I. RELATÓRIO

· S……… – PRODUTOS …………., S.A. intentou em 2005 no Tribunal Administrativo de Círculo de Leiria

ação administrativa comum contra

· ESTADO PORTUGUÊS.

Pediu o seguinte:

- Condenação no pagamento da quantia de € 602.502,06, a título de indemnização por danos patrimoniais, causados pelas condutas lícitas que determinaram as ordens de sequestro às explorações propriedade da Autora, acrescido dos correspondentes juros legais desde a data da citação.

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Após a discussão da causa e por sentença de 26-5-15, o referido tribunal decidiu o seguinte:

- Julga-se a presente ação administrativa comum parcialmente procedente e, em consequência, condena -se o Réu Estado Português a pagar à Autora S............ – PRODUTOS …………………, S.A., a título de indemnização, a quantia de € 268.312,32, acrescida de juros, à taxa legal, desde a citação até efetivo pagamento.

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Inconformado com tal decisão, o réu interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1 - Nos termos do nº 2 al. b) do artº 13º e nº 1 do artº 17º do Dec. Lei nº 148/99 de 04.05, quando assim sucede, as autoridades veterinárias são obrigadas a determinar o sequestro das explorações, a recolher amostras na carne, nos animais, na água e na alimentação e a realizar análises para detetar a origem da contaminação e para verificar se nas explorações em causa existem outros casos, o que o Estado fez.

2- Das análises feitas resultaram dados positivos à presença de substancias proibidas (Clembuterol) na ração existente na exploração Herdade ………….. e cujo conhecimento ocorreu a 25.02.2003 – al. M) dos factos provados.

3 - A atuação dos Serviços Públicos do Estado teve, pois, como motivação, a existência de uma suspeita, fundada, de que tinham sido administradas substâncias proibidas aos animais provenientes das explorações da A, ou seja, de que tinha sido praticado pela A. um ou mais atos ilícitos.

4- O sequestro, impedindo a comercialização das carnes e dos animais para abate, serviu, igualmente, razões de interesse geral no âmbito da prevenção da saúde pública, pois que evitaria a provável (perante a suspeita) disseminação pelos consumidores de produtos nocivos para a saúde.

5 - Mas a motivação essencial era a que primeiro se apontou: deteção de “Clembuterol” naqueles dois animais da exploração “Vale ……….”, e mais tarde a deteção da mesma substância naquelas rações da exploração “Herdade …………..”.

6- Resulta, assim do exposto, que podemos desde já afastar a existência de danos especiais, requisito legal e material imprescindível à verificação daquele tipo de responsabilidade do Estado, conforme art° 9° do DL. 48051.

7 - De facto, o sequestro, alegada razão dos prejuízos da A., resultou exclusivamente de um comportamento desta, o qual determinou, por parte dos Serviços Públicos, um tratamento específico das suas explorações (e de mais nenhuma outra do mesmo tipo) pelas razões que se sintetizaram anteriormente.

8- Os danos daí consequentes, incluindo o dano da imagem, não podem, pois, afirmar-se como especiais para efeitos do art° 9° do Dec. Lei n° 48051, na medida em que, ainda que recaindo somente sobre a Autora e não sobre outras empresas do ramo – pessoas na mesma situação, abstrata, daquela – tiveram origem em comportamento exclusivo da A. que se colocou naquela específica situação ao alimentar os seus animais com rações que continham substancias proibidas.

9 – Não foi a Administração que espontaneamente ou de mottu próprio decidiu empreender essa tarefa. Foi a própria A. que, mercê ou por culpa da sua ação – introdução de substâncias proibidas na alimentação dos seus animais nas suas explorações (pelo menos em duas das cinco) - e exclusivamente por causa dessa ação, determinou a administração a agir como agiu, vinculada que estava por lei a fazê-lo como o fez.

10 - Assim o nexo causal juridicamente relevante para o presente caso não se estabelece entre a atuação legal do Estado e os prejuízos da A, mas entre a ação ilegal da própria A. (introdução na alimentação dos animais de rações com substâncias proibidas e a existência de animais contaminados com tais substâncias) e tais prejuízos.

11 - Foi a A que se colocou naquela especifica posição relativamente aos prejuízos que sofreu, o que a responsabiliza por inteiro por esses prejuízos e que afasta de todo qualquer responsabilidade do Estado pelos mesmos prejuízos, o qual com a sua atuação, como se concluiu, foi absolutamente legal, não ultrapassando, longe disso, os normais limites impostos pelo dever de suportar tal atuação ou atividade.

12- O eventual prejuízo que a A sofreu não é assim, nem especial, nem anormal, para efeitos do disposto no art° 9° do Dec. Lei 48051.

13 - Não se afigura, assim, fazer sentido, a conclusão da douta sentença recorrida, de que se discorda, no sentido de que “...os danos são ...especiais, pois todos os cidadãos consumidores beneficiaram da ação de controlo oficial do R em termos de saúde pública, mas apenas a A. sofreu custos diários com a alimentação dos animais…isto é, tais prejuízos não são genericamente suportados pela generalidade das pessoas, mas apenas pela A., justamente em função da sua específica posição relativa”.
14- A A. sofreu aqueles prejuízos, justamente, em razão da sua específica ação e situação, porque lhe deu causa e não porque a atuação das autoridades veterinárias se fundasse em razões de interesse público desligadas ou que nada tivessem a ver com o seu comportamento.
15- Assim, nada nos autos aponta que a ação da Administração tenha sido excessiva ou desproporcional, visto que, funcionando toda a atividade da A. em pleno circuito fechado nos termos expostos e provados e não constituindo compartimentos estanques ou autónomos as suas cinco explorações (apenas entre elas existe um curto espaço geográfico), é obvio que a Administração estava obrigada por lei a sequestrar todos os animais da A., visto que se encontravam nas condições daqueles dois contaminados e a consumir ração igual à que continha substâncias proibidas, conforme arts 13° e 17° do referido Dec. Lei 148/99. Indevida seria a ação da Administração se se tivesse limitado a sequestrar apenas os animais das explorações “Vale de ..........” e “Herdade da ..........” quando as restantes três explorações da A. se encontravam para efeitos da necessária fiscalização e análise nas mesmas condições daquelas duas.
16- Pelo que, a nosso ver não se verifica aquele requisito dos danos especiais previsto no art° 9° do Dec. Lei n° 48051, para que se possa responsabilizar o Estado, o qual terá que ser absolvido, revogando-se a sentença e substituindo-se por outra que determine essa absolvição.
17- Mas ainda que assim se não entenda e se considere que a Administração se devia ter circunscrito na sua intervenção junto da A., ao sequestro dos animais daquelas duas explorações – a de “Vale de ..........” e a da “Herdade da ..........” –, então sempre a indemnização a arbitrar à A. só poderá englobar os animais e rações das restantes três explorações e já não os animais e rações dessas duas o que a douta sentença não fez que as não distinguiu.
18- Ainda que se considere que a ação dos Serviços Públicos foi excessiva ao sequestrar os animais das cinco explorações, quando esse sequestro devia ter abrangido somente aquelas duas (“Vale de ..........” e “Herdade da ..........”), sempre do quantum indemnizatório em que o Tribunal condenou o Estado, deveriam ser subtraídos os montantes pecuniários atinentes a estas duas explorações, as quais contavam à data, respetivamente, 7610 e 6948 animais, conforme al. F) dos factos provados.

19 - Pelos mesmos fundamentos, não pode ser arbitrada à A. a indemnização pelos prejuízos resultantes do “dano de imagem” em que o Tribunal condenou o Estado: Se a “imagem” da A. foi afetada (e não está provada a sua boa imagem) só a si é de imputar tal afetação pela sobredita conduta delituosa que ela levou a cabo.

20-Nesta parte a sentença fez tábua rasa do facto de ter sido a A., com tal conduta ilícita, que determinou a que se tivesse que comunicar aos matadouros a situação de sequestro não das suas cinco explorações, mas apenas da exploração de “Vale de .........., conforme matéria assente da al. D).
21- Pelo que também nesta parte a sentença deve ser revogada e substituída por outra que retire do quantum indemnizatório fixado na sentença, os 25.000,00 euros em que o Estado foi nesta parte condenado.
22- Ao não decidir de tal forma fez a sentença recorrida errada interpretação e aplicação do preceituado nos sobreditos dispositivos legais, incorreu em erro do julgamento, mormente, nos arts 413º, 607º/4, 608º/2, 615º, nº 1, 640º, 662º do CPC, e artº 9º do Dec. Lei nº 48051 de 21.11.1967
23- Dir-se-á, por fim, que, para a eventualidade, que não se admite, de o Estado vir a ser condenado, não assiste à A. o direito de perceção de juros desde a citação, como decidido, já que estamos perante “um crédito ilíquido” que só vencerá juros após a determinação de montante indemnizatório (cfr. artigo 806.º do Código Civil).

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O recorrido contra-alegou, concluindo:

« Texto no original»

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Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Para decidir, este tribunal superior tem omnipresente a nossa Constituição como síntese da ideia-valor de Direito vigente, cujo modelo político é de natureza ético-humanista e cujo modelo económico-social é o da economia social de mercado amparado no Direito (modelos apartados da chamada “análise económica do Direito” de origem norte-americana, mas próximos de uma natureza cultural do poder público). Consideramos as três dimensões do Direito como ciência do conhecimento prático (por referência à ação humana e ao dever-ser), quais sejam, a dimensão factual social (que influencia muito e continuamente o Direito através das janelas de um sistema jurídico uno e real), a dimensão ética e seus princípios práticos (que influenciam continuamente o Direito também através das janelas do sistema jurídico) e, a jusante, a dimensão normativa e seus princípios prático-jurídicos. E, como há muito foi sintetizado por KANT (Crítica da Razão Prática, 1788, Livro 1º, Capítulo 1º, §1º), princípios práticos são proposições que encerram uma determinação universal da vontade (1), subordinando-se a essa determinação diversas regras práticas; ora, o Direito tem o mais possível a ver com isso.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

Com interesse para a decisão a proferir, está provado o seguinte quadro factual:

A. A Autora S……………… – PRODUTOS ………, SA, dedica-se à atividade de criação, abate e compra e venda de porcos - cfr. Doc. n.º 1, junto com a p.i.

B. Nessa atividade vem explorando as pecuárias de suinicultura Várzea Verde/Quinta do ………… em Aveiras de Cima, Azambuja; Pecuapor/Vale do .........., em Aveiras de Baixo, Azambuja; A…………/Quinta de São ……………., em Benavente; Vale …………., em Outeiro da Cabeça, e Herdade da .........., em Benavente, às quais correspondem, respetivamente, as marcas oficiais de exploração ……………………. e …………– acordo.

C. A Autora integra uma relação de grupo empresarial com o matadouro “L............., Lda.” e a “S.........., Lda.”, fábrica de produtos transformados e comercialização, coexistindo assim em ciclo fechado de produção, sendo completamente autónoma e independente de intermediários desde a produção até à colocação no mercado da carne de suínos e derivados transformados – acordo.

D. Na sequência do controle efetuado por uma Brigada da Direção Geral de Veterinária, no dia 04 de julho de 2002, no Matadouro de Herdeiros de …………., Lda., em Murça, cliente da Autora, foram detetados resíduos de “Clembuterol” em dois suínos ali abatidos, provenientes da exploração da Autora de Vale do .........., com a marca oficial PTSJ42B – cfr. doc. nº 7, junto com a p.i. e doc. nº 1, junto com a contestação.

E. A Direção Geral de Veterinária, na sequência do referido em D) dirigiu, via fax, ofícios à Divisão de Intervenção do Ribatejo e à Divisão de Intervenção Veterinária do Oeste, em 24/10/2002 e 27/10/2002, com vista à efetivação do sequestro respeitante às explorações da Autora e posterior colheita de amostras para os competentes exames analíticos - cfr. Doc. n.º 1 (fls. 1 a 9) juntos com a contestação e Doc. 2 a 6 juntos com a p.i.

F. Sequestros executados, nos termos seguintes:

Através do Aviso de Sequestro n.º 03/2003 de 13/01/2003 foi colocada sob sequestro a exploração Várzea Verde/Quinta do ………… – PT………….., com 2.185 animais;

Através do Aviso de Sequestro n.º 04/2003 de 13/01/2003 foi colocada sob sequestro a exploração Vale do .......... – PTS………., com 7.610 animais;

Através do Aviso de Sequestro n.º 05/2003 de 15/01/2003 foi colocada sob sequestro a exploração Herdade da .......... – PT…………., com 6.948 animais;

Através do Aviso de Sequestro n.º 06/2003 de 15/01/2003 foi colocada sob sequestro a exploração Quinta de …….. – PTS………….., com 7.183 animais;

Através do Aviso de Sequestro n.º 01/2003 de 21/01/2003 foi colocada sob sequestro a exploração Vale …………– PTS………….., com 1.309 animais - cfr. Doc. nº 2 a 6 juntos com a p.i.

G. A Autora foi notificada de que todos os suínos existentes nas explorações estavam sob controlo oficial, não podendo os animais deixar as explorações em causa nem serem cedidos a qualquer outra pessoa, conforme o prescrito no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 148/99, de 04 de maio, até determinação da Direção Geral de Veterinária, com a suspensão imediata dos protocolos de Emissão de Guia para Abate - cfr. Doc. n. 7 e 8, juntos com a p.i.

H. Nas datas em que foram colocadas sob sequestro as explorações, funcionários da Direção Geral de Veterinária recolheram amostras da água dos bebedouros e das rações dos comedouros e da boca do silo em cada uma das explorações - acordo.

I. E por dificuldades de recolha de urina nos animais em vida, foram efetuadas colheitas de fígado para análise, em animais de recria e acabamento destas explorações (exceção feita à do Outeiro ……………, com a marca oficial PT…………P), no matadouro “L.............”, tendo sido colhidas 55 amostras de fígado de animais da exploração PTS……….. e 54 de animais da exploração PTS…………, no dia 21-01-2003, a 45 de animais da exploração PTS………. e 55 animais da exploração PTS…………, em 28-01-2003, tendo os animais ficado entregues a um fiel depositário até que fosse conhecido o resultado das análises - cfr. doc. n.ºs 11 e 12 juntos com a p.i..

J. Conhecidos os resultados das análises em 24-01-2003, relativamente à exploração PTS………… e PT…………C e em 31-01-2003, relativamente às explorações PTS……….. e PTS………, as carcaças foram libertadas, o fiel depositário foi destituído, procedendo-se à desselagem e entrega das mercadorias - cfr. docs. 15 e 16 juntos com a p.i.

K. As explorações referidas em I) e J) mantiveram-se sob controlo oficial por serem ainda desconhecidos os resultados das análises das amostras dos bebedouros de água e das rações - acordo.

L. Tal controlo terminou em 29-01-2003 relativamente às explorações PTS………. e PTS……; em 07-02-2003, no que respeita à exploração PTS………., e a 18-03-2003 quanto à PTS……, por nestas datas terem sido conhecidos pelos serviços que haviam efetuado os sequestros (DIV do Ribatejo e do Oeste) os resultados negativos às análises das amostras aludidas recolhidas naquelas explorações - cfr. Doc. n.º 18 a 20, juntos com a p.i.

M. Em 25 de Fevereiro de 2003, a Direção Geral de Veterinária teve conhecimento do resultado positivo à presença de Beta-Antagonista na amostra de ração recolhida na exploração Herdade da .........., com marca oficial PTS………… - cfr. Doc. nº 24 e 25, juntos com a p.i. e Doc. n. 2, junto com a contestação.

N. A Autora, apesar de as ter requerido, não fez comparecer o seu perito no Laboratório Nacional de Investigação Veterinária, na data designada, apesar de notificada para tal - cfr. Doc. n.º 27 e 28, juntos com a p.i.

O. O “Clembuterol” é uma substância Beta-Agonista que fomenta a produção de proteína, mas reduz a gordura, promovendo um maior rendimento da carcaça – acordo.

P. A ingestão de carnes contaminadas com aquela substância pode provocar sobredosagem, com intoxicação aguda, sofrendo as pessoas intoxicadas de tonturas, tremuras, nervosismo, dores de cabeça e musculares e taquicardia, constituindo um perigo para a saúde humana - acordo.

Q. Fora dos casos de aplicação veterinária, é proibida a sua administração a animais, como ocorre com os porcos a que se reportam os presentes autos - acordo.

R. Na sequência do pedido formulado pela A., nos termos do artº 23º, do DL nº 148/99, de 4 de maio, de autorização para abate de 60 suínos da exploração Herdade da .........., foi essa pretensão deferida, sendo aqueles abatidos em 25/03/2003, no Matadouro L............., Lda., aos quais foram colhidas amostras individuais de fígado, para pesquisa de beta-agonistas – cfr. doc. 29 e 30 a 36, juntos com a p.i.

S. Cujos resultados analíticos foram negativos – cfr. doc. 37 e 38, juntos com a p.i.

T. Em 13/03/2003 a Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo enviou um comunicado aos corpos de Inspeção dos Matadouros S……………; V……….; Henrique ……….; L.............; M………….. & M…………..; S…………. e R………….., dando conhecimento de que foram colocadas em sequestro sanitário por deteção de resíduos de beta-agonistas diversas explorações de suínos, onde se contava a Autora, mais concretamente a exploração da Herdade da .........., em Coruche - cfr. Doc. nº 43, junto com a p.i.

U. Em 04/04/2003 foi determinada a retirada do sequestro imposto à Exploração da .......... pela Direção Geral de Veterinária – cfr. doc. nº 39, junto com a p.i.

V. O conjunto das explorações permite à Autora capacidade para dispor de um ciclo de produção completo, que é composto por:

maternidade, onde os leitões permanecem cerca de 25 dias;

desmame, onde permanecem cerca de 30 dias;

pré-engorda (ou recria), onde permanecem cerca de 30 dias;

e engorda – cfr. depoimento das testemunhas João ……….. e Áurea …………

W. Com o sequestro, a Autora viu-se impedida de fazer a necessária rotação e circulação de animais, ficando estes paralisados em áreas do ciclo já desconformes às suas necessidades reais, de acordo com as regras do ciclo de reprodução referidas em V), não se encontrando na disponibilidade da Autora o atraso ou alteração do processo reprodutivo do efetivo pecuário – cfr. depoimento das testemunhas João ………., Francisco ……….. e Áurea …...

X. Os animais acabaram por atingir um grau de gordura excessivo, ultrapassando os valores recomendados de peso e idade para vendas/abate, com redução do volume de vendas, decorrente do período de inatividade e da desvalorização dos animais, ocasionada pelo sequestro – cfr. depoimento das testemunhas Francisco ……………, Nuno ……………, Eliseu ……….. e Áurea ……….

Y. Os porcos atingem o ponto ideal de venda entre os 6-7 meses, altura em que atingem entre 78Kg e 87 Kg – cfr. depoimento das testemunhas Francisco …………, Nuno ………., Eliseu ……… e Áurea …...

Z. A partir daquela idade os porcos desvalorizam e já não é possível seguirem o seu curso normal de venda, como carne fresca para talhos, desvalorizando cerca de 25% do seu valor em fresco – cfr. depoimento das testemunhas Francisco ……….., Nuno ……….., Eliseu ………….. e Áurea ………….

AA. No período de sequestro às explorações referidas em F), a Autora suportou custos acrescidos com a alimentação de porcos de engorda no valor total de € 221.200,32 - cfr. doc. nº 4 a 13, 14 a 18, 19, 20 a 24, 26, 31 a 46, juntos com o requerimento da A. de 24/02/2015 e faturas de compra de ração juntas com o requerimento da A. de 09/03/2015 e depoimento das testemunhas João …………, Francisco …………, Nuno ……………, Eliseu …………. e Áurea …………….

BB. No período de sequestro às explorações referidas em F), a Autora suportou custos acrescidos com a alimentação de porcas reformadas no valor total de € 6.272,00 - cfr. doc. nº 4 a 13, 26, 30, 31 a 46, juntos com o requerimento da A. de 24/02/2015 e faturas de compra de ração juntas com o requerimento da A. de 09/03/2015 e depoimento das testemunhas Francisco ……….., Nuno ……………, Eliseu …………. e Áurea ……..

CC. No período de sequestro da exploração da Herdade da .......... a Autora suportou custos acrescidos com a alimentação de leitões nas maternidades e na recria no valor de € 15.840,00 - cfr. doc. nº 4 a 13, 14 a 18, 19, 20 a 24, 25, 27, 31 a 46, juntos com o requerimento da A. de 24/02/2015 e faturas de compra de ração juntas com o requerimento da A. de 09/03/2015 e depoimento das testemunhas Francisco …………., Nuno ……………., Eliseu …………….e Áurea ……………….

DD. O comunicado referido em T) abalou a imagem de seriedade e confiança na qualidade dos produtos da A. e de um modo abrangente sobre a totalidade das suas explorações – cfr. Nuno ………………., Eliseu ……………, Duarte ………….. e Áurea …………………...

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Continuemos.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há condições para se compreender este recurso e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional (2)), ter presentes, inter alia, os seguintes princípios fundamentais: (i) juridicidade e legalidade administrativa (as administrações públicas prosseguem sempre o bem comum, só podendo agir se e quando tal for permitido pela Constituição e pela lei); (ii) igualdade de tratamento de todas as pessoas humanas; (iii) certeza e segurança jurídicas (princípio fundamental de onde se retira que a ponderação de bens, interesses e valores só pode ser feita, em Direito, no caso de estarmos perante textos jurídicos que, por implicarem opções com base nos ideais de justiça, equidade ou moralidade, têm de ser otimizados ante as possibilidades de facto e de direito existentes no caso concreto, e não perante textos jurídicos que exijam algo de modo definitivo, dispositivo ou quase-conclusivo); e (iv) tutela jurisdicional efetiva, no âmbito do direito fundamental a um processo e a um procedimento equitativos (3) (tudo reflexo da ordem axiológica de um Estado democrático de juridicidade material (4)). Utiliza-se, por isso, um método de Ciência do Direito adequado à garantia efetiva, previsível e transparente dos direitos dos “cidadãos administrados”, com um processo decisório teleologicamente orientado à concretização dos valores da Constituição (5) e ao controlo racional de coerência dos nexos do sistema jurídico (6) que precedam a resolução do caso. Esta exige um rigoroso respeito pelo art. 9º do C.C. (7) e, nos casos residuais em que se justifique, pela metodologia racional ponderativa de bens, interesses e valores eventualmente colidentes (8).

Cabe, ainda introdutoriamente, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Vejamos, pois, as questões a resolver.

1.

ERRO DE DIREITO: DA INEXISTENCIA DE DANO ESPECIAL (art. 9º do Decreto-Lei nº 48051 de 1967; arts. 13º, 17º e 19º do Decreto-Lei nº 148/99)

1.1.

O Tribunal Administrativo de Círculo entendeu que a descrita conduta lícita do Estado, para salvaguarda da saúde pública (ao abrigo do Decreto-Lei nº 148/99, do Decreto-Lei nº 150/99 e do Decreto-Lei nº 440/89), causou à autora danos especiais e anormais, de acordo com o previsto no art. 9º/1 do Decreto-Lei nº 48051 de 1967. Tais danos foram patrimoniais, bem como morais (quanto à imagem da empresa autora, negativamente afetada pelo Comunicado acima referido; segundo o Tribunal Administrativo de Círculo, danos morais com “gravidade considerável”).

Em síntese, aconteceu o seguinte:

-Em 4-julho-2002, na sequência da deteção pelo Estado de resíduos de uma droga, proibida e perigosa para a saúde pública, nos porcos criados pela A na Exploração de Vale do .........., o Estado logo determinou o sequestro de todos os animais dessa exploração e ainda de outras 4 explorações da A; foram obtidas amostras para análise “apenas” em outubro seguinte, cujos resultados deram negativo em janeiro de 2003;

-Em 25-fevereiro-2003, a Direção Geral de Veterinária teve conhecimento do resultado positivo à presença daquela droga beta-antagonista na amostra de ração recolhida na exploração Herdade da .........., com marca oficial PTS………… - cfr. Doc. nº 24 e 25, juntos com a p.i. e Doc. n. 2, junto com a contestação; manteve-se o sequestro dos animais até 4-abril-2003; em março-2003 os resultados das análises a algumas amostras dos animais desta exploração foram negativos; entretanto, o Estado fez um Comunicado, publicitando a situação das explorações suínas da ora A.

O Estado, no seu recurso, considera aqui o seguinte: não há aqui dano especial, porque a causa de tudo o que aconteceu está na conduta da A; o Estado estava vinculado por lei (Decreto-Lei nº 148/99) a agir como agiu; quando muito, haverá que compensar a autora pelos danos ocorridos nas 3 explorações não afetadas; não está provada a boa imagem da A; não são devidos juros desde a citação, porque o crédito é ilíquido.

Vejamos.

1.2.

Previamente, devemos sublinhar que, ao contrário da recorrida, não vemos caso julgado, quanto a qualquer aspeto do mérito da causa, resultante do Ac. deste Tribunal Central Administrativo Sul de 11-4-2013 (emitido neste processo), que, simplesmente, decidiu mandar prosseguir a causa desde o saneador e proceder à instrução da causa.

1.3.

Ninguém colocou em crise o seguinte: a atuação do Estado foi lícita (o sequestro e o Comunicado esclarecedor e de alerta), estando de acordo com o Decreto-Lei nº 148/99 (arts. 9º/3, 13º/2, 16º, 17º e 23º), o Decreto-Lei nº 150/99 (art. 3º/b)) e o Decreto-Lei nº 440/89 (art. 3º/2), em defesa da saúde pública alimentar, isto é, do bem comum ou interesse público.

Também é pacífico que, no início de tudo (o sequestro dos animais e o acréscimo de custos consequente), esteve o facto objetivamente imputável à A de alguns dos seus animais terem no seu organismo uma droga proibida e perigosa para o ser humano que ingira a carne dos porcos criados pela A, sem prejuízo de haver depois resultados negativos de outras análises de outros animais.

1.4.

Face ao disposto no artigo 9º, n. 1, do DL 48051, de 21-11-67, são pressupostos da responsabilidade civil decorrente de ato lícito:

a) a prática pelo órgão ou agente da Administração de um ato ou facto lícito;

b) a produção de danos;

c) nexo causal adequado entre a conduta e os danos;

d) que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;

e) que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos administrados, na prossecução do interesse geral.

O que verdadeiramente aqui está em causa não é o ressarcimento de um dano, segundo as regras da responsabilidade civil, mas a contemporânea compensação do valor real do bem ou direito subtraído, sob pena de invalidade do ato impositivo do encargo.

Ora, como se sabe, são danos especiais, aqui no domínio da responsabilidade civil por atuação pública lícita, aqueles que incidam sobre uma pessoa sem afetarem a generalidade das pessoas; o dano é especial, porque não é imposto à generalidade das pessoas, mas a uma pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica – “teoria da intervenção individual” (parece não se atender ao facto de a conduta desta pessoa ter causado ou concausado a o pressuposto legal para a A.P. agir); está em causa o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos; o lesado tem direito a indemnização, porque foi colocado (licitamente) numa situação de desigualdade em relação às outras pessoas, ou seja, porque há uma incidência desigual dos prejuízos resultantes da atuação lícita pública.

E são anormais os danos que ultrapassem os custos próprios da vida em sociedade (teoria do gozo “standard”). Tem tudo a ver com o princípio do Estado social de Direito, com a socialidade. A noção sugere uma especial qualificação normativa do interesse sacrificado.

Aqui, parece invocar o réu recorrente, neste caso concreto, que há uma especificidade que retiraria a especialidade aos danos resultantes do sequestro lícito dos porcos. Essa especificidade seria o facto objetivo de ser a “lesada” quem, com o uso de uma droga proibida, despoletou a atividade administrativa lícita do Estado para defesa da saúde pública.

Com efeito, parece que não faria sentido considerar “desigual” o que aqui ocorreu à autora (atento o espírito do art. 9º do Decreto-Lei nº 48051; mas vd., hoje, o algo diferente art. 16º do RRCEE), porque a causa objetiva do facto lícito danoso é da inteira responsabilidade da autora, face ao dispõem os Decreto-Lei nº 148/99 e nº 150/99; a necessidade de o Estado acautelar aqui a saúde pública, provocando estes danos, resultaria do comportamento da autora lesada com tais danos (e da lei). Note-se: não se trata de afirmar uma culpa da autora (art. 570º do Código Civil). Mas sim de dizer que, no caso concreto, de um ponto de vista objetivo, a atuação administrativa pública lícita, causadora de danos na autora, foi uma consequência jurídica necessária da conduta ilegal da autora. Ademais, parece que, à luz do Decreto-Lei nº 48051, o montante indemnizatório (por danos patrimoniais) por causa de facto lícito danoso não pode ser fixado equitativamente (cfr. Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 18-6-2015, Processo nº 01314/13), ao contrário do que parece ocorrer com o novo RRCEE/2007.

No entanto, ante o art. 9º cit. e toda a jurisprudência a respeito, temos de discordar do M.P.: os danos apurados aqui são especiais, no sentido acima exposto: para defesa da saúde de todos, o Estado, licitamente, lesou apenas o património da aqui autora, irrelevando (aparentemente) que só assim poderia ser, isto é, que só o património da autora seria naturalmente, logicamente, o afetado, dadas as concretas circunstâncias do caso. Isto não muda, portanto, sob a égide do Decreto-Lei nº 48051, pelo facto de ter sido uma conduta da lesada a estar na base da conduta administrativa lícita, pública e lesiva.

E são anormais os danos (patrimoniais ou morais – Decreto-Lei nº 48051), no sentido acima exposto: não são inerentes aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração. Isto não muda, portanto, sob a égide do Decreto-Lei nº 48051, pelo facto de ter sido uma conduta da lesada a estar na base da conduta administrativa lícita, pública e lesiva.

Cfr. em geral:

-Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 21-6-2007, Processo nº 0110/06;

-Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 19-12-2012, Processo nº 01101/12;

-Gomes Canotilho, O Problema…, págs. 272 e 291;

-Carlos Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil…, 2ª ed., notas aos arts. 2º e 16º.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

2.

ERRO DE DIREITO: DA FALTA DE PROVA DE BOA IMAGEM DA AUTORA

O que o M.P. põe em crise aqui é que o teor do facto provado sob DD irreleva, porque não se provou que a autora tinha antes boa imagem.

Ora, isso não é verdade, como resulta do teor do facto cit., além do que basta provar que a imagem preexistente foi prejudicada (ex novo ou ainda mais). E isto resulta daquele facto.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

3.

ERRO DE DIREITO: DA ILIQUIDEZ DO CRÉDITO e DOS JUROS DE MORA (arts. 805º e 806º do Código Civil)

O que está em causa é averiguar se a norma do n. º 3 do art.º 805.º do Código Civil, quando estabelece que o devedor se constitui em mora desde a citação, é aplicável à responsabilidade por facto lícito, apesar de, literalmente, apenas abranger a responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco.

Entendemos o seguinte, de acordo com o Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 15-1-2013, Processo nº 0610/02:

A exceção à regra in illiquidis non fit mora, foi consagrada pela nova redação do preceito introduzida pelo DL nº 262/83 de 16 de junho. E, como se diz no preâmbulo do diploma, as alterações por ele introduzidas visam complementar as medidas anteriormente fixadas no DL nº 200-C/80, de 24 de Julho, tendo «designadamente em conta que o fenómeno da inflação tornara praticamente irrisórias ou de toda a maneira irrealistas as normas legais que, havia décadas, regiam aquelas matérias», sendo que, no concernente, em especial aos juros moratórios (artigos 805º e 806º do Código Civil…) cuida-se, em primeiro lugar, de estabelecer, no tocante apenas à responsabilidade civil extracontratual, um termo inicial específico da mora do lesante-devedor. Temos, assim, no que respeita à obrigação de indemnizar, que aos juros moratórios «passou a estar cometida não só a função específica de indemnizar os danos decorrentes do intempestivo cumprimento da obrigação, mas também a de contrabalançar a desvalorização monetária. Veja-se ainda, neste sentido, o acórdão de 12 de Julho de 2001, proferido pelo STJ na revista nº 1861/00, 7ª Secção, no qual se pondera, passando a citar: «(…) a acelerada corrosão provocada nos pedidos indemnizatórios pelo fenómeno inflacionário incentivava […] os devedores a protelarem o andamento nas ações de indemnização, descansados à sombra da regra legal que, no que toca a créditos ilíquidos, como são os de indemnização, relegava o início da mora para quando se tornasse líquido o débito (cfr. a anterior redação do citado nº 3 do art. 805º), atirando, por isso, o início da contagem de juros de mora sobre a quantia indemnizatória para o, muitas vezes longínquo, momento do trânsito em julgado da sentença. Atrasada, por efeito da demora dos processos, a liquidação definitiva da indemnização e, por via disso, o início da contagem dos juros de mora, a nova redação do nº 3 do art. 805º, introduzida pelo DL nº 262/83, impunha-se, pois, como urgente necessidade».

Ora, se a finalidade da lei é a de compensar a desvalorização monetária, pela demora na liquidação da indemnização, então não há justificação racional para distinguir, primeiro, entre a responsabilidade extracontratual subjetiva e a responsabilidade extracontratual objetiva e, segundo, dentro desta, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por ato lícito.

Razão pela qual consideramos que, para respeitar a teleologia da lei, a norma do nº 3 do art. 805º do C. Civil, deve ser objeto de interpretação extensiva, aplicando-se o seu regime também quando se trate de responsabilidade por ato lícito.

Ao mesmo resultado interpretativo chega Almeida Costa, Direito das Obrigações, 9ª ed., reimpressão de 2004, p. 685, nota 2 que, a propósito, considera: «Embora a letra da lei se refira apenas a responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco, parece de interpretá-la no sentido de abranger também as hipóteses em que a obrigação de indemnização resulte de facto lícito […]. No comum dos casos não se alcança motivo substancial que leve a distinguir, sob o aspeto em questão, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por factos lícitos. Aliás, no nº 3 do preâmbulo do diploma, alude-se genericamente à responsabilidade civil extracontratual».

Situação paralela se verifica com o nº 2 do art. 74º do Cód. de Proc. Civil anterior, a propósito do tribunal competente, que menciona apenas a responsabilidade civil baseada em facto ilícito ou fundada no risco, mas devendo entender-se que o preceito vigora para toda e qualquer espécie de responsabilidade aquiliana. Neste sentido, ver Antunes Varela et al., Manual de Processo Civil, 2ª ed., Coimbra, 1985, p. 218. nota 1.

Esta, é, pois, a nosso ver, a melhor leitura da norma que, apesar de ser excecional, admite interpretação extensiva (art. 11º, 2ª parte, do C. Civil).

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 19-5-2016

(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)

(Nuno Coutinho)

(Carlos Araújo)

(1) Ou razão prática: I. KANT, Fundamentação da Metafísica dos Costumes, 1785, trad. de 1947 por Paulo Quintela, Edições 70, Lisboa, 2007, Segunda Secção, pág. 47.
(2)Cfr. PAULO OTERO, Direito Constitucional Português, Vol. I, 2010, págs. 97 ss.
(3)Cfr. PAULO OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I, 2016, págs. 73 ss e 48 ss.
(4) Pelo que relevam ainda outros importantes princípios fundamentais, a ter em conta pelos tribunais: boa fé e tutela da confiança; bem-estar; subsidiariedade e eficiência; participação administrativa dos interessados; respeito pelas posições jurídicas ativas dos cidadãos; dever de fundamentação das decisões administrativas; dever de informação administrativa; arquivo aberto; dever de decisão administrativa em prazo razoável; responsabilidade civil da Administração Pública.
(5) Cfr. PAULO OTERO, O Poder de Substituição em Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1995, págs. 128-129.
(6) O Direito é ciência e é sistema. Cfr. A. MENEZES CORDEIRO, Introdução à edição portuguesa da obra de C-W Canaris, Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito, Lisboa, 1989, pág. 111; K. LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, trad. do original de 1991, 3ª ed., Lisboa, 1997, págs. 230 ss e 621 ss; M. TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, 2012, §13º.
(7) Cfr. capítulo IV da parte II da Metodologia da Ciência do Direito, de KARL LARENZ (Berlin-Heidelberg, 1991; trad. de 1997, Lisboa), e J. OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito – Introdução e Teria Geral, 13ª ed., 2005, capítulo “Interpretação das Leis”.

(8) Cfr. PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 2013, págs. 432-449, maxime págs. 443-447; PAULO PEREIRA GOUVEIA, O método e o juiz…, in O Direito, Ano 145º, I/II, 2013, págs. 51 ss;; diferentemente, ROBERT ALEXY, A construção dos direitos fundamentais, in Direito & Política, nº 6, 2014, págs. 38 ss; ROBERT ALEXY, Direitos fundamentais e princípio da proporcionalidade, in o Direito, Ano 146º, IV, 2014, págs. 817 ss; M. KLATT/M. MEISTER, The Constitutional Structure of Proportionality, Oxford, 2012, págs. 7-13 e 135 ss; e ainda G. ZAGREBELSKY, Manuale de Diritto Costituzionale, Torino, 1991, págs. 107 ss; RICCARDO GUASTINI, Problemi di interpretazione, in Le fonti del diritto e l´interpretazione, ed. Giuffrè, Milano, 1993, cap. XXV; A propósito del neoconstitucionalismo, trad., in Gaceta Constitucional, Tomo 67, Julio-2013, Lima, págs. 231-240; Sobre el concepto de constitución, in Miguel Carbonell (ed.), Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Trotta-UNAM, Madrid, 2007, págs. 15-27.