenção (nem, em bom rigor, o poderia fazer, sob pena de inconstitucionalidade orgânica, por se tratar de matéria de reserva de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. art. 165° nº l al. i) da CRP).
37 - Se a Assembleia da República também não o fez (nem se conhece sequer qualquer projecto ou proposta de lei nesse sentido), foi porque o Estado estendeu que o regime definido naquele diploma é o que melhor reflecte o equilíbrio de interesses do contrato de concessão.
38 - O entendimento jurisprudencial firmado, nos doutos arestos que, de forma descontextualizada a recorrente transcreveu, sofreu a evolução que estes autos espelham, qual seja, o de que a recorrente não beneficia da isenção de taxas pela ocupação do domínio público municipal.
39 - A inexistência de uma lei geral sobre o domínio público das autarquias locais não colide com a efectiva existência de um domínio público municipal (que o Prof. Marcelo Caetano definiu como um “direito de natureza diferente do que os particulares exercem no seu interesse”) e que, como direito de propriedade que é, confere às autarquias locais direitos e faculdades que integram o núcleo típico do direito de propriedade.
40 - Ora, no âmbito desses direitos cabe, nomeadamente, o poder de cobrar taxas pelo uso especial ou uso privativo da coisa pública (cfr. art. 19° al. c) da Lei das Finanças Locais) - que consagra princípio geral da onerosidade da Ocupação do domínio público municipal.
41 - Neste particular, a recorrente alega factos novos que, tal como na pi., não concretiza.
42 - Aliás, a recorrente trata realidades que são completamente distintas, como se fossem iguais, pugnando pela aplicação do princípio da igualdade.
43 - Com efeito, hoje, a ocupação do domínio público municipal, está sujeita a regimes jurídicos diferentes, consoante o tipo de concessão ou de serviços que estejam em causa, v.g., se se trata de serviços de gás, de electricidade ou de telecomunicações.
44 - Acresce que, no âmbito do presente recurso, o Tribunal ad quem não poderá conhecer de factos novos, ainda que imprecisamente alegados.
45 - Em todo o caso, não assiste razão à recorrente, uma vez que, se é verdade que o relevo social, económico e jurídico das empresas de rede, como é o caso da recorrente, é indiscutível no contexto do Estado regulador, não é menos verdade que às empresas de rede são atribuídos direitos específicos, nomeadamente, no capítulo da instalação dos respectivos recursos.
46 - É por esse motivo que todos os operadores de rede pagam as respectivas taxas municipais, à excepção da P...(Vide art. 13° da L. 91/97 de 1/8) que é o único operador do sector a beneficiar de uma isenção legal do pagamento das taxas, facto que constitui uma discriminação que infringe abertamente disposições de direito comunitário, mas não é, com toda certeza, por isso que os municípios ficam adstritos a não cobrar a todos os demais operadores de rede que concorram com a PT e que, não beneficiam da mesma
isenção, nem a todos os demais concessionários que ocupem o domínio público municipal.
47 - Em suma, desde logo pela violação do princípio da igualdade seria inaceitável reconhecer-se à recorrente a isenção que reclama, uma vez que não há qualquer razão que justifique a discriminação positiva da impugnante em relação às demais empresas de rede.
48 - Por outro lado, tal isenção colidiria aberta e frontalmente com o princípio geral da autonomia local (cft. art. 238° nº l da CRP), na sua vertente de autonomia patrimonial e que encontra concretização, no princípio de que as receitas das autarquia provenientes da gestão do seu património são receitas autárquicas obrigatórias (cft. art. 238° nº 3 da CRP), conforme se pronunciou o Prof. Comes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Anotada, Coimbra, 1993, p. 890.
49 - A conclusão é, pois, a de que nem por via de Lei, nem por Decreto Lei autorizado, poderia o Estado isentar as empresas de rede das taxas municipais devidas, sob pena de violação do princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais e do princípio de que as receitas provenientes da gestão do património autárquico são receitas autárquicas obrigatórias.
50 - E bem se percebe que assim seja, pela ponderação dos interesses em causa: de um lado, bem jurídico-constitucional da autonomia local; do outro, a protecção do interesse privado e do lucro prosseguido pelas empresas de rede.
51 - A ser como a recorrente pretende teríamos de concluir que o princípio da autonomia do poder local sairia inevitável e injustificadamente ferido, por via de norma que não poderia deixar de ter-se por inconstitucional nessa interpretação concreta (Cft. art. 13° do DL 374/89 de 25/10).
Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso e mantida a sentença recorrida.
1.4. Tendo o recurso sido inicialmente interposto para o STA, este alto Tribunal veio, conforme douto despacho de 10/11/2006 (fls. 736 a 740), a julgar pela respectiva incompetência, em razão da hierarquia, para dele conhecer, e a afirmar, para tal, a competência do TCAS, dado que o recurso não versa exclusivamente matéria de direito, pois, na Conclusão G, a recorrente, vem dizer, além do mais, e nomeadamente, que «Resulta (...) do contrato de concessão, que as sociedades concessionárias deste serviço público estão dispensadas de requerer e obter a licença prévia junto das autarquias locais competentes, para a realização das obras necessárias à implementação do projecto aprovado», sendo que a sentença recorrida não assenta em tal concluída factualidade [o que de mais parecido regista a sentença recorrida é que «Por contrato celebrado em 16/12/93 a impugnante celebrou com o Estado Português um contrato de concessão de exploração em regime de Serviço Público, da Rede de Distribuição Regional de Gás Natural do Sul, bem como a respectiva construção e instalação das obras e equipamentos necessários, cujo conteúdo de fls. 23 a 79, aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais» (alínea A) do probatório)].
1.5. Remetidos os autos ao TCAS, o MP emitiu Parecer no qual se pronuncia pelo não provimento do recurso, dado que nem, por um lado, existe a invocada nulidade da sentença por alegada omissão de pronúncia, nem, por outro lado, a recorrente tem razão, quanto à questão da isenção da taxa e da ofensa do princípio da igualdade.
Isto porque parece pacífico que a produção, distribuição e fornecimento do gás são assumidos pelo Estado como uma atribuição sua e porque também é, igualmente, pacífico que a lei atribui à impugnante, concessionária desse serviço público, o direito à utilização do domínio público para a instalação das infra-estruturas de concessão, sem qualquer distinção quanto à titularidade do domínio e sem a fixação de contrapartidas específicas para essa utilização.
É assim que a ocupação do subsolo municipal não tem como pressuposto qualquer licenciamento camarário. Portanto, o Município do Barreiro é alheio ao título constitutivo da ocupação do domínio público municipal.
Porém, de acordo com a Lei das Finanças Locais (artigo 11°, alínea b) e c) da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e 19°, alínea b) e c) da Lei 42/98, de 6 de Agosto), os Municípios podem cobrar taxas por concessão de licenças de ocupação da via pública por motivo de obras e por ocupação (ou utilização do solo, subsolo ou espaço aéreo) do domínio público municipal.
Ora, quer o artigo 27°, nº 1, da Lei 1/87,de 6 de Janeiro, vigente à data da liquidação da taxa quer o artigo 33°, nº 1, da Lei nº 42/98, de 6 de Agosto, circunscrevem subjectivamente a pretendida isenção ao Estado, seus institutos e organismos autónomos personalizados e, como é sabido, as normas que estabelecem isenções ou qualquer outro benefício fiscal, dado o seu carácter excepcional, não permitem interpretação extensiva antes demandam uma interpretação restritiva.
Daí que nem a impugnante goze de qualquer isenção da taxa em causa, nem a aplicação desta possa ofender o princípio da igualdade.
Por isso, a sentença recorrida não merece censura e deve ser negado provimento ao recurso.
1.6. Corridos os Vistos legais, cabe decidir.
FUNDAMENTOS
2.1. A sentença julgou provados os factos seguintes:
A) Por contrato celebrado em 16/12/93 a impugnante celebrou com o Estado Português um contrato de concessão de exploração em regime de Serviço Público, da Rede de Distribuição Regional de Gás Natural do Sul, bem como a respectiva construção e instalação das obras e equipamentos necessários, cujo conteúdo de fls. 23 a 79, aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais.
B) Por ofício datado de 11/07/1997, o Município do Barreiro, notificou a impugnante para proceder ao pagamento da licença da rede de distribuição, no valor de € 13.322.400, de acordo com o art. 14° do ponto 45° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro, cujo prazo limite de pagamento terminava no prazo de 8 dias da data da recepção deste ofício (Cfr. documento a fls. 15 a 18 dos autos cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais).
C) No ponto 14 do art. 45° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças determinava na sua versão anterior a 6 de Março de 1996 quanto à ocupação da via pública, o pagamento de licenças relativas à instalação de tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes com diâmetro até 20 cm o valor de 120$00 e com diâmetro superior a 20 cm o valor de 240$00 (Cfr. regulamento em apenso).
D) Por deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro, tornada em 6 de Março de 1996, as mencionadas taxas foram elevadas respectivamente para 1.000$00 e 1.200$00 e, posteriormente, foram novamente alteradas para 1.040$00 e 1.250$00 no ano de 1997, para 1.070$00 e 1.285$00 no ano de 1998 e para 1.095$00 e 1.320$00 no ano de 1999 (Cfr. regulamento em apenso).
E) A presente impugnação foi apresentada em 13/08/1997 (Cfr. carimbo da PI a fls. 2).
2.2. Quanto a factos não provados, a sentença exarou:
«Não se provaram quaisquer outros factos com interesse para a decisão da presente impugnação.»
2.3. E em sede de fundamentação do factos provados a sentença exarou:
«A convicção do tribunal formou-se com base no teor dos documentos indicados em cada uma das alíneas supra e nos documentos junto aos autos.»
3.1.1. No respectivo relatório, a sentença, considerou, desde logo, o seguinte:
«A fls. 371 e ss, foi proferida sentença que julgou procedente a presente impugnação.
A fls. 563 e ss, na sequência de recurso jurisdicional interposto pela C.M.B., foi proferido Acórdão pelo STA de 13/04/2005 que revogou a sentença recorrida e ordenou a baixa dos autos a fim de serem apreciadas as questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado.
Em 21/12/2005 foi proferida sentença que conhecendo das demais questões suscitadas pela impugnante julgou procedente a presente impugnação.
E, na sequência do recurso interposto pelo Ministério Público, foi proferida decisão pelo Tribunal Constitucional, datada de 20/03/2006 onde se decidiu “não julgar inconstitucional a norma constante do ponto 14 do art. 45° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro” e por conseguinte, decidiu dar provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a reforma da sentença de harmonia com tal juízo formulado quanto a questão de constitucionalidade.
(...)
Assim, cumpre manter a nossa decisão tomada na sentença proferida em 21/12/2005 relativamente às demais questões por nós apreciadas que não se encontram abrangidas pelo recurso interposto pelo Ministério Público, e reforma da sentença de harmonia com o juízo formulado quanto a questão de constitucionalidade constante da decisão do Tribunal Constitucional, datada de 20/03/2006, onde se decidiu “não julgar inconstitucional a norma constante do ponto 14 do art. 45° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro” e por conseguinte, decidiu dar provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a reforma da sentença de harmonia com tal juízo formulado quanto a questão de constitucionalidade.»
3.1.2. A sentença ora recorrida, apreciou, em seguida, portanto, apenas esta questão atinente à isenção da taxa em causa.
E, nesse âmbito, considerou que não colhe o fundamento invocado pela impugnante de estar isenta da taxa ora em causa, na medida em que, estamos perante a cobrança de uma taxa pela ocupação do domínio público, realidade distinta da taxa pela concessão de licenças de obras (enquanto que a taxa pela ocupação do domínio público tem como facto gerador a utilização do bem do domínio público, a taxa pela concessão de licenças e obras tem como facto gerador a emissão da licença que remove um obstáculo jurídico à actividade de um particular). Assim, as normas invocadas pela impugnante não prevêem qualquer isenção do pagamento das taxas ora em causa, ou seja, taxas pela ocupação do domínio público, e a contrapartida das taxas liquidadas é a utilização do domínio público municipal.
A impugnante, na discussão desta questão, defende, além do mais, que o valor da taxa é desproporcionado face ao custo que a utilização dos bens do domínio público em causa acarreta à CMBarreiro, que pode utilizar os bens de forma plena e que outras empresas concessionárias de serviços públicos (C..., P...e a E...) não pagam qualquer taxa pela utilização de bens do domínio público, invocando a violação do princípio da igualdade, porquanto o que justifica a isenção de pagamento de taxas no caso das mencionadas empresas, também justificará no caso das concessionárias de distribuição de Gás Natural.
Mas não se pode concluir por tal violação, porquanto não foram alegados factos concretos que permitam determinar se aquelas empresas concessionárias se encontram em circunstâncias idênticas à da impugnante para se poder aferir da eventual violação do princípio da igualdade, uma vez que, tal princípio pressupõe situações objectivamente idênticas.
Para além disso, a impugnante refere, no âmbito da violação do princípio da proporcionalidade que imputa ao acto impugnado, que houve uma evolução do aumento das taxas, extremamente superior ao aumento das restantes taxas de Ocupação da Via Pública, que a prestação por parte da Câmara Municipal do Barreiro foi exactamente a mesma antes de depois de 1996, e que a instalação do sistema de abastecimento de gás «em pouco ou nada condiciona a utilização» dos terrenos pelas autarquias (e é quanto a esta matéria que cumpre reformar a sentença, dado o decidido pelo TConstitucional – na sua decisão de 20/3/2006 - a fls. 658 a 664 - proferida na sequência do recurso interposto pelo M. Público, o TC decidiu “não julgar inconstitucional a norma constante do ponto 14 do art. 45° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro” e, por conseguinte, decidiu dar provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a reforma da sentença de harmonia com tal juízo formulado quanto a questão de constitucionalidade).
Ora, nesta matéria, o Tribunal Constitucional considerou que “...o facto de estar em causa uma alegada violação do princípio da proporcionalidade implica necessariamente que o Tribunal Constitucional pondere os dados que conduziram à emissão de tal juízo”, e concluiu que “...ponderando tais dados, não pode o Tribunal Constitucional... concluir, nomeadamente, pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, pela inconstitucionalidade da norma em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade”.
Assim, e de acordo com tal juízo, não se verifica a violação do princípio da proporcionalidade alegada pelo impugnante, devendo, em consequência, a presente impugnação improceder.
3.2. É do assim decidido que a recorrente discorda alegando, como se viu, que a sentença:
- enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, dado que não se pronunciou sobre todas as questões sobre as quais se devia ter pronunciado (Conclusões A a C);
- enferma de erro de julgamento de facto e de direito, dado que, sendo a recorrente uma concessionária, em regime de direito público, da exploração da rede de Distribuição de Gás Natural da Área Regional Sul, nos termos do contrato celebrado entre o Estado Português no âmbito das Bases de Exploração, em regime de serviço público, das redes de distribuição regional de gás natural, aprovadas pelo DL nº 33/91, de 16 de Janeiro, é tendo em conta esta natureza jurídica de sociedade concessionária de um serviço público que as normas legais e contratuais que lhe são aplicáveis devem ser lidas e interpretadas, não podendo pretender-se que sejam aplicáveis à recorrente as mesmas regras e princípios que são aplicáveis às sociedades de direito privado e que prosseguem interesses próprios. Ora, no âmbito das obrigações emergentes do contrato de concessão, cabe à recorrente, enquanto concessionária de um serviço público, a “construção das infra-estruturas necessárias à exploração” (nº 4 da Base I, Anexo I ao DL nº 33/91, de 16/1), mas resulta da legislação aplicável e do contrato de concessão, que as sociedades concessionárias deste serviço público estão dispensadas de requerer e obter a licença prévia junto das autarquias locais competentes, para a realização das obras necessárias à implementação do projecto aprovado.
Porém, embora a sentença diga que “.. estamos perante a cobrança de uma taxa pela ocupação do domínio público, realidade distinta da taxa pela concessão de licenças de obras”, tal não merece acolhimento, porquanto a situação tem que ser vista de forma mais articulada e enquadrada, não fazendo sentido que a Administração Pública transfira para o particular a prossecução de parte do interesse público que incumbe aquela assegurar, para, a posteriori, vir onerar esse mesmo particular com o pagamento de tributos pela ocupação imprescindível do subsolo para poder desenvolver os fins públicos que lhe foram transferidos, o que consubstancia uma verdadeira situação de abuso de direito por parte da Administração Pública (Conclusões D a J).
- Por outro lado, foi conferido à recorrente o direito de uso gratuito do domínio público, seja ele estadual ou municipal, direito esse que decorre do disposto na al. c), do art. 15°, do DL 374/89, de 25/10 e é reafirmado no DL 33/91, de 16/1, na Base XVII.
Tal direito existe por força da lei e integra a esfera dos direitos da concessionária, não tendo o legislador condicionado o exercício do mesmo a quaisquer ónus ou encargos, contrariamente ao que sucede, por exemplo, no exercício do direito de constituir servidões e de expropriar bens do domínio privado (e isso até é compreensível se tivermos em atenção as várias empresas concessionárias de serviço público - como é o caso da C..., PT e E... -, que também utilizam bens dominiais para implantação de infra-estruturas, não pagando por isso qualquer taxa ou renda).
Ora, tendo a sentença entendido, nesta matéria, que “... não foram alegados factos concretos que permitam determinar se as empresas concessionárias invocadas pela impugnante, se encontram em circunstâncias idênticas à da impugnante para se poder aferir da eventual violação do princípio da igualdade, uma vez que tal princípio pressupõe situações objectivamente idênticas”, enferma de erro de julgamento, porquanto, por um lado, a isenção concedida a tais empresas concessionárias decorre da lei e o Tribunal pode conhecer oficiosamente dessa isenção (cf. o art. 664° do C...C), não devendo abster-se de conhecer tal questão nos moldes em que o fez e porquanto, por outro lado, há violação do princípio da igualdade, pois o que justifica a isenção de pagamento de taxas no caso das mencionadas empresas, também o justificará no caso das concessionárias de Distribuição de Gás Natural, porque não há dúvida que se trata de situações objectivamente idênticas (Conclusões L a S).
3.3. Em face do teor das ditas Conclusões do recurso, as questões a decidir no presente recurso são, portanto, as de saber se a sentença enferma de nulidade (pela alegada omissão de pronúncia) e dos ditos erros de julgamento (de facto e de direito) que também lhe são imputados.
4.1. Vejamos, em primeiro lugar, a questão da nulidade da sentença.
Diz a recorrente que a sentença não se pronunciou quanto à questão invocada relativa à utilização gratuita do domínio público, a qual constitui uma questão que, embora conexionada, é distinta e autónoma das demais questões levantadas.
E, na verdade, o art. 668º do C...C dispõe, além do mais, que é nula a sentença quando: b) não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) os fundamentos estejam em oposição com a decisão; d) o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Todavia, no caso, a recorrente carece de razão legal.
Com efeito, lendo a sentença, vê-se que ali se diz, além do mais, o seguinte:
«... não colhe o fundamento invocado pela impugnante de estar isenta da taxa ora em causa, na medida em que, estamos perante a cobrança de uma taxa pela ocupação do domínio público, realidade distinta da taxa pela concessão de licenças de obras.
Na verdade, enquanto que a taxa pela ocupação do domínio público tem como facto gerador a utilização do bem do domínio público, a taxa pela concessão de licenças e obras tem como facto gerador a emissão da licença que remove um obstáculo jurídico à actividade de um particular.
Assim, as normas invocadas pela impugnante não prevêem qualquer isenção do pagamento das taxas ora em causa, ou seja, taxas pela ocupação do domínio público, e a contrapartida das taxas liquidadas é a utilização do domínio público municipal.»
E logo a seguir, a propósito da eventual violação do princípio da proporcionalidade diz-se:
«Na discussão desta questão» (da isenção) «a Impugnante defende, além do mais, que o valor da taxa é desproporcional face ao custo que a utilização dos bens do domínio público em causa acarreta à CMB, que pode utilizar os bens de forma plena e que outras empresas concessionárias de serviços públicos (C..., P...e a E...) não pagam qualquer taxa pela utilização de bens do domínio público, invocando a violação do princípio da igualdade, porquanto o que justifica a isenção de pagamento de taxas no caso das mencionadas empresas, também justificará no caso das concessionárias de distribuição de Gás Natural.
No entanto, afigura-se-nos que não se pode concluir por tal violação».
E, mais adiante, a sentença transcreveu parte do acórdão do Tribunal Constitucional onde se diz que «ponderando tais dados, não pode o Tribunal Constitucional ... concluir, nomeadamente, pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização ...».
Ora, como é sabido, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, constituindo, embora, a dita nulidade de sentença (art. 668°, nº l, al. d) do C...C e 125º do C...PT), só se verifica quando o tribunal deixa de conhecer de questão que devia ser conhecida e não quando deixa de apreciar qualquer argumento produzido pela parte.
Questões para este efeito são «todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes (cfr. A. Varela, RLJ, 122º, 112) e não podem confundir-se «as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão» (cfr. Alberto dos Reis, C...C Anotado, Vol. V, 143).
E no caso presente, como se viu e como bem refere o MP, não há qualquer omissão de pronúncia a respeito da invocada matéria. A sentença entendeu que a impugnante não beneficiava de isenção de taxa (o que quer dizer, desde logo, que a ocupação do domínio público não é gratuita), sendo que o próprio Tribunal Constitucional vem dizer que o montante a pagar a título de taxa pela utilização do domínio público municipal não é desajustado do valor que o particular retira dessa utilização, donde pode concluir-se pela mesma não gratuitidade.
Inexiste, pois, a alegada nulidade da sentença por omissão de pronúncia, assim improcedendo as Conclusões A a C.
4.2. Vejamos, então, a questão relativa ao alegado erro de julgamento de facto.
Alega a recorrente, na Conclusão G, que «Resulta (...) do contrato de concessão, que as sociedades concessionárias deste serviço público estão dispensadas de requerer e obter a licença prévia junto das autarquias locais competentes, para a realização das obras necessárias à implementação do projecto aprovado», tal factualidade não consta, explicitamente, do Probatório fixado na sentença recorrida.
E, na verdade, como se diz no acima referido despacho, de 10/11/2006, a fls. 367/370 - proferido pelo respectivo relator no STA -, o que de mais parecido regista a sentença recorrida é, na al. A) do Probatório, que «Por contrato celebrado em 16/12/93 a impugnante celebrou com o Estado Português um contrato de concessão de exploração em regime de Serviço Público, da Rede de Distribuição Regional de Gás Natural do Sul, bem como a respectiva construção e instalação das obras e equipamentos necessários, cujo conteúdo de fls. 23 a 79, aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais».
Ora, sendo certo que o dar por reproduzido o teor de um determinado documento constante dos autos não equivale a dar como provados os factos que por via desse documento estejam provados, entende-se, por isso, que deve ser aditada ao Probatório aquela alegada factualidade, por, estando provada (de acordo com o que consta do nº 2 da Cláusula 25 do dito contrato de concessão, junto por cópia a fls. 23 a 79) se afigurar relevante para uma das soluções plausíveis de direito.
4.2.1. Nestes termos, ao abrigo do disposto no art. 712º do C...C, adita-se ao Probatório o seguinte:
F) No nº 2 da Cláusula 25ª do Contrato de concessão mencionado na al. A) do Probatório, os respectivos outorgantes estipularam o seguinte:
«Não carecem de aprovação ou licença municipal, de acordo com a lei:
a) as obras que integrem os projectos da Rede de Distribuição aprovados ministerialmente;
b) as obras urgentes executadas para fazer faxe a situações em que perigue a segurança de pessoas e bens.»
4.2.2. Quanto ao mais, acolhe-se na totalidade o Probatório especificado na sentença recorrida, quanto aos factos provados e não provados e quanto à respectiva motivação.
4.3. Apreciada esta questão atinente à divergência factual, importa, então, apreciar o também invocado erro de julgamento de direito (quanto à questão da isenção da taxa e quanto à ofensa do princípio da igualdade).
4.3.1. Diz a recorrente que, sendo concessionária, em regime de direito público, nos termos do contrato referido celebrado com o Estado, é tendo em conta esta natureza jurídica de sociedade concessionária de um serviço público que as normas legais e contratuais que lhe são aplicáveis devem ser lidas e interpretadas, não podendo pretender-se que lhe sejam aplicáveis (a ela recorrente) as mesmas regras e princípios que são aplicáveis às sociedades de direito privado e que prosseguem interesses próprios. Ora, no âmbito das obrigações emergentes do contrato de concessão, cabe-lhe, enquanto concessionária de um serviço público, a “construção das infra-estruturas necessárias à exploração” (nº 4 da Base I, Anexo I ao DL nº 33/91, de 16/1), mas resulta da legislação aplicável e do contrato de concessão, que as sociedades concessionárias deste serviço público estão dispensadas de requerer e obter a licença prévia junto das autarquias locais competentes, para a realização das obras necessárias à implementação do projecto aprovado. E embora a sentença diga que “.. estamos perante a cobrança de uma taxa pela ocupação do domínio público, realidade distinta da taxa pela concessão de licenças de obras”, este entendimento não merece acolhimento, porquanto a situação tem que ser vista de forma mais articulada e enquadrada, não fazendo sentido que a Administração Pública transfira para o particular a prossecução de parte do interesse público que incumbe aquela assegurar, para, a posteriori, vir onerar esse mesmo particular com o pagamento de tributos pela ocupação imprescindível do subsolo para poder desenvolver os fins públicos que lhe foram transferidos, o que consubstancia uma verdadeira situação de abuso de direito por parte da Administração Pública.
Mas, salvo o devido respeito, a recorrente carece de razão legal.
4.3.2. Com efeito, tal como diz a sentença, as taxas que estão a ser exigidas à recorrente não são taxas pelo licenciamento do projecto. São taxas que radicam na ocupação do solo ou subsolo atinente ao domínio público municipal. Por isso, não colhe a invocação do disposto na al. c) do art. 15º do DL 374/89, de 25/10 e na Base XVII do DL 33/91, de 16/1.
Ora, por um lado, a estas taxas não falta o elemento integrante do seu «carácter sinalagmático»: como se escreve no ac. do STA, de 8/11/2006, Processo nº 0648/06, a recorrente «dispôs-se a desenvolver uma actividade económica lucrativa, e para isso reuniu e organizou meios que lhe permitiram obter uma concessão de serviço público. É da prestação desse serviço que se propõe conseguir os seus ganhos. Mas, para tanto, necessita de transportar e distribuir o bem que comercializa, no âmbito de tal concessão. Também por isso e para isso precisa de ocupar o subsolo com instalações atinentes àquele fim. Deste modo, a utilização que a recorrente faz do subsolo satisfaz, desde logo, as suas necessidades individuais, enquanto empresa que assim assegura um factor de produção; mediatamente, satisfaz, ainda, a necessidade colectiva de dispor, nos locais de consumo, do gás que ela distribui e comercializa. Deste modo, se é certo que a ocupação e utilização do subsolo ainda integra a “sua função própria de satisfação de necessidades colectivas”, menos certo não é que, do mesmo passo, é satisfeita a necessidade individual da recorrente, enquanto entidade organizada com vista à exploração de um ramo de negócio. Por isto, o tributo exigido a propósito da ocupação e utilização do subsolo tem contrapartida na disponibilidade dessas ocupação e utilização em benefício da recorrente, para satisfação das suas necessidades individuais de empresa dedicada à distribuição e venda de gás. O que vale por dizer que se trata de uma taxa, e não de um imposto. E que, consequentemente, o princípio da legalidade fiscal não implica que a criação do tributo fosse da autoria da Assembleia da República.»
Por outro lado, sendo certo que, como diz o MP, a produção, distribuição e fornecimento do gás é assumido pelo Estado como uma atribuição sua, também é certo que, de acordo com a Lei das Finanças Locais (art. 11°, al. b) e c) da Lei 1/87, de 6/1 e 19°, al. b) e c) da Lei 42/98, de 6/8), os Municípios podem cobrar taxas por concessão de licenças de ocupação da via pública por motivo de obras e por ocupação (ou utilização do solo, subsolo ou espaço aéreo) do domínio público municipal.
Ora, quer o art. 27°, nº 1, da Lei 1/87,de 6/1, vigente à data da liquidação da taxa, quer o art. 33°, nº 1, da Lei 42/98, de 6/8, circunscrevem subjectivamente a pretendida isenção ao Estado, seus institutos e organismos autónomos personalizados e, como também é sabido, as normas que estabelecem isenções ou qualquer outro benefício fiscal, dado o seu carácter excepcional, não permitem interpretação extensiva.
Daí que nem a impugnante goze de qualquer isenção da taxa em causa, nem a aplicação desta possa ofender o princípio da igualdade.
Aliás, quanto à questão da isenção, embora a recorrente entenda que a isenção atribuída ao Estado lhe seria comunicável a ela, dada a sua condição de concessionária e na medida em que, ocupando o subsolo ao abrigo da concessão, exerce poderes que são do Estado, também esta alegação não pode proceder, dado que, como também se escreve no citado ac. do STA, de 8/11/2006,«a isenção de que goza o Estado é subjectiva, não se vendo modo de ela poder ser transmitida a outrem, seja pela via administrativa, seja por contrato. Já isto bastaria para não ser como quer a recorrente. Acresce que a concessão não transfere para o concessionário senão os poderes necessários ao desempenho do serviço público por que fica responsável – e é por isto mesmo que lhe é permitido instalar equipamentos no domínio público. Mas não mais do que isso. A concessão não altera a natureza jurídica do concessionário que, no caso, é uma sociedade comercial, e não passou, por obra da concessão, a ser uma pessoa colectiva de direito público. Os deveres e direitos do Estado, incluindo as isenções que a lei lhe atribui, continuam a ser seus, do mesmo modo que também a esfera jurídica do concessionário se não altera senão na justa medida em que passa a incluir os direitos e deveres englobados na concessão.»
E quanto à ofensa do princípio da igualdade, a recorrente vem, como aliás lembra a recorrida nas suas contra-alegações, alegar factos novos que, tal como na PI da impugnação, não concretiza.
Mas, de todo o modo [mesmo que se entendesse, como pretende a recorrente (cfr. Conclusões P e Q) que, uma vez que a isenção concedida às empresas concessionárias referidas pela recorrente decorre da lei, o Tribunal poderia conhecer oficiosamente dessa isenção e não devia abster-se de conhecer tal questão nos moldes em que o fez], a recorrente sempre careceria de razão legal nesta matéria. Com efeito, às empresas de rede são atribuídos direitos específicos, nomeadamente, no capítulo da instalação dos respectivos recursos, mas tais direitos têm os contornos precisos que a lei lhes confere: a) Direito legal de ocupação e utilização do domínio público municipal; b) Dispensa de licenciamento municipal de ocupação; c) Isenção do pagamento de taxas pela ocupação de bens públicos.
Ora, como alega a recorrida, as três realidades jurídicas supra referidas expressam três categorias de situações de benefício para a empresa de rede e, se é certo que, no caso vertente, se verificam as duas primeiras categorias de benefícios, não é menos certo, que, como a cima se disse ((1)) não se verifica a terceira categoria de benefícios (isenção).
Acresce que «o princípio da igualdade só impõe que à recorrente, como concessionária, seja dado tratamento igual ao das suas congéneres. Para que se imponha, também, dar-lhe tratamento distinto daquele que, em geral, merecem os demais contribuintes, seria preciso demonstrar que entre ela e eles há uma diferença tal que justifica essa disparidade.» (...) E «o que justifica a exigência da taxa não é o uso de interesse público do subsolo, mas o de interesse privado que, concomitantemente, a recorrente dele retira. O que faz com que a taxa, ao ser igual para todos os que ocupam o subsolo, sejam ou não concessionários de serviços públicos, não ofenda o princípio da igualdade, nem o da proporcionalidade.» (cfr. acórdão do STA, acima citado).
5. Refira-se, finalmente, que embora anteriormente tivéssemos entendido que as quantias aqui em questão não podiam ser qualificadas como taxas, por extravasarem os limites delimitadores dessa figura, e que, por isso, estando o poder dos municípios limitado ao estabelecimento de taxas, as respectivas liquidações se tinham por ilegais, não poderíamos, no caso, deixar de rever tal entendimento, quer face ao decidido (nos presentes autos) pelo Tribunal Constitucional (na decisão sumária de fls. 658 a 664), quer, visto, também, o disposto no nº 3 do art. 8º do CCivil, face à citada jurisprudência do STA (cfr., aliás, também os acs. nºs. 365/2003 e 354/04 do TC, os acs. do STA, de 9/5/2007, recs. nºs. 01223/06 e 094/07 e o ac. do TCAS, de 26/6/2007, rec. nº 1859/07), no sentido de que os tributos liquidados no acto impugnado têm a natureza de taxas, tendo cobertura legal no art. 19º, nº 1, al. c), da Lei das Finanças Locais.
Improcedem, portanto, todas as Conclusões do recurso.
DECISÃO
Termos em que acordam, em conferência, os juizes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente com taxa de justiça que se fixa em 4 (quatro) UC.
Lisboa, 03/07/2007
CASIMIRO GONÇALVES
ASCENSÃO LOPES
JOSÉ CORREIA
(1) Independentemente da questão de saber se ocorreria inconstitucionalidade de diploma que viesse a atribuir a alegada isenção: a recorrida alega que nem por via de Lei, nem por Decreto Lei autorizado, poderia o Estado isentar as empresas de rede das taxas municipais devidas, sob pena de violação do princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais e do princípio de que as receitas provenientes da gestão do património autárquico são receitas autárquicas obrigatórias. |
