Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12121/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	10/11/2007

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	PROCEDIMENTO DISCIPLINAR - PRESCRIÇÃO

Sumário:	Sendo o dirigente máximo do serviço um órgão colegial onde se forma uma vontade colectiva, não pode imputar-se-lhe o “conhecimento da falta” para efeito de início de contagem do prazo de prescrição de 3 meses previsto no artigo 4º/2 do Estatuto Disciplinar, sem que os correspondentes factos sejam levados à pertinente reunião.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

ABÍLIO ..., médico, residente na Rua ..., na cidade do Porto, a prestar serviço no Hospital Infante D. Pedro, Aveiro, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE, de 29 de Outubro de 2002, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Senhor Inspector-Geral de Saúde, que lhe aplicou uma pena de inactividade de 12 meses com execução suspensa por 3 anos.

Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

1.ª
O despacho recorrido, ao indeferir o recurso hierárquico apresentado pelo recorrente, concordando com o relatório final e com a argumentação e a factualidade do despacho do Senhor Inspector-Geral de Saúde, assumiu como seu o conteúdo desse despacho, pelo que os vícios que inquinam este último se lhe comunicaram.
2.ª
A avaliação dos dados de facto, profundamente tendenciosa e claramente direccionada para culpabilizar o arguido, olvida que é à Administração que incumbe proceder às diligências necessárias para a descoberta da verdade, e não simplesmente colocar o fardo do ónus da prova no arguido.
3.ª
O relatório final diversas vezes refere que “o arguido não conseguiu provar...” olvidando que nos encontramos perante um procedimento onde vigora o princípio do inquisitório, ou seja, devem realizar-se as diligências que se mostrem necessárias “para o completo esclarecimento da verdade”.
4.ª
A administração demitiu-se das suas funções lançando para cima do arguido a necessidade de comprovar, por exemplo, que a falta de pessoal e falta de material coincidiram com os factos em causa nos autos, quando ela o poderia facilmente fazer consultando os registos de pessoal do próprio hospital e as datas das comunicações do arguido pedindo o material necessário.
5.ª
O despacho ora em crise, ao concordar com a decisão do Senhor Inspector-Geral de Saúde, mostra-se, portanto, violador do princípio da proporcionalidade (art. 5°, 2, do Código de Procedimento Administrativo) e do princípio da presunção de inocência do arguido, na sua dimensão de proibição de inversão do ónus da prova em detrimento do arguido.
Por outro lado,
6.ª
O procedimento disciplinar encontrava-se prescrito.
7.ª
Os factos constantes da nota de culpa reportam-se a uma situação acontecida em 2 de Julho de 1998.
8.ª
Na informação que o recorrente dirigiu ao seu superior hierárquico, Senhor Director Clínico, em 2 de Julho de 1998 (cfr. fls 47), recebida por este em 3 de Julho, este exarou o seguinte despacho: «Ao Senhor Director do H.D.A. Pensamos que esta ocorrência, acima descrita, deveria dar origem a um auto de averiguações, dado o melindre da situação» (destaque nosso).
Essa informação foi enviada ao Senhor Director do Hospital, que a recebeu também nesse dia 3 de Julho de 1998.
9.ª
Porém, apenas foi mandado instaurar, pelo Senhor Director do Hospital, processo de averiguações em 22 de Outubro de 1998 (cfr., novamente, fls. 47), ou seja, 3 meses e 19 (dezanove) dias depois.
10.ª
Quando o processo de averiguações foi instaurado, já o procedimento disciplinar havia prescrito, pois como preceitua o art. 4°, 2, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, que o procedimento disciplinar prescreverá «se conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses».
11.ª
E contra este entendimento não se diga que era necessário instaurar o processo de averiguações prévio, pois logo na data em que o superior teve conhecimento dos factos logo se apercebeu da sua eventual relevância disciplinar, pois imediatamente sugeriu a instauração de um processo de averiguações “dado o melindre” da situação!
12.ª
«Se tem sido uniformemente decidido que a instauração de processo de averiguações suspende o prazo de prescrição, a verdade é que todos os casos, assim julgados, assentam na realidade do processo de averiguação ter sido instaurado dentro do prazo de três meses e não depois deste prazo já se encontrar esgotado.
«E seria ilógico que passados que fossem estes três meses e, portanto, verificada a prescrição se pudesse afirmar que, por processo de averiguações, posterior, se operava a suspensão do prazo prescricional. Não se pode operar a suspensão do prazo que já se encontrasse esgotado.
«Por força do número cinco do citado artigo 4° do E.D., o processo de averiguações, ou melhor a sua instauração só suspende o prazo de prescrição indicado no art. 2° daquele artigo, se ocorrer dentro do prazo de três meses, após o conhecimento da materialidade da falta por banda do dirigente máximo dos serviços» [acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Pleno), de 21 de Setembro de 2000, in Acórdãos Doutrinais do STA, 472, pgs. 569 - sublinhado nosso].
Para além disso,
13.ª
Uma vez que esse processo de averiguações foi arquivado em 17 de Junho de 1999, por não se ter concluído pela existência de qualquer falta disciplinar, o primeiro acto - o de instauração desse processo de averiguações - deixa de relevar.
14.ª
«O despacho que manda arquivar o processo por prescrição do procedimento disciplinar substitui, na ordem jurídica, por revogação implícita, o despacho que ordena a instauração do procedimento, suprimindo os efeitos deste.
«O efeito repristinatório do terceiro acto que revogou o revogatório não abrange as consequências da prescrição entretanto operada no procedimento disciplinar e que tinha sido interrompido pelo primeiro ao ordenar a sua instauração» (acórdão do STA, de 28 de Janeiro de 1982, in Acórdãos Doutrinais, 252, pgs. 1475, citado por José Gomes Luís, in Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração, anotado, Lisboa, 1997, pgs. 58).
15.ª
Deste modo, ainda que se entendesse - erradamente - que a instauração daquele processo de averiguações teria suspendido o decurso do prazo de prescrição, esse pretenso efeito teria desaparecido.
16.ª
Assim, quando o processo de averiguações n.° 12/99-AV foi instaurado pela Inspecção-Geral de Saúde, em 26 de Abril de 1999 (cfr. fls. 34), já o procedimento disciplinar há muito se havia extinguido por prescrição.
17.ª
Ao assim não entender, o despacho recorrido violou o disposto no art. 4°, 3, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, pelo que é anulável.
Acresce que,
18.ª
No relatório final não se referem nem discriminam quais os factos que se consideram provados e não provados, seja dos constantes da acusação seja dos vertidos na defesa.
19.ª
Ou seja, não é possível determinar com clareza quais os factos que se entendem como subsistentes e que consubstanciariam eventual falta disciplinar nem os factos alegados na defesa que serviriam de circunstâncias atenuantes ou que excludentes da culpa.
20.ª
O art. 65°, 1, do Estatuto Disciplinar impõe que se elabore um relatório completo e conciso donde conste a existência material das faltas, sua qualificação e gravidade.
21.ª
No relatório apenas se diz do que o arguido vinha acusado (o que apenas pressupõe meros indícios) e não o que, finda a instrução, se tem como assente.
22.ª
Ora, a razão de ser da lei ao determinar que tem que ser concretizados os factos que hão-de fundamentar a decisão baseia-se na indispensabilidade de um mínimo de elementos que permitam determinar com segurança o que o decisor considerou ou não como provado, desiderato esse que se cumpre através da referida “enumeração” (cfr. nesse sentido o Acórdão do S.T.J., de 16 de Janeiro de 1997, in Col. Jur., 1997, V, pgs. 203).
23.ª
Deste modo, a decisão final do procedimento disciplinar e, por consequência, o acto recorrido encontram-se inquinados do vício de violação de lei, por desrespeito do preceituado no art. 65º, 1, do Estatuto Disciplinar citado, o que o torna anulável.

O Recorrido contra-alegou conforme fls 62 e seguintes.

O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 68/70 favorável ao provimento do recurso, com fundamento na invocada prescrição do procedimento disciplinar.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Considerando o conteúdo dos articulados e os documentos dos autos e processo instrutor, que se têm por integralmente reproduzidos sempre que mencionados neste acórdão, estão provados os seguintes factos:

a) O Recorrente é Director de Serviço de Anatomia Patológica, a exercer funções no Serviço de Anatomia Patológica do Hospital Infante D. Pedro, em Aveiro.

b) No processo disciplinar nº100/2000-D o Recorrente foi acusado de cometer infracção punível com a pena de inactividade, com violação dos deveres de isenção, zelo e lealdade, por, em síntese, no desempenho das suas funções se ter recusado a proceder à entrega de lâminas utilizadas em exames histológicos efectuados no Laboratório de anatomia Patológica a uma doente, a requerimento desta e para que o seu estado de saúde pudesse ser reavaliado pela Unidade de Tumores Ósseos dos Hospitais da Universidade do Coimbra (cfr. fls. 217 e ss do PA).

c) O Relatório Final do processo contém as seguintes CONCLUSÕES (fls. 293 e 294):
«17.1. Não se verificou a situação de prescrição do processo de averiguações nem sequer do processo disciplinar conforme pretendido pela DEFESA pelo descrito nos pontos 10.1. e 10.2.
17.2. A utente Maria Cristina pretendendo ter acesso à lâmina, posteriormente identificada como sendo a n.° 1507, dirigiu-se ao Sr. Director Clínico do Hospital Infante D. Pedro-Aveiro com o propósito de a ela ter acesso, conforme referido nos pontos 9.5., 9.8. e 9.11.
17.3. O ARGUIDO recusou-se, pois não a entregou nem sequer utilizou da diligência exigível a um caso desta natureza, a entregar a lâmina à utente Maria Cristina, conforme referido nos pontos 9.9., 9.10. e 9.11.
17.4. Não ficou provado que a recusa quanto à entrega da lâmina resultasse de eventual desordem existente no Serviço de Anatomia Patológica em virtude da inexistência de arquivos conforme referido nos pontos 11. a 11.20.
17.5. Não ficou provado que a recusa quanto à entrega da lâmina resultasse de eventual desordem existente no Serviço de Anatomia Patológica em virtude dos fracos recursos humanos conforme descrito nos pontos 12. a 12.3.
17.6. Não ficou provado que a recusa quanto à entrega da lâmina resultasse da lavagem da lâmina pois esta foi encontrada, conforme descrito nos pontos 13. a 13.18.
17.7. Mesmo que o referido em 12.6. correspondesse à verdade o ARGUIDO poderia sempre, com recursos ao bloco de parafina, ter efectuado novo corte e fornecer outra lâmina, conforme descrito em 14. a 14.7.
17.8. O ARGUIDO expressou que a utente Maria Cristina padecesse de um tumor maligno quando na verdade, se tratava de um tumor não maligno, de acordo com o mencionado nos pontos 15. a 15.6.1.
17.9. O ARGUIDO com o seu comportamento violou os deveres gerais de isenção, zelo e lealdade previstos nas als. a), b) e d) do n.° 4, n.° 5, 6 e 8 do art. 3° do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo decreto-lei n. ° 24/84, de 16 de Janeiro, sendo a pena correspondente a de INACTIVIDADE, prevista no n°1 do art. 25° do mesmo Estatuto Disciplinar.

d) Sobre o Relatório Final foi exarado o despacho do Inspector-Geral da Saúde, de 07-02-2002, onde se lê (fls. 260 do PA):
«1. Concordo com o relatório final, nas suas conclusões e propostas, bem como com a proposta do Sr. Subinspector-Geral do SAAD e, assim, aplico ao arguido Dr. Abílio ..., a pena de inactividade graduada em 12 meses, cuja execução suspendo por 3 anos». (...)

e) Inconformado, o arguido interpôs recurso hierárquico para o ministro da Saúde, conforme fls. 313 e ss do PA.

f) Sobre o Parecer nº382/02 do GJC do DMRS constante a fls. 348/357 do PA o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde exarou o despacho ora impugnado, com o seguinte teor: «Concordo. Nego provimento ao recurso, nos termos e pelos fundamentos do presente parecer».

g) Os factos em causa foram investigados no processo de averiguações n.º 30/98 mandado instaurar por despacho do Presidente do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro, em 22-10-98, na sequência de expediente recebido em 03-07-1998 com um despacho da mesma data do Director Clínico, com o seguinte teor: «Ao Sr. Director do HDA. Pensamos que esta ocorrência, acima descrita, deveria dar origem a auto de averiguações, dado o melindre da situação». (fls. 47 PA).

h) Este processo de averiguações n.º 30/98 foi mandado arquivar por despacho do Presidente do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro, em 17-06-1999, em concordância com as conclusões e propostas do respectivo Relatório Final, por “não existir matéria suficiente para efeitos disciplinares” (fls. 72 e ss do PA).

i) Por despacho do Inspector-Geral da Saúde de 26-04-1999 exarado sobre uma participação efectuada pela utente Maria Cristina Canelas Lopes Ferreira, entrada nos serviços em 01-02-1999, foi ordenada a instauração do processo de averiguações nº12/99 sobre os mesmos factos (fls. 34 PA).

j) O processo disciplinar nº100/2000-D foi instaurado por despacho do Inspector-Geral de Saúde, de 18-08-2000 em concordância com as conclusões e propostas formuladas no processo de averiguações nº 12/99-AV (fls. 1 e ss do PA).

k) O assunto relativo ao “Extravio de lâminas do Serviço de Anatomia Patológica” foi levado a reunião do Conselho de Administração do HDA em 03-09-1998 (fls. 67 PA).

DE DIREITO

O Recorrente dedica a maior parte das suas conclusões (6ª a 17ª) a sustentar a tese da prescrição do procedimento disciplinar, que mereceu o acolhimento do Ministério Público, nestes termos:
«2 - Salvo o devido respeito, o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreveu, conforme, de seguida, procuraremos demonstrar.
Dispõem o n°2 e 5 do artigo 4° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, regional e Local, aprovado pelo DL 24/84, de 16 de Janeiro:
1 -...
2 - Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.
...
5 - Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que não tenham sido dirigidos contra o funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.
No caso dos autos existe acordo quanto à data da ocorrência da situação que deu origem ao procedimento - 2 de Julho de 1998 - e quanto à data em que o Director do Hospital Distrital de Aveiro, onde o recorrente presta serviço, dela teve conhecimento - 3 de Julho de 1998.
O Director do HDA, dirigente máximo do serviço, apenas em 22 de Outubro de 1998 mandou instaurar processo de averiguações, ou seja, após 3 meses e 19 dias depois.
É nosso entendimento que, nessa data, já se encontrava prescrito o procedimento disciplinar. Com efeito, a suspensão da prescrição por ter sido desencadeado em processo de averiguações só opera se tal processo tiver sido desencadeado antes do decurso do prazo prescricional, ou seja, antes de 3 meses após o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço.
Diz-se no Ac. do STA (Pleno), de 21/9/2000, in AD, 472, pág. 569, aliás citado pelo recorrente:
Se tem sido uniformemente decidido que a instauração de processo de averiguações suspende o prazo de prescrição, a verdade é que todos os casos, assim julgados, assentam na realidade do processo de averiguações ter sido instaurado dentro do prazo de três meses e não depois deste prazo já se encontrar esgotado.
E seria ilógico que passados que fossem esses três meses e, portanto, verificada a prescrição, se pudesse afirmar que, por processo de averiguações, posterior, se operava a suspensão do prazo prescricional. Não se pode operar a suspensão do prazo que já se encontrava esgotado.
Por força do número cinco do citado artigo 4° do E.D., o processo de averiguações, ou melhor, a sua instauração só suspende o prazo de prescrição indicado no art. 2° daquele artigo, se ocorrer dentro do prazo de três meses, após o conhecimento da materialidade da falta por banda do dirigente máximo dos serviços.
Não foi isso que aconteceu no caso dos autos. O processo de averiguações só foi instaurado 3 meses e 19 dias depois do conhecimento pelo dirigente máximo dos serviços de que dependia o recorrente da materialidade da falta, ou seja, depois de esgotado o prazo para instauração do procedimento disciplinar.
Em conclusão, o procedimento encontra-se extinto por prescrição.»

A posição do Recorrido adversa à prescrição do procedimento está exposta nos artigos 7º a 22º da sua Resposta, reproduzindo no essencial a argumentação constante do parecer em que se fundamentou o acto recorrido.

Sobre os factos imputados ao Recorrente correram dois processos de averiguações instaurados por entidades diferentes que conduziram a resultados antagónicos. Concluiu-se pelo arquivamento no Processo de Averiguações n.º 30/98 instaurado pelo Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro, por “não existir matéria suficiente para efeitos disciplinares”. E foi ordenada a instauração de processo disciplinar, considerando a conduta do Dr. Abílio Brandão «passível de censura de índole jurídico-disciplinar», no âmbito e sequência do Processo de Averiguações nº12/99, tramitado pela Inspecção-Geral a Saúde, sob a égide tutelar do Ministério da Saúde. Não obstante ser um caso de competência simultânea efectivamente exercida pelos dois órgãos, não foi suscitado qualquer vício do acto nesta matéria, nomeadamente vício de incompetência.

Nos termos em que a questão vem posta pelo Recorrente e pelo Ministério Público, a prescrição ocorreu nos termos do artigo 4º/2 do Estatuto Disciplinar (ED) aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16 de Janeiro, porque o 1º processo de averiguações, Nº 30/98, só foi instaurado 3 meses e 19 dias depois do conhecimento da “falta” pelo dirigente máximo do serviço, no caso o Conselho de Administração do HDA.
A isto contrapôs o Recorrido que o CA só tomou conhecimento dos factos em 03-09-1998.
E na realidade, embora se desconheça o teor exacto da deliberação – até porque não consta dos autos a acta da reunião - há notícia da reunião do CA a fls. 67 do Processo Disciplinar (PA), relativamente ao assunto do “Extravio de lâminas do Serviço de Anatomia Patológica”. Por outro lado, a existência desta deliberação é confirmado pelo próprio Presidente do CA (e Director do HDA) no processo de averiguações nº12/99-AV, ao dizer que «o Declarante mandou instaurar pelo Conselho de Administração, em 22 de Outubro de 1998, processo de averiguações, cuja conclusão se encontra junta aos autos». Mandar instaurar “pelo CA” significa decerto actuar em representação do órgão colegial e em execução da deliberação deste. De todo o modo não pode demonstrar-se que a notícia dos factos disciplinarmente relevantes haja chegado ao conhecimento do CA do HDA antes da referida data (03-09-1998).
Ora, sendo o dirigente máximo do serviço um órgão colegial, não pode imputar-se-lhe o “conhecimento” de quaisquer factos sem que estes sejam levados à pertinente reunião. Neste sentido, podem ler-se, por exemplo, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10-11-2004, proc. nº 0957/02, da 3ª Subsecção do CA, e de 23-05-2006, proc. 0957/02, do Pleno da Secção do CA.
Assim, tendo ocorrido o “conhecimento da falta”pelo dirigente máximo do serviço em 03-09-1998, tem que concluir-se que o processo de averiguações foi tempestivamente instaurado em 22-10-98, antes de esgotado o prazo de 3 meses previsto no artigo 4º/2 do ED. Pelo que não se verifica a prescrição invocada e improcedem as 6ª a 17ª conclusões formuladas pelo Recorrente.

Nas 1ª a 5ª conclusões pretende o Recorrente que o despacho em crise violou os princípios da proporcionalidade e da presunção de inocência do arguido, na sua dimensão de proibição de inversão do ónus da prova. Isto por se encontrar mais do que uma vez no relatório final referido que “o arguido não conseguiu provar...”.
Este argumento não tem qualquer valor porque se limita a retirar uma expressão do seu contexto próprio, para lhe emprestar de forma velada um significado substantivo que realmente não tem. Efectivamente, só existiria violação dos invocados princípios se a Administração tivesse considerado assentes os factos constantes da acusação pelo mero facto de o arguido não ter conseguido provar a respectiva falsidade. Ora, nada disto ocorreu. Os factos constantes da acusação foram considerados provados por força de diligências instrutórias realizadas e da prova documental e testemunhal produzida, sempre referenciadas de forma precisa e discriminada. Os factos invocados na defesa tendentes a infirmar a versão descrita na acusação, esses sim, é que “o arguido não conseguiu provar” e é exactamente a propósito da análise crítica da defesa que surge no relatório final aquela expressão (cfr. v.g. “a defesa não logrou provar” no ponto 11.11, a fls. 274).
Improcedem também as conclusões em análise.

Na 18ª e seguintes conclusões, invoca em suma o Recorrente a violação do preceituado no artigo 65º/1 do ED, por supostamente não terem sido discriminados os factos provados e não provados, os que consubstanciariam eventual falta disciplinar e os que poderiam servir de circunstâncias atenuantes ou de exclusão da culpa.
Esta argumentação de novo procura sobrevalorizar aspectos meramente formais, como se o artigo 65º impusesse a elaboração de rígidos formulários, o que não é seguramente o caso. A ratio da norma é, no fundo, que a decisão disciplinar proposta seja alicerçada em fundamentos de facto e de direito adequados à realidade resultante da instrução do processo e às normas aplicáveis. Ora, numa leitura global honesta do relatório final em causa, mormente os vários itens do seu ponto 17, é fácil inferir que ficaram provados todos os factos da acusação e nenhum dos invocados pela defesa. Aliás, se o relatório nalguma coisa afronta o artigo 65º/1 é por não ser tão “conciso” como a norma preconiza, chegando a transcrever parcialmente os depoimentos das testemunhas, mas, faça-se justiça, sem nunca perder clareza de análise e fundamentação.
Quanto às circunstâncias atenuantes foram efectivamente equacionadas nos pontos 16.1 e 16.1.2 do relatório, aliás de modo tão eficiente que, a final, serviram para fundamentar a decisão de suspensão da execução da pena, que não se encontrava proposta pelo instrutor (cfr. parecer e despacho a fls. 260).

Deste modo, improcedem todas as conclusões formuladas pelo Recorrente.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em €200 e €100.

Lisboa, 11 de Outubro de 2007