| Decisão Texto Integral: | (RJ4958-11) Tribunal Central Administrativo Sul Rua da Beneficência, nº.241,
1600 - 019 Lisboa
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ACÓRDÃO
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RELATÓRIO
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“A...- DISTRIBUIÇÃO E COMÉRCIO, S.A.”, com os demais sinais dos autos, deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pelo Mmo. Juiz do T.A.F. de Sintra, exarada a fls.232 a 235 do processo, através da qual julgou totalmente improcedente a impugnação visando actos de liquidação de taxas de ocupação de via pública, referentes ao ano de 2009, efectuados pela C. M. de Sintra e no valor total de € 10.479,00.X O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.285 a 323 dos autos) formulando as seguintes Conclusões:
1-Em 16 de Abril de 2009, a ora recorrente A...foi notificada pela Câmara Municipal de Sintra dos actos de liquidação de alegadas taxas de Ocupação/Utilização do subsolo, relativas ao ano de 2009 e referentes aos seguintes locais: Avenida de Lisboa, Urbanização Casal do Cotão, São Marcos - valor: 1.571,00 €; Rua Helena Tavares, Algueirão - valor: 483,00 €; Rua das Urzes, Urbanização Urbanil, Rinchoa - valor: 5.411,00 €; Rua da Bela Vista - cruzamento com a Praça Cidade de Omura, Casal do Cotão, São Marcos - valor: 2.115,00 €; Rua de Plutão - Serra das Minas, Rio de Mouro -valor: 899,00 €;
2-De acordo com a notificação, a taxa alegadamente devida, no valor de 10.479,00 € (dez mil quatrocentos e setenta e nove euros), dizia respeito a ocupação da via pública;
3-A 1 de Outubro de 2009, a recorrente A...procedeu, nos termos dos artºs.97 e 98, do Código do Procedimento e Processo Tributário, à impugnação da obrigação de pagamento da referida taxa municipal;
4-A recorrente A...foi notificada da respectiva sentença em 4 de Maio de 2011, a qual julgou improcedente a impugnação apresentada;
5-O presente recurso tem por base a sentença que julgou improcedente os vícios invocados pela ora recorrente A...em sede de impugnação, considerando válida e constitucional a taxa cobrada pelo Município de Sintra;
6-São termos em que o presente recurso tem por base a sentença que julgou improcedente os vícios invocados pela ora recorrente A...em sede de impugnação, considerando válidas e constitucionais as taxas cobradas pelo Município de Sintra;
7-Da leitura da notificação recebida pela recorrente A...resulta claro que inexiste fundamentação do acto impugnado, vício que corresponde à falta absoluta de fundamentação prevista no artº.125, do C.P.A.;
8-Nem sequer é invocada, na notificação, a norma e/ou normas ao abrigo das quais é exigível a taxa legal;
9-Esta fundamentação com referência à norma que habilita a Administração a exigir tal pagamento era absolutamente fundamental;
10-A fundamentação dos actos administrativos radica essencialmente no princípio de que os administradores têm a possibilidade de reagir contra os actos da Administração considerados ilegais, devendo para o efeito ser-lhes facultadas todas as razões de facto e de direito que levaram à tomada de determinada decisão;
11-Neste caso o vício de forma por falta de fundamentação implica a violação dos artºs.125 e 267, nº.5, da C.R.P., correspondendo também à violação do núcleo essencial do princípio da legalidade e do direito de acesso à justiça, pelo que terá de se considerar gerador de nulidade nos termos do artº.133, nº.2, al.d), do C.P.A.;
12-A ora recorrente A...não pode concordar com a apreciação feita pelo Tribunal “a quo”, porquanto foi alegada matéria factual para corroborar a violação do princípio da igualdade, designadamente os factos descritos nos artigos 21 a 26 da impugnação;
13-Para fazer prova da violação do princípio da igualdade por parte da recorrida Câmara Municipal de Sintra, a ora recorrente DIGAL, em sede de impugnação judicial, requereu que o Município comprovasse o pagamento de taxas referentes à ocupação do subsolo por parte de uma série de entidades;
14-Estes documentos eram essenciais para averiguar o respeito pelo princípio da igualdade por parte da Câmara Municipal de Sintra, porquanto estas empresas ocupam, à semelhança e nas mesmas condições da recorrente DIGAL, o subsolo do Município;
15-Neste caso, existe uma omissão de pronúncia, já que o Tribunal “a quo” ignorou por completo os factos mencionados, entre os quais, alguns notórios;
16-A ora recorrente A...não pode concordar com esta apreciação feita pelo Tribunal “a quo”, porquanto foi alegada matéria factual para corroborar a violação do princípio da proporcionalidade, designadamente os factos descritos nos artigos 29 a 42 da impugnação judicial;
17-Na sua impugnação judicial, a ora recorrente A...requereu que o Município de Sintra apresentasse o comprovativo descriminado de despesas que tem com cada uma das taxas de ocupação individuais que estão em discussão nos presentes autos;
18-Estes documentos eram essenciais para averiguar o respeito pelo princípio da proporcionalidade por parte da Câmara Municipal de Sintra e, consequentemente, para aferir se os pagamentos exigidos à ora recorrente A...têm a natureza de taxa ou imposto;
19-Encontrando-se o Tribunal “a quo” sujeito ao princípio da vinculação do juiz ao pedido, na sua dimensão de obrigatoriedade de apreciação de todas as questões que as partes submetam ao processo, deveria este Tribunal se ter pronunciado sobre este pedido da ora recorrente DIGAL;
20-Assim sendo, mais uma vez, esta inobservância da obrigatoriedade de apreciação de todos os factos que interessam para a decisão da causa, incluindo os factos constitutivos da pretensão da ora recorrente DIGAL, têm como consequência obrigatória a nulidade da sentença por omissão de pronúncia;
21-São termos em que, do teor da sentença ora proferida, resulta claro que este Tribunal não se pronunciou sobre esta questão da proporcionalidade, como deveria, sobre o pedido formulado pela ora recorrente DIGAL, comportamento que configura, sem margem de dúvidas, omissão de pronúncia e é causa de nulidade da sentença, nos termos do artº.668, nº.1, al.d), do C.P.C., aplicável por remissão da al.e), do artº.2, do Código de Procedimento e Processo Tributário, nulidade que desde já e por mera cautela se deixa expressamente arguida para o caso de se entender, contra aquilo que se espera, que há lugar a recurso ordinário da presente sentença;
22-De referir que a jurisprudência portuguesa já teve oportunidade de se pronunciar sobre esta questão da omissão de pronúncia por parte dos tribunais;
23-As taxas municipais que estão em discussão nos presentes autos são cobradas pela Câmara Municipal de Sintra e alegadamente são devidas pela ocupação da via pública pela ora recorrente DIGAL;
24-A recorrente A...ficou sem saber a que situação concreta se referia a mencionada notificação, ou seja, qual a ocupação de via pública que justificaria o pagamento de tal taxa;
25-Na hipótese de a referida taxa se reportar à ocupação de reservatórios de gás e redes de abastecimento domiciliário, relativos à actividade profissional da ora recorrente DIGAL, importa referir que em sede de impugnação judicial a ora recorrente A...invocou a inexistência da obrigação de pagamento das referidas taxas na medida em que estas configurariam verdadeiros impostos, criados ilícita e inconstitucionalmente pelo Município de Sintra;
26-O Tribunal “a quo” considerou improcedente a invocada inconstitucionalidade das taxas em discussão nos presentes autos, decisão com a qual a ora recorrente A...não pode concordar;
27-Não se verificam os elementos/requisitos que permitem qualificar estes valores cobrados pelo Município de Sintra como taxas, pelo que a sua cobrança terá de ser considerada inconstitucional, por violação inequívoca do princípio da legalidade tributária, consagrado no nº.2, do artº.103, da C.R.P.;
28-Ao nível doutrinal e jurisprudencial é pacífica a existência de um critério básico de diferenciação entre a figura do imposto e a da taxa que consiste na unilateralidade ou bilateralidade destes tributos;
29-À luz deste critério, o imposto tem uma estrutura unilateral enquanto a taxa se caracteriza pelo seu carácter bilateral e sinalagmático;
30-Esta diferença essencial entre as duas figuras tributárias - as taxas e os impostos -resulta aliás da própria Lei das Finanças Locais, que no nº.2, do seu artº.4, consagra de forma clara que a estrutura das taxas supõe a existência de uma correspectividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública;
31-Na situação em discussão nos presentes autos, não existiu qualquer contraprestação por parte da Câmara Municipal de Sintra quanto à instalação das redes de gás pela ora recorrente DIGAL, porquanto o Município não procedeu ao seu planeamento, nem à sua implantação, nem posteriormente à sua conservação e/ou tratamento ou à reposição do espaço onde as mesmas foram implantadas;
32-Tanto os custos de implantação como os de manutenção da rede de gás no Município de Sintra foram e são suportados pela ora recorrente DIGAL, ou seja, nenhum custo decorreu ou decorrerá para o Município de Sintra da instalação e manutenção da rede de gás da DIGAL;
33-À taxa cobrada pelo município tem de corresponder um serviço prestado com alguma individualidade ao cidadão e não uma qualquer contraprestação meramente formal, porquanto só se existir uma vantagem suficientemente individualizada é que podemos falar em taxa;
34-Também esta exigência legal não se encontra observada nas taxas cobradas pela Câmara Municipal de Sintra, porquanto a rede de gás implantada pela ora recorrente A...destina-se à satisfação de necessidades gerais colectivas e não individuais;
35-Não existe pois, uma actividade do Município especialmente dirigida à ora recorrente DIGAL;
36-As taxas cobradas pelo Município de Sintra em discussão nos presentes autos, também não satisfazem o requisito da proporcionalidade entre a contraprestação e o benefício auferido pelo particular, violando nessa medida o princípio constitucional e administrativo da proporcionalidade;
37-Uma vez que as taxas exigidas pela Câmara Municipal de Sintra não cumprem os requisitos que permitiriam a sua qualificação como “taxa”, o Tribunal “a quo” deveria, salvo melhor opinião, ter julgado procedente a inconstitucionalidade invocada pela ora recorrente DIGAL;
38-O tributo em análise nos presentes autos não pode deixar de ser considerado como um imposto, ainda que camuflado, porquanto não só não se verifica uma contraprestação específica por parte do sujeito activo - a Câmara Municipal de Sintra - mas também atendendo ao carácter claramente desproporcional do montante a pagar em relação ao benefício supostamente recebido pela ora recorrente DIGAL;
39-À luz do nosso ordenamento jurídico, esta diferente qualificação do tributo em causa no presente processo, tem obrigatoriamente consequências ao nível da legitimidade do sujeito activo, ou seja, põe em causa a legitimidade da Câmara Municipal de Sintra para a criação e cobrança destes valores;
40-Decorre da al.i), do nº.1, do artº.165, da C.R.P., que a Assembleia da República tem competência exclusiva para a criação de impostos, sendo que a criação dos mesmos está vedada ao próprio Governo, que necessita de autorização para tal por parte da Assembleia da República;
41-Tendo com base este princípio da legalidade fiscal, é evidente que os Municípios se encontram proibidos constitucionalmente de criar impostos, apenas tendo habilitação legal para criar taxas, tarifas e preços, para o financiamento dos serviços prestados e para a gestão administrativa do património - vide nºs.1 e 3, do artº.238, da C.R.P., e Lei das Finanças Locais;
42-Esta solução adoptada ao nível constitucional tem como base a ideia de que o imposto se insere numa lógia diferente da taxa;
43-Não podem restar dúvidas de que os actos de liquidação praticados pela Câmara Municipal de Sintra, bem como a disposição regulamentar em que estes se baseiam (artigos 28 e 29, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra), violam a reserva de lei formal consagrada no nº.2, do artº.103, e na al.i), do nº.1, do artº.165, da C.R.P.;
44-Este vício da inconstitucionalidade implica, nos termos da al.b), do nº.2, do artº. 133, do C.P.A., a nulidade do acto da Câmara Municipal de Sintra que criou um verdadeiro imposto, acto estranho por imposição constitucional às atribuições e competências dos municípios, porquanto se trata de matéria de competência da Assembleia da República (vide nº.2, do artº.103, e na al.i), do nº.1, do artº.165, da C.R.P.);
45-São termos em que deve o presente recurso ser considerado procedente, porquanto os actos de liquidação praticados pela Câmara Municipal de Sintra, bem como a disposição regulamentar em que estes se baseiam padecem claramente de um vício de inconstitucionalidade material, formal e orgânica;
46-Relativamente à inconstitucionalidade das taxas exigidas pelo Município de Sintra por violação do princípio da igualdade alegada pela ora recorrente DIGAL, existe uma omissão de pronúncia por parte do Tribunal “a quo”, que terá necessariamente como consequência a nulidade da sentença, nos termos do artº.668, nº.1, al.d), do C.P.C., aplicável por remissão da al.e), do artº.2, do Código de Procedimento e Processo Tributário;
47-O Tribunal “a quo” não se pronunciou sobre os factos alegados pela ora recorrente A...para corroborar a violação do princípio da igualdade e por outro lado, a sentença em crise no presente recurso também não se pronuncia sobre o pedido formulado pela ora recorrente DIGAL, o qual visava a notificação de um conjunto de entidades no sentido de provarem o pagamento de taxas referentes à ocupação de subsolo;
48-É de conhecimento geral que várias empresas concessionárias de serviços públicos, nomeadamente a CP, Portugal Telecom e EDP, utilizam bens dominiais para implantação de infra-estruturas, sem pagarem por isso qualquer taxa ou renda;
49-As empresas mencionadas, ainda que prossigam o interesse público, não deixam de prosseguir também o lucro imanente à sua natureza jurídico-comercial;
50-Tanto a PT como a EDP são, tal como a empresa ora recorrente, sociedades comerciais sob forma anónima cujo capital é essencialmente privado, ou seja, estão todas sujeitas ao regime do Código das Sociedades Comerciais em cujas várias disposições se protege o fim societário consistente no escopo lucrativo;
51-Caso em que, ao serem isentas do pagamento de taxas, ficam numa posição de vantagem concorrencial, ainda que não estejam em causa as mesmas actividades, mas sim similares, todas prestam serviços de satisfação de necessidades básicas colectivas (electricidade, transportes, telecomunicações e gás) e não são tributadas pela instalação das suas infra-estruturas e respectiva ocupação do domínio público municipal;
52-Tal representa uma manifesta violação do princípio da igualdade previsto nos artºs.13, e nº.2, do 266, da C.R.P., porquanto o município não cobra as referidas taxas às supra citadas entidades, cobrando as mesmas à ora reclamante DIGAL, apesar de esta se encontrar, no caso em análise, na mesma posição das empresas supra referidas;
53-São termos em que o presente recurso deve ser considerado procedente, porquanto os actos de liquidação praticados pela Câmara Municipal de Sintra violam de forma flagrante o princípio da igualdade consagrado nos artºs.13, e nº.2, do 266, da C.R.P.;
54-Relativamente à inconstitucionalidade das taxas exigidas pelo Município de Sintra por violação do princípio da proporcionalidade, existe uma omissão de pronúncia por parte do Tribunal “a quo”, que terá necessariamente como consequência a nulidade da sentença, nos termos do artº.668, nº.1, al.d), do C.P.C., aplicável por remissão da al.e), do artº.2, do Código de Procedimento e Processo Tributário;
55-Independentemente deste vício de omissão de pronúncia, importa referir que a ora recorrente A...não pode concordar, pelos motivos que se passam a expor, com a decisão do Tribunal “a quo” no sentido da improcedência do vício da inconstitucionalidade das taxas em discussão por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no nº.2, do artº.266, da C.R.P.;
56-De acordo com a lei, o estabelecimento da medida de uma qualquer taxa deve estar sujeito ao princípio da proporcionalidade, ou seja, a quantia a pagar deve ser proporcional face ao valor do serviço prestado ao utente. Verificando-se uma desproporção nessa relação, como acontece no presente caso, compromete-se a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática;
57-É certo que não é necessário uma exacta equivalência entre o valor do serviço prestado pelo município e o preço pago pelo utente desse serviço, todavia, sempre terá que haver uma qualquer contraprestação que possa ser objecto de uma avaliação monetária, como forma de legitimar a cobrança e que seja possível determinar-se um justo preço, embora aproximado, sob pena de se exercer um poder discricionário e de fazer incorrer aquela imposição fiscal na categoria de um imposto;
58-A lei, ao definir o regime da compensação pela ocupação do domínio público, enuncia um critério que se baseia nos prejuízos causados ao interesse público a que o bem dominial se encontrava afecto;
59-Não existindo, no caso concreto, limitações à utilização do bem em que se verifica o atravessamento do subsolo por parte dos canos da recorrente A...e sendo os custos envolvidos para o município com a ocupação privativa de parte do subsolo de ruas e caminhos municipais com tubos e condutas são virtualmente inexistentes, o preço justo será meramente simbólico;
60-Apesar de a parcela do domínio público ocupado ser o subsolo, e apesar de ser manifesto que nenhum inconveniente ou prejuízo advém dessa ocupação para os fins de interesse público que justificam e fundamentam a criação de taxas municipais - a circulação rodoviária - a verdade é que as taxas fixadas assumem valores de modo nenhum simbólicos;
61-No caso vertente, além de ser praticamente impossível determinar pela parte do sujeito activo o valor de um justo preço - quer das vantagens (supostamente) auferidas pelo munícipe, quer do custo do serviço prestado - a quantia a pagar é manifestamente excessiva face ao serviço prestado pela Câmara Municipal de Sintra como correspondência específica e individualizada da quantia a pagar - que se reconduz, na prática, a uma mera autorização de ocupação do solo para armazenagem de GPL e passagem de condutas no subsolo;
62-São termos em que o presente recurso deve ser considerado procedente, porquanto os actos de liquidação praticados pela Câmara Municipal de Sintra violam de forma flagrante o princípio da proporcionalidade consagrado no nº.2, do artº.266, da C.R.P.;
63-Nestes termos e nos demais de Direito, deve a sentença do Tribunal “a quo” ser considerada nula, por omissão de pronúncia, nos termos do artº.668, nº.1, al.d), do Código de Processo Civil, aplicável por remissão da al.e), do artº.2, do Código de Procedimento e Processo Tributário, porquanto a mesma não se pronunciou sobre a matéria factual apresentada pela ora recorrente A...relativamente à violação dos princípios da igualdade e proporcionalidade;
64-Caso assim não se entenda, contra o que se espera, dever-se-á considerar procedente o presente recurso, com a consequente revogação da sentença recorrida, devendo a impugnação judicial ser julgada procedente, por provada, com a consequente declaração da inconstitucionalidade orgânica da Tabela da Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, porquanto a mesma viola a reserva de lei formal consagrada no nº.2, do artº.103, e na al.i), do nº.1, do artº.165, da C.R.P., o princípio da igualdade consagrado nos artºs.13, e nº.2, do 266, da C.R.P., e o princípio da proporcionalidade constante do nº.2, do 266, da C.R.P.;
65-Caso assim não se entenda, contra o que se espera, dever-se-á anular o acto de liquidação em causa no presente processo pelos motivos expostos.X Contra-alegou o recorrido (cfr.fls.329 a 348 dos autos), o qual pugna pela confirmação do julgado, sustentando nas Conclusões o seguinte:
1-A mui douta sentença recorrida não padece de quaisquer dos vícios que lhe são apontados pela recorrente;
2-As invalidades suscitadas pela ora recorrente contra as normas do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009, vêm sendo suscitadas há vários anos a esta parte, sendo a jurisprudência mais recente, pacífica, unânime e uniforme no sentido de que as taxas por ocupação de espaço dominial municipal são legais e devidas;
3-Veja-se, por todos, o acórdão do S.T.A., de 17/3/2010, da 2ª. Secção Tributária, proferido no Processo 931/09, onde são elencados diversos arrestos dos Tribunais Superiores, todos no mesmo sentido;
4-Quanto à sentença sob recurso, verifica-se, desde logo, que se pronunciou sobre todas as questões suscitadas com interesse para a decisão da causa;
5-A sentença remete para acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional, incorporando o texto dos referidos acórdãos na sua fundamentação, pelo que não padece de qualquer falta de fundamentação de direito;
6-Também não sofre de falta de fundamentação de facto já que fixou os factos relevantes para apreciação da causa com base nos elementos carreados para o processo pela própria recorrente e com base nos processos de reclamação e nos processos de liquidação das taxas;
7-Quanto aos meios de prova requeridos em sede de impugnação, o Tribunal “a quo” não promoveu a realização de prova na estrita medida em que esta se mostrou desnecessária para a boa solução da lide;
8-Uma vez que os factos notórios e a legislação em vigor não carecem de prova, o Tribunal estava em condições de se pronunciar sobre os vícios imputados sem necessidade de recorrer aos meios de prova requeridos pela recorrente (artº.514, do C.P.C., aplicável “ex vi” do artº.2, C.P.P.T.);
9-Aliás, o Tribunal deve sempre dispensar os meios de prova requeridos que sejam desnecessários ou dilatórios (artº.265, C.P.C., aplicável “ex vi” do artº.2, C.P.P.T.);
10-A produção da prova testemunhal requerida redundaria numa mera perca de tempo, uma vez que é de conhecimento oficioso do Tribunal que as empresas enumeradas pela recorrente estão sujeitas à taxa ora controvertida;
11-É público e notório que parte das empresas referidas têm actividades económicas em áreas completamente dispares da área da recorrente, pelo que não havia que apurar qualquer violação do princípio da livre concorrência;
12-Quanto às empresas que laboram na mesma área de actividade que a ora recorrente, estão em curso no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra diversos processos de impugnação e oposição dirigidos por aquelas empresas contra as mesmas taxas, previstas em diversos Regulamentos e Tabelas de Taxas do Município de Sintra;
13-Pelo que o Tribunal tinha conhecimento oficioso da liquidação das mesmas taxas a todas as empresas que, em concreto, se coloquem ao abrigo da previsão geral do R.T.T.;
14-Competindo ao juiz providenciar pelo andamento regular e célere do processo, recusando o que for impertinente ou dilatório (artº.265, C.P.C., aplicável “ex vi” do artº.2, C.P.P.T.);
15-Foi o que fez o meritíssimo juiz, recusando a produção de prova irrelevante;
16-Pelo que muito bem andou a douta sentença recorrida ao considerar que a violação do princípio da igualdade pressupõe situações objectivamente idênticas e os factos alegados pela recorrente não são de molde a demonstrar que as empresas invocadas se encontram em circunstâncias idênticas à da recorrente;
17-Quanto às restantes empresas, também não havia que fazer prova, atento o conhecimento oficioso do Tribunal;
18-Logo, o meritíssimo do Tribunal “a quo” pronunciou-se sobre a alegada violação do princípio da igualdade, concluindo em desfavor da recorrente, não sendo imputável à douta sentença recorrida a agora arguida omissão de pronúncia;
19-Quanto às notificações das liquidações na origem do presente processo contêm a indicação dos elementos de facto e de direito susceptíveis de fundamentar o acto de notificação, o que aliás é demonstrado pela ora recorrente, logo desde a interposição das reclamações graciosas;
20-Pelo que, ainda que se considerasse existir falta de fundamentação, o que não é verdade, como acima se verificou, sempre a omissão da fundamentação teria sido superada pelo conhecimento revelado pela ora recorrente, ainda em sede de procedimento administrativo e depois confirmado no requerimento de impugnação e nas presentes alegações de recurso, o que ao abrigo do nº.2, do artº.132, do C.P.A., determina uma presunção de conhecimento oficial dos elementos da notificação “sempre que o interessado intervenha no procedimento administrativo e aí revele conhecimento do conteúdo do acto”;
21-Por outro lado, quanto ao princípio da proporcionalidade, também a douta sentença recorrida fez apreciação do alegado;
22-E não pode deixar de concordar-se com a douta sentença, que a recorrente não invoca factos que permitam concluir que há violação do princípio da proporcionalidade;
23-Por um lado, o princípio da proporcionalidade implica uma ponderação preço/benefício/custos associados, não rigorosa e não assente em princípios economicistas;
24-Na formação do valor da taxa deve ter-se em consideração além daqueles factores também as opções políticas relacionadas com o incentivo ou desincentivo de certas actividades, a disponibilidade do bem a afectar e a hierarquização de prioridades para cada município, considerando ainda gastos e ganhos;
25-E a ora recorrente não demonstrou quais os benefícios por si auferidos do desenvolvimento da sua actividade;
26-Sendo certo que a jurisprudência é unânime ao considerar que ao prestar o serviço público de distribuição de gás a recorrente satisfaz a sua necessidade individual de obter lucro do mesmo passo que cumpre o desidério do interesse colectivo (vd.Acórdão S.T.A., de 27/4/2005, Proc. nº.1338/04);
27-E só alcança aquele objectivo individualista fazendo utilização de bens do município, designadamente o subsolo, limitando assim a utilização desse espaço por outras entidades (vide Acórdão citado no nº. anterior);
28-Alegando a recorrente que a passagem de canalizações no subsolo não causa qualquer inconveniência, quando, também a jurisprudência dominante, já concluiu em sentido diverso;
29-O facto é que a ocupação do subsolo com redes de gás prejudica a sua utilização para os outros fins e implica para o Município a necessidade de fazer o planeamento e gestão do espaço disponível, das obras a realizar, das possibilidades de utilização;
30-Acresce que, no caso concreto, foram os depósitos de gás que foram objecto de taxação e estes, não só ocupam subsolo como também o solo à superfície;
31-Sendo certo que a própria recorrente admite que a ocupação de espaço municipal à superfície tem fundamento na lei e jurisprudência, sendo devida e justificada uma taxa pela sua ocupação;
32-Pelo que muito bem andou a mui douta decisão recorrida ao concluir que é válida e legal a liquidação das taxas pelo Município de Sintra;
33-Quanto às inconstitucionalidades assacadas à norma constante do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009 (R.T.T.), não colhe nenhum dos argumentos aduzidos pela recorrente;
34-Em primeiro lugar, o R.T.T. foi aprovado ao abrigo da legislação vigente;
35-Designadamente, foi aprovado pela Assembleia Municipal em cumprimento do estatuído no nº.2, al.e), do artº.53, da Lei 169/99, de 18 de Setembro, republicada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro;
36-A taxa em causa respeita a Lei Geral Tributária (L.G.T.), enquadrando-se no nº.2, do artº.4, que prevê especificamente a utilização de um bem do domínio público como base de incidência da taxa;
37-Tem enquadramento na Lei das Finanças Locais em vigor à data de aprovação do Regulamento e Tabela de Taxas em causa, Lei 2/2007, de 15 de Janeiro, com as alterações da Lei 22-A/2007, de 29 de Junho, e da Lei 67-A/2007, de 31 de Dezembro, especialmente nos artºs.10, al.c), e 15;
38-E no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (R.G.T.A.L.) aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, artº.3;
39-Especialmente na al.c), do artº.6, R.G.T.A.L., que prevê a incidência das taxas municipais sobre a utilização e aproveitamento de bens do domínio público e privado municipal;
40-Sendo jurisprudência pacífica e uniforme a qualificação deste tributo como taxa (veja-se, por todos, o acórdão do S.T.A., de 17/3/2010, da 2ª. Secção Tributária, proferido no Processo 931/09);
41-E no mesmo sentido, o Acórdão do Tribunal Constitucional, 45/2010, de 3 de Fevereiro de 2010, proferido no processo 889/09, em que pleitearam as mesmas partes: o Município de Sintra e a ora recorrente;
42-Sublinhe-se do douto acórdão, relativamente a norma semelhante do Regulamento e Tabela de Taxas do Município de Sintra para o ano de 2006, e a propósito da alegada violação do princípio da igualdade, que “a norma, tal como se encontra formulada, não estabelece qualquer diferenciação de regime entre os seus possíveis destinatários.”;
43-Sobre a alegada violação do princípio da proporcionalidade dizem também os venerandos conselheiros que “a contrapartida a que corresponde a exigência da taxa, no caso concreto, não decorre da prestação concreta de um serviço público, mas da utilização de um bem do domínio público”;
44-E esclarecem que se justifica “que se atribua ao subsolo um valor económico autónomo, numa perspectiva de boa gestão do interesse público, que torne possível comparar os custos do uso privativo de um bem de domínio público com os encargos decorrentes de formas alternativas de obtenção da mesma utilidade económica, designadamente, quando se opte pela constituição de servidões sobre prédios privados ou a implementação de meios de transporte e distribuição que não impliquem a ocupação do subsolo.”;
45-A taxa controvertida tem enquadramento neste quadro legislativo e jurisprudencial;
46-E representa a contrapartida da utilização particular de um bem do domínio público do qual a impugnante obtém proveitos através da actividade por si desenvolvida;
47-A impugnante confessou que ocupa solo e subsolo municipal com depósitos, tubagens e condutas de gás, pondo-se na situação concreta que preenche a previsão geral e abstracta do Regulamento e Tabela de Taxas do Município de Sintra;
48-Pelo que a taxa em causa lhe é aplicável.
49-Não padecendo a norma do R.T.T. de violação de qualquer princípio de direito;
50-Designadamente, não viola o princípio da igualdade, porque faz uma previsão geral e abstracta, sendo aplicável a todos os sujeitos que em concreto ocupem o solo e/ou subsolo municipal;
51-Nem viola o princípio da proporcionalidade por ter contrapartida no benefício auferido pela impugnante na prossecução da sua actividade económica da qual a impugnante retira o seu lucro;
52-Usando o domínio público municipal, que assim fica condicionado quanto a outras possíveis e necessárias utilizações, para alcançar os seus desideratos;
53-Assim, não é imputável inconstitucionalidade às taxas controvertidas;
54-As taxas foram aprovadas em cumprimento da constituição e da lei e princípios jurídicos em vigor à data da sua aprovação;
55-Perante a não violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade fica também inquinado todo o raciocínio que imputa inconstitucionalidade à taxa controvertida;
56-Termos em que, muito bem andou a douta sentença recorrida ao declarar válida e legal a liquidação da taxa do Município de Sintra;
57-Nestes termos e nos demais de direito, que V. Exas. Senhores Desembargadores melhor suprirão, deve ser mantida na integra a douta decisão recorrida, assim se alcançando a elementar JUSTIÇA!X O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.358 e 359 dos autos), no qual pugna por que se negue provimento ao recurso e se mantenha a sentença recorrida na ordem jurídica. X Corridos os vistos legais (cfr.fls.361 do processo), vem o processo à conferência para decisão.X
FUNDAMENTAÇÃO
X
DE FACTO
X A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.233 dos autos):
1-Em 15/4/2009, foram elaborados ofícios de notificação do acto de liquidação da taxa devida pela ocupação do subsolo municipal, para o ano de 2009, referente a depósitos devidamente identificados, nos termos do disposto no nº.20, do artº.28, da Tabela de Taxas e outras Receitas do Município de Sintra, devidamente comunicadas ao interessado (cfr.ofícios de fls.23 a 29, de 30 a 35, de 36 a 40, de 41 a 46 e de 47 a 52 dos presentes autos);
2-Da liquidação identificada no nº.1, veio a impugnante deduzir reclamação graciosa, a qual mereceu decisão por parte da entidade administrativa competente de indeferimento (cfr.proposta nº.572/JLR/09, informação-proposta nº.30630/09/DJUR e deliberação camarária de 29/7/2009, juntas a fls.54 a 58 dos presentes autos).X A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Dos factos com interesse para a decisão da causa e constantes da impugnação, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita…”.X Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório…”.X Levando em consideração que a factualidade em análise nos presentes autos se baseia em prova documental, este Tribunal julga provados mais os seguintes factos que se reputam relevantes para a decisão e aditando-se, por isso, ao probatório nos termos do artº.712, nºs.1, al.a), e 2, do C. P. Civil (“ex vi” do artº.281, do C.P.P.Tributário):
3-Em 16 de Abril de 2009, a sociedade impugnante, “A...- Distribuição e Comércio, S.A.”, foi notificada pela Câmara Municipal de Sintra dos actos de liquidação identificados no nº.1 supra, sendo referentes aos seguintes locais: Avenida de Lisboa, Urbanização Casal do Cotão, São Marcos - valor: € 1.571,00; Rua Helena Tavares, Algueirão - valor: € 483,00; Rua das Urzes, Urbanização Urbanil, Rinchoa - valor: € 5.411,00; Rua da Bela Vista - cruzamento com a Praça Cidade de Omura, Casal do Cotão, São Marcos - valor: € 2.115,00; Rua de Plutão - Serra das Minas, Rio de Mouro - valor: € 899,00, tudo no montante total de € 10.479,00 (cfr.documentos juntos a fls.1 a 20 da primeira pasta do processo instrutor apenso aos presentes autos; factualidade admitida pela impugnante nos artºs.5 e 6 da p.i. que originou os presentes autos);
4-Os actos de liquidação identificados no nº.3 eram respeitantes à ocupação do espaço público com instalações de gás, estribando-se no artº.28, nº.20, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, e sendo calculadas com base no valor de € 32,00/m2/ano (cfr.documentos juntos a fls.1 a 20 e 28 da primeira pasta do processo instrutor apenso aos presentes autos; factualidade admitida pela impugnante no artº.1 da p.i. que originou os presentes autos);
5-Em 7/5/2009, a sociedade “A...- Distribuição e Comércio, S.A.” apresentou junto da Câmara Municipal de Sintra reclamações graciosas tendo por objecto os actos de liquidação identificados no nº.3 (cfr.data de entrada aposta a fls.1 da quarta pasta do processo instrutor apenso aos presentes autos);
6-Em 29/7/2009, a Câmara Municipal de Sintra deliberou indeferir as reclamações graciosas identificadas no nº.5, concordando com proposta e informação prévias nesse sentido (cfr.documentos juntos na quarta pasta do processo instrutor apenso aos presentes autos);
7-A sociedade impugnante foi notificada da deliberação identificada no nº.6 em 6/8/2009 (cfr.documentos juntos na quarta pasta do processo instrutor apenso aos presentes autos; factualidade admitida pela impugnante no artº.3 da p.i. que originou os presentes autos);
8-Em 1/10/2009, a sociedade “A...- Distribuição e Comércio, S.A.” remeteu a p.i. que originou a presente impugnação para a Câmara Municipal de Sintra (cfr.data de entrada aposta a fls.4 dos presentes autos).X Alicerçou-se a convicção do Tribunal, no que diz respeito à matéria de facto aditada, no teor dos documentos referidos em cada um dos números do probatório, tal como na análise dos mecanismos de admissão de factualidade por parte do impugnante, enquanto espécie de prova admitida no âmbito da relação jurídico-fiscal, embora de livre apreciação pelo Tribunal (cfr.artº.361, do C.Civil).X
ENQUADRAMENTO JURÍDICO
X Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida, em síntese, julgou totalmente improcedente a impugnação que originou o presente processo, mais julgando válida e legal a liquidação dos tributos notificados à impugnante pela Câmara Municipal de Sintra relativos à ocupação do espaço público com instalações de gás, referentes ao ano de 2009, no valor total de € 10.479,00 e objecto destes autos.X Desde logo, se dirá que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artºs.685-A, do C.P.Civil; artº.282, do C.P.P.Tributário).
O recorrente discorda do decidido sustentando antes de mais, como supra se alude, que não pode concordar com a apreciação feita pelo Tribunal “a quo”, porquanto foi alegada matéria factual para corroborar a violação do princípio da igualdade, designadamente os factos descritos nos artigos 21 a 26 da impugnação. Igualmente não podendo concordar com a apreciação feita pelo Tribunal “a quo”, porquanto foi alegada matéria factual para corroborar a violação do princípio da proporcionalidade, designadamente os factos descritos nos artigos 29 a 42 da impugnação judicial, mais concretamente, a recorrente requereu que o Município de Sintra apresentasse o comprovativo descriminado de despesas que tem com cada uma das taxas de ocupação individuais que estão em discussão nos presentes autos, sendo estes documentos essenciais para averiguar o respeito pelo princípio da proporcionalidade por parte da Câmara Municipal de Sintra e, consequentemente, para aferir se os pagamentos exigidos à ora recorrente A...têm a natureza de taxa ou imposto. Esta inobservância da obrigatoriedade de apreciação de todos os factos que interessam para a decisão da causa, incluindo os factos constitutivos da pretensão da ora recorrente, têm como consequência obrigatória a nulidade da sentença por omissão de pronúncia nos termos do artº.668, nº.1, al.d), do C.P.C., aplicável por remissão da al.e), do artº.2, do Código de Procedimento e Processo Tributário (cfr.conclusões 12 a 22, 46 e 54 do recurso).
Examinemos se procede a nulidade da sentença suscitada pelo recorrente.
A sentença é uma decisão judicial proferida pelos Tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativo-tributárias. Tem por obrigação conhecer do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para o caso concreto. Esta peça processual pode padecer de vícios de duas ordens, os quais obstam à eficácia ou validade da dicção do direito:
1-Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
2-Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e, então, torna-se passível de nulidade, nos termos do artº.668, do C. P. Civil.
Nos termos do preceituado no citado artº.668, nº.1, al.d), do C. P. Civil, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento. Decorre de tal norma que o vício que afecta a decisão advém de uma omissão (1º. segmento da norma) ou de um excesso de pronúncia (2º. segmento da norma). Na verdade, é sabido que essa causa de nulidade se traduz no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artº.660, nº.2, do mesmo diploma, o qual consiste, por um lado, no resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes (salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente). Ora, como se infere do que já deixámos expresso, a omissão de pronúncia pressupõe que o julgador deixa de apreciar alguma questão que lhe foi colocada pelas partes. Por outras palavras, haverá omissão de pronúncia, sempre que a causa do julgado não se identifique com a causa de pedir ou o julgado não coincida com o pedido. Pelo que deve considerar-se nula, por vício de “petitionem brevis”, a sentença em que o Juiz invoca, como razão de decidir, um título, ou uma causa ou facto jurídico, essencialmente diverso daquele que a parte colocou na base (causa de pedir) das suas conclusões (pedido). No entanto, uma coisa é a causa de pedir, outra os motivos, as razões de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. E nem sempre é fácil fazer a destrinça entre uma coisa e outra. Com base neste raciocínio lógico, a doutrina e a jurisprudência distinguem por uma lado, “questões” e, por outro, “razões” ou “argumentos” para concluir que só a falta de apreciação das primeiras (ou seja, das “questões”) integra a nulidade prevista no citado normativo, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões (cfr.Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, V, Coimbra Editora, 1984, pág.53 a 56 e 142 e seg.; Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, pág.690; Luís Filipe Brites Lameiras, Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil, 2ª. edição, Almedina, 2009, pág.37).
No processo judicial tributário o vício de omissão de pronúncia, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artº.125, nº.1, do C. P. P. Tributário, no penúltimo segmento da norma (cfr.Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.911 e seg.; ac.S.T.A-2ª.Secção, 24/2/2011, rec.50/11; ac.T.C.A. Sul, 1/3/2011, proc.2442/08; ac.T.C.A. Sul, 3/5/2011, proc.4629/11).
Trata-se, em qualquer caso, nesta nulidade, de falta de pronúncia sobre questões e não de falta de realização de diligências instrutórias ou de falta de avaliação de provas que poderiam ter sido apreciadas. A falta de realização de diligências constituirá uma nulidade processual e não uma nulidade de sentença. A falta de avaliação de provas produzidas, tal como a sua errada avaliação, constituirá um erro de julgamento da matéria de facto. Relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão (cfr.artºs.508-A, nº.1, al.e), 511 e 659, todos do C.P.Civil) e referir se a considera provada ou não provada (cfr.artº.123, nº.2, do C.P.P.Tributário).
Mais, a nulidade de omissão de pronúncia impõe ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Se o Tribunal entende que o conhecimento de uma questão está prejudicado e o declara expressamente, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia.
Por último, embora o Tribunal tenha também dever de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso não suscitadas pelas partes (cfr.artº.660, nº.2, do C.P.Civil), a omissão de tal dever não constituirá nulidade, mas sim um erro de julgamento. Com efeito, nestes casos, a omissão de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso deve significar que o Tribunal entendeu, implicitamente, que a solução das mesmas não é relevante para a apreciação da causa. Se esta posição for errada, haverá um erro de julgamento. Se o não for, não haverá erro de julgamento, nem se justificaria, naturalmente, que fosse declarada a existência de uma nulidade para o Tribunal ser obrigado a tomar posição explícita sobre uma questão irrelevante para a decisão. Aliás, nem seria razoável que se impusesse ao Tribunal a tarefa inútil de apreciar explicitamente cada uma das questões legalmente qualificadas como de conhecimento oficioso sobre as quais não se suscita controvérsia no caso concreto, o que ressalta, desde logo, da dimensão da lista de excepções dilatórias de conhecimento oficioso (cfr.artºs.494 e 495, do C.P.Civil), e da apreciável quantidade de vícios geradores de nulidade contida no artº. 133, nº.2, do C.P.Administrativo (cfr.Jorge Lopes de Sousa, ob.cit., pág.912 a 914).
No caso “sub judice”, o que o recorrente pretende é que o Tribunal “a quo” não levou em consideração diligências probatórias pedidas pelo apelante e que visavam corroborar a violação do princípio da igualdade e do princípio da proporcionalidade, assim sendo relevantes para o enquadramento jurídico das questões a apreciar e decidir no processo. Ora, tal matéria não se coloca no âmbito da validade formal da sentença. Ou seja, a falta de realização de diligências probatórias poderá constituir uma nulidade processual relativa ou secundária (cfr.artº.98, do C.P.P.Tributário) e não uma nulidade de sentença, conforme mencionado supra.
Em suma, não se vê que a sentença recorrida tenha omitido pronúncia sobre qualquer questão suscitada, não ocorrendo, portanto, a respectiva nulidade e, nestes termos, devendo improceder este fundamento do recurso.
Passando às nulidades processuais, dir-se-á que os desvios do formalismo processual previsto na lei constituirão nulidades secundárias, com o regime de arguição previsto no artº.205, do C.P.Civil. Neste caso, tratando-se de irregularidade anterior à decisão final, a sua arguição deve ser efectuada junto do próprio Tribunal recorrido, em consonância com o preceituado citado artº.205, do C.P.Civil. Mais, as irregularidades não qualificadas como nulidades principais ou de conhecimento oficioso (cfr.artº.98, do C.P.P.T.) ficam sanadas com o decurso do prazo em que podem ser arguidas, o que significa que tudo se passa como se elas não tivessem sido praticadas. Por último, se o interessado, além de pretender arguir a nulidade processual, quiser também interpor recurso da decisão que foi proferida, deverá cumulativamente apresentar requerimentos de arguição da nulidade e de interposição de recurso, não podendo fazer a arguição neste (cfr.Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.690).
“In casu”, o impugnante/recorrente não suscitou no processo, na altura devida, a eventual nulidade processual que consistiria na não efectivação de diligências probatórias requeridas na p.i. (não estando em causa, neste momento, o mérito de tais diligências). E relembre-se que o apelante foi notificado de despacho do Tribunal “a quo” com vista à apresentação de alegações escritas no prazo de vinte dias e ao abrigo do artº.120, do C.P.P.Tributário (cfr.despacho exarado a fls.186 dos autos), mais tendo produzido alegações escritas que foram juntas aos autos em 29/3/2011 (cfr.data de entrada aposta a fls.217 do processo), não tendo, então, suscitado a alegada nulidade processual incidente sobre a não efectivação das diligências probatórias em causa. Concluindo, a eventual existência de uma nulidade secundária derivada da não realização das diligências probatórias requeridas pelo impugnante/recorrente deve considerar-se sanada nos termos mencionados supra.
Em segundo lugar, aduz o recorrente que, igualmente e como supra se alude, da leitura da notificação recebida pela recorrente resulta claro que inexiste fundamentação do acto impugnado, vício que corresponde à falta absoluta de fundamentação prevista no artº.125, do C.P.A., dado que nem sequer é invocada, na notificação, a norma e/ou normas ao abrigo das quais é exigível a taxa legal. Esta fundamentação com referência à norma que habilita a Administração a exigir tal pagamento era absolutamente fundamental. O vício de forma por falta de fundamentação implica a violação dos artºs.125 e 267, nº.5, da C.R.P., correspondendo também à violação do núcleo essencial do princípio da legalidade e do direito de acesso à justiça, pelo que terá de se considerar gerador de nulidade nos termos do artº.133, nº.2, al.d), do C.P.A. (cfr.conclusões 7 a 11 do recurso), com base em tal alegação pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, erro de julgamento de direito da decisão recorrida.
Examinemos se a decisão recorrida comporta tal pecha.
A fundamentação dos actos tributários ou “praticados em matéria tributária” que “afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes” estava consagrada nos artºs.19, al.b), 21, 81 e 82, do C. P. Tributário (cfr.actualmente o artº.77, da L.G. Tributária).
Tal necessidade de fundamentação decorria já, quer do artº.1, nº.1, als.a) e c), do dec.lei 256-A/77, de 17 de Junho, quer do próprio artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, na redacção introduzida pela Lei Constitucional nº.1/89 (cfr.Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993, pág.936 e seg.; Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, 1990, pág.53 e seg.).
A fundamentação é um conceito relativo que pode variar em função do tipo legal de acto administrativo que estamos a examinar.
Tem sido entendimento constante da jurisprudência e da doutrina que determinado acto (no caso acto administrativo-tributário) se encontra devidamente fundamentado sempre que é possível, através do mesmo, descobrir qual o percurso cognitivo utilizado pelo seu autor para chegar à decisão final (cfr.ac.S.T.J.26/4/95, C.J.-S.T.J., 1995, II, pág.57 e seg.; A. Varela e outros, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 2ª. edição, 1985, pág.687 e seg.; Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, 1984, V, pág.139 e seg.). Quer dizer. Utilizando a linguagem de diversos acórdãos do S.T.A. (cfr.por todos, ac.S.T.A-1ª.Secção, 6/2/90, A.D., nº.351, pág.339 e seg.) o acto administrativo só está fundamentado se um destinatário normalmente diligente ou razoável - uma pessoa normal - colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto. Mais se dirá que a fundamentação pode ser expressa ou consistir em mera declaração de concordância de anterior parecer, informação ou proposta, o qual, neste caso, constitui parte integrante do respectivo acto (é a chamada fundamentação “per relationem” - cfr.artº.125, do C.P.Administrativo).
Ainda, deve fazer-se a destrinça entre a fundamentação do acto administrativo e, questão diferente, a notificação da fundamentação, realidades diversas, apenas a primeira constituindo vício de forma determinante da eventual anulabilidade do acto tributário (cfr.ac.S.T.A-2ª.Secção, 9/9/99, rec.23773; ac.S.T.A-2ª.Secção, 4/2/2009, rec.889/08).
A mera falta de notificação da fundamentação de um acto de liquidação não gera a invalidade deste, antes dando direito ao sujeito passivo de requerer a notificação da fundamentação ou a passagem de certidão que a contenha (cfr.artº.37, do C.P.P. Tributário).
O âmbito de aplicação do artº.37, nº.1, do C.P.P.Tributário, restringe-se ao procedimento tributário, não abrangendo o processo judicial tributário, como se infere da referência feita na norma à “decisão em matéria tributária”. Permite este preceito a sanação de deficiências dos actos de notificação, prevendo-se, aparentemente, a possibilidade de tal sanação ocorrer em relação a quaisquer requisitos do acto de notificação. Ao abrigo da norma em exame o destinatário pode requerer a notificação da fundamentação que não lhe foi comunicada, ou a passagem de certidão nesse sentido (a qual está isenta de custas), pois esta aplica-se sempre que a comunicação da decisão “não contiver a fundamentação legalmente exigida”, seja por o acto notificado não a ter, seja por a notificação ser deficiente.
Se a Administração Tributária não passar a certidão requerida nem efectuar a notificação dos requisitos omitidos, o acto notificado permanecerá ineficaz em relação ao sujeito passivo, não se iniciando o prazo para uso do meio de impugnação administrativa ou contenciosa que pretender utilizar (cfr.nº.2, do artº.37, do C.P.P.Tributário; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.337; João António Valente Torrão, C.P.P. Tributário anotado e comentado, Almedina, 2005, pág.188).
No caso “sub judice”, os actos tributários objecto do presente processo encontram-se devidamente fundamentados, tendo sido levado ao conhecimento do impugnante/recorrente as razões da sua estruturação (cfr.nºs.3 e 4 da matéria de facto provada). E tanto assim é, que o próprio impugnante aos fundamentos da liquidação alude na p.i.
Mais, se acaso não se considerava devidamente esclarecido da fundamentação do acto tributário objecto do presente processo, deveria ter feito uso do aludido dispositivo constante do artº.37, nº.1, do C.P.P.Tributário.
Face ao exposto, sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se improcedente igualmente este fundamento do recurso.
Como fundamento do presente salvatério alega, por último e em síntese, o apelante que, ao contrário daquilo que sustenta o Tribunal “a quo”, nem sequer estamos perante uma verdadeira taxa, uma vez que lhe falta o indispensável nexo sinalagmático ou bilateralidade, antes estando perante um imposto. Que não existe qualquer benefício ou vantagem patrimonial para a recorrente, em consequência da utilização do domínio público, antes existindo para o munícipe. E que a virtualidade de afirmar a existência da bilateralidade do tributo em causa só seria possível se a esse benefício correspondesse alguma actividade ou custo para a autarquia, o que não se verifica. Que a criação e cobrança de tais tributos terá de ser considerada inconstitucional, por violação inequívoca do princípio da legalidade tributária, consagrado no nº.2, do artº.103, da C.R.P. Igualmente por violação do princípio da igualdade previsto nos artºs.13, e nº.2, do 266, da C.R.P. Ainda por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no nº.2, do artº.266, da C.R.P. (cfr.conclusões 25 a 45, 48 a 53 e 55 a 62 do recurso), com base em tal alegação pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, erro de julgamento de direito da decisão recorrida.
Examinemos se a decisão objecto do presente recurso padece de tal vício.
O fornecimento de gás é considerado um serviço público essencial, o qual se encontra sujeito a especiais regras de protecção dos utentes do mesmo serviço (cfr.artº.1, nº.2, al.c), da Lei 23/96, de 26/7, com as alterações introduzidas pela Lei 12/2008, de 26/2).
A definição dos bens do domínio público e o seu regime inserem-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e já se inseriam nessa reserva à face da redacção da Constituição vigente em 1991, saída da revisão constitucional de 1989 (cfr.artº.168, nº.1, al.z), da C.R.Portuguesa). Actualmente tal regime de reserva relativa encontra-se consagrado no artº.165, nº.1, al.v), da C. R. Portuguesa. Este regime de reserva da A. R. abrange a definição, não apenas do domínio público do Estado, mas também do de outras entidades públicas susceptíveis de serem titulares dele, como sejam as regiões autónomas ou as autarquias (cfr.artº.84, da C.R.Portuguesa; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª. Edição, 2º. Volume, Coimbra Editora, 2010, pág.334; ac.S.T.A.-2ª. Secção, 16/1/2008, rec.603/07).
Por força do princípio da generalidade e universalidade dos tributos, onde se incluem as taxas (artº.5, nº.2, da L.G.Tributária), estes a todos são aplicáveis, incluindo o ora recorrente. Sendo que, no caso concreto, a legitimidade da C.M.Sintra para liquidar as taxas objecto do presente processo se baseia nos artºs.238, nº.4, e 241, da C. R. Portuguesa, no artº.8, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12, e no artº.15, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1.
A taxa deve visualizar-se como uma receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer, ainda, como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, há a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g.propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, nº.396, pág.1412 e seg.; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, nº.420, pág.1420 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, I, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. edição, 2007, pág.30 e seg.; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª. Edição, 2003, pág.58 e 59).
Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.30 e 31).
Recorde-se, também, que a distinção entre imposto e taxa assume especial relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.artº.103, nº.2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit., pág.76; Soares Martínez, ob.cit., pág.37; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.31).
No caso “sub judice”, será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto?
A nomenclatura empregue pelo legislador nem sempre corresponde à realidade sobre que versa, pelo que só através da análise dos elementos de um determinado tributo se deve proceder à sua qualificação como taxa ou imposto.
O desenvolvimento tecnológico nas mais diversas áreas - mas principalmente nos sectores da energia e das telecomunicações - tornou o solo e subsolo das vias públicas num espaço privilegiado de realização de finalidades administrativas. Este segmento do domínio público tem hoje um “valor económico próprio”, propiciador da realização das mais diferentes utilidades. Trata-se de um espaço cuja principal função - que naturalmente pauta e baliza a sua valia económica - não é já a de garantir o regular funcionamento da circulação viária sobrejacente.
A relação sinalagmática, típica das taxas, entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e a quantia paga a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.
Nomeadamente, o que está em causa, em primeiro lugar, para determinar se o tributo tem natureza de taxa, é, no caso concreto, se a ocupação do solo/subsolo consubstancia uma utilização individualizada desse bem, no interesse próprio do recorrente, seja ou não exclusivo.
A utilização do solo com depósitos de gás por parte do recorrente consubstancia uma utilização individualizada deste, uma vez que, mantendo o impugnante essa utilização, não será possível utilizar o mesmo espaço para outras finalidades, ficando, assim, limitadas as possibilidades de utilização desse solo/subsolo para outras actividades de interesse público e para outras concessões do seu uso pela autarquia, com cobrança das respectivas taxas.
Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a utilização de um bem do domínio público, conforme se alude supra.
Relativamente aos bens classificados pela Constituição como integrando o domínio público, as autorizações de uso privativo do domínio público através de licenças ou concessões, não podem, sem violar a mesma Constituição, deixar de ser efectuadas em situações em que, concomitantemente com o interesse do particular, há também um interesse público, mesmo que não seja o prevalente. Por isso, a satisfação de um interesse público pela actividade de uma empresa privada, não é obstáculo à aplicação da taxação prevista para autorizações de uso privativo de bens do domínio público, sendo mesmo esse tipo de situações, no qual existe, cumulativamente, interesse público e privado, o campo de aplicação natural das taxas pela utilização de bens do domínio público. É este o caso dos autos, não visualizando o Tribunal “ad quem” que o tributo objecto dos presentes autos viole o princípio da equivalência jurídica.
Mais se dirá que a jurisprudência actual do Tribunal Constitucional e do S.T.A.-2ª.Secção, é uniforme no sentido de concluir que os tributos liquidados visando a ocupação de via pública revestem a natureza de taxas (cfr.ac.Tribunal Constitucional 365/2003, de 14/7/2003; ac.Tribunal Constitucional 366/2003, de 14/7/2003; ac.Tribunal Constitucional 396/2006, de 28/6/2006; ac.Tribunal Constitucional 45/2010, de 3/2/2010; ac.S.T.A.-Pleno da 2ª. Secção, 17/12/2008, rec.267/08; ac.S.T.A.-Pleno da 2ª. Secção, 20/1/2010, rec.731/09; ac.S.T.A.-Pleno da 2ª. Secção, 17/11/2010, rec.174/10).
Em conclusão e atento o referido, deve considerar-se que o tributo objecto dos presentes autos é uma taxa (e não um imposto) e que a sua criação e cobrança não ofende o princípio da legalidade tributária consagrado no nº.2, do artº.103, da C.R. Portuguesa.
Passemos, agora, ao exame da alegada violação do princípio da igualdade previsto nos artºs.13, e nº.2, do 266, da C.R.Portuguesa.
O princípio da igualdade é um dos princípios estruturantes do sistema constitucional português, encontrando consagração genérica no artº.13, da C.R.Portuguesa. Por sua vez, a vinculação das autoridades administrativas ao princípio da igualdade encontra consagração no artº.266, nº.2, do diploma fundamental.
As decisões mais recentes do Tribunal Constitucional, na vertente que aqui nos interessa, assinalam correctamente que o princípio da igualdade obriga a que se trate por igual o que for necessariamente igual e como diferente o que for essencialmente diferente, não impedindo a diferenciação de tratamento, mas apenas as discriminações arbitrárias, irrazoáveis, ou seja, as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante (cfr.J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª. Edição, 1º. Volume, Coimbra Editora, 2007, pág.341; ac.Tribunal Constitucional 232/2003, de 13/5/2003; ac.Tribunal Constitucional 45/2010, de 3/2/2010).
Pretende o recorrente que várias empresas concessionárias de serviço público, nomeadamente a “CP”, “Portugal Telecom” e “EDP”, utilizam bens dominiais para implantação de infra-estruturas, sem pagarem por isso qualquer taxa, o que, segundo afirma, pode consubstanciar uma situação de vantagem concorrencial, implicando uma violação do princípio da igualdade. No entanto, como logo se entrevê, uma tal arguição teria que ser imputada a uma norma específica, o que, no caso concreto, não acontece. Por outro lado, a norma em que se fundamenta a liquidação das taxas objecto dos presentes autos, o artº.28, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, tal como se encontra formulada, na parte que aqui nos interessa, refere-se à ocupação do espaço público com instalações de depósitos de gás, consagrando o pagamento de € 32,00, por cada metro quadrado/fracção de ocupação e por ano. Tal norma não estabelece qualquer diferenciação de regime entre os seus possíveis destinatários, pelo que não é possível concluir pela existência de um tratamento diverso para situações que sejam iguais. O que, quando muito, poderá resultar da alegação do recorrente - que, em qualquer caso, carece de demonstração - é que exista uma situação de desigualdade na aplicação da lei por parte da Administração, ou a aplicação de outras normas que prevejam isenções subjectivas, o que, em qualquer caso, não afecta a validade da própria norma aplicada, e muito menos leva à sua inconstitucionalidade, devido a violação do examinado princípio da igualdade (cfr.ac.Tribunal Constitucional 45/2010, de 3/2/2010).
Por último, estudemos a alegada violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no nº.2, do artº.266, da C.R.Portuguesa, como princípio orientador do agir da Administração.
O princípio da proporcionalidade, é explicitado como princípio material informador e conformador da actividade administrativa, no citado artº.266, nº.2, da C.R.Portuguesa, assim implicando a juridicidade de toda a actividade da Administração (cfr.artº.5, nº.2, do C.P.A.; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª. Edição, 2º. Volume, Coimbra Editora, 2010, pág.801 e seg.).
De acordo com o mesmo, na actuação administrativa terá de existir uma proporção adequada entre os meios empregues e o fim que se pretende atingir (cfr.José Manuel Santos Botelho, e Outros, Código do Procedimento Administrativo anotado e comentado, Almedina, 4ª. edição, 2000, pág.67, em anotação ao artº.5). No âmbito do procedimento tributário, a consagração de tal princípio resulta do artº.55, da L.G.Tributária, tendo expresso desenvolvimento no artº.46, do C.P.P.Tributário. O princípio da proporcionalidade obriga a Administração Tributária a abster-se da imposição aos contribuintes de obrigações procedimentais que sejam desnecessárias ou inadequadas à satisfação dos fins que aquela visa prosseguir ou que vão além do que seja necessário e adequado impor aos mesmos contribuintes (cfr.Diogo L. Campos e Outros, L.G.T. comentada e anotada, Vislis Editores, 3ª. edição, 2003, pág.238 e seg.; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.406 e seg.).
No caso “sub judice”, pretende o recorrente que os custos para o município resultantes da ocupação do solo/subsolo das ruas e caminhos municipais com depósitos, tubos e condutas de distribuição de gás são virtualmente inexistentes, e que, devendo haver uma qualquer contraprestação susceptível de avaliação monetária como forma de legitimar a cobrança de uma taxa, no caso, o preço a estabelecer deveria ser meramente simbólico.
Já vimos, no entanto, que a contrapartida a que corresponde a exigência da taxa, no caso concreto, não decorre da prestação concreta de um serviço público, mas da utilização de um bem de domínio público (cfr.artº.4, nº.2, da L.G.Tributária). E neste ponto, nada permite concluir que a taxa a cobrar deva corresponder ao prejuízo que a existência dos depósitos/condutas possa implicar para a circulação viária (ou seja, para o fim a que se destina a constituição do domínio público viário), o que levaria, na prática, à tendencial gratuitidade da utilização do solo/subsolo quando esse prejuízo fosse nulo ou irrelevante.
Pelo contrário, justifica-se que se atribua ao solo/subsolo um valor económico autónomo, numa perspectiva de boa gestão do interesse público, que torne possível comparar os custos do uso privativo de um bem de domínio público com os encargos decorrentes de formas alternativas de obtenção da mesma utilidade económica, designadamente quando se opte pela constituição de servidões sobre prédios privados ou a implementação de meios de transporte e distribuição que não impliquem a ocupação do solo/subsolo. Ora, não há, neste contexto, qualquer indício, resultante da prova efectuada nos autos, de que o valor efectivamente cobrado, com base nos critérios definidos no artº.28, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, seja excessivo ou desproporcionado de forma a pôr em causa, de modo evidente, a ideia de correspectividade que deverá estar presente na determinação da taxa em causa (cfr.ac. Tribunal Constitucional 365/2003, de 14/7/2003; ac.Tribunal Constitucional 45/2010, de 3/2/2010).
Concluindo, também não visualiza o Tribunal que o montante de taxa efectivamente cobrado pelo Município de Sintra, tendo por objecto a ocupação do espaço público com instalações de gás, seja violador do princípio da proporcionalidade constitucionalmente consagrado.
Sem necessidade de mais amplas ponderações, julga-se improcedente este último fundamento do recurso e, em consequência, mantém-se a decisão recorrida a qual não padece dos vícios que lhe são assacados pelo recorrente, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão. X
DISPOSITIVO
X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica.X Condena-se o recorrente em custas.X Registe.
Notifique.X
Lisboa, 20 de Março de 2012
(Joaquim Condesso - Relator) (Lucas Martins - 1º. Adjunto) -
( Com a declaração de que se diverge da fundamentação quanto às diligencias instrutórias pretendidas pela impugnante, na consideração de apenas serem susceptíveis de consubstanciar erro de julgamento)
(Magda Geraldes - 2º. Adjunto) |
