Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	4066/23.7BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	05/23/2024

Relator:	PEDRO NUNO FIGUEIREDO

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTEÇÃO DE DIREITOS LIBERDADES E GARANTIAS SUBSIDIARIEDADE PROVIDÊNCIA CAUTELAR

Sumário:	I. O recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, apenas se justifica perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia. II. Assim como cria uma relação de subsidiariedade entre este processo e a providência cautelar, estabelecendo que apenas se pode recorrer à intimação caso os interesses do autor não possam ser acautelados através do decretamento provisório da providência.


Votação:	Voto vencido


Indicações Eventuais:	Subsecção COMUM


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

B... R...instaurou ação de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias contra a AIMA - Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP, na qual requer se intime a entidade requerida a decidir com urgência, no prazo que se estima ser razoável e adequado de 15 dias, o pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente.
Por decisão de 22/11/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa rejeitou liminarmente a presente intimação para proteção de direitos liberdades e garantias, por falta de preenchimento dos pressupostos de admissibilidade da mesma.
Inconformado, o autor interpôs recurso, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“A) O Tribunal a quo faz uma interpretação errada da Lei, e ignora a Jurisprudência assente no STA, e no TCA Sul, sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
B) A Intimação para a Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é O ÚNICO instrumento legal adequado para a defesa dos interesses do Recorrente; os quais estão violados.
C) Designadamente, mas não só, 0 Direito a uma decisão procedimental em tempo razoável (artigo 2669, n.9 1 da CRP, e artigos 59, e 599, do CPA).
D) E, também, e uma vez que o procedimento no qual se verificou o atraso desrazoável (atraso de mais de 08 meses) diz respeito à obtenção de um documento de identificação pessoal, ao livre desenvolvimento da personalidade (artigo 269, da CRP).
E) Perante a inércia do Recorrido AIMA I.P., o Recorrente fica sem saber qual o grau de estabilidade da sua permanência em território português; o que se repercute nas decisões que tenha de tomar a nível familiar, pessoal e profissional.
F) A Intimação para a Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é o instrumento legal mais adequado na defesa dos valores constitucionais em jogo.
G) O uso de providência cautelar, pela sua precariedade é INCERTO no seu desfecho.
H) Depende de uma Ação Principal; que poderá - e, seguramente - demorará anos e anos.
I) Somado ao facto de o Recorrido AIMA I.P. atualmente recorrer das providências cautelares.
J) O que aumenta ainda mais a incerteza do Recorrente.
K) Existe Jurisprudência no TCA SUL assente sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
L) E, também no STA.
M) Desde 2019 que temos uma reversão jurisprudencial.
N) O Recorrente vê ameaçada a sua identidade em território nacional, e o seu emprego, está a pagar impostos e contribuições, mas não vê reconhecidos os seus direitos.
O) O Tribunal a quo não está a acatar a posição do TCA SUL e STA.
P) Estão ultrapassados os prazos legais previstos no artigo 11.º,1, do CPTA.
Q) Não existe tempo a perder, devendo o Recorrido AIMA I.P. ser devidamente intimado a decidir e a emitir o título de residência do Recorrente.
R) Estão violados os artigos lº, 13º, 15º, 26º, 27º, 36º, 44º, 53º, 58º, 59º, 64º, 67º, 68º, e 266º, da CRP.
S) E, o artigo 109º, do CPTA.
T) E, os artigos 77º, 82º, e 88º, da Lei 23/2007.
U) Os artigos 5º, 8º, 10º,13º, e 59º, do CPA.
V) E, os artigos 607º, n.º 4 (ex vi artigo 1º, da CRP), 639º, e 639º, do CPC.”
A entidade requerida não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender, em síntese, que Tribunal a quo ao proferir a decisão ora sob censura no sentido em que o fez, procedeu de forma irrepreensível à aplicação do direito, não tendo violado quaisquer preceitos legais/constitucionais, nem tal decisão padece de qualquer vício de erro de julgamento de direito, inexistindo outras questões que cumpra conhecer.

Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao rejeitar liminarmente a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

Consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:
“[N]ão foram alegados quaisquer factos concretos cuja demonstração permita concluir a necessidade de obtenção de uma decisão de mérito urgente definitiva para a prevenção ou repressão de uma ameaça iminente dos direitos, liberdades ou garantias do Requerente, ónus este que recaía sobre si, resultante da regra geral do ónus da prova, segundo a qual àquele que invoca um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do mesmo (cf. artigo 342.º, nº 1 do Código Civil).
E também não alegou ou demonstrou o Requerente, como lhe competia, factos que, em abstrato, possibilitem ao Tribunal concluir que, no caso concreto, não é possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar ou que a ação administrativa não garante a utilidade de uma eventual decisão final a proferir nessa sede, face à premência em obter tutela de direitos, liberdades ou garantias.
Com efeito, o Requerente funda a necessidade de recurso a este meio processual na violação de direitos constitucionalmente protegidos, referindo que o uso de meios cautelares, nomeadamente, de meios antecipatórios, mostrar-se-iam inidóneos, por implicarem a atribuição efetiva, durante o tempo em que decorresse o processo principal, da indicada autorização de permanência, ou de residência e que o uso de um meio processual, não urgente, não acautelaria, em tempo útil, a situação do Requerente (artigos 67.º e 70.º do requerimento inicial), acrescentando que uso da providência cautelar, pela sua precariedade, torna incerto o seu desfecho, depende de uma ação principal que poderá demorar anos e anos e a que a Entidade Requerida, atualmente, recorre das providências cautelares (artigos 75.º a 77.º do requerimento inicial).
Afigura-se que a argumentação aduzida não permite concluir pela impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, com vista a assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
Assim, invocando o Requerente o direito à decisão de concessão da autorização de residência, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inidóneo, na medida em que a Requerente poderá intentar uma ação administrativa, sendo-lhe possível obter a tutela urgente dos direitos que invoca através de um processo cautelar, no qual formule pedido de intimação do Entidade Requerida a conceder, provisoriamente, a autorização de residência (…)
[C]aso existisse uma situação jurídica que colidisse com um direito, liberdade e garantia de natureza pessoal, carecia tal situação de ser concretizada relativamente ao requisito da ocorrência iminente de um evento que consubstanciasse uma grave ameaça ou violação do direito, liberdade e garantia em causa, que só pudesse ser reparada através do processo urgente de intimação.
E, o que se extrai do requerimento inicial é que o Requerente está a aguardar uma decisão relativa ao seu pedido de autorização de residência desde 25-08-2023 (final do prazo de 90 dias, contado nos termos do artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, a partir da data de apresentação da manifestação de interesse), situação esta que está desprovida de urgência, no sentido de exigir uma decisão de fundo no âmbito do processo, pois nada é alegado no sentido de que, se a decisão de mérito não for proferida num processo urgente, haverá uma perda irreversível de faculdades de exercício do direito em causa ou uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal de alguém (…)
Em face do exposto, torna-se forçoso concluir pela falta de preenchimento dos pressupostos de admissibilidade da intimação face aos demais meios processuais, mormente a inexistência dos requisitos de indispensabilidade e subsidiariedade, o que determina, considerando a fase liminar dos presentes autos, a rejeição da presente intimação, o que adiante de determinará, nos termos do disposto no artigo 110.º, n.º 1 do CPTA”.
Estabelece o artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, o seguinte, quanto aos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:
“A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”
Como bem se vê, de acordo com este normativo, o recurso à intimação apenas se justifica perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
Daí decorre a imperativa concretização da existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na Constituição ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através da intimação (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 883).
Compulsada a p.i. e tendo presente a fundamentação da sentença recorrida, bem como, as conclusões recursivas, falta a alegação de factos concretos que efetivamente demonstrem o pressuposto da indispensabilidade do recurso ao presente meio processual, isto é, da sua necessidade para acautelar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia, tendo em conta o estatuído pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
Daí que, por falta de verificação de tal pressuposto, cujo ónus de alegação e comprovação não foi cumprido pelo A., se entenda que basta para reconhecer no caso em apreço a falta de idoneidade do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, confirmando-se, na mesma, a decisão da sua rejeição liminar.
Igualmente não se verifica o requisito da impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar.
Impõe o citado artigo 109.º, n.º 1, do CPTA que, para além da intimação se revelar indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
Prevê este normativo uma necessária relação de subsidiariedade entre o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e a providência cautelar, estabelecendo que apenas se pode recorrer à intimação caso os interesses do autor não possam ser acautelados através do decretamento provisório da providência.
Caso possam ser acautelados, prevê-se então a possibilidade de convolação do processo de intimação em processo cautelar, cf. artigo 110.º-A, n.º 1, do CPTA.
Como se assinalou no acórdão deste TCA Sul de 25/05/2023, proferido no processo n.º 806/22.0BEALM, na apreciação de caso semelhante ao destes autos, “a provisoriedade própria da tutela cautelar impede que o tribunal antecipe os efeitos da decisão principal em termos tais que essa antecipação seja irreversível e definitiva para o futuro. (…) [A] concessão da autorização de residência a título provisório não contende com os limites intrínsecos da tutela cautelar, concretamente com a sua natureza provisória, pois, de acordo com o estatuído no art. 75º n.º 1, conjugado com o art. 90º-A n.º 2, do DL 23/2007, de 4/7, a autorização de residência aqui em causa é válida pelo período de dois anos contados a partir da data da emissão do respetivo título e é renovável por períodos sucessivos de dois anos, pelo que, caso a ação principal improceda, tal implicará a caducidade da autorização de residência concedida a título provisório (ou da respetiva renovação), ou seja, é possível reverter os efeitos criados, isto é, a concessão de autorização de residência a título cautelar não se tornaria irreversível.
Dito por outras palavras, os limites da tutela cautelar, impostos pela provisoriedade que a estruturam, consentem a concessão da autorização de residência a título provisório, por esta não conduzir a uma situação definitiva e irreversível, isto é, por não levar ao esgotamento da respetiva ação principal.”
Entendimento já anteriormente adotado nos acórdãos do STA de 16/02/2017, proc. n.º 0108/17, e deste TCA Sul de 06/02/2014, proc. n.º 10704/13, de 15/12/2016, proc. n.º 1453/16.0BELSB, de 15/12/2016, proc. n.º 1668/16.1 BELSB, de 16/02/2017, proc. n.º 1663/16.0BELSB, de 16/02/2017, proc. n.º 1753/16.0BELSB, de 05/07/2017, proc. n.º 532/17.1BELSB, de 05/04/2018, proc. n.º 2442/17.3BELSB, e de 13/08/2023, proc. n.º 924/23.7BELSB.
No caso vertente, constata-se que o decretamento provisório da providência cautelar, com a consequente apreciação liminar do pedido do requerente, acautela devidamente os seus direitos até à decisão da causa principal, na medida em que, caso lhe seja perfuntoriamente reconhecida a bondade da pretensão que apresentou, estará a partir de então temporariamente munido da autorização que almeja.
Sendo certo que inexiste aqui o fator de irreversibilidade desta concessão da autorização, precisamente por se tratar de uma autorização provisória, característica inerente aos processos cautelares, que relega a resolução definitiva do litígio para a ação principal.
Por outro lado, a manutenção da incerteza quanto à concessão definitiva da autorização de residência até à decisão da ação principal é algo de inerente a este tipo de litígios.
Concluiu-se, pois, que não se mostra verificado este pressuposto de utilização do meio processual intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Quedando-se à margem do objeto do presente recurso a possibilidade de convolação prevista no artigo 110.º-A, n.º 1, do CPTA.
Atento o exposto, será de manter o juízo de rejeição liminar proferido na decisão recorrida, assim se negando provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Sem custas.

Lisboa, 23 de maio de 2024

(Pedro Nuno Figueiredo – relator ao abrigo do artigo 663.º, n.º 4, do CPC)

(Marcelo Mendonça)

(Joana Costa e Nora)

Declaração de voto:
Ao contrário da posição maioritária deste Coletivo, entendo que o alegado pelo recorrente, ainda que carecido de melhor concretização, permite configurar, à luz das regras da experiência, que a falta da autorização de residência coloca em risco direitos do mesmo, na medida em que se encontram restringidos enquanto não ocorrer pronúncia quanto à pretensão que apresentou junto da entidade recorrida (cf., vg, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11/09/2019, proc. n.º 1899/18.0BELSB, e deste Tribunal Central Administrativo Sul de 29/11/2022, proc. n.º 661/22.0BELSB, disponíveis em www.dgsi.pt).
Pelo que não será de afastar liminarmente a verificação do requisito da indispensabilidade da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, que consta do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.
Pedro Nuno Figueiredo