| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que, na presente acção em que se veio pedir a intimação do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas para facultar à aqui Recorrente o acesso ao Programa Nacional e ou Regional - inicial e suas sucessivas alterações elaborado por Portugal e aprovado pela Comissão Europeia, bem como da Decisão com a aprovação do referido Programa, julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
A) - Os factos fixados nos pontos 5, 9 e 10 dos factos provados, ignoram os seguintes factos, todos eles decorrentes dos autos:
1- O que foi certificado pelo requerido reporta-se à produção administrativa e legislativa posterior à aprovação do programa de aplicação do Reg (CEE) n° 2080/92 pela Comissão Europeia, e não os programa e aprovação, em si, que são obviamente anteriores ao primeiro dos elementos certificados, pelo que a “informação adicional” a que se alude na douta sentença recorrida não é “adicional” mas sim “central”. Os elementos certificados são pura e simplesmente diversos dos requeridos.
2- Foi carreado para os autos o documento junto como nº 1 ao primeiro recurso interposto, no qual se verifica que o próprio R. assumiu, perante a A., em 14.04.2009, que “o ponta focal para a aplicação em Portugal do regulamento (CEE) 2080/92 foi o Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, antecessor da actual Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural.”.
3-A R. teve sempre uma conduta processual do R. de “ignorância total” quanto à existência dos documentos cuja certificação se requereu, como se a eles fosse completamente alheio, (de facto, seria compreensível que o R. afirmasse que não está na posse de tais documentos explicando porquê e indicando onde os mesmos se devam encontrar, uma vez que o Estado Português é deles depositário. O que se não pode aceitar é que, tendo participado no respectivo processo, aja como se nem soubesse que o mesmo ocorreu).
B) Assim, ao fixar que a entidade requerida cumpriu já o dever de informar, incorre a Douta Sentença recorrida em erro na apreciação da matéria de facto carreada para os autos, impondo-se que tivesse procedido a diligências de esclarecimento dos pontos de facto enunciados em A) e, de seguida, tomar decisão de fundo.
C) Porém, ainda que assim se não entenda, sempre se diria que, sendo facto público e notório que o Programa Nacional de Execução e ou regional - Inicial - e suas sucessivas alterações elaboradas pelo Estado Português e aprovado pela Comissão Europeia, bem como a respectiva Decisão de aprovação pela Comissão Europeia, referente ao Regulamento (CEE) n° 2080/92 - Medidas Florestais - Programa Nacional ou Regional aprovado pela Comissão Europeia, apesar de não terem sido objecto de publicação nem no Jornal Oficial das Comunidades, nem no Diário da República, existiram e estão, ou deveriam estar, documentados, até para que as respectivas ajudas fossem, como foram, atribuídas, tudo nos termos do disposto no nº 1 do seu artº 4º;
D) O próprio R. assumiu, perante a A., em 14.04.2009, que “o ponto focal para a aplicarão em Portugal do regulamento (CEE) 2080/92 foi o Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, antecessor da actual Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural.”, pelo que é, no mínimo bizarro que o R. tenha ordenado a certificação em apreço nos autos ao IFAP, e não à Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural que, pelas regras da experiência comum, será a depositária dos documentos do extinto IEADR;
E) Sempre salvo o devido respeito, que é muito, tal percurso normativo desatendido, na Douta Sentença Recorrida que assim incorreu também em erro de direito, sendo que se impunha decisão diversa, a saber, oficiar o R. para que explicasse, cabalmente, porque não detém documentos que, por força das suas próprias atribuições, deveria ter, e não tornar por suficiente com a resposta, inverosímil, do R.;
F) Assim, ao desconsiderar os argumentos apresentados pelo A., nos seus sucessivos requerimentos, aceitando as justificações do R,, ao arrepio de todas as evidências, em sem a exigência de uma cabal explicação, violou, o Mmº Juiz, a quo, o disposto nos art°s 287º, al. e) e 514º do Código de Processo Civil, bem como o disposto nos artºs 5º, 9º e 10º, da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, pelo que deverá ser revogado, e ordenada a efectiva certificação ou, bem assim, uma efectiva fundamentação, por parte do R., de qual a razão de não deter em sua posse documentos que, por inerência de funções, é da sua responsabilidade conservar, enquanto depositário dos bens do Estado e substituto do extinto IEADR;
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
a) A ARAB requereu a intimação do MADRP para que lhe fosse facultado o acesso ao Programa aprovado pela Comissão Europeia ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 2080/92, bem como á Decisão com a aprovação do referido Programa por esta Instituição Comunitária;
b) O MADRP elaborou e certificou um compêndio compreensivo da legislação comunitária e nacional, bem como das circulares externas, das cartas circulares, das instruções internas e de serviço e de documentação diversa, tudo respeitante ás Medidas Florestais na Agricultura, previstas no Regulamento Comunitário 2080/92;
c) O compêndio foi, prontamente, disponibilizado à ARAB;
d) No compêndio realçou-se a Portaria n.º 109/94, que estrutura o regime de ajudas ás medidas florestais na agricultura instituídas pelo Regulamento n.º 2080/90, bem como
e) O Decreto-Lei n.º 31/94, que estabelece as regras relativas à aplicação em Portugal do Regulamento n.º 2080/92;
f) O MADRP disponibilizou documentos que enquadram a execução das Medidas Florestais na Agricultura que foram concebidos para divulgação externa, bem como outros destinados, exclusivamente, à normalização dos procedimentos internos;
g) O MADRP actuou com a máxima diligência e transparência nos presentes autos;
h) Foram compulsados os arquivos de todos os serviços e organismos do MADRP com competência na matéria, quer da Administração directa, quer da Administração indirecta, não tendo sido identificados elementos adicionais àqueles já prestados, tendo disso sido dado conhecimento ao Tribunal;
i) A sentença sob recurso conclui que, quando a Administração não possui os documentos requeridos, deve “limitar-se a passar as certidões que correspondam a elementos existentes nos seus arquivos e a certificar a impossibilidade de certificar os elementos inexistentes”;
j) Tribunal a quo conclui que o esclarecimento do MADRP de que não dispunha, nos seus arquivos, de documentos adicionais, “(…) é suficiente para dispensara necessidade de certidão negativa (. ..)”;
k) Entre os arquivos verificados inclui-se o da DGADR;
I) Nada constando dos arquivos da DGADR, não poderia, por maioria de razão, qualquer certificação de documentos ter-lhe sido ordenada;
m) O IFAP dispunha, efectivamente, de documentação relevante, razão pela qual lhe foi solicitado que disponibilizasse cópia certificada à ARAB;
n) Não resulta da Lei n.º 46/2007 o dever de a entidade administrativa explicar porque não tem em seu poder a documentação solicitada;
o) O MADR informou com clareza e com total correspondência com a verdade dos factos, que não dispõe de quaisquer documentos adicionais, dando cumprimento ao disposto no artigo 5.º e na al. d) do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 46/2007;
p) Não se vislumbra, na medida em que a Recorrente não o alega em concreto, como se “violam” os artigos 287.º al. e) e 514.º do CPC;
q) Não se depreendendo se a Recorrente considera facto notório que o MADRP efectivamente possuí documentação adicional ou qualquer outro facto;
r) Foi designada funcionária do IFAP para prestar os esclarecimentos que a ARAB entendesse necessários, dando cumprimento ao artigo 9.º da Lei n.º 46/2007;
s) O artigo 10.º refere-se a meios de divulgação genérica de informação (bases de dados) a assegurar por todos os órgãos e entidades a que se aplica a Lei n.º 48/2007, e não à forma de garantir o acesso a documentos na sequência de um pedido individualizado.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA, não tendo sido emitido parecer pelo MºPº.
Sem vistos, vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1 - Em 17.11.2008, a Presidente da Direcção da Requerente apresentou junto dos serviços da entidade requerida, um pedido de acesso aos seguintes documentos:
“1 - O Programa Nacional e ou Regional - Inicial e suas sucessivas alterações elaborado por Portugal e aprovado pela Comissão Europeia,
2 - Decisão com a aprovação do referido Programa Português pela Comissão Europeia.”, cfr. fls 9-10 dos autos;
2 - Como não foi facultado o acesso requerido, a Presidente da Direcção da Requerente apresentou queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, doravante designada por CADA, tendo esta entidade emitido o parecer n.° 25/2009, de 11.2.2009, que concluiu no sentido de que “deve a entidade requerida facultar o acesso ao programa de ajudas para arborização de terras agrícolas (e suas alterações) e à correspondente decisão final da Comissão.” , cfr. fls 14 a 17 dos autos;
3 - A entidade requerida não respondeu ao requerimento indicado supra em 1. até à apresentação da presente intimação em juízo (art° 8.° da p.i., não impugnado);
4 - Na pendência dos autos, veio a ser emitida, pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, certidão, composta por 501 folhas (cfr. fls 116 dos autos), a qual foi remetida à A. com a indicação de que se tratava “da documentação de que o IFAP, IP. dispõe”, cfr. fls 120 dos autos;
5 - Posteriormente, a A. suscitou a possibilidade de existência de documentação adicional, em virtude de a referida certidão ter sido emitida por um dos organismos do R., não excluindo por isso a possibilidade de outros disporem de elementos adicionais, cfr. fls 90-92 dos autos;
6 - Por despacho de fls 93 dos autos, foi solicitada informação à entidade requerida sobre “se ao nível do Ministério e não apenas do IFAP, IP não dispõe de mais elementos relativamente àqueles que foram pedidos e àqueles que já foram prestados”;
7 - Posteriormente, veio o R. esclarecer (cfr. fls 129, ponto 17.) que “Compulsados que foram os arquivos dos serviços e organismos do MADRP, não foram, tanto quanto foi possível ao signatário apurar, identificados elementos adicionais àqueles já oportunamente prestados.”
8 - Mais uma vez, a Requerente suscitou dúvidas acerca da inexistência de documentação adicional, cf. art.° 12 do Reqtº de fls 141-143 dos autos;
9 - Por despacho de fls 146 dos autos foi pedido esclarecimento à entidade requerida sobre “se a documentação reunida, certificada e já entregue à Requerente corresponde a toda aquela que existe ao nível do Ministério, pese embora ter sido organizada e certificada pelo IFAP”;
10 - Veio o R. esclarecer, a fls 150 dos autos, que “compulsou os arquivos dos seus serviços e organismos com competência na matéria, quer da Administração directa, quer da Administração indirecta, não tendo, no entanto, sido identificados elementos adicionais àqueles já oportunamente prestados.”
O Direito
A sentença recorrida julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, por haver entendido que a Entidade Requerida já havia fornecido certidão dos elementos de que dispunha (cfr. fls. 116 a 119). E que, apesar de não haver certificado a inexistência de outros documentos, havia informado que não foram localizados outros documentos adicionais nos arquivos de todos os seus serviços.
A Recorrente alega que a decisão recorrida violou o disposto nos arts. 287º, al. e) e 514º do Código de Processo Civil, bem como o disposto nos arts. 5º, 9º e 10º, da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, pelo que deverá ser revogada, e ordenada a efectiva certificação ou, bem assim, uma efectiva fundamentação, por parte do R., de qual a razão de não deter em sua posse documentos que, por inerência de funções, é da sua responsabilidade conservar, enquanto depositário dos bens do Estado e substituto do extinto IEADR.
Vejamos.
Em termos de direito substantivo, verifica-se que o campo de intervenção do processo de intimação judicial para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões compreende a tutela do direito à informação procedimental que se funda no nº 2 do art. 268º da CRP, na Lei nº 46/07, de 24 de Agosto (LADA) e ainda nos arts. 61º, 62º, 63º, 64º e 65º do CPA.
São estes os preceitos de direito substantivo que estabelecem não só os seus elementos constitutivos como também os limites próprios dos direitos que podem ser accionados através desse processo, como é o caso vertente.
Desde logo, se mostra consagrado, no referido nº 2 do art. 268º, que os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.
E só poderá haver restrições a esse direito de acesso quando, fundamentadamente, tal se mostrar obstaculizado pela aplicação da lei em matérias relativas, por exemplo, à segurança interna e externa, à investigação criminal, à intimidade das pessoas, aos segredos comerciais e industriais.
No Capítulo II do CPA, sobre o Direito à Informação, os arts. 61º a 64º regulam o direito dos interessados à informação sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, ou quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendem (art. 64º).
Ora, todos estes artigos regulam o direito de acesso à informação contida em processos e procedimentos em curso. O que não é, no entanto, o caso presente.
De facto, ao pedir que a Entidade Requerida, “face ao que lhe foi requerido em 04 de Março de 2009 e com referência ao Regulamento (CEE) nº 2080/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 - Medidas Florestais -, fornecer acesso ao programa nacional e ou regional - Inicial, e suas sucessivas alterações, elaborado por Portugal e aprovado pela Comissão Europeia, de acordo e nos termos do disposto no artº 4º, nº 1, desse Regulamento, bem como à decisão, ou decisões, de aprovação do referido programa Português, pela Comissão Europeia, passando cópia integral dos mesmos e facultando a sua consulta de forma suficiente para a sua integral cópia e, ou transcrição”, o aqui Recorrente não se reporta a um processo ou procedimento em curso, pelo que não se subsume à previsão normativa daqueles artigos do CPA, logo, não lhe é aplicável a respectiva estatuição.
Transpondo o princípio constitucional do nº 2 do art. 268º da CRP, dispõe o art. 65º do CPA:
“1 - Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
2 - O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado em diploma próprio.”.
É esta a norma aplicável ao presente caso, quanto à requerida certidão.
Vejamos agora o diploma próprio referido no nº 2 do art. 65º do CPA.
Trata-se da já referida Lei nº 46/07 que regula o exercício do direito de acesso aos documentos da administração.
Assim, de acordo com o disposto no art. 5º da Lei nº 46/07, “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.
O art. 9º do mesmo diploma estabelece que as entidades públicas por ele abrangidas designam um responsável pelo cumprimento das disposições da presente lei, o que o aqui Recorrido fez, conforme resulta da alínea r) das respectivas conclusões.
Prescreve, por sua vez, o art. 10º o seguinte:
“Os órgãos e entidades a que se refere o artigo 4.º devem assegurar a divulgação, designadamente em bases de dados electrónicos facilmente acessíveis ao público através de redes públicas de telecomunicações, da seguinte informação administrativa, a actualizar no mínimo semestralmente:
a) Todos os documentos, designadamente despachos normativos internos, circulares e orientações, que comportem enquadramento da actividade administrativa;
b) A enunciação de todos os documentos que comportem interpretação de direito positivo ou descrição de procedimento administrativo, mencionando designadamente o seu título, matéria, data, origem e local onde podem ser consultados.”
Por fim, e com interesse para a decisão do presente recurso, prescreve o art. 14º, sob a epígrafe Resposta ao pedido de acesso, que a entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso a documento administrativo, deve, “(…) d) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente;”.
No caso em apreço o aqui Recorrido (através do IFAP, IP) emitiu a certidão de fls. 116/119, composta pelo índice da legislação comunitária e nacional aplicável, bem como as circulares externas, cartas circulares, instruções internas e documentação diversa respeitante à Medida e Regulamento aqui em causa.
E, informou, notificado para esclarecer se ao nível do Ministério não dispõe de mais elementos relativamente aos que foram pedidos e aos já prestados, que o regime das ajudas às medidas florestais na agricultura instituídas pelo Regulamento n.º 2080/92 foi, no caso de Portugal, vertido na Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, e nos respectivos anexos, alterada pela Portaria 216/96, de 14 de Junho.
E que, “O regime normativo da citada Portaria mais não é que o Programa Nacional que dá cumprimento ao n.º 1 do artigo 4.º do regulamento (CEE) n.º 2080/92, programa esse que se aplica a todo o território continental, nos termos dos planos zonais que constam do anexo A da portaria n.º 199/94 (cf. artigo 1.º e n.º 1 do artigo 2.º)” - cfr arts. 7 e 8 do reqto de fls. 129 a 134.
Mais esclareceu que o DL. nº 31/94, de 5 de Fevereiro, alterado pelo DL nº 351/97, de 5/12, estabelece as regras relativas à aplicação em Portugal do referido Regulamento nº 2080/92.
E que, “O Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal (PAMAF), (…), agrega as várias medidas para o sector agrícola incluídas no Quadro Comunitário de Apoio 1994-1999, consistindo as suas condições gerais de aplicação, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 150/94, de 25 de Maio, num quadro de referência para cada uma das medidas objecto de regulamentação específica.”
Mais informou no art. 17º do citado requerimento que “Compulsados que foram os arquivos dos serviços e organismos do MADRP, não foram tanto quanto foi possível ao signatário apurar, identificados elementos adicionais àqueles já oportunamente prestados.”
O que voltou a reafirmar no requerimento de fls. 150/151, por novamente ter sido notificado para o efeito (cfr. despacho de 146 e nºs 9 e 10 do probatório).
Ora, face à posição reiterada pelo Recorrido de que não possuía outros elementos adicionais àqueles que já havia fornecido no decurso do presente processo, não se vê que outra pudesse ser a decisão, que não a de julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, por considerar que não era necessário emitir certidão certificando a inexistência de outros elementos (para além dos já fornecidos), sendo suficiente a informação da sua não existência, face ao que dispõe o art. 14º, nº 1, al. d) da LADA, supra citado.
De facto, não se vê que novas diligências de esclarecimento podia o Tribunal ter tomado, quando por mais de uma vez pediu esclarecimentos ao Ministério, recebendo sempre a informação de que nenhum dos seus serviços ou organismos dispunha de elementos adicionais.
Se esta informação não for exacta ou verdadeira, poderão os titulares dos órgãos da entidade administrativa incorrer em responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos legais.
No entanto, sem qualquer elemento que comprove a não veracidade daquela informação, não pode o Tribunal pô-la em causa.
E, não existe no caso presente qualquer facto notório que infirme a informação de que não existem elementos adicionais a serem facultados.
Efectivamente, o art. 514º, nº 1 do CPC, esclarece que devem considerar-se factos notórios os que são do conhecimento geral.
Esclarecendo o que deve entender-se por facto notório, concluiu o Prof. José Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil, Anotado, Vol. III, 4ª ed., págs. 259-261, que é o facto conhecido “por parte da grande maioria dos cidadãos do país, ou antes, por parte da massa de portugueses que possam considerar-se regularmente informados, isto é acessíveis aos meios normais de informação”.
Mais referiu que:
“Os factos notórios podem classificar-se em duas grandes categorias:
a) Acontecimentos de que todos se apercebem directamente (uma guerra, um ciclone, um eclipse total, um terramoto, etc.);
b) Factos que adquirem carácter notório por via indirecta, isto é, mediante raciocínios formados sobre factos observados pela generalidade dos cidadãos.
Quanto aos primeiros não pode haver dúvidas. Quanto aos segundos, o juiz só deve considerá-los notórios se adquirir a convicção de que o facto originário foi percebido pela generalidade dos portugueses e de que o raciocínio necessário para chegar ao facto derivado estava ao alcance do homem de cultura média”.
Esta doutrina mostra o cuidado de que deve rodear-se o recurso à figura do facto notório, que, em nosso entender, manifestamente, não abrange o alegado na conclusão C) do presente recurso, que é meramente hipotético, contrapondo o Recorrido o alegado no requerimento de fls. 129/134, no sentido de que o Programa Nacional consta da Portaria n.º 199/94 e que as regras relativas à aplicação em Portugal do referido Regulamento nº 2080/92, estão vertidas no DL. nº 31/94.
Aliás, ao contrário do que alega a Recorrente, não foi pela mesma junta aos autos o documento indicado em A) 2 das conclusões (como se verifica de fls. 168 a 187 dos autos), sendo certo que, apesar da aplicação em Portugal do regulamento (CEE) 2080/92 ter sido cometida ao Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, antecessor da actual Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (como resultaria de tal documento), tal não significa que os elementos que este deteve não possam ter sido transferidos para o IFAP, IP (que forneceu a certidão).
Acresce que, em nosso entender, a Entidade requerida não está obrigada a informar porque não detém elementos que a Recorrente entende que devia ter na sua posse, mas apenas a informar e/ou de acordo com o previsto nos arts. 5º e 14º da LADA, o que foi feito.
Termos em que, ao julgar extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, a sentença recorrida não violou os preceitos referidos pela Recorrente, devendo manter-se, improcedendo, consequentemente todas as conclusões do presente recurso.
Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
b) - sem custas (art. 73º-C, nº 2, al b) CCJ).
Lisboa, 27 de Maio de 2010
Teresa de Sousa
Benjamim Barbosa
Carlos Araújo |
