Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 18123/25.1BELSB.CS1 |
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| Secção: | CA |
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| Data do Acordão: | 10/29/2026 |
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| Relator: | HELENA TELO AFONSO |
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| Sumário: | |
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| Votação: | UNANIMIDADE |
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| Indicações Eventuais: | Subsecção de Contratos Públicos |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul: I - Relatório: N…, Lda., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra a C.P. - Comboios de Portugal, E.P.E., ambas m. id. e com os demais sinais nos autos, na qual visava “impugnar o acto de adjudicação proferido no âmbito do procedimento de Concurso Público Internacional com a referência "815675 CPI" tendente à aquisição de "Serviços de Vigilância e Segurança e comboios CP 2025" nas instalações e material circulante CP”, formulando os seguintes pedidos: «Nestes termos e nos mais de Direito, que V. Exa. doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e em consequência: a) Ser anulado o Ato de Adjudicação praticado a favor da Contrainteressada P…, S.A., nos Lotes 2 e 3; b) Em consequência, e nos termos do artigo 283.º, n.º 2, do CCP, ser anulado o contrato com a Contrainteressada P…, S.A. se já tiver sido celebrado, ou que venha a ser celebrado na pendência da presente ação; e c) Na sequência, ser a Entidade Demandada condenada a retomar o procedimento pré contratual no momento anterior ao da prática do Ato de Adjudicação impugnado, com exclusão da proposta da Contrainteressada P…, S.A. e com a consequente adjudicação da proposta da N…, Lda, nos Lote 2 e 3.». Indicou como contrainteressadas as empresas P…, S.A. e PP…, S.A. A Entidade Demandada requereu, ao abrigo do n.º 2 do artigo 103.º-A do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o levantamento do efeito suspensivo automático do ato impugnado. Por decisão de 03.06.2025, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa determinou o levantamento do efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação praticada quanto aos Lotes 2 e 3. Por sentença proferida a 30 de junho de 2026 foi julgada totalmente improcedente a presente ação. Vencida na ação, a autora/recorrente interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões: «I. Enquadramento e Objeto do Recurso 1.ª O presente Recurso jurisdicional é interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 30/06/2026, que julgou totalmente improcedente a presente ação de contencioso pré-contratual, mantendo a decisão de admissão da proposta apresentada pela Contra-interessada P…, S.A. e a subsequente decisão de adjudicação dos Lotes 2 e 3, apesar das violações dos artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), 71.º e 146.º, n.º 2, alínea o), do Código dos Contratos Públicos invocadas pela Recorrente. 2.ª Na ação, a Recorrente sustentou que a proposta apresentada pela Contra-interessada P…, S.A. deveria ter sido excluída por violação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), 71.º e 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP, porquanto o preço apresentado não assegurava o cumprimento das obrigações legais em matéria laboral e social, nem cobria os custos inerentes à execução do contrato. 3.ª Em consequência, a Recorrente peticionou a anulação dos contratos celebrados relativamente aos Lotes 2 e 3, ao abrigo do artigo 283.º, n.º 2, do CCP, bem como a condenação da Entidade Demandada na retoma do procedimento, com exclusão da proposta da Contra-interessada P…, S.A. e subsequente adjudicação daqueles lotes à Recorrente. 4.ª O Tribunal a quo, entendeu, em síntese, que a proposta apresentada pela Contra-interessada P…, S.A. não enferma de qualquer fundamento de exclusão, por considerar que os esclarecimentos prestados foram suficientes para demonstrar a viabilidade da proposta e afastar as dúvidas suscitadas quanto ao respetivo preço, inexistindo igualmente demonstração bastante de qualquer violação das vinculações legais e regulamentares aplicáveis à execução do contrato. 5.ª A Sentença recorrida enferma de manifesto erro de julgamento, quer na apreciação da matéria de facto, quer na interpretação e aplicação do direito, razão pela qual não pode manter-se na ordem jurídica. II. Dos erros de julgamento da matéria de facto III. Dos erros de julgamento da matéria de direito Nestes termos e nos demais de Direito, Concomitantemente ao abrigo do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, deverá ser dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça.»
Através de requerimento de 24.07.2026, a Recorrente, após ter verificado que do recurso apresentado constavam lapsos de escrita, solicitou a retificação da conclusão 30.ª, nos seguintes termos: «(…) Nessa sequência, no capítulo IV. CONCLUSÕES, na conclusão 30.ª, onde se lê: Deverá passar a ler-se: (…)»
«1º A Recorrente instaurou a presente ação visando a impugnação dos atos de adjudicação dos Lotes 2 e 3, praticados a favor da Contrainteressada P…, S.A., no âmbito do Concurso Público Internacional com a referência “815675 CPI”, destinado à aquisição de “Serviços de Vigilância e Segurança e comboios CP 2025”, para as instalações e o material circulante da CP. 2º Por Sentença proferida nos presentes autos, o Tribunal a quo julgou a ação integralmente improcedente, porquanto não reconheceu, e bem, a verificação de qualquer das causas de invalidade assacadas pela Recorrente aos atos de adjudicação, não tendo igualmente identificado qualquer atuação do Júri do procedimento suscetível de merecer censura. 3º A Recorrente interpôs o presente recurso, imputando à Sentença recorrida erros de julgamento, quer no plano da apreciação e valoração da matéria de facto, quer no plano da interpretação e aplicação do Direito. 4º A Recorrente sustenta, em traços gerais, que o Tribunal a quo errou ao não considerar o direito a férias no cálculo da carga horária dos trabalhadores, defendendo que cada trabalhador apenas poderia prestar 1.427,97 horas no período contratual e que, em consequência, seriam necessários 106,77 trabalhadores para executar o Lote 2 e 66,41 trabalhadores para executar o Lote 3. 5º Sustenta, ainda, que não foram considerados os valores previstos no CCT aplicável ao setor da segurança privada em 2025 e que os cálculos constantes da nota justificativa da Contrainteressada P…, S.A. estão errados. 6º Também invoca erro de julgamento na interpretação e aplicação das alíneas e) e f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, por entender que, sendo o preço proposto anormalmente baixo, a correta aplicação daqueles preceitos imporia a exclusão da proposta da Contrainteressada P…, S.A. 7º Sucede, porém, que não assiste qualquer razão à Recorrente, que constrói a sua linha de raciocínio assente em assunções e premissas que toma como adquiridas, mas que não logrou demonstrar nem encontram respaldo na realidade dos autos.8º A Recorrente parte, desde logo, da premissa de que cada trabalhador afetado à execução do contrato apenas poderia prestar, durante o período contratual, 1.427,97 horas, após deduzir 132 horas correspondentes a 16,5 dias de férias.9º Entende que o seu critério para determinar a carga horária máxima de cada trabalhador é o mais adequado, atendendo “às variações legais possíveis” quanto ao direito dos trabalhadores a férias.10º Contudo, como bem explicou o Tribunal o quo, o critério adotado pela Recorrente não contempla nenhuma das “variações legais” que invoca, assentando, ao invés, na premissa de que todos os trabalhadores a afetar à execução do contrato teriam, antes do seu início, 22 dias de férias já vencidos, considerando, para o período contratual, o correspondente proporcional de 16,5 dias de férias.11º A verdade é que, ao contrário do entendimento da Recorrente, a existência de um contrato anterior celebrado entre a Contrainteressada P…, S.A. e a Recorrida não permite concluir que todos os trabalhadores a afetar ao novo contrato já se encontravam ao seu serviço no início do ano, nem que os respetivos 22 dias de férias já se tinham vencido.12º Não se pode concluir, sem mais, que todos os trabalhadores a afetar à execução do contrato gozariam, necessariamente, durante o período contratual, o mesmo número de dias de férias, muito menos que tal circunstância determinaria, em todos os casos, uma redução de 132 horas na capacidade de trabalho no período de execução do contrato.13º A Recorrente reconhece a existência de “variações legais” que influenciam a carga horária máxima que cada trabalhador pode prestar, sem prejuízo da possibilidade de serem afetados à execução do contrato trabalhadores já integrados na estrutura da Contrainteressada P…, S.A. ou trabalhadores admitidos para esse efeito, tendo, naturalmente, implicações no vencimento e gozo de férias.14º Ou seja, os trabalhadores já integrados na estrutura da Contrainteressada P…, S.A. poderiam ter gozado férias antes do início da execução contratual ou vir a gozá-las no ano seguinte, enquanto os trabalhadores admitidos para a execução do contrato ficariam sujeitos ao regime aplicável no ano da admissão, sem prejuízo das demais hipóteses legais, designadamente a marcação, por acordo, do período de férias ou a redução do respetivo número de dias até ao limite dos 20 dias. 15º Qualquer destas possibilidades, isolada ou conjugadamente, releva para o apuramento da capacidade horária máxima de cada trabalhador, não podendo o critério da Recorrente assentar, como assenta, na premissa não demonstrada de que todos os trabalhadores gozariam, de forma transversal e uniforme, 16,5 dias de férias durante os nove meses de execução do contrato. 16º Com efeito, o Tribunal a quo não negou nem afastou o direito dos trabalhadores ao gozo de férias, tendo apenas concluído que o critério adotado pela Recorrente, ao considerar 132 horas correspondentes a férias, não permite demonstrar que cada trabalhador poderia, no máximo, prestar 1.427,97 horas durante o período contratual. 17º O Tribunal o quo, partindo de uma das possibilidades admissíveis, mas não da única, e aplicando a própria metodologia da Recorrente, considerou 173,33 horas mensais durante os nove meses de execução, sem considerar férias, alcançando 1.559,97 horas (173,33 x 9), o que evidencia a falta de fundamento para tomar as 1.427,97 horas como limite máximo obrigatório nos termos alegados pela Recorrente. 18º Não merece, por isso, censura a Sentença recorrida ao julgar não demonstrada a premissa de que o número máximo de horas a prestar por cada trabalhador seria, obrigatoriamente, de 1.427,97 horas. 19º De igual modo, não pode aceitar-se que, partindo de uma premissa não demonstrada e que desconsidera as “variáveis legais” quanto ao gozo de férias, a Recorrente pretenda fixar, sem mais, o número de trabalhadores que reputa indispensável à execução do contrato.20º Neste âmbito, a Recorrente parte, desde logo, de um erro na contabilização dos dias que integram o período de execução do contrato, dado que, num total de 275 dias, a respetiva composição é de 188 dias úteis, 39 sábados, 39 domingos e 12 feriados, erro que necessariamente contamina os cálculos subsequentes e as conclusões a que chega.21º Em todo o caso, a quantificação do número de trabalhadores a afetar à execução do contrato não depende, exclusivamente, da carga horária máxima que cada trabalhador pode prestar.22º Refira-se que as peças do procedimento, tal como considerado pelo Tribunal a quo, não impõem um número mínimo de trabalhadores a afetar à execução dos serviços, estabelecendo antes os postos, os respetivos horários e o número de trabalhadores que devem assegurar a permanência em cada um desses horários.23º Com efeito, cabe ao prestador dos serviços organizar os meios humanos e gerir a operação, definindo as escalas, a afetação dos trabalhadores aos diferentes postos e a distribuição eficiente dos recursos necessários à execução dos serviços.24º No caso da P…, S.A., que assegurava, desde março de 2024, os serviços relativos aos lotes em causa, não pode ser desconsiderado o conhecimento adquirido da realidade operacional, suscetível de permitir uma gestão mais eficiente das escalas e dos recursos humanos, designadamente através da articulação entre postos e horários, não podendo presumir-se que cada trabalhador tenha de permanecer afeto a um único posto ou horário durante a execução do contrato.25º Do mesmo modo, não pode ser excluído o recurso, dentro dos limites legais e convencionais aplicáveis, a trabalho suplementar.26º Assim, o cálculo apresentado pela Recorrente, assente na premissa não demonstrada de que cada trabalhador apenas poderia prestar 1.427,97 horas durante o período contratual, não permite, por si só, determinar o número mínimo de trabalhadores necessário à execução de cada lote.27º Também não existem, como bem considerou o Tribunal a quo, quaisquer indícios de que o número de trabalhadores indicado pela Contrainteressada P…, S.A. seja insuficiente para assegurar os postos, horários e serviços previstos nas peças do procedimento.28º Por conseguinte, ao não acolher a tese, manifestamente infundada, da Recorrente, não merece qualquer censura a Sentença recorrida nesta matéria.29º De igual modo, quanto aos alegados custos mínimos de €1.626.196,67 e €1.020.224,76, respetivamente, para os Lotes 2 e 3, a Recorrente não supera as insuficiências do seu método de cálculo, assente na carga horária máxima por trabalhador e no número mínimo de trabalhadores necessários à execução do contrato, ficando, por isso, prejudicado o resultado a que chega quanto ao custo mínimo da execução do contrato.30º Nesta matéria, começa a Recorrente por sustentar que o Tribunal o quo incorreu em erro de julgamento ao considerar que a Contrainteressada P…, S.A. estava vinculada às Convenções Coletivas de Trabalho por força da Portaria de Extensão n.º 144/2025, quando esta declarou, em resposta aos esclarecimentos, não ser signatária de qualquer instrumento de regulamentação coletiva de trabalho do setor.31º Porém, a proposta da Contrainteressada P…, S.A. foi apresentada em 31 de janeiro de 2025, quando a referida Portaria ainda não havia sido publicada, pelo que o Tribunal a quo não incorreu em erro de julgamento ao considerar a sua aplicação a partir da respetiva entrada em vigor, nem a Contrainteressada faltou à verdade ao declarar, à data dos esclarecimentos prestados, não ser subscritora de qualquer instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.32º A circunstância de a Portaria ter determinado que a tabela salarial e as cláusulas de natureza pecuniária da Convenção produziriam efeitos a partir de 1 de fevereiro de 2025 não permite afirmar, com inteira segurança e em abstrato, que, à data da apresentação da sua proposta, a Contrainteressada P…, S.A. estivesse já, de forma plena, obrigada a conformar integralmente a sua estrutura de custos a esse novo patamar remuneratório ainda não vigente.33º Em todo o caso, a Contrainteressada P…, S.A. teve já em consideração, na formação da sua proposta, os encargos e incrementos salariais decorrentes do regime estabelecido pela referida Portaria.34º Não obstante, quanto aos cálculos apresentados pela Recorrente, mesmo tomando por referência a sua metodologia, que não é correta, os valores indicados não resultam sequer das suas próprias fórmulas: no Lote 2, o custo do trabalho noturno seria de €102.279,22, e não de €102.648,46, e, no Lote 3, de €72.634,24, e não de €72.896,46.35º Também os cálculos relativos ao trabalho prestado em dia feriado não podem ser acolhidos, por assentarem numa contabilização incorreta dos dias feriados, dos fins de semana e dos dias úteis do período de execução do contrato.36º Tais divergências reforçam a conclusão de que a metodologia apresentada pela Recorrente não permite, com o grau de segurança exigível, estabelecer os valores que pretende fazer reconhecer como custos mínimos obrigatórios da execução contratual.37º A Recorrente assenta, assim, a sua conclusão em pressupostos não demonstrados e resultados errados que decorrem de uma metodologia que o Tribunal o quo corretamente qualificou como uma “simplificação matemática e artificial”, razão pela qual não merece censura a decisão de dar como não provados os factos n.ºs 4 e 5.38º A Recorrente pretende, em seguida, obter o aditamento à matéria de facto provada, factos novos que não foi oportunamente alegados perante o Tribunal a quo.39º O recurso não constitui meio processual destinado à introdução e apreciação de questões novas, encontrando-se o seu objeto delimitado pelas questões suscitadas perante o Tribunal recorrido e pela decisão que sobre elas foi proferida.40º Nessa medida, a factualidade nova que a Recorrente pretende introduzir não pode ser atendida em sede de recurso.41º Ainda que assim não se entendesse, sempre o pretendido aditamento careceria de fundamento, porquanto o ponto d) da matéria de facto apenas reproduz os postos e respetivos horários e a nota justificativa constante do ponto q) não contém qualquer indicação de que a Contrainteressada P…, S.A. tenha estruturado a sua proposta com base numa carga horária individual de 1.559,97 horas.42º Esse valor surge no raciocínio desenvolvido pelo Tribunal a quo, que, aplicando a metodologia apresentada pela própria Recorrente e considerando 173,33 horas mensais durante os nove meses de execução, sem dedução de férias, alcançou o resultado de 1.559,97 horas.43º Não pode, por isso, ser imputada à Contrainteressada P…, S.A. uma premissa de cálculo que não consta da sua nota justificativa e que foi, antes, utilizada pelo Tribunal a quo para testar e demonstrar a inconsistência da metodologia apresentada pela própria Recorrente.44º Também a alegada diferença de 3.154,09 horas não permite, sem mais, concluir que o preço proposto pela Contrainteressada P…, S.A. estivesse subavaliado ou que a proposta fosse insuficiente para suportar os custos mínimos necessários à execução do contrato.45º Mesmo que se admitisse a existência dessa diferença, sempre seria indispensável demonstrar a sua efetiva repercussão na execução contratual e no preço proposto, designadamente mediante a demonstração de que comprometeria a cobertura dos postos, o cumprimento dos horários ou o pagamento das obrigações legais e laborais, o que não resulta dos presentes autos.46º No que concerne à nota justificativa apresentada pela Contrainteressada P…, S.A., a Recorrente procede a uma análise isolada e fragmentada das rubricas, procurando transformar eventuais divergências parcelares em prova da insuficiência do preço global.47º Ora, a aferição da existência de um preço anormalmente baixo, nos termos do artigo 71.º do CCP, não se confunde com a análise, isolada e descontextualizada, de cada uma das parcelas que integram a nota justificativa.48º Os valores parcelares podem relevar enquanto elementos indiciários de eventual insuficiência do preço global, mas não constituem, por si mesmos, fundamento autónomo para a exclusão da proposta.49º Foi precisamente esse o entendimento acolhido pelo Tribunal o quo, em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente o Acórdão de 12 de fevereiro de 2026, proferido no processo n.º 02178/25.1BEPRT.50º Não tendo a Recorrente demonstrado que as divergências parcelares que identifica comprometem o preço global ou tornam objetivamente inviável a execução das prestações contratuais, não se pode extrair a conclusão de que a proposta da P…, S.A. apresenta um preço anormalmente baixo.51º No plano jurídico, importa distinguir, como fez a Sentença recorrida, as causas de exclusão previstas nas alíneas e) e f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.52º A alínea f) reporta-se à situação em que a análise da proposta revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.53º A alínea e), por seu turno, respeita ao preço ou custo anormalmente baixo cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do artigo54º Não se trata, pois, de duas formulações alternativas para uma mesma realidade, mas de causas de exclusão com pressupostos próprios e distintos.55º A aplicação da alínea f) pressupõe que seja possível retirar dos elementos da proposta, com segurança bastante, que a execução do contrato nos termos propostos implicaria a violação de uma vinculação legal ou regulamentar.56º Não basta, para esse efeito, uma conjetura, uma hipótese ou um juízo de possibilidade assente em pressupostos não demonstrados.57º Como referido na Sentença recorrida, e em consonância com o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proc. n.º 00877/25.7BEPRT, de 24/04/2026, bem como com a doutrina de Pedro Costa Gonçalves, a exclusão com fundamento na alínea f) não deve assentar na mera prognose de uma possibilidade de violação, exigindo-se uma demonstração segura de que a execução do contrato nos termos da proposta implicaria efetivamente a violação das vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.58º No caso dos autos, a Recorrente não demonstrou que a execução do contrato nos termos da proposta da P…, S.A. implicasse, de forma necessária e objetiva, a violação de quaisquer obrigações legais, sociais ou laborais. 59º Pelo contrário, a sua conclusão depende de uma cadeia de pressupostos relativos ao número de trabalhadores, às horas individualmente disponíveis, ao gozo de férias e aos custos laborais que não logrou demonstrar. 60º Ademais, o Júri do procedimento, na sequência da análise das propostas e face às questões suscitadas pela Recorrente, solicitou esclarecimentos à Contrainteressada P…, S.A., afastando, dessa forma, a aplicação da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. 61º Conclusão que, aliás, ficou corroborada pelo facto de o contrato ter sido celebrado e pontualmente cumprido, sem que seja conhecida ou demonstrada qualquer violação legal, designadamente de natureza social ou laboral. 62º Importa agora confrontar os factos dos autos com o regime previsto na alínea e) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, a fim de determinar se, à luz do preço proposto pela Contrainteressada P…, S.A., dos esclarecimentos por esta prestados e dos demais elementos constantes do procedimento, ficou demonstrada a existência de um preço anormalmente baixo que devesse ter determinado a exclusão da sua proposta. 63º A ausência de um limiar previamente fixado nas peças do procedimento, como no caso, não impede, que a entidade adjudicante proceda à apreciação da eventual anomalia do preço e, uma vez desencadeado o procedimento previsto no artigo 71.º do CCP, exclua a proposta quando, perante os esclarecimentos prestados, subsista um juízo fundado de insuficiência do preço para assegurar a execução das prestações contratuais, bem como as respetivas obrigações legais. 64º Nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), e 71.º do CCP, não é o preço proposto, considerado isoladamente, que determina a sua anomalia, mas antes a conclusão, extraída da análise da proposta e dos esclarecimentos prestados, de que esse preço não se encontra suficientemente justificado face às prestações contratuais a executar e às inerentes obrigações legais.65º Assim, será necessário considerar a proposta, os esclarecimentos e as condições concretas de execução, incluindo, designadamente, as condições favoráveis de que o concorrente disponha, a economia do processo de prestação do serviço, as suas específicas condições de trabalho e a decomposição do preço, bem como o cumprimento das obrigações ambientais, sociais e laborais.66º Foi precisamente essa apreciação que o Júri do procedimento efetuou relativamente à proposta da Contrainteressada P…, S.A.67º O Júri analisou os esclarecimentos prestados, a nota justificativa apresentada e os demais elementos disponíveis no procedimento, tendo considerado, designadamente, os valores contratualizados nos últimos três anos e os elementos recolhidos em anteriores consultas preliminares ao mercado para serviços de segurança e vigilância.68º Considerou, igualmente, os custos associados à evolução dos custos laborais relevantes para a execução do contrato e os demais elementos suscetíveis de influenciar a formação do preço.69º Na sequência dessa apreciação, concluiu pela viabilidade da proposta e pela suficiência dos esclarecimentos prestados.70º Não se identifica, assim, que o Júri tenha desconsiderado quaisquer elementos, adotado pressupostos manifestamente errados ou extraído dos esclarecimentos prestados uma conclusão materialmente insustentável, pelo que não há fundamento para afastar o juízo de exequibilidade que formulou quanto ao preço proposto pela Contrainteressada P…, S.A.71º O que a Recorrente pretende, em substância, é substituir o juízo do Júri por uma apreciação própria, construída a partir de critérios, cálculos e de uma estrutura de custos que definiu, assente em pressupostos que, como acima se expôs, não logrou demonstrar e que não encontram respaldo nos elementos do procedimento.72º Sucede, porém, que a Recorrente não logrou demonstrar que o preço global apresentado pela Contrainteressada P…, S.A. seja objetivamente insuficiente para assegurar a execução das prestações contratualmente exigidas e/ou implicasse necessariamente a violação de obrigações legais, sociais ou laborais.73º A circunstância de a Recorrente conseguir construir, a partir de determinadas premissas e métodos de cálculo, um custo superior ao preço proposto pela Contrainteressada P…, S.A. não significa, por si só, que esse preço seja anormalmente baixo.74º O que releva é saber se, perante o conjunto dos elementos disponíveis, ficou demonstrada a insuficiência objetiva do preço para assegurar a execução contratual e o cumprimento das obrigações legalmente impostas.75º A Sentença recorrida apreciou, de forma coerente e fundamentada, as questões suscitadas, considerou corretamente os fundamentos de exclusão e concluiu, sem erro de julgamento, pela inexistência de razões que impusessem a exclusão da proposta da Contrainteressada P…, S.A.76º Não se verifica, por conseguinte, qualquer erro de julgamento na apreciação da matéria de facto, quer quanto aos factos julgados não provados, quer quanto ao pretendido aditamento de factualidade à matéria de facto provada.77º Não se verifica igualmente qualquer erro de julgamento na interpretação e aplicação das alíneas e) e f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, nem do regime previsto no artigo 71.º do mesmo diploma.NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO, a) Deve este Venerando Tribunal abster-se de conhecer das questões novas suscitadas pela Recorrente apenas em sede de recurso, por extravasarem o objeto do recurso e não terem sido oportunamente submetidas à apreciação do Tribunal a quo; b) Deve o recurso interposto pela Recorrente ser julgado totalmente improcedente, por não provado, nos termos e com os fundamentos supra expostos; c) Em consequência, deve este Venerando Tribunal manter integralmente a Sentença recorrida, nos seus exatos termos e com todas as legais consequências. Fazendo-se, assim, a costumada JUSTIÇA!» * O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela autora, não se pronunciou. * Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência. * II - Questões a apreciar e decidir: As questões suscitadas pela autora e recorrente, delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes: - i) Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto e se deve ser alterada a decisão dos factos não provados n.ºs 1, 2, 4 e 5, devendo os mesmos ser considerados provados e consequentemente aditados ao elenco dos factos provados, assim como se deve ser também aditado mais um outro facto à factualidade provada; e, - Se a sentença recorrida enferma de erro de direito, por violação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), 71.º, 1.º-A e 146.º, n.º 2, alínea o), do Código dos Contratos Públicos (CCP). III – Fundamentação: 3.1. De facto: Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos: «Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos, importa ter em conta a seguinte factualidade, a qual se encontra provada face ao teor dos documentos e do processo administrativo (PA) junto - que se dão por integralmente reproduzidos - e da posição assumida pelas partes nos respetivos articulados: a) Em 16.01.2025, por deliberação do Conselho de Administração da CP - Comboios de Portugal, E.P.E. ("CP") - Entidade Demandada - foi aprovada a decisão de contratar no âmbito do procedimento de concurso público internacional, com a referência "815675 CPI", tendente à aquisição de "Serviços de Vigilância e Segurança e comboios CP 2025" nas instalações e material circulante CP - cf. Requerimento (6247907) Documento(s) (54888790) Pág. 1 de 29/04/2025 21:30:00. b) A abertura do Concurso foi publicitada, a 20.01.2025, no Diário da República, 2ª série, n.º 13, sob o anúncio n.º 1248/2025, e no Jornal Oficial da União Europeia ("JOUE"), com a referência OJ S 13/2025, 39625-2025 - cf. PA - Requerimento (6247907) Documento(s) (54888790) Pág. 3 de 29/04/2025 21:30:00 c) Do Caderno de Encargos (CE) - Condições Particulares, consta, designadamente, o seguinte: d) Do «Anexo 1 - Valor dos serviços para o efetivo e período de cada local», do caderno de encargos, resultam as seguintes exigências em termos de vigilantes por posto e horário para assunção da prestação de serviços de segurança nas Operativas I, II e III:
Lote II OPERATIVA II — Estações terminais, Parques de material circulante, Edifícios Administrativos, Comboios e alarmes)
Lote III OPERATIVA III — Parques de material Oficional e alarmes
LEGENDA: TDA – Todos os Dias do Ano TDU – Todos os Dias Úteis SDF – Sábados, Domingos e Feriados - cf. Anexo 1 do Caderno de Encargos-documento n.º 1 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888674) Pág. 19 de 26/03/2025 19:41:00 e) Daquele Anexo I, que os concorrentes devem incluir na sua proposta, consta ainda uma coluna relativa ao "VALOR MENSAL" e dois somatórios finais: "TOTAL/MÊS" e "TOTAL/9 meses". f) Em resposta a um pedido de esclarecimentos apresentado pela N…, Lda. - Autora quanto ao preço base para o Lote 2, foi dito que: g) Consta do Programa do Concurso (PC), designadamente, o seguinte: h) A Entidade Adjudicante, aqui demandada, não fez uso da prerrogativa legal fixada no n.º 1 do artigo 71.º do CCP, não constando das peças do procedimento a indicação das situações em que o preço ou custo de uma proposta será considerado anormalmente baixo — acordo, cf. PA. i) Em 31.01.2025, a Contrainteressada P…, S.A. apresentou proposta para os 3 lotes, com os seguintes preços:
j) Do Anexo I constante da sua proposta, fez constar, além do valor mensal para cada "POSTO", a seguinte indicação para cada Operativa:
k) Em 01.02.2025, a Autora apresentou proposta para o Lote 2, com o valor de € 1.626.210,27 - cf. Proposta Lote 2 - documento n.º 4 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888677) de 26/03/2025 19:41:00. l) Na mesma data, a Autora apresentou proposta para o Lote 3, com o valor de € 1.020.226,05 - cf. Proposta Lote 3 - documento n.º 5 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888678) de 26/03/2025 19:41:00. m) Em 07.02.2025, foi elaborado pelo júri do procedimento, o «Relatório Preliminar» - cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - no qual foram admitidas e ordenadas as propostas apresentadas, tendo sido proposta a adjudicação - do Lote 2 à P…, S.A., e - do Lote 3 à T…, S.A. — cf. Relatório Preliminar - documento n.º 7 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888680) de 26/03/2025 19:41:00. n) Em 14.02.2025, a Autora apresentou pronúncia em sede de audiência prévia ao relatório preliminar, na qual solicitou a exclusão das propostas apresentadas pela T…, S.A. e pela Contrainteressada P…, S.A., com fundamento, em suma, na apresentação de um preço anormalmente baixo, em violação de obrigações de natureza social e laboral relacionadas com custos mínimos do trabalho - cf. Audiência Prévia - documento n.º 8 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888681) de 26/03/2025 19:41:00. o) Em seguida, o júri do procedimento efetuou o seguinte pedido de esclarecimentos às Concorrentes T…, S.A. e P…, S.A.: p) A contrainteressada P…, S.A., em resposta aos esclarecimentos solicitados pelo Júri, em sede de audiência prévia, veio dizer, além do mais, o seguinte: q) E mais apresentou a seguinte nota justificativa:
- cf. resposta ao pedido de esclarecimentos - documento n.º 10 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888683) de 26/03/2025 19:41:00. r) Do «l.º Relatório final» do júri do procedimento — cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - consta, além do mais, o seguinte:
(…)
s) Em 07.03.2025, a Autora apresentou pronúncia, em sede de audiência prévia ao «1.º relatório final», na qual reiterou a sua posição apresentada em sede de audiência prévia ao relatório preliminar, que antecede - cf. Audiência Prévia - documento n.2 12 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888685) de 26/03/2025 19:41:00. t) Em 11.03.2025, o Conselho de Administração da Entidade Demandada aprovou o «2.º Relatório final» do júri do procedimento, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais, o seguinte:
u) Em 13.03.2025, a Autora foi notificada das decisões de adjudicação das propostas da Autora e da Contrainteressada, através da plataforma eletrónica acingov - cf. notificação - documento n.º 14 anexo à Petição Inicial (6247893) Documentos da PI (54888687) de 26/03/2025 19:41:00. v) Em 26.03.2025, deu entrada a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual - cf. Petição Inicial (6247893) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (54888668) de 26/03/2025 19:41:00. w) Em 30.03.2025, a Entidade Demandada celebrou com a Contrainteressada P…, S.A. os respetivos Contratos de Prestação de Serviços de Vigilância e Segurança para os Lotes 2 e 3 - cf. contratos - documentos 1 e 2 em anexo ao Requerimento (21992139) Outro(s) (54889075) de 11/09/2025 13:03:00; Requerimento (21992139) Outro(s) (54889076) de 11/09/2025 13:03:00. x) Em 07.04.2025, a Entidade Demandada foi citada na presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual - cf. Aviso de Receção (6247905) Aviso de Receção (54888785) de 29/04/2025 19:43:00. y) Em 16.04.2025, a Entidade Demandada celebrou dois contratos de prestação de serviços, relativos aos serviços incluídos nos lotes 2 e 3, com a adjudicatária dos mesmos - cf. contratos - documentos 3 e 4 em anexo ao Requerimento (21992139) Outro(s) (54889077) de 11/09/2025 13:03:00; Requerimento (21992139) Outro(s) (54889080) de 11/09/2025 13:03:00. z) A 03.06.2025, foi, incidentalmente, determinado o levantamento do efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação praticada quanto aos Lotes 2 e 3, no âmbito do Concurso Público Internacional mencionado em a). aa) Em 29.07.2025, a Entidade Demandada remeteu duas cartas de denúncia relativamente aos contratos identificados na alínea v) que antecede — cuja execução havia sido retomada —, com efeitos a 01.10.2025 - cf. denúncia sob Requerimento (21992139) Outro(s) (54889079) de 11/09/2025 13:03:00; Requerimento (21992139) Outro(s) (54889078) de 11/09/2025 13:03:00. bb) Resulta dos pareceres a acompanhar a decisão de contratar que se trata «de contrato com objeto idêntico a contrato de serviços vigente no anterior ano» e a entidade adjudicante reconheceu ao longo do procedimento pré-contatual que teve em conta os «valores contratados dos últimos 3 anos e tendo em conta, naturalmente, o aumento do preço dos recursos associados e imprevisibilidade do mercado, em particular vencimento da categoria de vigilantes, com um aumento de 5,27% decorrente do CCT Vigilância Privada/AES com o STAD + SINTTAV e também os CCTs /AES com o SITESE, com o SINDEL, o SINDETELCO e a FETESE, publicado no BTE nº. 43, de 22-11-2024» — cfr. PA, designadamente, a informação de abertura do procedimento. cc) No decurso do ano de 2024, a CP autorizou a abertura de um procedimento de concurso público internacional, igualmente dividido em três lotes, com vista à aquisição de serviços de vigilância e segurança para o período de 10 meses, entre 01 de março e 31 de dezembro de 2024 — cf. DOC 1 junto com a Contestação da CP - Requerimento (6247910) Documento(s) (54888800) de 29/04/2025 21:46:00. dd) Nesse procedimento, foi adjudicatária dos Lotes 2 e 3 a P…, S.A., tendo apresentado para a execução deste último um valor médio por hora de €9,59 [posto de 24 horas (TDA)] que se traduziu numa adjudicação deste Lote pelo preço total de € 899.943,70 — cf. o mesmo DOC. * 1. Um trabalhador pode, no máximo, trabalhar 1427,97 horas (=173,33 x 9 - 132) durante o período de execução do contrato; [cf. artigos 77.º, 94.º e 107.º da P.I.] 2. São necessários 278,60 Vigilantes (=397 826,50/1 427,97) para assegurar o serviço na CP, para as Operativas I, II e III; dos quais 106,77 vigilantes para a Operativa II e 66,41 vigilantes para a Operativa III; [cf. artigos 165.2, 95.9 e 108.2 da P.I.] Estes factos não se dão por provados na medida em que os resultados alcançados decorrem de uma simplificação (matemática e artificial) relativamente ao gozo de férias por cada trabalhador no período de um ano, extrapolado proporcionalmente para o período dos nove meses de execução do contrato. Assim, dos 22 dias úteis de férias anuais garantidos a cada trabalhador, a Autora assumiu nos seus cálculos que estes seriam divididos de modo equitativo por todos os meses de um ano e recairiam na proporção de 9/12 durante a execução do contrato. Como assinala a Contrainteressada, de facto, esta circunstância — de os trabalhadores afectos ao contrato gozarem 9/12 dos seus dias de férias durante aquele período — pode não se verificar e, como tal, não se proporcionar aquele resultado. Esta é apenas uma das possibilidades — logo, não a única possibilidade — de cálculo do n.º de horas que cada trabalhador pode trabalhar durante o período de execução daquele contrato. O n.º máximo de horas que cada trabalhador poderia trabalhar durante o período de execução do contrato — máximo porque pressuporia que não gozasse as suas férias durante aqueles 9 meses — corresponderia antes a 1559,97 horas. De resto, partindo do n.º de horas total de serviço de cada Operativa — tal como avançado pela Autora —, e dividindo-o pelo n.º máximo de horas que cada trabalhador poderia trabalhar durante o período de execução do contrato — caso não gozasse as suas férias durante aqueles 9 meses (que corresponde a 1559,97 horas) — então seriam precisos 97,79 (=152554/1559,97) vigilantes para a Operativa II e 61,43 (=95827,5/1559,97) vigilantes para a Operativa III. Nesta medida, carecem ainda de sustentação (por falha dos respectivos pressupostos de facto supra) as seguintes conclusões de facto: * * A convicção do Tribunal, quanto à decisão da matéria de facto, baseou-se na análise crítica da prova produzida nos autos, designadamente nos documentos juntos pelas partes e nos documentos constantes do PA, que não foram impugnados, para eles se remetendo a propósito de cada uma das alíneas do probatório. * Nos presentes autos de ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual a autora/recorrente formulou, entre outros, i) o pedido de anulação do ato de adjudicação da proposta da contrainteressada P…, S.A., quanto aos Lotes 2 e 3, no âmbito do procedimento de Concurso Público Internacional com a referência "815675 CPI" tendente à aquisição de "Serviços de Vigilância e Segurança e comboios CP 2025" nas instalações e material circulante CP”; e, ii) em consequência, e nos termos do artigo 283.º, n.º 2, do CCP, de anulação do contrato celebrado com a contrainteressada P…, S.A. se já tiver sido celebrado, ou que venha a ser celebrado na pendência da presente ação; e de condenação da entidade demandada a retomar o procedimento pré-contratual no momento anterior ao da prática do ato de adjudicação impugnado, com exclusão da proposta da contrainteressada P…, S.A. e com a consequente adjudicação da proposta da N…, Lda, nos Lote 2 e 3. Por sentença proferida a 30 de junho de 2026 foi a ação julgada improcedente. Inconformada a autora/recorrente interpôs recurso da referida sentença, imputando-lhe erros de julgamento da matéria de facto e erros de direito. Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação, e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas. * Da impugnação da decisão da matéria de facto Invocou a recorrente que os factos considerados como não provados pelo Tribunal a quo mostram-se incorretamente apreciados e decididos, pelo que os factos não provados indicados sob os n.ºs 1, 2, 4 e 5 devem ser considerados provados. Alegou, em suma, que em face da violação do regime legal previsto nos artigos 237.º a 241.º do Código do Trabalho e em face do erro clamoroso de raciocínio lógico na apreciação da matéria de facto, impõe-se a alteração da resposta dada pelo Tribunal a quo ao facto não provado n.º 1, impondo-se a sua eliminação e o aditamento à matéria de facto provada. Como consequência, o erro evidente do total da carga horária mensal que cada trabalhador pode executar fez com que o Tribunal a quo considerasse como não provado o facto não provado indicado sob o n.º 2. Contudo, a alteração do facto não provado n.º 1 implica necessariamente a alteração do facto não provado n.º 2. E isto porque o período de execução contratual - 9 meses, de 01/04/2025 a 31/12/2025 - corresponde a 275 dias tendo por base os serviços e as cargas horárias descritos na alínea d) dos factos provados, a execução dos serviços em causa implica uma carga horária global de (i) 152.465 horas para os serviços englobados na Operativa II - Lote 2, e (ii) 94.827,50 horas para os serviços englobados na Operativa III -Lote 3. Logo, para aferir o número de vigilantes necessário para executar o contrato, importa dividir o total das mencionadas cargas horárias pelo número de horas máximo que cada vigilante pode exercer a atividade num período de 9 meses (1.427.97 horas), concluindo-se forçosamente que para a prestação de serviços (i) relativos à Operativa II -Lote 2, são necessários 106.77 vigilantes (= 152.465 horas /1.427.97 horas mensais) e (ii) relativos à Operativa III -Lote 3, são necessários 66.41 Vigilantes (= 94 827.50 horas /1.427.97 horas mensais). (cfr. conclusões 28.ª a 31.ª da alegação de recurso). Vejamos. Os factos não provados n.ºs 1 e 2, têm o seguinte teor: “1. Um trabalhador pode, no máximo, trabalhar 1427,97 horas (=173,33 x 9 - 132) durante o período de execução do contrato; [cf. artigos 77.º, 94.º e 107.º da P.I.] 2. São necessários 278,60 Vigilantes (=397 826,50/1 427,97) para assegurar o serviço na CP, para as Operativas I, II e III; dos quais 106,77 vigilantes para a Operativa II e 66,41 vigilantes para a Operativa III; [cf. artigos 165.º, 95.º e 108.º da P.I.]”. O Tribunal a quo fundamentou esta decisão de julgar não provados os referidos factos 1 e 2, nos seguintes termos: “Estes factos não se dão por provados na medida em que os resultados alcançados decorrem de uma simplificação (matemática e artificial) relativamente ao gozo de férias por cada trabalhador no período de um ano, extrapolado proporcionalmente para o período dos nove meses de execução do contrato. Assim, dos 22 dias úteis de férias anuais garantidos a cada trabalhador, a Autora assumiu nos seus cálculos que estes seriam divididos de modo equitativo por todos os meses de um ano e recairiam na proporção de 9/12 durante a execução do contrato. Como assinala a Contrainteressada, de facto, esta circunstância - de os trabalhadores afectos ao contrato gozarem 9/12 dos seus dias de férias durante aquele período - pode não se verificar e, como tal, não se proporcionar aquele resultado. Esta é apenas uma das possibilidades - logo, não a única possibilidade - de cálculo do n.º de horas que cada trabalhador pode trabalhar durante o período de execução daquele contrato. O n.º máximo de horas que cada trabalhador poderia trabalhar durante o período de execução do contrato — máximo porque pressuporia que não gozasse as suas férias durante aqueles 9 meses — corresponderia antes a 1559,97 horas. De resto, partindo do n.º de horas total de serviço de cada Operativa — tal como avançado pela Autora —, e dividindo-o pelo n.º máximo de horas que cada trabalhador poderia trabalhar durante o período de execução do contrato — caso não gozasse as suas férias durante aqueles 9 meses (que corresponde a 1559,97 horas) — então seriam precisos 97,79 (=152554/1559,97) vigilantes para a Operativa II e 61,43 (=95827,5/1559,97) vigilantes para a Operativa III.”. Atenta a fundamentação do Tribunal a quo para julgar não provados estes factos não pode concluir-se que esta decisão padeça do apontado “erro clamoroso de raciocínio” ou que tal decisão não observe o regime legal previsto nos artigos 237.º a 241.º do Código do Trabalho. Com efeito, considerando a duração prevista do contrato – 275 dias -, ou seja, 9 meses, com data de início prevista para 1 de abril de 2025 e terminus a 31 de dezembro de 2025, não é possível concluir que a única possibilidade legal que a contrainteressada dispunha seria a de considerar que os trabalhadores que iria afetar ao cumprimento dos contratos seria a de que os mesmos teriam de gozar férias nesse período e que por isso teria de descontar relativamente a cada trabalhador 16,5 dias de férias, o que corresponderia a 132 horas de trabalho e por essa razão um trabalhador poderia trabalhar no máximo 1.427,97 horas no período de duração do contrato. Atendendo a que o contrato tinha data de início prevista para 1 de abril de 2025, existiam outras possibilidades legais que a contrainteressada poderia considerar, tais como o facto desses trabalhadores ou parte deles poder já ter gozado as férias ou parte das férias que, eventualmente, se tivessem vencido em 1 de janeiro de 2025. Tal como existia a possibilidade de parte dos trabalhadores já integrados ou não na estrutura da contrainteressada P…, S.A. poderem ainda vir a gozar férias no ano seguinte, até 30 de abril, tudo em conformidade com o regime jurídico previsto nos artigos 237.º a 241.º do Código do Trabalho. Deste modo e em face desta argumentação, não é, pois, possível concluir que não existe outra possibilidade legal que não a referida pela autora, ou seja que “Um trabalhador pode, no máximo, trabalhar 1427,97 horas (=173,33 x 9 - 132) durante o período de execução do contrato”. Defendeu a recorrente que é de assumir que “os trabalhadores afetos à prestação dos serviços em apreço iniciavam a prestação dos serviços a 01/04/2025 já sendo titulares de 22 dias de férias, adquiridos em 01/01/2025, nos termos do n.º 1 do artigo 237.º do Código do Trabalho”, porque ficou provado que a contrainteressada prestou os serviços de vigilância e segurança entre 01 de março e 31 de dezembro de 2024. Mas esta conclusão não está demonstrada. Trata-se de um cenário possível, é certo, mas não o único. Pois esta alegação da recorrente não permite afastar a possibilidade de que, por exemplo, por acordo, os trabalhadores tivessem gozado (parcial ou totalmente) o período de férias anual que se venceu em 1 de janeiro de 2025 no período de 1 de janeiro de 2025 a 1 de março de 2025. Para além de que, como referiu a recorrida, dentro dos limites legais e convencionais aplicáveis existe também a possibilidade de recurso a trabalho suplementar. Deste modo, tendo a contrainteressada a possibilidade de, sem infringir a lei aplicável, optar por várias alternativas - sem infringir normas legais - para apresentar a sua proposta aos lotes 2 e 3, não é possível concluir que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento da matéria de facto por não ter julgado provado que um “trabalhador pode, no máximo, trabalhar 1427,97 horas (=173,33 x 9 - 132) durante o período de execução do contrato”, pois, como vimos, não estava obrigado a considerar que nesse período a totalidade dos trabalhadores gozaria da totalidade das férias proporcionais à duração do contrato, ou seja, todos os trabalhadores gozariam 16,5 dias de férias durante os nove meses de execução do contrato. Para além de que também não se demonstrou que a contrainteressada não tivesse considerado o recurso a trabalho suplementar, como referido. Assim, não é possível concluir que “cada trabalhador poderia, no máximo, prestar 1.427,97 horas durante o período contratual”. Pelo que, a fundamentação do Tribunal a quo de que o “n.º máximo de horas que cada trabalhador poderia trabalhar durante o período de execução do contrato — máximo porque pressuporia que não gozasse as suas férias durante aqueles 9 meses — corresponderia antes a 1559,97 horas”, sendo também uma possibilidade legal não pode dizer-se que “afronta as regras da experiência comum”. Pois, o n.º máximo de horas que a autora/recorrente defendeu que um trabalhador pode trabalhar no período de execução do contrato (1427,97 horas) e o número máximo a que chegou o Tribunal a quo (1.559,97 horas), existe uma diferença de 132 horas (16,5 dias), não sendo, assim, aquele primeiro n.º o limite máximo legal de horas que um trabalhador pode trabalhar no período de vigência do contrato. A possibilidade que a recorrente assumiu como correta, ou como referiu, o critério por si utilizado é “o mais adequado e apto a apurar o custo inerente a este direito imperativo e irrenunciável dos trabalhadores”, não é a única possibilidade legal ou o único critério legalmente possível e assim sendo não existe fundamento para alterar a decisão do facto não provado n.º 1, com fundamento em que “o apuramento do total da carga horária exigida para a execução dos serviços a prestar deve ter em consideração, pelo menos, o proporcional dos dias de férias inerentes à duração do contrato, ou seja, 16,5 dias, correspondentes a 132 horas de trabalho (16,5 dias x 8 horas/dia)”. Assim, não sendo de alterar a decisão do facto não provado n.º 1, deve também manter-se a decisão do facto não provado n.º 2, porquanto este facto parte do pressuposto de que cada trabalhador pode prestar apenas 1.427,97 horas de trabalho no período de duração do contrato. Ora não se tendo considerado provado este facto indicado sob o n.º 1, não é possível alcançar a conclusão de que são “necessários 278,60 Vigilantes (=397 826,50/1 427,97) para assegurar o serviço na CP, para as Operativas I, II e III; dos quais 106,77 vigilantes para a Operativa II e 66,41 vigilantes para a Operativa III”, pelo que não pode proceder o alegado nas conclusões 26.ª a 31.ª da alegação de recurso. Termos em que se mantém inalterada a decisão dos factos não provados n.ºs 1 e 2. Pugnou, também, a recorrente pela alteração da decisão da matéria de facto não provada indicada sob os pontos 4 e 5, defendendo que em consequência da alteração da matéria de facto provada, com a inclusão na mesma dos factos não provados n.ºs 1 e 2, inevitavelmente que a resposta aos factos não provados n.ºs 4 e 5 também tem de ser alterada, devendo ficar demonstrado que o cumprimento de obrigações legais de natureza social e laboral implicaria, pelo menos, €1.626.196,67 na Operativa II e €1.020.224,76 na Operativa III. Não tendo sido alterada a decisão dos pontos 1 e 2 da matéria de facto não provada e assentando a impugnação da decisão dos pontos 4 e 5 dos factos não provados apenas no pressuposto de ter ocorrido alteração daqueles pontos 1 e 2, não pode proceder também neste ponto o recurso, não sendo possível concluir que ficou demonstrado que “o cumprimento de obrigações legais de natureza social e laboral implicaria, pelo menos, €1.626.196,67 na Operativa II e €1.020.224,76 na Operativa III”. Com efeito, não se tendo concluído que para assegurar o serviço na CP, seria necessário afetar 106,77 vigilantes para a Operativa II e 66,41 vigilantes para a Operativa III, falha um dos pressupostos (essencial) de que a ora recorrente partiu para calcular o valor global necessário estimado para o cumprimento de obrigações legais de natureza social e laboral, pelo que a aplicação dos valores que refere no que respeita à retribuição mínima, ao subsídio de alimentação, à prestação de trabalho noturno, à prestação de trabalho em dias feriados, por referência a um número de trabalhadores que não se demonstrou que seja o mínimo necessário para prestar o serviço seja quanto à Operativa/lote II, seja quanto à Operativa/Lote III, não permite alterar a decisão dos factos não provados n.ºs 4 e 5, que têm a seguinte redação: - “4. Para cumprimento de obrigações legais de natureza social e laboral qualquer concorrente necessitaria de, pelo menos, €1.626.196,67 para assegurar o serviço na Operativa II da CP. [cf. artigo 99.º da P.I.]”; - “5. Para cumprimento de obrigações legais de natureza social e laborai qualquer concorrente necessitaria de, pelo menos, € 1.020.224,76 para assegurar o serviço na Operativa III da CP. [cf. artigo 112.º da P.I.]”. Termos em que não procede a impugnação dirigida aos factos não provados 4 e 5, devendo, assim, manter-se a sua redação intocada. A recorrente pugnou, ainda, pelo aditamento à matéria de facto provada de um facto relevante que se prende com o erro sobre a carga horária global inerente à prestação dos serviços que está na base da proposta da contrainteressada P…, S.A. Defendeu que resulta da alínea d) dos factos provados que, nos termos do caderno de encargos, o total de carga horária (diurna, noturna e nos feriados) exigida para executar o serviço é de 397.826,50 horas. E que resulta da alínea q) dos factos provados que a contrainteressada P…, S.A., ao considerar 253 vigilantes e a carga horária mensal e individual de 1.559,97 horas, apenas considera 394.672,41 horas como o total de carga horária (diurna, noturna e nos feriados) exigida para executar o serviço. Este facto concreto, relevante e provado, é suficiente para a revogação da sentença ora recorrida, na medida em que, a desconsideração de 3.154.09 horas de trabalho faz com que todos os restantes cálculos apresentados pela contrainteressada P…, S.A. estejam errados e que, por conseguinte, que os valores da sua proposta sejam insuficientes para a cobertura dos custos mínimos obrigatórios. Concluiu dizendo que impõe-se que seja aditado à factualidade provada que “hh) A Contra-Interessada P…, S.A., na nota justificativa apresentada referida nas alíneas p) e q) acima, considerou 394.672,41 horas como total de carga horária exigida para executar o serviço.”. Ora, não se demonstrou que a contrainteressada P…, S.A. tenha elaborado a sua proposta tendo como pressuposto que cada trabalhador poderia prestar no máximo 1.559,97 horas, ainda que tal premissa tenha sido considerada possível, em abstrato, pelo Tribunal a quo para desconsiderar a necessidade de todos os trabalhadores terem de gozar férias no período de 1 de abril a 31 de dezembro de 2025 e que nessa medida apenas poderiam prestar no período da execução do contrato 1.427,97 horas de trabalho. Mas tal hipótese foi colocada pelo Tribunal a quo partindo de pressupostos indicados pela recorrente – ou seja, considerando 173,33 horas mensais durante os nove meses de execução do contrato, sem dedução do indicado número de horas correspondentes a férias (132 horas), alcançou o resultado de 1.559,97 horas como sendo o número máximo de horas de trabalho mensal por trabalhador, sem incluir trabalho suplementar. Sucede, no entanto, que analisada a alínea d) dos factos provados não é possível concluir que o total de carga horária (diurna, noturna e nos feriados) exigida para executar o serviço é de 397.826,50 horas. Na verdade, e como referiu a recorrida, este aditamento carece de fundamento “porquanto o ponto d) da matéria de facto apenas reproduz os postos e respetivos horários e a nota justificativa constante do ponto q) não contém qualquer indicação de que a Contrainteressada P…, S.A. tenha estruturado a sua proposta com base numa carga horária individual de 1.559,97 horas”. Como vimos, outras opções são legalmente possíveis e poderiam ter sido contempladas pela recorrente, tais como recurso a trabalho suplementar como referido. Deste modo e em face dos factos provados não é possível concluir que a contrainteressada elaborou a proposta apresentada, calculando os custos que apresentou para cada uma das Operativas/lote a partir da carga horária máxima de 1.559,97 horas/trabalhador e que desconsiderou 3.154,09 horas necessárias à execução da prestação, o que determinaria que o preço apresentado pela contrainteressada fosse insuficiente para suportar os custos mínimos necessários à execução do contrato. Pelo que não é de aditar aos factos provados a factualidade que a recorrente descreveu sob a supra mencionada alínea hh), ou seja, que “hh) A Contra-Interessada P…, S.A., na nota justificativa apresentada referida nas alíneas p) e q) acima, considerou 394.672,41 horas como total de carga horária exigida para executar o serviço.”. Termos em que não pode proceder a impugnação da decisão da matéria de facto, seja no que respeita à alteração da decisão dos factos não provados 1, 2, 4 e 5, passando a factos provados, seja ao aditamento de mais um facto referido sob a alínea hh) aos factos provados. Nas conclusões 48.ª a 59.ª a recorrente alegou que mesmo sem considerar a alteração da matéria de facto nos termos por si defendidos, o Tribunal a quo errou na análise dos factos por si dados provados no que à nota justificativa da contrainteressada P…, S.A. diz respeito, pois uma análise mais cuidada da mesma seria, por si só, suficiente para concluir que o valor da proposta adjudicatária é insuficiente para suportar os custos obrigatórios em matéria laboral. Em primeiro lugar, porque o somatório das diversas rubricas de custos elencados na nota justificativa constante da alínea q) dos factos provados não totaliza, como “custo total direto” €4.069.068,58, mas sim €4.079.634,83. Efetivamente, assiste razão à ora recorrente, no que respeita à existência do indicado erro de cálculo na nota justificativa da contrainteressada P…, S.A., mas tal erro de cálculo só por si não demonstra que os custos totais diretos que são superiores, em mais €10.566,25, aos custos totais indicados pela mesma, que sejam superiores aos valores das próprias propostas que vieram a ser adjudicadas (cfr. alíneas i) e t) dos factos provados). Na verdade, este valor inclui, também, a Operativa I, na qual a proposta da contrainteressada não foi a adjudicada e não é possível descortinar a que Operativas ou Lotes respeita o erro. De todo o modo, tal soma constante na nota justificativa sempre seria irrelevante em face da previsão do n.º 3, do artigo 60.º do CCP que dispõe “Sempre que na proposta sejam indicados vários preços, em caso de qualquer divergência entre eles, prevalecem sempre, para todos os efeitos, os preços parciais, unitários ou não, mais decompostos.”. Portanto, sempre seria de dar prevalência aos preços decompostos e não à soma, que como vimos, além do mais, inclui ainda uma operativa que não tem relevância no caso concreto, a Operativa I. Acresce que na nota justificativa constante do ponto q) da matéria de facto, a contrainteressada P…, S.A. não indicou uma carga horária individual de 1.559,97 horas por trabalhador, nem o número de horas referente a cada operativa. E deste modo não estando identificado que o erro de cálculo corresponde às propostas relativas às Operativas II e III e tendo as mesmas sido adjudicadas pelos valores respetivamente de € 1.533.857,49 e de € 966.492,27, relativamente aos quais não foi imputado qualquer erro de cálculo, não é possível concluir, com este fundamento, que o valor das propostas adjudicadas é insuficiente para suportar os custos obrigatórios em matéria laboral. Será em função dos valores de cada uma das propostas apresentadas para cada lote que deverá ser aferida a insuficiência para “suportar os custos obrigatórios em matéria laboral”, sendo que o erro de um lote ou de uma operativa não afeta o outro lote. É certo, como refere a recorrente que o valor de um duodécimo dos subsídios de férias e de Natal indicados pela contrainteressada P…, S.A. na sua nota justificativa constante da alínea q) dos factos provados de €77,61 não corresponde a um duodécimo do vencimento indicado – € 960,62 -, “o que leva a que o valor indicado pela mesma como custo direto pelos 9 meses de execução contratual seja inferior ao custo mínimo real de €720,45 (80,05 x 9 meses), cada”, mas tal, só por si, não permite inferir que o valor indicado na proposta relativa às Operativas II e III seja inferior ao valor legal e seja insuficiente para suportar os custos obrigatórios em matéria laboral, como defendeu a recorrente. Importa, pois, que seja esclarecido o valor global dos subsídios de férias e de Natal por referência a cada uma das Operativas, e especialmente o valor relativo às Operativas II e III, que são as que estão em causa nos autos. No que respeita ao subsídio de Natal a recorrente alegou na conclusão 54.ª que “mesmo que se tomasse por bom o número de vigilantes a afetar aos serviços a prestar por aquela indicado (253 vigilantes), o custo global com o subsídio de Natal a pagar seria de €182.277,64 (e não de € 698,45 como consta da nota justificativa)” e não reflete as horas noturnas. Ora, como se constata na nota justificativa apenas se faz referência a um valor unitário referente a 9 meses, quanto ao vencimento, subsídio de Natal, subsídio de férias e férias, sem que tenha sido calculado relativamente a cada um destes fatores o respetivo custo global relativamente à totalidade dos trabalhadores (em especial os valores previstos quanto às Operativas II e III). Mencionando-se apenas, na nota justificativa uma parcela - 2 673 254,93€ - que inclui os custos globais relativamente aos indicados 253 “elementos da operação”, abrangendo, assim, as três operativas, não sendo possível aferir quantos elementos são afetos a cada Operativa. E como acima se concluiu o caderno de encargos não impõe um número mínimo de trabalhadores a utilizar na prestação dos serviços, pelo que em face dos referidos valores (um valor por trabalhador/mês/9 meses e outro global), não se pode concluir como defendeu a recorrente que com “os cálculos apresentados, a mesma está a declarar, expressa e assumidamente, que não irá pagar os subsídios de Natal devidos, ao valor decorrente da aplicação das regras legais e regulamentares” e que o valor da proposta da contrainteressada P…, S.A. em face do erros de que padece - no que respeita à carga horária total associada à prestação de serviços (que como vimos não se demonstrou), erro no somatório dos custos total diretos (prevalecem os valores mais decompostos), erro nos cálculos a título de subsídios de férias e de Natal (apenas se referiu o valor unitário/9 meses e não o valor correspondente à execução de cada contrato) - não é suficiente para assegurar os custos mínimos obrigatórios decorrentes do exigido cumprimento das obrigações legais e regulamentares aplicáveis no âmbito da execução dos serviços objeto do concurso. Termos em que, com estes fundamentos não é possível concluir no sentido da insuficiência do preço global da proposta apresentada para suportar os custos obrigatórios em matéria laboral. Em face de todo o exposto, não pode proceder o recurso quanto à impugnação da decisão da matéria de facto e quanto aos alegados erros constantes da nota justificativa. Sendo que estes serão ainda objeto de apreciação infra em sede de análise dos vícios de direito que a recorrente imputou à sentença recorrida. * Dos erros de direitoDefendeu a recorrente que a sentença recorrida procedeu a uma errada interpretação e aplicação dos artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), 71.º e 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP. Nas conclusões 60.ª a 75.ª da alegação de recurso a recorrente imputou à sentença recorrida erros de direito quanto à interpretação e aplicação da alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. Discorda do entendimento da sentença recorrida de que a recorrente ter-se-ia “limitado a invocar, de forma genérica, uma eventual violação futura de obrigações legais, sem concretizar em que medida a proposta da Contra-interessada P…, S.A. conduziria ao respetivo incumprimento”, aduzindo que “identificou concretamente, entre outros aspetos, a insuficiência da proposta relativamente às remunerações mínimas, subsídios de férias e de Natal, majorações por trabalho noturno e em dias feriados, demonstrando que o preço proposto pela P…, S.A. não permitia suportar tais encargos obrigatórios, sendo, por isso incorreta a conclusão a que o Tribunal chegou quanto à demonstração, pela Autora/Recorrente, do incumprimento dos custos mínimos de trabalho pela P…, S.A.”. Ora, como vimos supra aquando da decisão sobre a impugnação da matéria de facto não provada, os pressupostos alegados pela autora/recorrente para demonstrar que a proposta da contrainteressada não permitia suportar os encargos obrigatórios com as remunerações mínimas, subsídios de férias e de Natal, majorações por trabalho noturno e em dias feriados não se demonstraram e como tal não foi aditada aos factos provados a factualidade que a sentença recorrida julgou não provada e relativamente à qual a recorrente discordava (factos não provados 1, 2, 4 e 5). Tal como não se aditou à factualidade provada o facto referente ao número de horas (394.672,41 horas), que a recorrente defendeu ser o que a contrainteressada considerou “para executar o serviço.”. Deste modo, os pressupostos em que a recorrente alicerçou o presente recurso não estão demonstrados, pois como vimos não é possível concluir que o número máximo de horas por mês que cada trabalhador poderia prestar na execução do contrato seria o indicado pela recorrente – 1.427,97 horas –, portanto, não se demonstrou que os cálculos da contrainteressada assentaram numa carga horária inferior, tendo omitido “dezenas de milhares de horas de prestação de trabalho indispensáveis à execução contratual” e consequentemente não é possível concluir contrariamente ao que defendeu a recorrente que o número mínimo de trabalhadores a afetar à execução contratual seria quanto à Operativa II 106,77 vigilantes e quanto à Operativa III 66,41 vigilantes e que, consequentemente, a contrainteressada subestimou os respetivos custos laborais, que a recorrente estimou tendo por base estes números de vigilantes necessários. Esta conclusão não é afastada pela circunstância de a contrainteressada P…, S.A., em resposta aos esclarecimentos solicitados pelo Júri, em sede de audiência prévia (cfr. alínea p) dos factos provados) ter declarado, designadamente que “todos os custos do trabalho, directos e associados aplicáveis, foram considerados nas propostas da P…, S.A. para cada um dos Lotes, em cumprimento de todas as normas aplicáveis, e como tal serão estas cumpridas escrupulosamente, 30.Tudo sem prejuízo de não ser a P…, S.A. signatária de qualquer instrumento de regulação colectiva de trabalho do sector, não sendo, portanto, subscritora de qualquer dos Acordos Colectivos referidos, nem de qualquer outro em vigor.”. Com efeito, desta declaração mais não se pode depreender que a contrainteressada afirmou que cumprirá as normas legais aplicáveis ainda que não seja signatária de qualquer instrumento de regulação coletiva do sector. Mas, também, não afasta a obrigação de a contrainteressada demonstrar esse cumprimento. Assim, não merece a censura que lhe vem dirigida a seguinte conclusão a que se chegou na sentença recorrida “Por outro lado, é seguro que a P…, S.A. se encontrava vinculada ao determinado nas Convenções Colectivas de Trabalho — por força da Portaria n.º 144/2025/1, de 3 de abril, Portaria de extensão das alterações do contrato coletivo entre a AES — Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas — STAD e outro — e que, nessa medida, a sua alegação a este propósito é totalmente desprovida de relevância jurídica.”. Contrariamente ao defendido pela recorrente aquela declaração não tem qualquer “relevância para aferir os custos laborais mínimos obrigatórios a considerar na formação do preço e para apreciar a conformidade da proposta com o disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP”. Tal deverá ser aferido em face da proposta apresentada e da sua compatibilidade com as normas do procedimento, em particular com o objeto contratual. Cabendo à contrainteressada efetuar essa prova. Reiterou a recorrente que o preço proposto era incompatível com o cumprimento das obrigações legais e regulamentares aplicáveis dado resultar dos autos que a “Nota Justificativa apresentada pela P…, S.A. contém um erro aritmético manifesto, porquanto a soma das parcelas indicadas totaliza montante superior ao valor dos custos diretos que a própria concorrente declarou suportar”. Como vimos supra, efetivamente a Nota Justificativa apresentada pela P…, S.A. contém um erro de cálculo manifesto, mas como se referiu o que releva são os valores decompostos. Sendo certo que a recorrente nada alegou em concreto, e também não se demonstrou, a concreta repercussão de tal erro de cálculo no preço da proposta apresentada quanto às Operativas II e III. Ainda que o júri nada tenha mencionado sobre este erro de cálculo, atenta a alegação genérica da recorrente que não evidencia se efetivamente os valores apresentados tiveram repercussão na Operativa I, na Operativa II e/ou na Operativa III, tem de se concluir que, com este fundamento, não está demonstrado que o preço proposto é inferior aos respetivos custos diretos. Em face do exposto, não pode deixar de concluir-se que, com este fundamento, não está demonstrado que a proposta apresentada pela contrainteressada P…, S.A., preencha os requisitos previstos na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, do CCP, não se verificando, assim, este fundamento de exclusão da respetiva proposta. Carecem, pois, de fundamento as conclusões formuladas pela recorrente, designadamente sob os pontos 67.ª a 75.ª, nas quais se limitou a discordar do entendimento que alega ter sido adotado na sentença recorrida, invocando normas legais nacionais, como também de direito europeu, e jurisprudência do STA para fundamentar tal discordância, concluindo que a sentença recorrida desconsidera a revisão legislativa do CCP, a Diretiva 2014/24/UE e a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo. Vejamos. A propósito da análise da causa de exclusão de propostas vertida na alínea f) do artigo 70.º, n.º 2, do CCP a sentença recorrida após por enunciar o texto desta alínea refere “que a rigorosa interpretação desta alínea aponta para um juízo de prognose, próximo da certeza, direcionado para o momento da execução do contrato, quanto à violação iminente de vinculações legais ou regulamentares”, assinalando que a “extrema dificuldade desse juízo justifica ou, pelo menos, permite perceber que se tenha construído todo um entendimento jurisprudencial [particularmente entre 2013 e 2017] em torno da composição do preço das propostas a propósito desta causa de exclusão de propostas prevista naquela alínea f) — que não a propósito do conceito de preço anormalmente baixo, previsto como causa de exclusão de propostas na alínea e) do mesmo preceito. E permite perceber igualmente que, nessa linha, se tenha vindo a adotar jurisprudencialmente a conceção segundo a qual uma proposta apresenta um preço anormalmente baixo apenas quando subjetivamente revele um risco de incumprimento, também conhecida como perspetiva do risco de incumprimento, numa aproximação porventura pouco rigorosa entre as duas causas de exclusão de propostas. (…) Não obstante a questão da violação/observância de vinculações legais e regulamentares [nomeadamente em matéria ambiental, social e laboral] ter conhecido, mais recentemente, um posicionamento diferenciado por parte do legislador [cfr., a propósito, a redacção da alínea g) do 4 do art.71.º do CCP — introduzida pelo art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto], certo é que a análise da causa de exclusão de propostas assente no disposto na alínea f) não deve ser feita de forma distinta daquela que tem sido propugnada pela jurisprudência superior. A jurisprudência mais recente seguiu aquela mesma linha e continua a afirmar que, para que uma proposta possa ser excluída com fundamento no incumprimento de vinculações ambientais, sociais e laborais, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, é necessário que se demonstre que o incumprimento daquelas vinculações é certo, e atual, e não meramente hipotético [cf. acórdão do STA, de 10.07.2025, proc. n.º 01443/24.0BEPRT]. A Autora limita-se a invocar, genericamente, que a Contrainteressada P…, S.A. apresenta preços muito inferiores aos custos mínimos do trabalho, e que existe, num juízo de prognose, a eventualidade de vir a incorrer em ilegalidade no pagamento de retribuições, tempos de trabalho e outras obrigações laborais, sociais e fiscais aquando da celebração do contrato, sem, contudo, concretizar em que medida ocorrerá a invocada violação, além da própria metodologia de cálculo apresentada, e dos valores avançados com base nas normas de contratação coletiva vigentes. E, como alegaram as contrapartes, a P…, S.A. foi adjudicatária de lotes idênticos no decurso do ano de 2024 o que, por um lado, lhe deu conhecimento técnico das prestações envolvidas e das especificidades inerentes à execução do contrato que justifica que venha indicar que terá uma redução de custos designadamente de supervisão e redução de absentismo e ainda que tem relevantes benefícios que decorrem de laborar, com base em custos agregados e não em regime de contas separadas, o que permite que as propostas apresentadas em diferentes concursos públicos variem o valor/hora dos custos de mão-de-obra [cf. esclarecimento e factos em cc) e dd)]. Mais acrescenta que na actual execução, seguindo idênticos critérios, não incumpriu nem o contrato nem as suas obrigações laborais, fiscais ou sociais. Por outro lado, da parte da entidade adjudicante, existe a percepção de que os preços apresentados pela P…, S.A. (pelo menos no tocante ao Lote 3) constituem a evolução natural do «aumento do preço dos recursos associados e imprevisibilidade do mercado, em particular vencimento da categoria de vigilantes, com um aumento de 5,27% decorrente do CCT Vigilância Privada /AES com o STAD + SINTTAV e também os CCTs /AES com o SITESE, com o SINDEL, o SINDETELCO e a FETESE, publicado no BTE n.º 43, de 22-11-2024» [cf. factos em bb)]. Com efeito, partindo daquele valor contratado anteriormente [conforme factualidade em dd)] e aplicando-lhe uma majoração de 5,27% (correspondente ao aumento do vencimento da categoria de vigilantes) obtém-se um resultado de 947 370,73€, que fica aquém do valor proposto pela P…, S.A. para aquele Lote (966 492,27 €). Partindo desta análise e da justificação apresentada pela concorrente durante o procedimento, bem se compreende que não devesse a entidade adjudicante concluir pela violação de vinculações legais ou regulamentares, designadamente as atinentes aos custos associados à mão-de-obra. Por outro lado, para efeitos de ponderação de exclusão da proposta - com fundamento na alínea f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP - não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global, designadamente quando corresponderem a partes com peso significativo na execução do contrato, afetando a sua coerência e a do preço global (cf. acórdão do STA de 07.05.2025, proc. n.º 0496/23.2BEVIS, e Acórdão do TJUE de 28.01.2016, proc. T 570/13, "Agroconsulting"). Nesta medida, e atenta a demais análise, irrelevam também as referências que a Autora foi fazendo à subavaliação dos custos com subsídios de férias e de Natal - porque a P…, S.A. teria indicado €77,61 para cada rubrica (calculados apenas sobre a retribuição base de €960,62) quando o valor mensal correto seria €80,05 para cada subsídio, que deve atender ao modo específico de execução do trabalho, designadamente acréscimos por trabalho noturno”. Referiu-se a sentença recorrida a uma eventual relevância da estratégia comercial do concorrente para concluir que da mesma, no caso, não se pode inferir um futuro incumprimento das obrigações legais em matéria laboral ou social dado que a adjudicatária justificou a existência de poupanças globais na execução do contrato em face do conhecimento específico que lhe advém da execução daquelas prestações contratuais ao abrigo de anterior contrato, mencionando-se: “Efetivamente, não existindo qualquer norma específica no presente procedimento de concurso público quanto à formação do preço proposto pelas concorrentes, e existindo, em resultado disso mesmo, e ao invés, uma liberdade de conformação ou fixação do preço, enquanto único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência [conforme decorre do ponto 11. do Programa do Procedimento, mencionado na factualidade em g)], não se poderá concluir que a proposta adjudicada quanto aos lotes 2 e 3, na eventualidade de não ter atendido, na formação do preço, aos custos a suportar com a retribuição mensal do trabalho dos vigilantes, originará um futuro incumprimento das obrigações legais em matéria laboral que sobre as concorrentes impendem. É que, à luz da jurisprudência supra citada — que não merece neste ponto qualquer reserva —, o facto de uma proposta refletir um preço que implique um custo inferior aos custos que derivam da aplicação de legislação em matéria laboral ou social — in casu, as obrigações que decorrem do Contrato Coletivo de Trabalho (CCT) aplicável e ou da respetiva Portaria de Extensão —, não implica que, em face do teor dessa mesma proposta, o concorrente, em caso de adjudicação, vá incumprir quaisquer obrigações em matéria laboral ou social que lhe sejam aplicáveis. Com efeito, uma proposta assim apresentada, pode simplesmente querer significar uma estratégia comercial do concorrente, sem que com isso se esteja a violar normas legalmente aplicáveis ao caso concreto, tanto no momento em que a proposta é apresentada a concurso, como no momento em que o contrato venha a ser executado, em caso de adjudicação.”, tendo-se concluído que “se estas considerações valem em termos genéricos, importa ainda acentuar que na presente lide se dá o caso de a entidade adjudicante se ter baseado em preços praticados em contratos anteriores e de a adjudicatária ter justificado um determinado modelo de negócio resultante de um conhecimento específico dos termos da execução daquelas prestações susceptível de originar poupanças globais.”. Ou seja, concluiu a sentença recorrida que em face dos pressupostos invocados pela autora/recorrente para justificar que a proposta apresentada pela contrainteressada incorria em violação da previsão da alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, no caso dos autos não está demonstrado que esta proposta apresente preços em violação de “vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”. E chegou a tal conclusão em primeiro lugar, em face da não verificação dos pressupostos que a recorrente invocou quanto ao número máximo de horas de trabalho por mês de um vigilante, mas também em complemento alinhou argumentos relacionados com o facto de a entidade adjudicante - tendo por referência preços praticados em contratos anteriores e os respetivos aumentos legais-, ter considerado que os preços propostos pela contrainteressada não permitiam concluir que a proposta apresentada implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis. Sucede que estas afirmações genéricas não encontram sustentação em factos que permitam afastar a suspeita de que o contrato a celebrar com a contrainteressada implicaria a violação de vinculações legais, em matéria laboral, que a autora veio invocar com base em cálculos que embora não sejam a única possibilidade legal permitem concluir no sentido invocado pela mesma. Como resulta dos factos provados – cfr. alínea r) - o júri limita-se a afirmar de forma genérica que “entende-se que a concorrente apresentou nota justificativa relativamente ao preço proposto, na qual, de forma objetiva e clara, demonstrou que o valor apresentado é suficiente para garantir o cumprimento das obrigações legais em matéria social, laboral, bem como para suportar os encargos inerentes à execução do contrato. Esclareceu que sem prejuízo da autonomia das relações contratuais, detém um domínio técnico substancial e um conhecimento aprofundado das especificidades inerentes à execução do contrato, uma vez que é a atual prestadora dos serviços correspondentes aos lotes 2 e 3, sendo que tem cumprido pontualmente o contrato e as disposições legais aplicáveis. Nestes termos, e acolhendo a fundamentação apresentada pela concorrente P…, S.A., o júri considerou que o preço proposto é suficiente para assegurar o cumprimento das obrigações legais exigíveis, tanto em matéria laboral como social, não vislumbrando razões que imponham a exclusão da sua proposta.”. Mas como supra se verificou, a referida nota justificativa, para além de abranger as três Operativas, contém erros de cálculo como identificado. Portanto, o júri limitou-se a explanar no relatório alegações vagas e genéricas, sem que tenha indicado os concretos pressupostos subjacentes às mesmas. Ou seja, o ato impugnado que assenta a fundamentação no relatório final do júri – cfr. alíneas r) a t) dos factos provados – não permite apreender as razões subjacentes às conclusões do mesmo, de que a proposta da contrainteressada não revelava o incumprimento das vinculações legais a que se encontrava obrigada, o que se lhe impunha por via do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP. Por outro lado, a proposta da contrainteressada também não permite concluir no sentido inverso, ou seja, que apresenta preço que permita cumprir, designadamente as obrigações em matéria laboral. Como vimos a conclusão do júri, que o ato de adjudicação assimilou, não está alicerçada em prova que a sustente, pelo que se impunha ao júri que tivesse adotado as diligências adequadas e necessárias à explicitação/demonstração desses factos, se necessário, solicitando novos esclarecimentos à contrainteressada, designadamente quanto aos cálculos subjacentes aos valores apresentados quanto às propostas relativas às Operativas II e III, para se poder aferir se os mesmos permitem efetivamente suportar os encargos em matéria laboral, em conformidade com o previsto, designadamente no artigo 58.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e no n.º 3 do artigo 69.º da Diretiva 2014/24/EU, uma vez que a autoridade adjudicante só pode excluir a proposta “no caso de os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos”. Impõe-se, assim, em face da previsão do artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP anular o ato impugnado e determinar o prosseguimento do procedimento de modo a que a entidade adjudicante/júri evidencie os factos subjacentes à conclusão a que o júri chegou de que “o preço proposto é suficiente para assegurar o cumprimento das obrigações legais exigíveis, tanto em matéria laboral como social, não vislumbrando razões que imponham a exclusão da sua proposta”. Em face de todo o exposto, não pode senão concluir-se que a sentença recorrida incorreu em violação da previsão dos artigos 1.º-A, n.º 2 e 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP, procedendo este fundamento do recurso. * Do erro de direito quanto à interpretação e aplicação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), e 71.º do CCPAlegou a recorrente que resulta dos autos que a proposta apresentada pela P…, S.A. ascende ao montante global de € 4.071.027,96, ao passo que os próprios custos diretos assumidos pela concorrente totalizam valor superior, revelando que o preço apresentado não cobre sequer os encargos diretos necessários à execução do contrato. A própria Nota Justificativa apresentada pela contrainteressada demonstra, por conseguinte, que a proposta foi apresentada abaixo do respetivo custo direto, circunstância objetivamente incompatível com a execução do contrato em conformidade com as obrigações legais aplicáveis. A contratação abaixo do custo, quando resulte da impossibilidade de suportar os encargos laborais legalmente impostos, configura uma prática suscetível de integrar uma situação de dumping social, incompatível com os princípios que regem a contratação pública. Não podia, por isso, o Tribunal recorrido admitir que essa insuficiência pudesse ser justificada mediante a invocação da realidade económica global da empresa, de estratégias comerciais, da aceitação de margens reduzidas ou de prejuízos, ou da compensação obtida através de outros contratos, porquanto apenas releva a relação objetiva entre o preço apresentado e os custos inerentes às prestações objeto do concreto contrato a celebrar. Defendeu, também, a recorrente que a metodologia por si adotada baseou-se em critérios objetivos, proporcionais e conformes com o período de execução contratual e com os direitos laborais mínimos legalmente garantidos aos trabalhadores. Efetivamente a proposta da contrainteressada para os 3 lotes ascende a € 4.071.027,96, sendo que a soma de todas as parcelas da nota justificativa apresentada pela contrainteressada no que respeita ao denominado “Custo total diretos” ascende a € 4.079.634,83. Todavia, como já se referiu, resulta do disposto no n.º 3 do artigo 60.º do CCP, que o que prevalece são os preços parciais mais decompostos. Ou seja, o que importa considerar é o preço de cada parcela e não a indicada soma das mesmas, que corresponde às três Operativas/Lotes. E em face dos cálculos que a contrainteressada apresentou não é possível identificar os custos relativos a cada um dos lotes ou Operativas para que se possa concluir que as propostas da contrainteressada apresentam (ou não) um preço ou custo anormalmente baixo, por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato. Como vimos supra, improcederam os fundamentos invocados pela recorrente quanto à alteração da matéria de facto, pelo que não pode proceder a alegação da recorrente de que “demonstrou, de forma detalhada, a existência de erros estruturais na proposta da P…, S.A. quanto à carga horária, ao número de vigilantes necessários, aos subsídios de férias e de Natal, às prestações relativas ao trabalho noturno e à insuficiência dos respetivos custos diretos”. Reitera-se, assim - dado que os fundamentos que a recorrente alinhou para fundamentar a existência deste vício são os já anteriormente vistos no ponto anterior – que para além da possibilidade que a recorrente referiu como sendo a mais adequada para executar a prestação a que respeitam os contratos em causa nos autos existiam outras possibilidades legais para execução das prestações contratuais, designadamente a nível de outras possibilidades legais de gozo de férias ou de recurso a trabalho suplementar em obediência em obediência às normas legais aplicáveis. Ora, como já referimos anteriormente, tal metodologia indicada pela recorrente é uma das possibilidades legais, não a única, como se demonstrou na sentença recorrida, pelo que com base na metodologia que a recorrente defendeu ser a mais adequada não é possível afirmar que a proposta da contrainteressada apresenta um “preço ou custo anormalmente baixo”, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo 71.º do CCP. Mas em face da análise que o júri fez da nota justificativa do preço proposto apresentada pela contrainteressada também não é possível concluir no sentido inverso. O júri aceitando as afirmações produzidas pela contrainteressada, sem as alicerçar em pressupostos objetivos violou os deveres de instrução e fundamentação que sobre si impendiam, no âmbito dos poderes instrutórios que cabem ao júri, nos termos do disposto no artigo 72.º, do CCP e nos artigos 115.º, e ss., do CPA, aplicáveis subsidiariamente e com as necessárias adaptações, atento o previsto nos artigos 165.º a 173.º do CPA. Com efeito, e como defendeu a recorrida nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), e 71.º do CCP, não é o preço proposto, considerado isoladamente, que determina a sua anomalia, mas antes a conclusão, extraída da análise da proposta e dos esclarecimentos prestados, de que esse preço não se encontra suficientemente justificado face às prestações contratuais a executar e às inerentes obrigações legais. Mas no caso, como vimos, ficou por materializar esse labor do júri para alcançar a conclusão de que a proposta da contrainteressada não apresenta um preço anómalo. Como vimos os esclarecimentos apresentados na nota justificativa, para além de conterem erros de cálculo, também, contêm erros relativos ao valor mensal indicado quanto ao subsídio Natal e de férias, não estão densificadas as mencionadas “condições favoráveis de que o concorrente disponha”, “a economia do processo de prestação do serviço”, “as suas específicas condições de trabalho”, bem como o cumprimento das obrigações ambientais, sociais e laborais. Dispõe o artigo 70.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos (CCP) que “As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições”. Nos termos do n.º 2 do referido artigo 70.º “São excluídas as propostas cuja análise revele: (…) e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;”. Com a epígrafe “Preço ou custo anormalmente baixo” dispõe o artigo 71.º do CCP: “1 - As entidades adjudicantes podem definir, no convite ou no programa do procedimento, as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo, devendo nesse caso indicar os critérios que presidiram a essa definição, designadamente por referência a preços médios obtidos em eventuais consultas preliminares ao mercado. 2 - Mesmo na ausência de definição no convite ou no programa do procedimento, o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar, designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato. 3 - Nos casos previstos nos números anteriores, o júri solicita previamente ao respetivo concorrente que preste esclarecimentos, por escrito e em prazo adequado, relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta. 4 - Na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente nos termos do número anterior, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente: a) À economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço; b) Às soluções técnicas adotadas ou às condições excecionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para a execução da prestação objeto do contrato a celebrar; c) À originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos; d) Às específicas condições de trabalho de que beneficia o concorrente; e) À possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado pelo concorrente, desde que legalmente concedido; f) À verificação da decomposição do respetivo preço, por meio de documentos comprovativos dos preços unitários incorporados no mesmo, nomeadamente folhas de pagamento e declarações de fornecedores, que atestem a conformidade dos preços apresentados e demonstrem a sua racionalidade económica; g) Ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.º 2 do artigo 1.º-A.”. A Diretiva 2014/24/EU prevê no n.º 1 do artigo 69.º que “[a]s autoridades adjudicantes exigem que os operadores económicos expliquem os preços ou custos indicados na proposta, sempre que estes se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar.”, prevendo-se no n.º 3 do referido artigo 69.º que “[a] autoridade adjudicante avalia as informações prestadas consultando o proponente. Só pode excluir a proposta no caso de os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, tendo em conta os elementos a que se refere o n.º 2. As autoridades adjudicantes excluem a proposta caso determinem que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18.º, n.º 2.”. Prevendo-se no artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva que os “Estados-Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que, ao executarem os contratos públicos, os operadores económicos respeitem as obrigações aplicáveis em matéria ambiental, social e laboral estabelecidas pelo direito da União, por legislação nacional, por convenções coletivas ou pelas disposições de direito internacional em matéria ambiental, social e laboral constantes do Anexo X”. Como refere Pedro Costa Gonçalves (3) “A existência de um regime de exclusão de propostas de preço ou custo anormalmente baixo explica-se pela necessidade de habilitar as entidades adjudicantes a afastar as ofertas que apresentem um preço (ou custo) que, pelo seu carácter excessivamente baixo, comprometa a boa execução do contrato. (…) o carácter anormalmente baixo da proposta tem, na opção da lei, uma relação direta com os custos, os “encargos” a suportar pela entidade adjudicante. (…) de uma outra perspetiva, os custos empresariais (…) podem adquirir uma efetiva relevância na aplicação deste preceito (…), o concorrente pode justificar os custos baixos da sua proposta para a entidade adjudicante por causa dos custos baixos que ele próprio tem de suportar, em razão, por exemplo, da “economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço” ou das “específicas condições de trabalho de que beneficia” [artigo 71.º, n.º 4, alíneas a) e d)]”. O transcrito artigo 70.º, n.º 2, alínea e) e f) do CCP impõe a exclusão das propostas cuja análise revele “e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;”. Com efeito, a exclusão de propostas ao abrigo das duas referidas alíneas (e) e f) do n.º 2 do artigo 70.º) operacionaliza-se de forma diferente, pois no que respeita à exclusão de uma proposta com fundamento na alínea e) do artigo 70.º, do CCP impõe-se ao júri que, previamente, lance mão do procedimento previsto no art.º 71.º do CCP, solicitando esclarecimentos ao concorrente (cfr. n.º 3). Sendo que, mesmo quando no convite ou no programa do procedimento não tenham sido definidas as situações em que o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, as propostas podem ser excluídas com este fundamento, nos termos previstos no artigo 71.º n.º 2, do CCP (4), o qual impõe a obrigação de fundamentar a decisão sobre a exclusão da proposta que contenha um preço anormalmente baixo. Assim, a decisão de exclusão não decorre do facto de o preço ou custo da proposta ser anormalmente baixo, mas, antes do juízo que o órgão adjudicante faz no sentido da insuficiência dos esclarecimentos prestados e/ou dos meios de prova fornecidos pelo concorrente. Ou seja, o que conduz à exclusão é a ausência, a insuficiência ou a improcedência de uma explicação ou justificação sobre a anomalia da proposta, numa interpretação do CCP à luz do que se estabelece na Diretiva 2014/24/EU (artigo 69.º, n.º 3) (5). Relativamente a esta problemática da averiguação das “causas de justificação” e consideração de um preço como anormalmente baixo decidiu-se no acórdão do STA, de 22/09/2022, proferido no processo n.º 0339/21.1BECBR que: “(…) o dever de controlo exigido às Entidades Adjudicantes não se reporta, apenas, à fase da execução do contrato, mas deve focar-se, desde logo, na fase pré-contratual da “formação dos contratos públicos”. (…) Em face da atual normação do CCP – pelo menos desde 2017 -, não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias, sem controlo, nesta sede, por parte das Entidades Adjudicantes; ou que basta uma declaração/compromisso no sentido do cumprimento das obrigações legais; ou que um preço ou custo insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de financiamento das empresas adjudicatárias, ou a outros contratos; ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar, nomeadamente por razões de marketing ou estratégia comercial, em nome da sua “liberdade de gestão empresarial”. O atual direito nacional, por via do direito da UE, opõe-se claramente a todo este argumentário em nome do “interesse público” e em nome de uma “livre, clara e sã concorrência”. Assim é que o art. 69.º n.º 1 da citada Diretiva nº 2014/24/EU - “sempre que estes (preços ou custos indicados na proposta) se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar” - estabelece, para o efeito, a relevância da relação “preço/prestação”, no sentido de que o eventual carácter anormalmente baixo de uma proposta deve ser apreciado exclusivamente “face à prestação”, e não pela maior ou menor capacidade dos proponentes, cabendo, em suma, aferir se o preço proposto é, ou não, objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer. (…)”. “É inquestionável que de acordo com o prescrito no artigo 69.º, n.º1 da Diretiva 2014/24/EU e o n.º 3 do art.º 71.º do CCP ( e 17.º do PP), nenhuma proposta pode ser excluída com fundamento em preço anormalmente baixo sem antes ser solicitado ao respetivo concorrente, em prazo adequado, esclarecimentos justificativos da proposta, de modo que os mesmos possam fornecer explicações para os preços ou custos indicados na respetiva proposta, sempre que estes se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar. (…) 48. Por outro lado, conforme é também consensual na doutrina e na jurisprudência, de acordo com o disposto no art.º 71.º, n.º 3 do CCP e art.º 69.º da Diretiva 2014/24/UE, uma proposta só poderá ser excluída com esse fundamento, quando os esclarecimentos fornecidos pelos operadores económicos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, sendo esse, também, o sentido da jurisprudência comunitária convocada pela Recorrente. (…) a entidade adjudicante fará uma comparação com um determinado perfil (o necessário e suficiente para demonstrar um mínimo de viabilidade para cumprir o contrato em respeito das normas legais e regulamentares que sejam aplicáveis) – tendo em conta o preço global da proposta e não, como ocorre com os parâmetros base, os preços parcelares que decompõem a proposta. Aquilo que se compara são os custos necessários para o cumprimento contratual num sentido amplo e aquilo que foi o preço apresentado pelo concorrente na sua proposta. E o tipo de juízo efetuado pela entidade adjudicante quanto ao preço anormalmente baixo — insista-se, um juízo globalmente comparativo — tem de ser evidentemente articulado com a autonomia que os concorrentes dispõem para definir o preço da sua proposta. O que leva a que tal regime preveja que nenhuma proposta seja excluída com fundamento em preço anormalmente baixo sem a possibilidade de o concorrente poder explicitar a razão de o seu preço global não ser insuficiente para cobrir todos os custos inerentes à prestação do serviço. (…) 85. A contratação pública pode ser usada como instrumento para o fomento de políticas públicas em matérias sociais, ambientais ou laborais, o que “não significa uma autorização para as entidades adjudicantes decidirem, na prática, com critérios alheios a uma racionalidade estruturalmente baseada nos ganhos de eficiência que se entende decorrerem da concorrência” - Miguel Assis Raimundo, Direito dos Contratos Públicos, AAFDL, vol. I, 2023, pág. 88. 86. Necessário é assegurar que tais decisões devem “ser pautadas pela razoabilidade e pela proporcionalidade, uma vez que é ilegítimo impor exigências que restringem o universo potencial de concorrentes se o seu cumprimento é inútil ou desnecessário para a satisfação das necessidades públicas em causa - não sendo então a restrição imposta ao princípio da concorrência compensada com qualquer mais-valia na prossecução do interesse público subjacente ao contrato”,- Pedro Sánchez, Direito da Contratação Pública, AAFDL, 2020, vol. I, págs. 684.” (6). No mesmo sentido pode ver-se também o acórdão do STA de 12/02/2026, proferido no processo n.º 02178/25.1BEPRT, também citado pela recorrida, do qual se cita o seguinte excerto do respetivo sumário: “I - A exclusão de uma proposta com fundamento em preço anormalmente baixo rege-se pelos artigos 70.º, n.º 2, al. e), e 71.º do CCP, sendo determinante não o preço absoluto apresentado na proposta, mas a insuficiência das justificações prestadas pelo concorrente para afastar o risco de inexequibilidade da prestação contratual. II - A inexistência de um limiar prévio para a deteção de preços anormalmente baixos nas peças do procedimento não impede a entidade adjudicante de proceder à avaliação da exequibilidade das propostas apresentadas, podendo fundar a existência de indícios de anomalia nos preços das propostas no desvio significativo face ao preço base, na média das propostas admitidas e na análise comparada dos preços unitários constantes do mapa de quantidades. III - Incumbe ao concorrente, nos termos do art. 71.º, n.º 2, do CCP, um ónus probatório qualificado, que apenas se satisfaz mediante a apresentação de elementos técnicos, económicos e documentais, concretos e verificáveis, que demonstrem a exequibilidade do preço global apresentado na proposta, não bastando invocações genéricas relativas a economias de escala, sinergias organizacionais, experiência acumulada ou fatores de eficiência.”. É consabido que a legislação europeia não define o conceito de “preço ou custo anormalmente baixo”, tal como a legislação nacional não o define, tendo sido o mesmo objeto de construção pela jurisprudência e pela doutrina, visando essencialmente impedir que nos procedimentos pré-contratuais sejam admitidas propostas que apresentem preços que se afigurem insuficientes para custear a realização das prestações contratuais nas condições normais do mercado ou que configurem sério risco de incumprimento do contrato que vier a ser celebrado. Ainda que não tenham sido previamente fixadas no Programa do Procedimento “as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo”, não está vedado à entidade pública adjudicante excluir uma proposta que apresente o preço ou custo anormalmente baixo. Pelo contrário, tal possibilidade/dever ocorre desde que observado o procedimento contraditório previsto no artigo 71.º do CCP, devendo o júri solicitar “previamente ao respetivo concorrente que preste esclarecimentos, por escrito e em prazo adequado, relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta” e quando após análise dos mesmos – tomando em consideração as justificações exemplificativamente enumeradas no n.º 4, do artigo 71.º do CCP – se conclua, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar que o preço ou custo é anormalmente baixo “designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.” – cfr. n.ºs 2 e 3 do referido artigo 71.º. Tem-se entendido que a entidade adjudicante goza de “discricionariedade técnica-administrativa” ou de um “poder funcional - inserido na margem de livre apreciação administrativa” - na apreciação do preço que considera anormalmente baixo e na apreciação e decisão sobre as justificações que o proponente eventualmente venha a apresentar. Deste modo, ainda que não tenha sido fixado um preço anormalmente baixo no programa do procedimento, como sucedeu no caso em apreciação, a entidade adjudicante poderia proceder à exclusão de propostas com preço anormalmente baixo, desde que, nomeadamente o preço ou custo se revelasse insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato. Na sentença recorrida concluiu-se que a decisão de adjudicação impugnada nos presentes autos não padece de ilegalidade, dado não se verificar fundamento para exclusão da proposta apresentada pela concorrente P…, S.A., por não apresentar um preço anormalmente baixo, à luz do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea e), do CCP, com o seguinte discurso fundamentador: “de acordo com o exposto — e não obstante a alegação da Autora ser baseada em pressupostos indemonstrados e ou em referência a obrigações parcelares (como as do custo dos subsídios de férias e de Natal) — a questão da admissão da proposta ajudicada para o Lote 2 e 3 — porque assim foi igualmente alegado — deve ser apreciada à luz do instituto do preço anormalmente baixo; nesta medida, há que olhar ao preço das propostas daquelas concorrentes e indagar 1.º) se aquele se mostra conforme ao limiar fixado nas peças do procedimento quanto ao que seja uma proposta de preço anormalmente baixo; e, em caso positivo, ainda assim, 2.º) se aquele preço se mostra, ou não, respeitado o carácter genérico da alegação, suficiente para cobrir a totalidade dos custos decorrentes da aplicação das normas legais em matéria laboral e social [e] incorrer com a execução das prestações a contratar no presente caso. Resulta da matéria de facto dada como provada que, no caso dos presentes autos, a Entidade Adjudicante não definiu o que considera ser um preço anormalmente baixo, pelo que podem qualificar-se qualquer proposta como de preço anormalmente baixo com base em qualquer limiar pré-definido. Todavia, já se assinalou que, pese embora mantenham as entidades adjudicantes o poder de definirem um critério de determinação daquilo que se deve entender como proposta com um preço anormalmente baixo (cfr. artigo 71.º, n.º l do CCP), devem, ainda assim, proceder a uma análise casuística do preço das propostas, socorrendo-se de todos os elementos carreados para o processo e dos princípios gerais de direito, de modo a indagar se se estará perante uma proposta cujo valor se apresenta como anómalo, em virtude de o preço proposto se demonstrar insuficiente para dar cabal cumprimento às obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral aplicáveis ou para cobrir os custos inerentes à execução das prestações a contratar. De acordo com a alegação da Autora, genericamente, tal juízo teria sido erróneo ao concluir pela ausência de anomalia de preço na proposta cuja admissão vem posta em causa nestes autos. Cabe, pois, verificar, se padece de algum erro grosseiro a conclusão da Administração pela ausência da alegada anomalia de preço da proposta da P…, S.A. Em consequência, e a fim de determinar se, ainda assim, a proposta da adjudicatária daqueles Lotes não apresenta preços inferiores aos custos mínimos em matéria laboral e social a incorrer com a execução dos serviços de segurança privada a contratar, importaria, pois, apurar, qual o concreto valor necessário ao cumprimento dessas mesmas obrigações legais em matéria laboral e social, em função dos custos (conhecidos) a incorrer com a prestação de serviços de segurança privada nos termos a contratar. Vejamos, então. A Autora procede a esse cálculo, mas partindo da simplificação (matemática e artificial) relativamente ao gozo de férias por cada trabalhador no período de um ano, extrapolado proporcionalmente para o período dos nove meses de execução do contrato. Assim, dos 22 dias úteis de férias anuais garantidos a cada trabalhador, a Autora assumiu nos seus cálculos que estes seriam divididos de modo equitativo por todos os meses de um ano e recairiam na proporção de 9/12 durante a execução do contrato. Por isso, chega a valores que vão além do preço proposto pela P…, S.A. Mas que não são valores que tenham de ser observados sob pena de insuficiência anómala do preço - desde logo por partirem de pressupostos que não são os únicos admissíveis, como já se explicou. Noutra perspectiva, o n.º máximo de horas que cada trabalhador poderia trabalhar durante o período de execução do contrato pressuporia que não gozasse as suas férias durante aqueles 9 meses, o que permitiria ter alocados menos trabalhadores do que aqueles que a Autora pressupôs - e logo, ter custos inferiores aos que aquela calculou. Acresce que, para que se considere "o preço" de uma proposta como anormalmente baixo, terá de ser detectada uma anomalia de preço com um grau suficiente de evidência que não deixasse dúvidas à Administração nem ao julgador, o que não sucede. E não sucede igualmente por haver uma espécie de crescendo (que acompanha e vai além do aumento de 5,27% previsto nos CCT para o sector em 2025) do preço relativamente ao preço contratado anteriormente e executado com sucesso, como já se referiu. Por outro lado, a Autora veio dizer que o custo mínimo para o Lote 2 seria de 1 626 196,67€ e vem apresentar na sua proposta um preço de 1 626 210,27€ (ou seja, menos de 15€ acima do custo que identificou com trabalhadores); e para o Lote 3, apresentou um preço de 1 020 226,05€ identificando como custos mínimos 1 020 224,76€ (a diferença não chega a 2€). Ora, não é crível que a Autora contasse mesmo ter aqueles custos e lucrar então menos de 17€ em 9 meses com a execução daquela prestação de serviços. Parece que se confundem os cálculos preparatórios da Autora para apresentar a sua proposta com o que esta acaba por indicar como custo mínimo para garantia do cumprimento das obrigações laborais e sociais associadas àquele contrato. Igualmente, quanto à argumentação segundo a qual a P…, S.A. indicou custos totais diretos de € 4.069.068,58 e "valor venda" de €4.071.027,96, alegando que o preço cobriria os custos e que expurgado dos valores respeitantes a alarmes/serviços associados, o valor efetivo da proposta seria então de €4.062.927,96, o que é então inferior até aos próprios custos diretos indicados pela P…, S.A., deve ser aplicada uma regra de minimis: à disparidade apontada - na ordem dos 7000€ num contrato de cerca de 4 milhões - não pode atribuir-se relevância em sede de anomalia de preço. Por outro lado, a atender-se aos valores respeitantes a alarmes/serviços associados na proposta da Autora, então também a sua proposta para os lotes 2 e 3 se quedaria aquém do custo identificado com os pagamentos e obrigações associadas aos vigilantes a contratar. E a verdade é que estes valores se apresentam como irrisórios para a análise que competiria à entidade adjudicante. Assim, outra não pode ser a conclusão senão que o preço da proposta adjudicada para os Lotes 2 e 3 não se apresenta como anómalo (ou anormalmente baixo) por não existirem adequadas evidências de que seja insuficiente para acautelar o cumprimento das obrigações legais vigentes em matéria laboral e social inerentes ao próprio contrato: aquela proposta, na sua globalidade, não fica aquém do valor mínimo necessário para garantir o cumprimento de tais obrigações. Por fim, cabe dizer que [não] se verifica qualquer erro manifesto ou grosseiro na aceitação por parte da Entidade Demandada, das justificações apresentadas pela Contrainteressada P…, S.A., visto que atuou dentro dos limites de discricionariedade que lhe são conferidos, analisando casuisticamente, de forma técnica e fundamentada, os esclarecimentos prestados pelos concorrentes, tomando como referência os valores contratualizados nos últimos três anos, bem como elementos recolhidos de anteriores consultas preliminares ao mercado para a contratação dos serviços de segurança e vigilância em apreço, avaliando os preços apresentados, e concluindo, nos termos do l.º e 2.º Relatório finais, pela plena admissibilidade da proposta da Contrainteressada P…, S.A.”. Como já acima se explicitou a recorrente parte de uma possibilidade, entre outras legalmente possíveis, para afirmar que a proposta apresentada pela contrainteressada apresenta preço anormalmente baixo, mas tais pressupostos não sendo os únicos admissíveis para execução das prestações contratuais, com este fundamento não é possível concluir no sentido de que a proposta da contrainteressada apresenta um custo ou preço anormalmente baixo. Por outro lado, e como já se salientou a conclusão a que o júri chegou não se mostra fundamentada. Sendo evidente que a análise dos esclarecimentos prestados pela contrainteressada para aferir do carácter anormalmente baixo da proposta apresentada deve ser apreciado em face dos elementos da proposta apresentada, designadamente do preço apresentado para fazer face à execução das prestações contratuais, não sendo, todavia, de relevar preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, se os mesmos não corresponderem a partes com peso significativo na execução do contrato. Sucede que no caso dos autos o júri do procedimento não explicitou os fundamentos subjacentes à conclusão a que chegou. Na verdade, em face da apreciação do júri não é possível apreender as concretas razões pelas quais o mesmo concluiu que a proposta da contrainteressada não apresentava indícios de se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato, o que não merece censura. Com efeito, o júri não procedeu a cálculos baseados em custos relativos ao número de trabalhadores necessários para executar o contrato, limitando-se a considerar os esclarecimentos prestados pela contrainteressada que também não evidenciam os concretos pressupostos nos quais assentarem os valores referentes a vencimentos e demais custos diretos associados, sendo apenas indicado um número global de elementos utilizados na operação referente aos três lotes. Sendo que como vimos, os mesmos evidenciam erros de cálculo e quanto aos subsídios de férias e de Natal. Acresce que a par destas razões são também aduzidas “razões de mercado”, que a contrainteressada justificou como estando associadas à concreta organização empresarial, designadamente o conhecimento que lhe advém da execução do contrato que tem por “objecto as Operativas 2 e 3 do procedimento ora em formação”, em particular atendendo à “redução de custos designadamente de supervisão e redução de absentismo”, mas sem qualquer densificação que permita compreender o concreto alcance das mesmas. Com efeito, a contrainteressada indicou que teve em consideração o valor dos custos decorrentes da legislação laboral em vigor, juntando nota justificativa dos preços apresentados, com indicação dos valores mensais e pelo período de execução do contrato referentes, designadamente ao vencimento, horas noturnas, horas feriado, taxas sociais e subsídio de alimentação do número de elementos a utilizar na operação tendo o júri considerado que “o preço proposto é suficiente para assegurar o cumprimento das obrigações legais exigíveis, tanto em matéria laboral como social, não vislumbrando razões que imponham a exclusão da sua proposta” – cfr. factos provados p), q) e r) a t). De facto, tendo presente o objeto do contrato, considerando os elementos apresentados pela contrainteressada e a análise que o júri fez dos mesmos não é possível concluir de que premissas partiu a contrainteressada P…, S.A. (nomeadamente quanto ao número de horas nas diversas tipologias, quantificação do custo correspondente aos subsídios de férias e de Natal e do n.º de vigilantes necessários para cumprir o contrato) e consequentemente, não demonstrou – ónus que lhe competia - que o preço proposto se mostra suficiente para o cumprimento, designadamente, de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato. Termos em que se conclui que a sentença recorrida incorreu em violação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), 71.º e 1.º-A do CCP, devendo, consequentemente, ser anulado o ato de adjudicação, também com este fundamento. Todavia, para que uma proposta possa ser excluída com exige-se um juízo de certeza quanto à existência da causa de exclusão, o que não sucede no caso dos autos. Pelo que deve o procedimento ser retomado pela entidade adjudicante/júri para efeitos de densificação das premissas que permitam – de forma fundamentada - alcançar a conclusão a que se chegou de que o preço ou custo da proposta não pode ser considerado anormalmente baixo, designadamente, por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato. Em face do exposto, deve ser concedido provimento ao recurso, anulado o ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, devendo o procedimento ser retomado na fase da análise das propostas, nos termos e para os efeitos supra referidos. * Do pedido de dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça Requereu a recorrente ao abrigo do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do RCP, que seja dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, por se verificar que a presente causa não apresenta especial complexidade jurídica ou factual e que a conduta processual das partes se pautou por critérios de correção, cooperação e economia processual. Vejamos. Todos os processos estão sujeitos a custas, nos termos fixados pelo Regulamento das Custas Processuais (RCP) – cfr. artigo 1.º, n.º 1, deste Regulamento. As custas processuais abrangem a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte – cfr. artigo 3.º, n.º 1 do RCP. Como se prevê no artigo 6.º, n.º 2 do RCP “[n]os recursos, a taxa de justiça é sempre fixada nos termos da tabela i-B, que faz parte integrante do presente Regulamento.”. Dispondo o artigo 7.º, n.º 2 do RCP que “[n]os recursos, a taxa de justiça é fixada nos termos da tabela i-B e é paga pelo recorrente com as alegações e pelo recorrido que contra-alegue, com a apresentação das contra-alegações.”. Sendo que “[n]as causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.” – cfr. n.º 7 do artigo 6.º do RCP. À presente ação foi fixado o valor de € 2.646.436,32. Ora, os presentes autos apresentam uma tramitação processual linear, quer na 1.ª instância, quer neste Tribunal de recurso, em obediência à tramitação legalmente prevista, a conduta processual das partes observou as normas legais e os princípios porque se devem reger. Ainda que tenha sido impugnada a decisão da matéria de facto a sua decisão não se revelou complexa. Sem prejuízo da extensão da alegação de recurso e das respetivas conclusões, o presente recurso incidiu sobre questões de direito que não apresentaram particular complexidade, ainda que não se afigurem de complexidade inferior à comum. Face ao estatuído no artigo 6.º, n.º 7, do RCP, atendendo ao valor do presente recurso, ponderada a conduta processual das partes, e embora as questões apreciadas e decididas neste recurso jurisdicional não se afigurem de complexidade inferior à comum, será de dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça nesta instância recursiva. * Conclui-se, assim, que deve ser concedido provimento ao recurso e revogada a sentença recorrida. Consequentemente, deve a presente ação de contencioso pré-contratual ser julgada parcialmente procedente, anulado o ato de adjudicação, determinando-se a retoma do procedimento concursal na fase da análise das propostas, nos termos e para os efeitos anteriormente enunciados. * As custas serão suportadas pela recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais. * IV. Decisão: Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em: - conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida; - julgar a ação parcialmente procedente, anular o ato de adjudicação da proposta da contrainteressada e determinar o prosseguimento do procedimento administrativo para os efeitos acima enunciados; e, - dispensar a recorrente do pagamento do remanescente da taxa de justiça. Custas pela recorrida.
(Helena Telo Afonso – Relatora) (Jorge Martins Pelicano – 1.º adjunto) (Ana Carla Teles Duarte Palma – 2.ª adjunta) (1) In Acórdão datado de 07.07.2021, Processo n.º 128/19.3JAFAR.E1.S1 , disponível em www.dgsi.pt. (2) Cfr. retificada através de requerimento de 24.07.2026. (3) In Direito dos Contratos Públicos, 3.ª edição, novembro 2018, Vol. I, Almedina, págs. 902-904. (4) Que transpõe o art.º 69.º n.º 3, da Diretiva 2014/24/EU, onde se estatui que “3. A autoridade adjudicante (…) só pode excluir a proposta no caso de os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos (…)”. (5) Neste sentido cfr. Pedro Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 3.ª edição, novembro, 2018, Vol. I, Almedina, pág. 910. (6) Cfr. o acórdão do STA de 12/09/2024, proc. n.º 01172/23.1BELSB. No mesmo sentido de que para efeitos de ponderação da exclusão de proposta com fundamento nas alíneas e) e f) do nº 2 do art.º 70.º do CCP “não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global, designadamente quando corresponderem a partes com peso significativo na execução do contrato, afetando a sua coerência e a do preço global (cfr. Ac. TJUE de 28/1/2016, proc. T-570/13, “Agroconsulting”)”, veja-se, também, o acórdão do STA proc. n.º 03/21.1BEBRG, de 27/04/2022. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||