I. Relatório

Ana ………………….. (Recorrente) interpôs recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que, no âmbito da acção comum, com forma sumaríssima por si proposta contra o Ministério da Educação (Entidade Recorrida), julgou verificada a excepção de erro na forma do processo, insusceptível de convolação em acção administrativa especial, e, em consequência, absolveu o Réu da instância.

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

A. Em 24 de Maio de 2013 a ora Recorrente propôs Acção Administrativa Comum de condenação ao pagamento de quantia, sob a forma sumaríssima, contra o Ministério da Educação e Ciência, com fundamento na cessação por caducidade do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, que mantinha com este Ministério desde 01.09.2011.

B. O ora Recorrido apresentou a sua Contestação invocando a nulidade do processado por erro na forma do processo e impugnando o direito da Autora a receber uma compensação pela extinção do seu contrato de trabalho em funções públicas, por caducidade.

C. A ora Recorrente, por Requerimento de 02.07.2013, respondeu à excepção de erro na forma de processo, com fundamento na decorrência directa do dever de pagar a referida compensação do artigo 252.º, n.º 3 do RCTFP.

D. Por Sentença de 23.10.2013 o Tribunal a quo julgou "verificado o erro na forma de processo e, em consequência, absolve-se o réu da instância", sendo desta mesma Sentença que se recorre, com fundamento em erro na determinação dos factos assentes e errónea interpretação e aplicação do artigo 252.º, n.º 3 do RCTFP e do artigo 37.º, n.º 1, alínea e) do CPTA.

E. No presente processo é facto determinante a caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo certo, ocorrida em 31 de Agosto de 2012, o qual se encontra provado pelo Documento n.º 3 junto pela Autora ora Recorrente.

F. Não tendo tal facto sido dado como assente na matéria de facto considerada relevante para a Decisão, deve a mesma ser alterada, mediante o aditamento do mesmo facto.

G. A Sentença de 23.10.2013 fundou-se no facto de "Atento o disposto na norma legal citada, e tendo presente o que já referimos sobre a relação jurídica de emprego público, concluímos que o reconhecimento do direito da autora à compensação pela caducidade do contrato implica "um juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa quanto ao preenchimento/verificação dos pressupostos enunciados" para efectivação daquele direito.".

H. Todavia, tal raciocínio incorre em erro de interpretação da norma constante do artigo 252.º n.º 3 do RCTFP, porquanto a mesma não carece de qualquer preenchimento por acto administrativo, nem reserva à Administração qualquer oportunidade de definir a existência do direito à compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo certo. Na verdade,

I. Tal como concluiu o Senhor Provedor de Justiça, "...., ao reduzir o direito à compensação pela caducidade do contrato a uma expressão residual, transforma em excepção o que no nº 3 do artigo 252° do RCTFP claramente se pretendeu estabelecer como regra; e assim, chega a um resultado que, de todo, não posso subscrever: o de que o Estado enquanto entidade empregadora permitiu-se, sem razão plausível, isentar-se do encargo compensatório que, ditado em razões de interesse público a que já aludi, impôs à generalidade dos empregadores.".

J. A obrigação de pagar uma compensação pela caducidade, não imputável ao trabalhador com contrato de trabalho a termo certo, resulta directamente da Lei, não carecendo qualquer densificação por parte da Administração.

K. O que não impede que, para que seja paga a respectiva compensação, não haja lugar a um juízo subsuntivo em que se verifique o preenchimento dos pressupostos legais, nomeadamente que tenha existido um contrato de trabalho a termo certo e que esse contrato tenha cessado por facto não imputável ao trabalhador, desde logo a caducidade.

L. É que a compensação pela cessação do contrato de trabalho, como diz a mesma Recomendação do Senhor Provedor de Justiça, "... é comummente entendida como correspectiva à própria natureza precária do vínculo de emprego e como um desincentivo ao recuso a esta modalidade contratual; e assim, perderia o seu fundamento quando era o trabalhador a pôr cobro à relação laboral, deixando assim de haver motivo para o compensar pela perda de emprego quando esta perda não ocorreria se não fosse o concurso da sua própria vontade."

M. Pelo que não tendo sido o trabalhador a por fim ao seu contrato, impõe­ se o pagamento da respectiva compensação por parte da Administração.

N. E como estamos perante uma obrigação que resulta directamente da Lei, a Administração estava já, antes desta acção, constituída no dever de pagar a referida compensação, o que, porém, não fez ainda que interpelada para o efeito.

O. Em qualquer dos casos a que se refere o artigo 37.º, n.º 1, alínea e) do CPTA, não está em causa a prática de actos administrativos, mas a realização de simples actuações ou actos reais, isto é, a realização de prestações a que a Administração se encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar através de uma pronúncia susceptível de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. [neste sentido vejam-se Acórdão de 25.10.2012, do Tribunal Central Administrativo Sul, 2.º Juízo (Proc. n.º 06035/10), Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13.09.2013 (Proc. n.º 01132/13) e de 28.02.2013 (Proc. n.0 01171/12) e ainda do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19.01.2011 (Proc. n.º 03095/ 07)].

P. O Tribunal a quo, ao entender que é um juízo próprio da função administrativa, o de realizar um raciocínio lógico subsuntivo de apreciação dos factos à luz da norma do n.º 3 do artigo 252.º do RCTFP, e que, portanto, deveria ser a Administração a dizer se a Autora ora Recorrente tinha, ou não, direito àquela compensação, está a formular um raciocínio viciado de inconstitucionalidade, por violação do princípio da Separação de Poderes consagrado no artigo 111.º da Constituição da República Portuguesa.

Q. O que está em causa nos presentes autos não é o reconhecimento do direito à compensação - porque já resulta do artigo 252.º, n.º 3 do, RCTFP sem necessidade de qualquer intermediação -, mas a própria realização da actuação material na qual se consubstanciam as prestações devidas.

R. A acção administrativa comum de condenação ao pagamento de quantia certa - artigo 37.º, n.º 1, alínea c) do CPTA - é a forma de processo adequada ao exercício do direito que à Autora ora Recorrente é reconhecido pelo artigo 252.º, n.º 3 do RCTFP.

Nestes termos e nos mais de Direito que o douto Tribunal não deixará de certamente suprir, deve o Saneador-Sentença objecto do presente recurso ser anulado, sendo julgada a forma de Processo a correcta atenta a causa e sendo remetido o Processo ao Tribunal a quo para julgamento de mérito, decidindo-se em conf ormidade com os factos e o Direito, só assim se fazendo a esperada e costumada Justiça.

A Recorrente, notificada daquele parecer, pronunciou-se pugnando pela admissibilidade do recurso.

Pelo despacho de fls. 196 foi indeferida a suscitada questão prévia, uma vez é sempre admissível recurso das decisões que ponham termo ao processo se pronunciarem sobre o mérito da causa (art. 142.º, n.º 3, al. d), do CPTA).

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o Tribunal a quo errou ao ter concluído pela existência de erro na forma do processo.

II.1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a qual se reproduz ipsis verbis:

a) Em 01/09/2011, entre a autora e a Escola Secundária …………….., em representação do Ministério da Educação, foi celebrado um acordo, designado “Contrato de Trabalho em Funções Públicas a Termo Resolutivo Certo” [documento de fls. 13 a 17 dos autos].

b) Em 16/10/2012, a autora dirigiu um requerimento à Directora da Escola Secundária ………………., onde requer que lhe seja abonada a compensação pela caducidade do contrato de trabalho, nos termos dos n.ºs 3 e 4 do artigo 252.º e n.º4 do artigo 253.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas [documento de fls. 82 dos autos].

c) Por despacho da Directora da Escola Secundária ………………, de 26/11/2012, o pedido referido em b) foi indeferido [documento de fls. 84 dos autos].

d) Por ofício de 26/11/2012, foi dado conhecimento à autora do teor do despacho referido em c) e da nota informativa n.º15/201, do Gabinete de Gestão Financeira [documento de fls. 83 dos autos].

e) A presente acção deu entrada no dia 24/05/2013 [cfr. carimbo aposto na petição inicial].

f) O despacho referido em c), sem menção de destinatário, é do seguinte teor:

“Não há lugar ao pagamento da compensação por caducidade nos contratos celebrados ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 20/2006, de 31 de Janeiro, e no Decreto-Lei n.º 35/2007, de 15 de Janeiro, e no Decreto-Lei n.º 35/2007, de 15 de Fevereiro, conforme orientações do Gabinete de Gestão Financeira, através da Nota Informativa n.º 15/2011, que junto se anexa [a Nota não consta dos autos]” (sic).

Vem questionada no recurso a decisão da Mma. Juiz do TAF de Almada que julgou verificada a existência de erro na forma do processo, insusceptível de convolação em acção administrativa especial, e, em consequência, absolveu o Réu da instância. Entendeu-se na decisão recorrida que o reconhecimento do direito da autora à compensação pela caducidade do contrato implica "um juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa quanto ao preenchimento/verificação dos pressupostos enunciados" para a efectivação daquele direito e, nessa medida, que o meio processual adequado à pretensão da autora, ora Recorrente, era a acção administrativa especial.

A ora Recorrente alega que o Tribunal a quo incorre em erro de interpretação da norma constante do artigo 252.º, n.º 3, do RCTFP, porquanto a mesma não carece de qualquer preenchimento por acto administrativo, nem reserva à Administração qualquer oportunidade de definir a existência do direito à compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo certo. Conclui que o que está em causa nos presentes autos não é o reconhecimento do direito à compensação, o que já decorre do artigo 252.º, n.º 3 do, RCTFP sem necessidade de qualquer intermediação, mas a própria realização da actuação material na qual se consubstanciam as prestações devidas.

Vejamos então, podendo adiantar-se que não é de sufragar o entendimento constante da decisão recorrida.

No Código de Processo nos Tribunais Administrativos ficou estabelecida uma estrutura dualista de formas do processo, comum e especial (cfr. artigos 35.º, 37.º e 46.º), que, tal como se refere na Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 92/VIII, «[não] pretendeu instituir pretensos meios processuais, autónomos entre si e separados de forma estanque, mas apenas estabelecer um conjunto de regras particulares, próprias à accionabilidade de cada um dos tipos de pretensões aí previstos.» Como já referia Alberto dos Reis, “a questão da propriedade ou impropriedade do meio do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo especial (cfr. Código de Processo Civil anotado, vol. II, p. 288).

A interpretação hermeneuticamente mais adequada, porque conforme ao modelo dualista do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é a que reserva para a acção administrativa especial as situações em que estão em causa actuações da Administração verdadeiramente conformadoras da esfera jurídica dos particulares, colocando aquela numa posição de desigualdade e supremacia em relação a estes, e actuando no exercício de poderes de autoridade, definindo unilateralmente o Direito aplicável ao caso individual e concreto (por actos administrativos) ou, em contrapartida, com carácter de generalidade e abstracção (por regulamento administrativo).

De acordo com o n.º 1 do art. 37.º do CPTA “seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”. Ou seja, resulta do disposto neste preceito legal que a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo.

Assim sendo, seguem esta forma processual todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA tenha previsto um específico modelo de tramitação. É que, para além da acção administrativa comum, prevê aquele diploma legal outras formas de processo, designadamente a acção administrativa especial e os processos urgentes. Por outro lado, como ensina Mário Aroso de Almeida “dentro das acções de condenação (…) há, assim, que distinguir, consoante se pretende ou não a emissão de um acto administrativo. Só na segunda alternativa é que deve ser utilizada a acção administrativa comum; caso contrário, o processo há-se seguir a forma da acção administrativa especial” (cfr. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª ed., p. 116).

De acordo com o nº 1 do art. 46.º do CPTA “seguem a forma da acção administrativa especial (…) os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”. Conforme refere Pedro Gonçalves: “(…) o objecto da acção comum é, em relação à acção da Administração Pública “qualquer actuação” que não consista na prática de actos administrativos (ou na edição de normas administrativas); o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade. Hoc sensu, podemos falar da instituição de uma regra de incompatibilidade entre a acção comum e o acto administrativo” (cfr. A acção administrativa comum, Scientia Iuridica, n.º 86, p. 140). Ou seja, a acção administrativa comum recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos restantes meios processuais.

Ora, na alínea e) do nº 2 do artigo 37.° do CPTA, prescreve-se a sujeição ao regime da acção administrativa comum das acções respeitantes à condenação da Administração Pública à realização de prestações que podem ter por objecto o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestação de factos, mas desde que não dependam da prática de um acto administrativo. E, por outro lado, na alínea h) do mesmo nº 2 do artigo 37º, prescreve-se igualmente a sujeição ao regime da acção administrativa comum das acções respeitantes à interpretação, validade e execução (bem como à existência, modificação, extinção e responsabilidade derivada) de contratos afectos à jurisdição administrativa, nos termos das alíneas b), e) e f) do nº 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Seguindo aqui de perto os ensinamentos de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, bem como de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, podemos concluir que as pretensões constantes da alínea e) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA não se confundem com a acção de condenação à prática de acto devido, visto que o que aqui se exige não é a emissão de qualquer acto administrativo, do qual dependa porventura o reconhecimento do direito a eventuais prestações. Trata-se, outrossim, da própria realização da actuação material na qual se consubstanciam as prestações devidas (cfr., respectivamente, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed. revista, 2010, pp. 238 a 240, Código de Processo nos Tribunais Administrativos volume 1 e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, 2006, pp. 269 a 271. Como escrevem os primeiros Autores citados: “Trata-se, por outro lado, de uma pretensão que não se confunde com a de condenação à prática de acto devido (que segue a forma de acção administrativa especial), visto que o que aqui se exige não é a emissão de um acto administrativo, do qual porventura dependa o reconhecimento do direito a eventuais prestações, mas a própria realização da actuação material na qual se consubstancia a prestação que se considera devida. Poderá suceder que, em caso de procedência da acção, a Administração, através de um dos seus órgãos, tenha de emitir uma decisão interna que, para cumprimento do julgado condenatório, determine a adopção das medidas que constituem o objecto da acção. Essa é, no entanto, uma resolução meramente instrumental em relação à operação material que a Administração está constituída na obrigação de realizar, por efeito da decisão judicial, e que não tem, por isso, a natureza de um acto administrativo” (cfr. ob. cit. p. 238).

Prosseguindo, no caso presente, a relação jurídica estabelecida entre as partes assenta na celebração de contrato de trabalho em funções públicas, pelo que, assenta numa relação cujo vínculo tem base contratual, onde o núcleo dos direitos e dos deveres das partes se encontra definido por lei, nos termos do regime aprovado pelo RCTFP e do contrato celebrado.

E o direito cujo reconhecimento a Autora e ora Recorrente reclama em juízo tem previsão legal no imediata no disposto no referido nº 3 do art. 252.º do RCTFF; não obstante ser controvertido, é certo, se lhe assiste razão quanto à pretensão deduzida em juízo, pelo que, está em causa uma situação jurídica que não carece da intermediação de um acto administrativo.

Por outro lado, contrariamente ao considerado pelo tribunal a quo, não obsta ao que vimos de dizer o facto de a Administração ter anteriormente negado o percebimento do direito à referida compensação. Mal se compreenderia que assim não fosse, pois que se o mesmo direito tivesse sido reconhecido (“deferido”) e a compensação paga, então carecia a presente acção de objecto. A questão, salvo o devido respeito, não é saber se a Administração reconheceu ou não o direito, a questão centra-se sim na necessidade de o direito reivindicado implicar um juízo valorativo próprio por parte da Administração ou se, de outro modo, tal direito decorre directamente da lei e/ou do contrato celebrado entre as partes.

Acresce que os factos constantes de c) e f) supra não constituem mais do que uma recusa de pagamento da quantia a prestar o que não corresponde a um acto administrativo de indeferimento, mas a uma mera declaração de recusa. Facilmente se percebe, pela transcrição do dito “despacho” por nós efectuada, que o mesmo não analisa sequer a situação concreta da requerente. É pois neste sentido que deve ser entendida a comunicação dirigida à ora Recorrente através do ofício datado de 26.11.2012 (cfr. d) do probatório).

Nestes termos, tendo presente a configuração que foi dada pela Recorrente à presente acção, assente no pedido e na causa de pedir, e a factualidade que se dá por demonstrada em juízo, sendo a tutela pretendida o reconhecimento do direito à compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo certo e a condenação do ora Recorrido ao pagamento da sobredita compensação, acrescida de juros de mora à taxa legal, temos por seguro que a pretensão da ora Recorrente assenta na aplicação dos normativos de direito, decorrentes do disposto no art. 37.º, nº 1, al. e) do CPTA e no art. 252.º, n.ºs 1 e 3 do RCTFP. Pelo que, estando em causa o reconhecimento de situação jurídica subjectiva directamente decorrente da lei, concretamente do disposto no n.º 3 do art. 252.º do RCTFP, constitui meio processual próprio a acção administrativa comum (neste exacto sentido, em situação em tudo idêntica à presente, o recente ac. deste TCAS de 29.01.2015, proc. n.º 11575/14; também os acórdãos deste TCAS de 6.02.2014, proc. n.º 10575/13, e de 19.12.2013, proc. nº 10397/13, ambos respeitantes a acção administrativa comum, no âmbito dos quais se discutiu a questão atinente ao direito à compensação previsto no nº 3 do art. 252.º do RCTFP).

Mostra-se, assim, inequívoco que as concretas pretensões requeridas em juízo não dependem, nem exigem, a prática de actos administrativos, por os termos da relação jurídica administrativa de emprego público, baseada no contrato de trabalho em funções públicas, não se inserirem no âmbito dos poderes de autoridade da Administração.

Razões pelas quais procedem todas as conclusões de recurso, não podendo manter-se a decisão recorrida, que julgou procedente o erro na forma do processo – rectius, impropriedade do meio processual – e absolveu o Réu da instância. Consequentemente, terá que ordenar-se a baixa dos autos em ordem ao normal prosseguimento dos autos e prolação de decisão que conheça do mérito da causa, se nada mais obstar.

Sumariando:

i) A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir.

ii) A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.

iii) A relação jurídica subjacente emerge da celebração de um contrato de trabalho em funções públicas, pelo que é uma relação jurídica de natureza contratual, cujo núcleo de direitos e de deveres emerge da lei, o RCTFP, e do contrato celebrado entre as partes.

iv) Estando em questão o reconhecimento do direito à compensação prevista no n.º 3 do art. 252.º do RCTFP em consequência da caducidade do contrato a termo certo e a condenação ao pagamento da compensação respectiva, está em causa o reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva directamente decorrente de normas jurídico-administrativas (art. 37.º, n.º 2, al. a) do CPTA) e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorrem de normas jurídico-administrativas e não envolvem a emissão de um acto administrativo impugnável, que pode ter objecto o pagamento de uma quantia (art. 37.º, n.º 2, al. e) do CPTA), pelo que a acção administrativa comum é a forma processual adequada.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Conceder provimento ao recurso;

- Revogar a sentença recorrida; e

- Ordenar a baixa ao TAF de Almada a fim de os autos prosseguirem ulteriores termos, se nada mais a tal obstar.
Sem custas.

Lisboa, 12 de Março de 2015

Pedro Marchão Marques
Conceição Silvestre

Cristina Santos