I. RELATÓRIO

C............... - CONTROLO …………….., S.A., (C...............), com sede na ……………, 15B - Sala 7, 2770-009, Paço de Arcos, e I............... ………….., SOCIEDADE UNIPESSOAL, Lda. (I...............), com sede na Rua ………., …., 2…0- ., ………., vêm, ao abrigo do artigo 37°, n.º 1, do CPTA (versão precedente ao DL 214 - G/2015, de 2.10.) intentaram no Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra ação administrativa comum contra

INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I.P. (IMT).

O pedido formulado foi o seguinte:

- Declaração da inaplicabilidade da alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, na redação que lhe foi dada com a entrada em vigor do DL n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, aos centros de inspeção já existentes, que determina a “existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho, por parte dos candidatos a novos centros de inspeção, nos termos do disposto no artigo 6º”.

Por sentença de 31-03-2016, o referido tribunal veio a prolatar decisão, onde julgou procedente o pedido, sem, no entanto, emitir uma decisão expressa a final, no dispositivo [não obstante, fê-lo na fundamentação de direito: “declara-se judicialmente a inexistência da obrigação de a C............... e a I............... construírem uma área destinada à inspeção de veículos de categoria L (motociclos, triciclos e quadriciclos com cilindrada superior a 250 cm3) nos seus centros de inspeção automóvel pré-existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro”).]

*

Inconformado com tal decisão, o réu interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1) No âmbito das atribuições do IMT - Instituto da Mobilidade e Transportes, l.P., cabe­ lhe, em matéria de veículos, assegurar os padrões técnicos e de segurança exigidos, reconhecendo, licenciando e supervisionando as entidades intervenientes nos processos de inspeção.

2) O controlo das condições técnicas de circulação de veículos a motor e seus reboques, atualmente alargado aos veículos de duas rodas, é um imperativo comunitário e nacional, tendo em vista a melhoria das condições de circulação de determinados veículos, tanto no plano da segurança rodoviária, como no da concorrência entre transportadores.

3) Ora, a atividade de inspeção de veículos automóveis é um serviço público, atualmente da responsabilidade deste Instituto, serviço que pode ser concessionado ou delegado a privados, que enquanto entidades gestoras de centros de inspeção de veículos, que prosseguem os mesmos fins, estão adstritas aos mesmos deveres e gozam dos mesmos direitos.

4) De facto, todos os centros de inspeção técnica de veículos que prestam serviços em nome do Estado têm de satisfazer as mesmas regras, garantindo-se a igualdade de tratamento entre todos as entidades gestoras, homenageando, quer o princípio da transparência, quer o princípio da eficiência na ponderação do interesse geral.

5) A noção de igualdade implica também a autovinculação da Administração à utilização dos mesmos critérios decisórios no exercício dos seus poderes discricionários e afins, sob pena de gritantes desigualdades.

6) A igualdade corresponde, pois, a um direito subjetivo fundamental dos cidadãos e a respetiva violação afeta o seu conteúdo essencial.

7) O princípio da igualdade vincula também o legislador, que no caso vertente não podia tratar as entidades gestoras de forma desigual, isto é, os "novos centros" estariam vinculados à obrigatoriedade da existência de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, enquanto os "antigos centros" não estariam adstritos a tal obrigação.

8) Assim, para os centros pré-existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 26/2013, "os antigos centros", a obrigatoriedade da existência de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, advém do conteúdo normativo previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 4º da Lei n.º 11/2011, que refere que "a capacidade técnica é analisada em função de recursos tecnológicos e equipamentos, nos termos definidos na Portaria nº 221/2012, de 20 de julho"

9) Ou seja, os centros de inspeção pré-existentes ao Decreto-Lei n.º 26/2013 ficam vinculados aos requisitos e prazos que prevê tal portaria, entre os quais, se encontra a obrigatoriedade da "existência de uma área de inspeção destinada aos veículos da categoria L, salvo comprovada impossibilidade técnica para o efeito".

10) Por sua vez, para os centros posteriores ao Decreto-Lei n 26/2013, "os novos centros”, tal obrigatoriedade advém do conteúdo normativo contido na alínea c) do n.º 2 do artigo 4 da referida Lei n.º 11/2011, com a redação que lhe foi dada com o Decreto-Lei n 26/2013, que estipula que todos os candidatos à instalação de novos centros de inspeção devem obrigatoriamente apresentar projetos que incluam uma área específica para a inspeção de veículos da categoria L.

11) Outrossim, o início das inspeções a motociclos só poderá ser determinado pelo Governo quando os centros estiverem, efetivamente, adaptados, em termos de instalações e equipamentos, para estas inspeções, tendo o IMT a obrigação legal de assegurar uma rede inspetiva e estável em todo o País, proporcionando um serviço de interesse público.

12) Só após a constituição dessa rede de uma forma harmoniosa e estável em todo o Pais, é que o Governo pode determinar a obrigatoriedade de inspeções a motociclos, sem correr o risco de alguns concelhos não possuírem centros para o efeito, pois, se isso não acontecer,

13) A obrigatoriedade de inspeções a motociclos, com toda a certeza, estará comprometida, pondo em causa, não só, as obrigações comunitárias, como também, a própria segurança rodoviária.

14) Impõe-se, assim, que sejam ponderados os prejuízos para a A. e para o interesse público, sendo certo que, os danos que resultam da obrigatoriedade de adaptação dos centros à inspeção aos motociclos, não serão superiores aos que poderiam resultar da sua não obrigatoriedade de adaptação, pois como se demonstrou, o que estaria em causa seria o interesse público, designadamente, na possibilidade de aumento dos níveis de segurança rodoviária.

15) Ou seja, quando muito a obrigatoriedade em crise limitar-se-ia a trazer alguns inconvenientes à A., inconvenientes esses que não se traduzem, verdadeiramente, em prejuízos, pois seguramente também estará outra fonte de rendimento para a A. com os níveis de lucro subjacentes, nunca em prejuízos de difícil reparação.

16) Parece seguro, no entanto, que a balança da ponderação deve pender claramente para o lado do interesse público, designadamente, o cumprimento dos requisitos legalmente estabelecidos por todas as entidades gestoras, sem exceção, assegurando desta forma, o princípio da legalidade que vincula, quer a administração, quer os administrados, tendo sempre em vista diminuir o flagelo, traduzido nos grandes níveis de sinistralidade rodoviária.

*

As AA. contra-alegaram:

1) A Decisão proferida nos presentes autos é corretíssima.

2) A alínea c) do artigo 4º/2 da Lei n.º 11/2011 na redação dada pelo DL n.º 26/2013, não poderia ser mais clara: a "existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 22112012, de 20 de julho, [só vale para os] candidatos a novos centros de inspeção, nos termos do disposto no artigo 6.º.

3) O preâmbulo do DL n.º 26/2013 confirma que foi essa a vontade do legislador, quando se diz aí que será exigido, "como requisito de atribuição e celebração de contratos de gestão para novos centros, que estes possuam uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos".

4) O argumento central do IMT -o de que todos os CITV (1), incluindo os já existentes à data da entrada em vigor do DL n.º 26/2013, estão obrigados a ter uma área para a instalação de veículos da categoria L por força do princípio da igualdade - é improcedente porque não estamos perante o exercício de poderes discricionários, mas, sim, perante matéria vinculada (e clara).

5) O princípio da legalidade não consente que a Administração Pública invoque o princípio da igualdade para estender a todos os CITV uma obrigação que a lei, de forma clara e expressa, só impôs aos novos CITV -é dizer, o IMT não pode, porque discorda da solução, fazer tábua rasa da opção assumida pelo próprio legislador.

6) O IMT pode livremente entender que, à luz da sua experiência, o legislador poderia ter optado por uma solução diferente, mas, enquanto entidade administrativa, deve colocar a vontade da lei à frente das suas opiniões e considerações de política do sector.

7) improcede igualmente o argumento segundo o qual a obrigatoriedade de também os antigos CITV terem de prever um espaço de inspeção para os veículos da categoria L resultaria da alínea b) do artigo 4°/2 do DL n.º 2612013, conjugado com a Portaria n.º 221/2012, pois, em primeiro lugar, a lei é posterior à portaria (e logo, se fossem atos de equivalente estalão, revogá-la-ia), e, em segundo lugar, a lei prevalece sobre a portaria, pelo que, se esta dispõe em sentido contrário ao da lei, é ilegal.

8) Em segundo lugar, a obrigação de os antigos CITV disporem de uma área de inspeção não pode resultar da alínea b) do artigo 4º/2 da Lei 11/2011, na redação dada pelo DL n.º 26/2013, por nela se dispor a capacidade técnica das entidades gestoras é analisada em função dos "recursos tecnológicos e equipamentos, nos termos definidos na Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho '',pois há, na lei, na alínea e) do artigo 4º/2, uma norma que dispõe especificamente sobre a obrigatoriedade da linha de inspeção para os veículos da categoria L, reservando-a para os "candidatos a novos centros de inspeção, nos termos do disposto no artigo 6º".

9) Se fosse assim, não haveria qualquer necessidade da alínea e), pois a b) valeria para os novos e antigos CITV. Por outras palavras, o entendimento do IMT levaria a esvaziar a alínea c) de qualquer sentido útil e a dar por irrelevante a opção de distinção expressamente consagrada aí pelo legislador.

*

O digno magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

*

Delimitação do objeto do recurso - questões a apreciar:

Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.

As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto

1) As autoras, C............... - Controlo …………………, S.A., e a I............... Portugal, Lda., dedicam-se ao estudo, gestão e exploração do controlo técnico automóvel (acordo);

2) A I............... é detida a 100 % pela C............... (acordo);

3) A atividade de inspeção, a que as Autoras se dedicam, materializa-se nas ações e procedimentos necessários ao controlo técnico e de segurança dos veículos a motor e seus reboques (acordo);

4) A C............... é atualmente titular de uma rede de 36 centros de inspeção técnica de veículos (acordo);

5) A I............... é atualmente titular de uma rede de 10 centros de inspeção técnica automóvel (acordo);

6) Em despacho do Secretário de Estado da Administração Interna datado de 28/02/1994, publicado no Diário da República – II Série, n.º 66, de 19 de março de 1994, pode ler-se (cfr. Doc.1 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“Nos termos e ao abrigo do disposto no n. º3.º do Dec.-Lei 254/92, de 20-11, e cumpridas que foram as disposições do referido diploma, autorizo a empresa C............... – Controlo ……………………, S.A., a exercer a atividade de inspeção periódica obrigatória de veículos”;

7) Em despacho do Secretário de Estado da Administração Interna datado de 01/04/1993, publicado no Diário da República – II Série, n.º 100, de 29 de abril de 1994, pode ler-se (cfr. Doc. 2, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“Nos termos e ao abrigo do disposto no n. º3.º do Dec.-Lei 254/92, de 20-11, e cumpridas que foram as disposições do referido diploma, autorizo a empresa ITV – Inspeções Técnicas de Veículos, Lda., a exercer a atividade de inspeção periódica obrigatória de veículos;

8) A 27/3/2013, a C............... endereçou carta ao Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P (IMT) na qual solicita a esta entidade a confirmação de que para os centros de inspeção técnica de veículos, já existentes, não será obrigatória a construção de uma área destinada a realizar inspeções a veículos de categoria L e, nessa medida, não seria necessário, para efeitos de celebração dos contratos de gestão, apresentar um projeto de alterações, que incluísse uma área desse tipo, nos termos do artigo 10° da Portaria n.º 221/2012, de 20 de Julho (cfr. Doc. 3);

9) Entre abril e junho de 2013, a C............... remeteu ao Réu projetos de alterações dos seus centros de inspeção conforme docs. 9 juntos à p.i.; cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

10) A 9/5/2013, a C............... remeteu nova carta ao Instituto da Mobilidade e dos Transportes, reiterando a solicitação a que se refere a alínea h. do probatório (cfr. Doc. 4);

11) A 02/07/2013, por ofício n.º 1366, o IMT respondeu à C............... no qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte (cfr. Doc. 5, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“ ... a requerente, na qualidade de entidade autorizada detentora de um centro existente, deve observar, não o estipulado na alínea c) do n. .º 2 do artigo 4.º, dado que este preceito destina-se a ser cumprido pelos candidatos a novos centros de inspeção, mas o consignado na alínea b) do n.º 2 do mesmo artigo 4.º que consagra que a capacidade técnica para a permanência na atividade inspetiva é analisada em função de recursos tecnológicos e equipamentos, nos termos definidos pela Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho [...] Assim, sob pena de se não ter por verificadas as condições de capacidade técnica exigíveis para efeitos de permanência na atividade de inspeção técnica de veículos prescritas no artigo 4° da citada lei, designadamente na al. b) do n.º 2 daquele artigo, entende-se que os centros de inspeção atualmente existentes devem incluir uma área para inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, em conformidade com os requisitos estabelecidos nos anexos I e II da Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho, alterada pela Declaração de Retificação n.º 49/2012, de 18 de setembro, a não ser que seja demonstrado perante o IMT, I.P., que os centros de inspeção pertencentes à requerente não dispõem de condições técnicas para a instalação daquela área de veículos da categoria L. [ ... ] em face do exposto esclarece-se que a área de instalação destinada a veículos de categoria L é um dos requisitos técnicos que devem ser observados pelos centros de inspeção existentes [ ... ] pelo que nos termos do artigo 10° da referida portaria, deve ser promovida a aprovação de projeto de alteração e respetiva calendarização da sua execução com vista à inclusão de uma área de instalação destinada a veículos da categoria L nos CITV em causa”.

12) A 25/07/2013, a C............... remeteu ao IMT 36 contratos de gestão para assinatura, referentes à atividade de inspeção técnica a veículos (cfr. Doc. 6.)

13) Na mesma data a que se refere a alínea anterior do probatório, a I............... remeteu ao IMT 10 contratos de gestão para assinatura, referentes à atividade de inspeção técnica a veículos (cfr. Doc. 13)

14) A 23/08/2013, através de carta, a C............... respondeu ao ofício a que se refere a alínea k) do probatório, no qual expôs os argumentos da sua discordância com a interpretação do IMT, concluindo:

“(…) Em suma, a alínea c) do número 2 do artigo 4º da Lei 11/2011, obriga especificadamente os novos CITV a criar a área para inspeção dos veículos em causa. Obrigando estes especificamente e apenas estes, ela exclui ou não sujeita a essa obrigação, a contrario, os CITV existentes. Exclui, note-se e quis efetivamente excluir, como se retira da sua letra e como o confirma o preâmbulo do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de fevereiro. O que significa que a C............... não se encontra vinculada à previsão de uma área de inspeção destinada a veículos de categoria L nos seus CITV já existentes para efeitos de celebração do respetivo contrato de gestão. Considerando, tudo isto e considerando a assinalável relevância económica e operacional do assunto, apela-se novamente à sensibilidade de V. Exas. Para o reconhecimento da bondade da solução que aqui se sustenta, que a C............... com a mais segura e absoluta convicção.” - cfr. Doc. 7 junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

15) A 7/10/2013, o IMT, em resposta à carta precedente, analisando os argumentos aí explanados, designadamente que não colhe a argumentação daquela, designadamente:

“(…) E, nesta medida, o nº 2 do artigo 4º da Lei nº 11/2011 (na redação do Decreto-Lei nº 26/2013), veio estabelecer o modo como os centros de inspeção devem preencher os requisitos de capacidade técnica, bem como o respetivo momento em que esses requisitos serão analisados. Resulta inequivocamente, desta disposição que: A al. a) refere-se à demonstração dos recursos humanos, aplicando-se aos centros existentes a aos novos, sendo verificada a todo o tempo; A al. b) refere-se á demonstração dos resultados técnicos, aplicando-se aos centros existentes e aos novos , sendo este requisito verificado nos termos da Portaria nº 221/2012, de 20 de Julho, na qual se estabelecem regras específicas para os CITV existentes , no que se refere à área de inspeção de veículos da categoria L; A al. c) refere-se à demonstração do requisito técnico relativo à área de inspeção de veículos da categoria L, aplicável aos novos centros que se apresentem ao procedimento concursal, prévio à celebração de contratos de gestão. No que se refere aos CITV existentes a Portaria nº 221/2012, estipula que os centros de inspeção (da categoria A) e B) devem dispor de uma área de inspeção destinada aos veículos de categoria L, salvo comprovada impossibilidade técnica de instalação, sendo esta a única exceção à não instalação da referida área. Em termos simples a diferença é a seguinte: todos os candidatos à instalação de novos centros de inspeção devem obrigatoriamente e sem possibilidade de derrogação, apresentar projetos que incluam uma área específica para a inspeção de veículos da categoria L. Quanto aos centros já existentes, estes apesar de serem obrigados a apresentar os nos seus projetos áreas destinadas às inspeções em causa – podem ver essa obrigação derrogada, caso demonstrem a impossibilidade (técnica) referida no parágrafo anterior. (…) “- cfr. Doc. 8 junto à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

16) A 31/10/2013, o IMT, remeteu email à I............... no qual pode ler-se o seguinte (cfr. Doc. 16, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“Para cada um dos centros 090- Santa Maria da Feira; 092 – Aveiro; 019-Torres Vedras; 213 – São Brás de Alportel -Centro não prevê a instalação de área de inspeção para veículos da categoria L. Situação não aceitável porquanto o centro possui espaço e condições adequadas para o efeito.”;

17) A 05/12/2013, o IMT, remeteu email à C............... no qual pode ler -se o seguinte (cfr. Doc. 10, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“[…] da análise técnica aos projetos de alteração entregues pela C..............., relacionada com os respetivos contratos de gestão, identificaram-se as seguintes situações que importa corrigir e /ou enviar: […] Para os centros 028- Figueira da Foz, 033-Palmela, 178-Feira, 021-Alverca, 016- Batalha, 034-Azeitão, 015-Souselas, 004-Braga -Projetos de alteração não preveem instalação de AIVL. Esta situação não é aceitável face ao espaço disponível no perímetro do centro. Caso se verifique impossibilidade de construir mais área, por eventual impedimento do PDM, importa apresentar documento camarário claro e inequívoco a confirmar esse facto”;

18) A 19/12/2013, a I............... através de carta apresentou ao IMT a documentação em falta a que se refere a alínea o) do probatório, na qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte (cfr. Doc. 18, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“[…] a I............... não concorda com o entendimento do IMT relativamente à obrigatoriedade de as entidades gestoras licenciadas antes da entrada em vigor do DL n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, deverem apresentar projetos de alterações que incluam uma área de inspeção para veículos da categoria L. Nesse sentido, a apresentação dos projetos de alterações anexos a esta comunicação é feita sob reserva de a I............... tentar obter, se for o caso, junto das instâncias competentes, uma decisão sobre qual a interpretação correta dos preceitos legais que regulam esta matéria”;

19) A 23/12/2013, a C............... através de carta apresentou ao IMT a documentação em falta a que se refere a alínea p) do probatório, na qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte (cfr. Doc. 11, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“[…] a C............... não concorda com o entendimento do IMT relativamente à obrigatoriedade de as entidades gestoras licenciadas antes da entrada em vigor do DL n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, deverem apresentar projetos de alterações que incluam uma área de inspeção para veículos da categoria L. Nesse sentido, a apresentação dos projetos de alterações anexos a esta comunicação é feita sob reserva de a C............... tentar obter, se for o caso, junto das instâncias competentes, uma decisão sobre qual a interpretação correta dos preceitos legais que regulam esta matéria”;

20) A 03/02/2014 o IMT, remeteu novamente email à I............... no qual pode ler-se o seguinte (cfr. Doc. 17, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“Da análise à documentação entregue pela I............... na sequência de mail, de 31 de outubro, relacionado com os respetivos contratos de gestão, identificam-se ainda as seguintes situações que importa corrigir/esclarecer:

I............... Mação

Projeto de alterações não prevê instalação de AIVL. Esta situação não é aceitável face ao espaço disponível no perímetro do centro. Caso se verifique impossibilidade de construir mais área, por eventual impedimento do PDM, importa apresentar documento camarário claro e inequívoco a confirmar esse facto”;

I............... S. Brás de Alportel

- Projeto de alterações não prevê instalação de AIVL. Esta situação não é aceitável face ao espaço disponível no perímetro do centro. Caso se verifique impossibilidade de construir mais área, por eventual impedimento do PDM, importa apresentar documento camarário claro e inequívoco a confirmar esse facto”;

21) A 20/03/2013, a I............... através de carta apresentou ao IMT a documentação em falta a que se refere a alínea anterior do probatório, na qual pode ler -se, entre o mais, o seguinte: (cfr. Doc. 19, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

“[…] a I............... não concorda com o entendimento do IMT relativamente à obrigatoriedade de as entidades gestoras licenciadas antes da entrada em vigor do DL n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, deverem apresentar projetos de alterações que incluam uma área de inspeção para veículos da categoria L. Nesse sentido, a apresentação dos projetos de alterações anexos a esta comunicação é feita sob reserva de a C............... tentar obter, se for o caso, junto das instâncias competentes, uma decisão sobre qual a interpretação correta dos preceitos legais que regulam esta matéria”;

22) A 11/07/2014, a C............... e a I............... remeteram carta ao IMT, na qual reiteram a posição anteriormente assumida quanto à inexistência de obrigatoriedade de disponibilização de uma área destinada à inspeção de veículos da categoria L, por parte dos centros de inspeção pré-existentes, bem como no sentido de serem tomadas “decisões finais na matéria e antecipar as respetivas consequências” (cfr. Docs. 12 e 20, juntos à p.i., cujos teores aqui se dão por integralmente reproduzidos).

*

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional), ter omnipresentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade da administração pública, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material axiológico de todas as pessoas humanas, que têm todas a mesma dignidade; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas.

A decisão jurisdicional é continuação do processo de criação jurídica, mas não é o momento inicial criador. Por isso, na decisão jurisdicional, o tribunal, no pressuposto da existência prévia de lei no sentido do artigo 1º/2/1ª parte do Código Civil, procede a várias operações consecutivas relativas à correção externa e à correção interna da sua decisão: (1º) a obtenção legal racional da premissa menor da sentença, isto é, da factualidade relevante; (2º) a interpretação jurídica prescritiva das fontes de direito, de acordo com os artigos 9º e 10º do Código Civil e orientada pela CRP (em que o tribunal deve ter particular contenção na utilização do perigoso argumento teleológico-objetivo, face aos artigos 3º/3, 111º/1, 203º e 204º da CRP (2)), para obtenção da premissa maior; e, finalmente, (3º) a escolha racional-prática da solução que, no estrito espectro das possibilidades reveladas pelo direito objetivo aplicável, (i) seja aceitável de um ponto de vista jurídico-racional e (ii) possa ser generalizável para casos análogos futuros (cf. artigos 2º, 13º e 202º ss da CRP e artigos 8º ss do Código Civil). Os pontos (2º) e (3º) representam aquilo que Hans Kelsen considerava como a “interpretação jurídica autêntica”.

*

Ora, o presente recurso de apelação coloca as seguintes questões:

Erro de direito, na aplicação do artigo 9º do Código Civil ao artigo 4º/2/b)/c) da Lei nº 11/2011, na redação do Decreto-Lei nº 26/2013

*

Vejamos.

A)

Estão em causa os Centros de Inspeção Técnica de Veículos (CITV) e a correta interpretação das leis respetivas quanto à obrigatoriedade ou não obrigatoriedade de os preexistentes CITV (anteriores ao Decreto-Lei nº 26/2013, que alterou o artigo 4º da Lei 11/2011) terem ainda uma área para a inspeção de veículos de 2 e 3 rodas e de quadriciclos.

O artigo 4º cit. tem hoje o seguinte teor, base da discórdia entre as partes e ainda do interesse em agir da presente ação, quanto ao nº 2:

Acesso e permanência na atividade de inspeção

1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 2.º, o acesso e a permanência na atividade de inspeção técnica de veículos dependem da verificação das condições de capacidade técnica e de idoneidade da entidade gestora fixadas nos números seguintes.

2 - A capacidade técnica é analisada em função de:

a) Recursos humanos, designadamente os inspetores, o diretor da qualidade, o diretor técnico e o gestor responsável perante o IMTT, I. P., nos termos da presente lei;
b) Recursos tecnológicos e equipamentos, nos termos definidos na Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho;
c) Existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho, por parte dos candidatos a novos centros de inspeção, nos termos do disposto no artigo 6.º.
3 - Só podem ser entidades gestoras de centro de inspeção as pessoas singulares ou coletivas que não se encontrem em nenhuma das situações referidas no artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de outubro.
…
6 - Para os efeitos do disposto no presente artigo, entende -se por:
a) «Diretor da qualidade» o técnico nomeado pela entidade gestora para gerir o sistema de gestão da qualidade;
b) «Diretor técnico» o técnico nomeado pela entidade gestora para assegurar o cumprimento de toda a regulamentação técnica aplicável à atividade de inspeção de veículos a motor e seus reboques;
c) «Gestor responsável» o técnico nomeado pela entidade gestora responsável perante o IMTT, I. P., por todas as matérias relacionadas com o contrato;
d) «Inspetor» o técnico devidamente habilitado pelo IMTT, I. P., para o exercício da atividade profissional de inspeção técnica de veículos a motor e seus reboques.

B)

Ora, para o IMT, todos os CITV, anteriores e posteriores ao Decreto-Lei nº 27/2013, estão obrigados a ter uma área para a inspeção de veículos de 2 e 3 rodas e de quadriciclos.

Para tal conclusão, o IMT considera que o artigo 4º/2/c) cit. se refere aos posteriores ou novos CITV e que o artigo 4ª/2/b) cit. se refere aos preexistentes ou antigos CITV.

Também entende o IMT que a eventual não sujeição dos antigos CITV à obrigatoriedade referida violaria o princípio da igualdade, o princípio da transparência e o princípio da eficiência (quanto a este, refere que a ponderação dos prós e contra das duas interpretações distintas revela que as AA pouco têm a perder, ao contrário do interesse público; é ponto integrante do perigoso critério teleológico da interpretação das leis).

Finalmente, o IMT parece subordinar a sua interpretação do cit. artigo 4º/2 da Lei nº 11/2011 (na redação dada em 2013) ao regulamento administrativo constante da Portaria nº 221/2012 (estabelece os requisitos técnicos a que devem obedecer os centros de inspeção técnica de veículos (CITV), no âmbito da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril), portaria surgida na sequência lógico-jurídica do Decreto-Lei nº 144/2012 (regime de inspeções técnicas de veículos a motor e seus reboques), diploma legal este que transpôs as Diretivas nº 2009/40/CE e nº 2010/48/UE (cf. artigo 4º/3 do T.U.E.).

Tanto as AA, como o Tribunal Administrativo de Círculo, entenderam diferentemente.

C)

Como está em causa a boa aplicação das regras constantes do artigo 9º do Código Civil ao artigo 4º/2 da Lei 11/2011, na redação do Decreto-Lei nº 26/2013, devemos desde já sublinhar que, na interpretação jurídica (nomeadamente, em sede de critério lógico-sistemático), há que respeitar a hierarquia normativa estabelecida pela CRP (cf. artigo 112º).

E, sendo assim, o regulamento administrativo constante da Portaria tão referida pelo IMT, nº 221/2012, está subordinado tanto ao Decreto-Lei nº 144/2012, como ao Decreto-Lei nº 26/2013. Não o inverso, como parece ser feito pelo IMT (que, aliás, parece encontrar uma margem de livre decisão nesta sede, que não existe, para depois aplicar a lei e a portaria cits.). Um decreto-lei nunca pode ser uma consequência necessária de uma portaria (cf. o artigo 112º da CRP).

D)

A interpretação jurídica propriamente dita (v. art. 9º Código Civil) consiste em reconstituir o pensamento da lei; em procurar o sentido da disposição legal, a fim de obter a regra jurídica para solucionar o caso concreto; em determinar o significado da fonte de direito; em passar da fonte ou enunciado linguístico para a regra ou significado do enunciado.

Assenta em 4 elementos ou critérios:

1º - no elemento gramatical ou significado literal atual do texto legal, que é o ponto de partida da interpretação, eliminando a ambiguidade sintática, a ambiguidade semântica, a vagueza e a porosidade das palavras;

2º - no elemento lógico-sistemático ou da unidade do sistema jurídico (3) encimado pela Constituição e pelo princípio da igualdade (4), sempre numa perspetiva atualista (“contexto significativo da lei”),

3º - no elemento lógico-histórico-genético (5) (numa orientação tendencialmente objetivista) e

4º - no elemento lógico-teleológico, racional ou finalístico atualista (“ratio legis”), isto é, na justificação social atual da lei (6) (uma orientação objetivista e atualista).

Além disso, o intérprete, na sua caminhada, tem o dever de respeitar o imposto nos nº 2 e nº 3 do artigo 9º do Código Civil, ou seja: (i) a letra da lei é sempre um limite à obtenção do significado normativo, não podendo este ser totalmente alheio a ela; (ii) o intérprete não pode sobrepor-se ao legislador, apontando-lhe erro na solução consagrada na lei ou incapacidade de se exprimir adequadamente.

Assim, a interpretação jurídica (1º) começa a partir do significado literal da disposição legal em causa (= a “letra da lei”; “first meaning”), momento em que descobrimos o significado dos enunciados jurídicos contidos no texto legal (procurando ultrapassar as dificuldades colocadas por conceitos indeterminados ou por arquétipos legais vagos e porosos, o que se consegue através da sua concretização), após o que passamos aos 3 elementos lógicos da atividade interpretativa (procurando o “espírito da lei”); (2º) perguntando o que significa a disposição legal à luz da unidade do diploma legal e do sistema jurídico em que essa disposição legal se integra; (3º) depois perguntando (se necessário) como nasceu a disposição legal; e (4º), finalmente, perguntando (se necessário) qual é a finalidade dessa disposição legal (7).

Desta utilização dos cits. 4 elementos citados e do respeito pelas regras ou limites impostos nos nº 2 e nº 3 artigo 9º do Código Civil, obteremos, a final, o sentido (“deep meaning”) da disposição legal ou da proposição jurídica, isto é, obteremos a regra jurídica a aplicar ao caso concreto a resolver.

Esse sentido da disposição legal – a regra obtida com a interpretação - pode desembocar num resultado interpretativo que signifique uma “interpretação declarativa” (há coincidência entre os 4 elementos citados), que pode ser média, lata ou restrita, ou num resultado interpretativo que signifique uma “interpretação extensiva” (o elemento gramatical ficou aquém do espírito da lei apurado com a atividade interpretativa; assim, o intérprete estende o significado literal até ao espírito da disposição legal/pensamento legislativo; a disposição legal disse menos do que queria dizer) (8), ou num resultado interpretativo que signifique uma “interpretação restritiva” (o elemento gramatical foi além do espírito da lei apurado com a atividade interpretativa; assim, o intérprete restringe o significado literal até ao espírito da disposição legal/pensamento legislativo; a disposição legal disse mais do que queria dizer), ou ainda, muito raramente (9), num resultado interpretativo que signifique uma “interpretação ab-rogante” (o intérprete verifica que a regra jurídica está lógica (10) ou valorativamente “morta”).

Quaisquer outros resultados da interpretação (como a interpretação corretiva) não são lícitos.

Um último ponto interessa aqui.

Respeita à diferença entre a interpretação feita pelo juiz ou pela dogmática (vulgo, doutrina) e a interpretação feita pela Administração Pública. Esta tem direta ou imediata obediência ao ato legislativo, não podendo invocar a CRP - e muito menos ponderações próprias do campo da chamada “discricionariedade administrativa” (que não se aplica na atividade interpretativa da lei) - para não agir de acordo com a lei (princípio da legalidade administrativa: artigo 266º da CRP e artigo 3º/1 do CPA; cf. FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, nº 10; MÁRIO AROSO, TGDA, 4ª ed., primeira parte, II, nº 1; PAULO OTERO, Legalidade e Adm. Pública, págs. 448 ss, 687-698 e 706 ss).

Os tribunais, diversamente, estão submetidos sobretudo à CRP (cf. o artigo 204º), embora também ao direito infraconstitucional (cf. os artigos 111º/1 e 203º da CRP; e JOSÉ LAMEGO, Elementos de Metodologia Jurídica, 2016, págs. 153 ss e 293-297).

E)

Ora, o IMT entende que o cit. artigo 4º/2/c) não está em causa e que é o cit. artigo 4º/2/b) que se aplica aos CITV preexistentes também quanto à (nova) obrigação de ter uma área para a inspeção de veículos de 2 e 3 rodas e de quadriciclos.

Começando pelo significado literal das als. b) e c), supratranscritas, e desde logo cumprindo os cits. nº 2 e 3 do artigo 9º do Código Civil, consideramos o seguinte:

- a existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho, não está prevista no texto da al. b);

- caso contrário, seria desnecessária a al. c);

- portanto, a al. b) não faz referência ao tema da “existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho, designadamente para os antigos centros”.

Com efeito, se o legislador (cf. artigo 9º/2/3 do Código Civil) quisesse incluir os antigos centros no âmbito da nova obrigação teria dito, não fazendo na al. c) a referência aos novos centros; aliás, teria prescindido de uma al. c) como esta, já que tudo estaria na al. b) pois esta se referiria à “existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho” (novos e antigos CITV).

Agora, o que não tem sentido é pretender que, quanto à “existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho”, a al. b) vincula os antigos CITV e a al. c) os novos CITV.

Esta conclusão interpretativa, assente na letra da lei e nos nº 2 e 3 do artigo 9º do Código Civil, não é posta em causa por nenhum dos restantes 3 elementos ou critérios da interpretação jurídica.

Ela é confirmada pelo elemento lógico-sistemático, acima explicitado. No âmbito da Lei nº 11/2011 atualizada - e do mais do sistema jurídico – ela faz sentido; corresponde a uma opção de vincular o futuro, que não afronta nenhuma norma jurídica superior, nomeadamente, a proibição de tratar desigualmente o igual (pois, a situação jurídica dos antigos CITV é diferente da dos novos CITV) ou o Direito da União Europeia (cujas diretivas nada nos dizem de concreto a propósito do nosso tema).

Ela é também confirmada pelo elemento histórico-genético. Da leitura do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 26/2013, que deu nova redação à Lei n.º 11/2011, resulta que entre outros objetivos, o referido diploma pretende “conformar o regime de acesso e permanência na atividade de inspeção de veículos, aprovado pela Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com o regime que regula as inspeções técnicas periódicas, as inspeções para atribuição de matrícula e as inspeções extraordinárias de veículos a motor e seus reboques, exigindo -se, desde logo, como requisito de atribuição e celebração de contratos de gestão para novos centros, que estes possuam uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, a fim de evitar constrangimentos na oferta de inspeções para este universo de veículos”.

Note-se ainda algo relativo ao regulamento administrativo a que, incorretamente (cf. artigo 112º da CRP), o IMT dá importância para a interpretação de um ato normativo hierarquicamente superior (uma lei): no próprio preâmbulo da Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho, pode ler-se que se estabelecem “os requisitos a observar pelos centros de inspeção que pretendam efetuar inspeções a motociclos, triciclos e quadriciclos”.

Ainda nesta sede do elemento sistemático, não cabia ao IMT (Adm. Pública) fazer apreciações sobre a (inexistente) violação dos princípios da igualdade, transparência e eficiência, já que tais juízos foram feitos pela legislador autor da lei que o IMT tem de aplicar.

O elemento teleológico nada nos diz em sentido contrário ao cit. significado literal.

Portanto, obtemos uma interpretação declarativa média das cits. al. b) e c) do nº 2 do artigo 4º da Lei nº 11/2011 na sua redação de 2013. Que corresponde à tese das AA e não à tese do IMT: a “existência obrigatória de uma área para a inspeção de veículos de duas e três rodas e quadriciclos, de acordo com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho”, a que se refere o Decreto-Lei nº 26/2013 (que alterou a Lei nº 11/2011), destina-se apenas aos novos CITV, de acordo com o artigo 4º/2 dessa Lei nº 11/2011.

Portanto, para efeitos do artigo 10º/3/a) do Código de Processo Civil, entende-se que não existe a obrigação de a C............... e a I............... construírem uma área destinada à inspeção de veículos de categoria L (motociclos, triciclos e quadriciclos com cilindrada superior a 250 cm3) nos seus centros de inspeção automóvel pré-existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro.

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em, negando provimento ao recurso, julgá-lo improcedente e, com esta fundamentação, confirmar a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 22-06-2017

(10)A lei remete para um regime que não existe. Ou há disposições inconciliáveis em que não há revogação.