| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
João ………….. e mulher Emília …………………., com sinais nos autos, inconformados com o despacho proferido no TAF de Leiria em 30 de Outubro de 2010, que indeferiu liminarmente o pedido de ratificação extrajudicial de embargo de obra por si requerido, dele recorreram e, em sede de alegações, formularam as seguintes conclusões:
“ 1 – Como bem se refere no douto despacho/sentença, estamos na presença de uma relação jurídico-administrativa;
2 – A lei administrativa consagra a possibilidade de requerer embargo de obra nova levada a cabo por pessoas colectivas públicas – artigo 112º do CPTA;
3 – A interpretação feita no douto despacho/sentença do artigo 414º do CPC, levaria a que ficasse sem utilidade o artigo 112º do CPTA, pelo menos no tocante ao embargo de obra nova, pois não seria possível embargar obras levadas a cabo pelas pessoas colectivas públicas;
4 – A interpretação correcta do artigo 414º do CPC é a de que, recorrendo-se ao Tribunal Comum, mas estando em causa uma relação jurídico administrativa, não podem ser embargadas obras levadas a cabo pelas referidas pessoas colectivas públicas;
5 – Mas isto não quer dizer que, introduzida a causa no Contencioso Administrativo, dado tratar-se de obras levadas a cabo pelas pessoas colectivas públicas, não seja admitido o embargo de obra nova;
6 – Isto é, o disposto no artigo 414º do CPC, refere-se apenas à competência dos Tribunais Comuns, para decidir um embargo: se este disser respeito a obras feitas pelas pessoas colectivas, é óbvio que, por incompetência do Tribunal, este não as pode embargar;
Mas não fica o embargante, naquele caso de obras levadas a cabo pelas pessoas colectivas públicas de exercer os seus direitos no contencioso administrativo;
7 – Violou, pois, o douto despacho/sentença, entre outras, as normas dos artigos 112º do CPTA e 414º do CPC (a contrario).”
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A Junta de Freguesia de A…….. contra alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante do despacho impugnado , a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do despacho proferido no TAF de Leiria que indeferiu liminarmente o pedido de ratificação extrajudicial de embargo de obra requerido pelos ora Recorrentes.
No essencial entendeu o Mmo Juiz a quo que “ (…) tais obras não podem ser embargadas nos termos da Subsecção IV da Secção II, do Capitulo IV do titulo I do livro III do Código de Processo Civil , ou seja e designadamente o disposto no artigo 412º do Código de Processo Civil “ (…) “ já que estamos perante uma situação definida pelo exercício de uma função pública por banda da requerida freguesia com prorrogativas de autoridade, ainda que não envolva o uso de meios de coerção, com a consentânea envolvência de normas de direito público a reger tais relações jurídicas, pois não pode ignorar-se que a entidade pública Freguesia de A…….. estão cometidas atribuições e competências dos seus órgãos, com vista, designadamente à administração, lato sensu, dos bens sob a sua jurisdição o que inclui obras de calcetamento dos espaços públicos. Questão outra é a de saber a quem pertence a parcela sobre a qual vem alegada a intervenção da entidade pública enquanto dona da obra.
(…)
E a defesa dos direitos ou interesses lesados pelas actuações, ou omissões, das pessoas colectivas públicas deve efectivar-se através dos meios previstos na lei de processo administrativo contencioso, como vertem, sob a forma de direito, os números 4 e 5 do artigo 268º da Constituição da Republica Portuguesa e exemplifica o artigo 2º do CPTA.”
Discordam deste entendimento os Recorrentes ao alegarem que o CPTA dispõe no artigo 112º nº 2 que “ Além das providências especificadas no Código de Processo Civil com as adaptações que se justifiquem, nos casos em que se revelem adequados as providências cautelares a adoptar podem consistir designadamente (…) “ .
Ou seja, o legislador administrativo ao regular as medidas cautelares admissíveis remete directamente para todas as providências cautelares especificadas no CPC e ainda para a enumeração do nº 2 [ artigo 112º ] que tem carácter meramente exemplificativo.
Mas mais, o legislador administrativo, na protecção cautelar respeitou e consagrou o principio da tutela jurisdicional efectiva, querendo com tal significar que nela se incluem quaisquer providências julgadas adequadas pelo juiz para conferir tutela provisória apropriada e suficiente ao interesse do Autor.
Vejamos a questão.
Como referimos o Mmo Juiz a quo entendeu e bem que “a defesa dos direitos ou interesses lesados pelas actuações, ou omissões, das pessoas colectivas públicas deve efectivar-se através dos meios previstos na lei de processo administrativo contencioso, como vertem, sob a forma de direito, os números 4 e 5 do artigo 268º da Constituição da Republica Portuguesa e exemplifica o artigo 2º do CPTA.”
Porém, acabou por entender que tais obras não podem ser embargadas nos termos da lei processual civil, já que remete a sua fundamentação legal para “s termos da Subsecção IV da Secção II, do Capitulo IV do titulo I do livro III do Código de Processo Civil , ou seja e designadamente o disposto no artigo 412º do Código de Processo Civil.”
“É o que dispõe o artigo 414º do Código de Processo Civil.”
A propósito desta problemática, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA, 2005, pag. 559 e ss. referem o seguinte, que passamos a transcrever: “ A referencia às providências especificadas no CPC coloca a questão de saber se ela apenas tem em vista permitir que os tribunais administrativos adoptem as providências especificadas no CPC, mas observando o modelo de tramitação que se encontra previsto nos artigos 114º e ss. do CPTA, que seria, assim, o único modelo de tramitação do contencioso administrativo; ou se, pelo contrário, se deve entender que a remissão para o CPC se estende ao próprio regime que naquele Código se estabelece para adopção de cada uma das providências especificadas – numa palavra, se a dita referência apenas se coloca no plano de definição das providências que podem ser adoptadas, ou se estende ao plano das regras processuais a aplicar.
Nesta segunda hipótese, seria de entender que o modelo de tramitação dos artigos 114º e ss., está colocado perante os procedimentos cautelares especificados dos artigos 393º e ss. do CPC em posição semelhante àquela em que, no Processo Civil, está hoje colocado o procedimento cautelar comum dos artigos 381º e ss. do CPC. E, assim, de admitir que, no contencioso administrativo, existe um processo cautelar comum, que corresponderia ao modelo de tramitação dos artigos 114º e ss., e ao seu lado existiriam processos cautelares especiais, que corresponderiam aos procedimentos cautelares especificados dos artigos 393º e ss. do CPC.
O ponto é susceptível de suscitar duvidas, tendo em conta que o CPC, nos artigos 393º e ss., disciplina indiferenciadamente, tanto os aspectos atinentes à “ vertente adjectiva ou procedimental”, “ ligada à especial forma que deve ser adoptada, ao conjunto de actos processuais a realizar, à respectiva sequência ou tramitação” . Não se afigura, no entanto, que a mera referencia do artigo 112º nº 2, no contexto em que se insere, tenha o sentido e o alcance de instituir processos cautelares especiais no contencioso administrativo, por importação directa do CPC. Importa notar que o nº 2 d artigo 112º pretende apenas identificar, exemplificativamente, o tipo de providências cautelares que podem ser requeridas no âmbito do contencioso administrativo, e não descrever o respectivo formalismo processual, sendo nesse contexto que faz alusão às providências cautelares especificadas do CPC. A expressão “ com as adaptações que se justifiquem” parece, portanto, reportar-se à necessidade de conformar o tipo de providência especificada do processo civil com a natureza jurídico-administrativa das situações em presença.
Parece, assim, que se justifica distinguir, de entre o conjunto de disposições do CPC aplicáveis aos procedimentos cautelares especificados, entre aquelas que regulam aspectos atinentes à dita “ vertente adjectiva ou procedimental”- isto é, aos passos concretos que deve obedecer a tramitação do processo cautelar, de que depende a adopção das providências -, e as que dizem respeito à própria estrutura da providência cautelar, para o efeito de se admitir que a aplicação ao contencioso administrativo do disposto nos artigos 393º e ss. do CPC só se encontra coberta pela remissão do artigo 112º nº2, na medida em que não põe em causa a sequencia da tramitação estabelecida nos artigos 114º e ss. Nesta linha de entendimento, será de rejeitar a aplicabilidade ao contencioso administrativo do disposto nos artigos 394º, 395º, 400º, 404º e 408º nº 1 do CPC, afigurando-se, porém, admissível a extensão dos demais preceitos que definem o objecto da providência cautelar ou que se limitam a introduzir certas particularidades atinentes à sua especifica natureza. Ponto é que se trate de disposições que venham complementar ou especificar, designadamente no que diz respeito à densificação do periculum in mora, as determinações que resultam do CPTA, sem, no entanto as afastarem.
Este aspecto é sobretudo relevante no que diz respeito aos critérios de que depende a atribuição das providências, que constam do artigo 120º, na medida em que se afigura inarredável a aplicação desses critérios – incluídos, tanto os das al. b) e c) do nº 1, coo o dos nº 2, 3 e 4 -, mesmo quando esteja em causa a concessão de providências especificadas no CPC. Recorde-se que o CPC tende a submeter as providências especificadas a um numero mais reduzido de requisitos, com expressão exclusão, desde logo, do critério do artigo 387º nº 2 – preceito, que, no essencial, se assemelha ao do artigo 120º nº 2 do CPTA, mas, em processo civil, apenas releva para atribuição de providências não especificadas.
A referencia do artigo 112º nº 2 às “ adaptações que se justifiquem” permitirá, entretanto, identificar, caso a caso, quais as soluções normativas do CPC (menos) compatíveis com a natureza jurídico-administrativa das situações em presença.2
Após a dissertação doutrinal expendida importa tirar as ilações necessárias para o caso em apreço, ou seja, saber qual o meio processual adequado para tutelar o direito que os ora recorrentes invocam nomeadamente o seu direito de propriedade e o correspondente direito de impor a terceiros um dever geral de abstenção de conduta.
Ora, no âmbito do direito privado encontra-se prevista a providência cautelar de embargo de obra nova (artigo 412º do CPC) que impõe ao requerido o dever de suspender a obra que afecta presumivelmente o direito de propriedade do requerente, enquanto não se encontra definitivamente decidida a acção principal.
E prevendo a lei administrativa a providência cautelar de obra nova, no caso de se tratar de relações jurídico – administrativas, em que estejam em causa direitos ou interesses lesados, estes devem efectivar-se através dos meios previstos na lei do processo administrativo contencioso.
Tal ilação é possível retirar do disposto no artigo 414º do CPC, no ponto em que impede o embargo de obras, “ quando, por o litigio se reportar a uma relação jurídico – administrativa, a defesa dos direitos ou interesses lesados se deva efectivar através dos meios previstos na lei de processo administrativo contencioso”. O embargo de obra nova só pode, pois, ser decretado em situações em que não se pretenda obstar à execução de actos administrativos, mas ao desenvolvimento de actuações que não encontrem fundamento em qualquer acto administrativo. Para impedir, em sede cautelar, a execução de actos administrativos, existe, no contencioso administrativo, o meio próprio , que é a suspensão de eficácia do acto exequendo ( que pode, aliás, ser cumulada nos termos gerais, com outras providências cautelares) – cfr. artigos 112º nº 1 e 120º nº 3 do CPTA.
Refira-se que o citado artigo 414º do Cód. Proc. Civil é uma norma de definição de competência da jurisdição administrativa proibindo a intervenção dos tribunais comuns nesta sede, não devendo ser considerada como uma norma que limite os meios cautelares em termos de contencioso administrativo, mormente, a exclusão da possibilidade de lançar mão do procedimento cautelar comum enquanto providência cautelar não especificada que implique o embargo de obra publica.
Daí que incorporando o artigo 414º do CPC uma norma de atribuição de competência , com a mesma se pretende significar não que o embargo de tais obras é legalmente inadmissível, mas apenas que os tribunais materialmente competentes para o seu conhecimento e decretamento são os tribunais administrativos e não os tribunais comuns, pelo que e àqueles que cabe ou compete decretar o embargo de obras legalmente promovidas pela Administração e que consubstanciem relações jurídico-administrativas, tudo isto com a ressalva de outros meios cautelares previstos na lei processual administrativa que não forem suficientes ou adequados para assegurar a protecção do requerente ( vg através do processo cautelar de suspensão de eficácia do acto).
Ora, o embargo de obra nova constitui ou caracteriza-se por ser uma providência cautelar com funções preventivas ou conservatórias, na medida em que através da mesma se pretende obter a estabilização da situação de facto até que seja resolvido o litigio na acção principal, sendo que com a mesma visa-se obter a tutela especificamente de direitos de conteúdo material ligados aos direitos reais ou a direitos equiparados por via de uma obra em curso – cfr. neste sentido Acórdão do TCAN de 29 de Setembro de 2005 in jusnet 6886/2005.
Concluímos do exposto que o despacho em crise violou o disposto nos artigos 112º do CPTA e 414º do CPC a contrario pelo que é de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar o despacho recorrido com as legais consequências, devendo por conseguinte os autos baixar à 1ª instância para apreciação dos fundamentos da providência cautelar requerida se outra questão não obstar.
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Acordam, pelo exposto, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar o despacho recorrido, devendo os autos baixar à 1ª instância nos termos e para os efeitos sobreditos.
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Custas pelo ora Recorrido, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC (artigo 7º do RCP).
Lisboa, 27 de Janeiro de 2011
António Vasconcelos
Paulo Gouveia
Cristina dos Santos |
