Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12519/15

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	10/15/2015

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	SEGREDO DE ESTADO – GRAU DE CLASSIFICAÇÃO “RESERVADOS”

Sumário:	- A parte não tem o direito que se arroga no tocante ao pedido deduzido de intimação jurisdicional de acesso integral e entrega de reprodução por fotocópia dos documentos que especifica, em razão da classificação de segurança no grau de “Reservado” aposta pela entidade competente na matéria. A Relatora,


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Luís ……………………, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Verifica-se nos autos a legitimidade passiva substantiva do Ministério da Economia, porquanto o contrato de contrapartidas cujo acesso lhe foi directamente solicitado por jornalista, foi exclusivamente outorgado pelo Ministro da Economia, em representação do Estado Português, sendo uma sua competência a eventual classificação do documento, também por ser o Ministério da Economia, por via da Direcção Geral das Actividades Económicas, a entidade legalmente competente para acompanhar e fiscalizar a execução de contratos daquela natureza;
2. Inexistem relações hierárquicas entre os Ministérios da Economia e da Defesa Nacional, pelo que, no caso dos autos, não estava nem está o Ministro da Economia obrigado ao cumprimento de eventuais despachos proferidos pelo Ministro da Defesa Nacional;
3. O documento cujo acesso se requereu nos autos não foi classificado pelo Ministro da Economia, e muito menos o foi de forma fundamentada e com aposição e justificação de durabilidade da classificação de "reservado" ou eventual necessidade de reapreciação da classificação;
4. A Entidade Recorrida encontra-se sujeita à LADA (cfr. artigo 4º, nº1, alínea a));
5. A pretensão informativa do Recorrente em causa nos autos, é objectiva e concisa, estando meramente em causa o acesso a documentação de natureza contratual e relativa a um procedimento já findo, não tendo sido solicitada informação relativa às especificações técnicas das viaturas, nem quanto ao tipo de operações em que poderiam ser utilizadas;
6. O contrato de contrapartidas dos autos envolve dinheiros públicos, sendo que o jornalista tem o direito e o dever de conhecer e informar os cidadãos de como são gastos os dinheiros públicos, bem como acerca dos benefícios para o Estado da celebração deste tipo de contratos;
7. O Tribunal a quo, por meio da sentença ora recorrida, ao interpretar e aplicar a Lei em sentido diverso do apontado nas conclusões supra, violou as normas jurídicas vertidas nos artigos 34º do Decreto-Lei nº 11/2014, de 22 de Janeiro, 11º do Decreto Regulamentar nº 42/2012, de 22 de Maio, pontos 3.3.4, 3.3.2.1 e 3.3.1.1 da Resolução do Conselho de Ministros n.⁸ 50/88, artigo 8º, nº 2 da Lei n.⁰ 1/99, de 1 de Janeiro, artigos 82º e seguintes do CPA 2015 e, ainda, o artigo 268º, nº 2 da CRP.

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A Entidade Recorrida, Ministério da Economia, contra-alegou, concluindo como segue.

1. Tendo o Ministro da Defesa Nacional determinado que os documentos fossem classificados com o grau de segurança de "Reservado", não poderia o Recorrido ter procedido de outra forma que não negar o acesso ao documento em causa, cumprindo o disposto no nº l do art. 6º do Decreto-Lei nº46/2007, de 24 de agosto
2. O Recorrente confunde a competência legal para classificação do documento com legitimidade passiva substantiva
3. O Recorrente, quer em sede de requerimento inicial de intimação quer em sede de alegações de recurso, não faz senão impugnar o acto de classificação praticado pelo Ministro da Defesa Nacional, pelo que configurou erroneamente a relação material controvertida, obstando assim à apreciação do pedido pelo tribunal, e conduzindo à inevitável absolvição do Recorrido do pedido;
4. O documento cujo acesso foi solicitado, foi classificado como "reservado" pela entidade competente para o efeito, o Ministério da Defesa Nacional, por ser aquela que melhor se encontra posicionada para avaliar a complexidade inerente à informação solicitada, designadamente à avaliação e classificação de segurança considerado adequado à salvaguarda dos valores subjacentes à defesa dos interesses nacionais;
5. O direito à informação e ao acesso aos documentos, consagrado entre outros no art. 65º, n.º l, do Código do Procedimento Administrativo não é um direito absoluto. É um direito que admite restrições na medida do estritamente necessário à protecção de outros valores constitucionalmente protegidos, entre outras as previstas no nº l do art. 6º da LADA e no art. 2º, nºs l e 2 da Lei do Segredo de Estado (Lei Orgânica nº 2/2014, de 6 de agosto, alterada pela Lei Orgânica nº 1/2015, de 8 de janeiro).

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Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Nos termos do artº 663º nº 6 CPC remete-se para o probatório fixado pelo Tribunal a quo.

DO DIREITO

Importa ao objecto do recurso o segmento do discurso jurídico fundamentador da decisão proferida pelo Tribunal a quo, que de seguida se transcreve.
“(..) De acordo com o disposto no artigo lº da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, "O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade".
A definição legal de «Documento administrativo» consta da alínea a), do n.º l, do artigo 3.°, da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto: "qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome".
O artigo 5º, da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, dispõe: "Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.".
O artigo 6º do mesmo diploma legal, sob a epígrafe "Restrições ao direito de acesso" no seu nº l, estabelece:
"Os documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através da classificação nos termos de legislação específica".
Conforme decorre da matéria de facto provada, na sequência do pedido que o Requerente dirigiu ao Ministro da Economia em 01 de Outubro de 2014 – posteriormente remetido à Direcção-Geral das Actividades Económicas (cf. Alínea B), dos Factos Assentes) -, o Director-Geral das Actividades Económicas, por ofício de 17.10.2014, solicitou ao Director-Geral do Gabinete Nacional de Segurança e Autoridade Nacional de Segurança a emissão de parecer sobre a possibilidade de divulgação da informação pretendida, tendo, na mesma data, informado o Requerente, na sequência do requerimento que este lhe dirigiu em 08.10.2014, que o seu requerimento se encontrava em processo de análise quanto à possibilidade legal de acesso à documentação pretendida, (cf. Alíneas C), D) e E), dos Factos Assentes).

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No pedido de emissão de parecer que o Director-Geral das Actividades Económicas dirigiu ao Director-Geral do Gabinete Nacional de Segurança e Autoridade Nacional de Segurança, com vista à decisão do pedido de formulado pelo Requerente, colocava-se a questão de saber se
(a) em face da cláusula de confidencialidade prevista no Contrato de Contrapartidas, celebrado em 15 de Fevereiro de 2005, e consequente classificação do documento com grau "Reservado", deveria considerar-se com igual grau de classificação de segurança o Aditamento ao Contrato, celebrado em 26 de Setembro de 2014, e o Acordo de Transacção e respectivos anexos;
(b) se a Direcção-Geral das Actividades Económicas podia nesta fase proceder à classificação de segurança da informação e
(c), sendo esse o caso, se tal classificação deveria ser articulada com o Ministério da Defesa Nacional, com vista a assegurar igual grau de classificação nos restantes exemplares originais na posse do Estado português, (cf. Alínea D), dos Factos Assentes).
A Autoridade Nacional de Segurança veio a emitir parecer no sentido de que
(a) todos os documentos subsequentes a um documento classificado em determinado grau de classificação devem ser classificados com o mesmo grau de classificação ou superior, se quem tem competência para classificar entender que, após a avaliação do conteúdo da informação, esta deve ter um grau superior;
(b) a classificação poderia ocorrer em qualquer fase do processo, dado que o objectivo da classificação é proteger a informação;
(c) a classificação da informação em articulação com o Ministério da Defesa constitui uma boa prática e um bom procedimento utilizado na protecção da Informação Classificada, (cf. Alínea C), do Factos Assentes).
Na sequência do parecer emitido pela Autoridade Nacional de Segurança, o Director-Geral das Actividades Económicas, por ofício dirigido ao Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Economia, solicitou que se procedesse à articulação com o Ministério da Defesa Nacional com vista à classificação de segurança dos documentos em causa e propôs que fosse o Ministério da Defesa Nacional a definir o grau de classificação de segurança adequado (cf. Alínea J), do Factos Assentes).

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Por despacho de 01 de Dezembro de 2014, o Ministro da Defesa Nacional determinou que a Direcção-Geral de Armamento e Infraestruturas de Defesa promovesse de forma articulada entre as diferentes partes a classificação do Acordo Transaccional Global e Aditamento ao Contrato de Contrapartidas pela Aquisição das Viaturas PANDUR com grau "Reservado" (Alínea L), dos Factos Assentes).
Por ofício de 09 de Dezembro de 2014, o Director-Geral de Armamento e Infra-estruturas de Defesa levou ao conhecimento do Director-Geral das Actividades Económicas o referido Despacho do Ministro da Defesa Nacional, informando que foi atribuído o grau de classificação de segurança "Reservado" a todo o processado no âmbito do referido Acordo e solicitando que se procedesse à classificação de segurança dos documentos com grau "Reservado" (Alíneas K) e L), dos Factos Assentes).

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Da matéria de facto provada resulta que o documento a que o Requerente pretende aceder não continha qualquer classificação de segurança na data em que o Requerente formulou o pedido perante a Administração (requerimento dirigido ao Ministro da Economia em 01 de Outubro de 201 4), o que a Autoridade Requerida também não põe em causa.
No entanto, o que releva para efeitos da presente intimação é que a pretensão do Requerente foi recusada com fundamento no despacho do Ministro da Defesa Nacional que determinou a classificação do documento (cf. Alíneas K), L) e M), dos Factos Assentes), sendo certo que a qualidade de jornalista não confere ao Requerente o direito de aceder a documentos classificados ou protegidos nos termos da lei (artigo 8º, nº 3, do Estatuto do Jornalista, aprovado pela Lei nº 1/99, de 01 de Janeiro), como sublinhou, também, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, no parecer que emitiu no âmbito da queixa apresentada pelo Requerente, no qual concluiu que o acesso à documentação contratual pretendida deveria ser facultado, salvo se a mesma tiver sido expressa e fundamentadamente classificada nos termos legais, não tendo tomado conhecimento da classificação da documentação em causa (cf. Alínea N), dos Factos Assentes).
Assim, tendo o acesso ao documento sido recusado por se tratar de um documento classificado por determinação do Ministro da Defesa Nacional, órgão inserido na estrutura orgânica de outro Ministério, a Autoridade Requerida não podia permitir o acesso ao documento, não obstante o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos abranger todos os documentos na posse dos órgãos e entidades referidas no artigo 4º, da Lei nº 46/07, de 24 de Agosto, pelo que não pode o Requerente no âmbito da presente acção obter a intimação do Requerido Ministério da Economia a facultar-lhe o acesso ao documento.
Tendo a classificação de segurança sido determinada por um órgão pertencente ao Ministério da Defesa Nacional, o qual tem na sua posse um exemplar original do documento (cf. Alíneas D) e K), dos Factos Assentes), a entidade competente para apreciar a pretensão do Requerente é o Ministério da Defesa Nacional, devendo a alegada ilegalidade do acto que determinou a classificação do documento ser discutida no âmbito de uma intimação dirigida contra o Ministério da Defesa Nacional, sendo certo que a eventual intimação judicial do Ministério da Defesa Nacional para facultar ao Requerente o acesso ao documento depende, além do mais, da recusa, total ou parcial, ou da falta de decisão de um pedido de acesso que lhe seja previamente dirigido – artigos l04º e l05º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Ao Requerente assiste a faculdade de requerer ao Ministério da Defesa Nacional que lhe faculte o acesso ao documento e, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial nos termos previstos nos artigos 104.°, e seguintes, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O que não pode é discutir no âmbito da presente intimação dirigida contra o Ministério da Economia, destituído de legitimidade passiva substantiva, a alegada invalidade da classificação de segurança atribuída ao documento por um órgão pertencente ao Ministério da Defesa Nacional.
DECISÃO
Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo a acção improcedente e, consequentemente, absolvo o Ministério da Economia do pedido.
Custas a suportar pelo Requerente (artigos 527º, nºs l e 2, do Código de Processo Civil, e 12º, nº l, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais).
Notifique e registe.
Lisboa, 23 de Julho de 2015 (..)”

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O Recorrente coloca a questão central trazida a recurso no domínio adjectivo da legitimidade passiva substantiva do sujeito processual contra quem, na qualidade de Autor, substanciou o pedido jurisdicional intimatório, atendendo ao objecto da causa nos exactos termos construídos na petição inicial, a saber, o Ministério da Economia, ora Recorrido.
Todavia, não lhe assiste razão
A interdição de acesso à informação segue os termos da legislação específica, como disposto pelo artº 6º, Lei 46/2007, 24.08, que na circunstância é o Regime do Segredo de Estado publicado na lei Orgânica nº 2/2014, alterada e republicada pela Lei Orgânica nº 1/2015 de 08.01, que no tocante ao conceito de susceptibilidade de “pôr em risco de interesses fundamentais do Estado” em sede de acesso à informação dispõe que,
- este “risco referido no nº 1 é avaliado em contexto analítico casuístico, nunca resultando de aferição automática da natureza das matérias em apreciação, sem prejuízo do regime específico aplicável no âmbito do Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP).” – artº 2º nº 3 LO 1/2015
e no regime do Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP) publicado na Lei 30/84 de 05.09,alterada e republicada pela Lei Orgânica nº 4/2014 de 13.08, que no tocante ao conceito de “interesses fundamentais do Estado” em sede de acesso à informação dispõe que,
- “São abrangidos pelo segredo de Estado … as informações cuja difusão seja susceptível de causar dano aos interesses fundamentais do Estado tal como definidos na lei que estabelece o regime do segredo de Estado.” – artº 42º nº 1 LO 4/2014
remetendo, assim, para o elenco de matérias especificadas no artº 2º nº 4 LO 1/2015 em sede de interdição de acesso à informação entre as quais a alínea e) As relativas aos recursos afectos à defesa e à diplomacia, bem como para a norma de competência em matéria de submissão ao regime do segredo de Estado, que no caso tem como titular o Ministro da Defesa Nacional - artº 3º nº 1 LO 1/2015.
E, de facto, por despacho do Ministro da Defesa Nacional de 01.DEZ.2014, relativamente aos documentos em causa, a saber, o Acordo Transnacional Global e Aditamento ao Contrato de Contrapartidas pela Aquisição das Viaturas Pandur foram classificados no grau de segurança de “Reservado”, conforme documentos 8 e 9 juntos com o articulado de resposta do ora Recorrido, contidos nos autos – o processo não vem numerado da 1ª Instância – matéria levada ao probatório na alínea L da sentença sob recurso.

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Dado que a fundamentação jurídica nesta matéria é irrepreensível por parte do Tribunal a quo, resta aduzir a essa fundamentação o discurso doutrinário que compete.

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No âmbito da competência administrativa, o Governo configura-se como um órgão complexo constituído por outros órgãos simples, entre os quais, no que ora importa, os Ministros, cfr. artº 183º nº 1 CRP, o que significa que em termos processuais rege o disposto no artº 10º nº 2 CPTA sendo o sujeito passivo o departamento ministerial correspondente, importando saber se o Ministério da Economia, como sustenta o Recorrente, se o Ministério da Defesa Nacional como decidido na sentença sob recurso.
Neste domínio do processo de intimação “(..) o artº 104º nº 1 refere que o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa e o artº 107º nº 1 determina que a citação seja feita à autoridade requerida, a quem compete apresentar a resposta (..)
O entendimento tradicional é o de que a entidade ou autoridade pública, para o efeito do dever de facultar a consulta do processo, a passagem de certidões ou prestação de informações, é o órgão administrativo que se encontre investido no exercício de funções públicas e detenha poderes sobre o uso e a guarda de documentos independentemente de ser interessado ou interveniente no respectivo procedimento (..) Será por isso de entender que também neste domínio vigora a regra geral de legitimidade passiva do artº 10º nº 2 (..)” – Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina72005, pág.s 528/529.
De modo que neste contexto não se suscitam quaisquer dúvidas quanto ao acerto da decisão absolutória do pedido intimatório relativamente à entidade demandada Ministério da Economia na exacta medida em que o ora Recorrente não tem o direito que se arroga no tocante ao pedido de intimação jurisdicional deduzido contra o Ministério da Economia.
E não tem, em razão da classificação de segurança no grau de “Reservado” aposta pela entidade competente na matéria quanto aos documentos cujo “acesso integral a concretizar por meio de entrega de reprodução por fotocópia e em suporte escrito ao documento melhor identificado no artigo 1º da presente peça processual”, classificação que limita a liberdade de acesso à informação documental em causa nos autos.

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Quando o Tribunal a quo se refere à legitimidade passiva substantiva, não está a reportar-se à legitimidade da parte demandada concebida como pressuposto processual mas aos requisitos que interessam ao mérito da causa, pois que, tanto quanto decorre do conteúdo dos articulados de ambas as partes, o Ministério da Economia detém legitimidade processual no âmbito dos poderes sobre o uso e guarda dos documentos em causa, sendo inquestionável que o âmbito de competência do órgão governamental Ministro da Economia se encontra diminuída nos exactos termos da restrição de exercício determinada por despacho de 01.DEZ.2014 da entidade administrativa governamental competente na matéria, o Ministro da Defesa Nacional.
Atendendo ao efeito jurídico classificatório no grau de segurança de “Reservado” resultante do acto administrativo de 01.DEZ.2014 a entidade própria para estar em juízo (legitimidade processual) em ordem a discutir os requisitos de validade do despacho classificatório (mérito da causa) é o departamento ministerial a que respeita o órgão governamental que praticou o acto, no caso, o Ministro da Defesa Nacional, sem embargo de a controvérsia quanto aos requisitos de validade respeitar ao titular da competência.
Como nos diz a doutrina são “(..) figuras distintas, embora estreitamente relacionadas entre si, a legitimidade como pressupostos processual, e a legitimação, como poder de disposição atribuído pelo direito substantivo ao autor do acto jurídico (..) Apesar da estreita afinidade que une os dois conceitos, não há coincidência entre eles (não obstante autorizadas opiniões em contrário). Se um dos cônjuges instaurar contra o outro acção de anulação de certo acto, com o fundamento de que o demandado carecia de legitimidade (substantiva) para o realizar sem o seu consentimento, é incontestável que o réu tem legitimidade (processual) para discutir a validade do acto (..)” – Antunes Varela/Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, Manual de processo civil, Coimbra Editora/1985, pág. 132 e nota (2).
De modo que, tudo visto, o efeito jurídico declarado em sede de sentença de absolver do pedido a entidade demandada Ministério da Economia não merece censura pois os documentos em causa foram classificados no grau “Reservado” pela entidade competente no domínio dos recursos afectos à defesa do Estado.
Termos em que improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 7 das conclusões.

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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.

Custas a cargo do Recorrente.

Lisboa, 15.OUT.2015

(Cristina dos Santos) ……………………………………………………………

(Paulo Gouveia) ………………………………………………………………….

(Nuno Coutinho) ………………………………………………………………….