Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	4482/00

Secção:	Contencioso Administrativo- 1.ª secção, 1.ª subsecção


Data do Acordão:	05/09/2002

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	EFECTIVOS DOS QUADROS ESPECIAIS DO EXÉRCITO OFICIAIS DO QEO OFICIAIS DOS QUADROS PERMANENTES DL202/93






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. Os RECORRENTES A ..., F..., R..., J..., O ..., M..., J..., JM... e C..., todos Tenentes Coronéis do Exército, interpuseram recurso contencioso de anulação do despacho nº 5413/2000 (2ª Série), de 17/2/2000, do Chefe do Estado-Maior do Exército, que aprovou os efectivos dos quadros especiais do exército para vigorar durante o ano de 2000.
A entidade recorrida respondeu, invocando a excepção da irrecorribilidade do acto impugnado por corresponder a um acto normativo e não a um acto administrativo e referindo que ele não enferma dos vícios que lhe são imputados. Concluiu, pois, pela rejeição do recurso, por ilegalidade da sua interposição, ou, se assim se não entendesse, pela sua improcedência.
Cumprido o preceituado no art. 54º, da LPTA, tanto os recorrentes, como a digna Magistrada do M.P., pronunciaram-se pela improcedência da suscitada excepção.
Pelo despacho de fls. 49, relegou-se para final o conhecimento da referida excepção e ordenou-se o cumprimento do preceituado no art. 67º do RSTA.
Os recorrentes alegaram nos termos constantes de fls. 50 a 67 dos autos, tendo formulado as seguintes conclusões:
“1ª - Não assiste a menor razão à autoridade recorrida quando sustenta a excepção da irrecorribilidade do acto impugnado, porquanto:
– o acto recorrido cerceia toda a possibilidade dos recorrentes serem promovidos em 2000 ao posto de Coronel, pelo que lesa direitos ou interesses legalmente protegidos;
– com o provimento do presente recurso os recorrentes obtêm plena tutela judicial efectiva para a sua pretensão, pelo que o recurso à acção de reconhecimento de direitos estava-lhes vedado “ex vi” do nº 2 do art. 69º da LPTA.
2ª - Nenhuma dúvida subsiste em como o art. 10º do D.L. 296/84, de 31/8, prescrevia na sua parte final que “... as vagas existentes no posto de Coronel do QEO não são obrigatoriamente preenchidas”. Contudo,
3ª - por força do disposto no art. 30º do D.L. 34-A/90, a partir de 1/1/90 as disposições do D.L. 296/84 só continuariam a ser aplicáveis aos elementos do Quadro Especial de Oficiais se e na medida em que não contrariassem o disposto no referido D.L. 34-A/90, que aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas. Ora,
4ª - o D.L. 34-A/90 veio assegurar aos militares do quadro permanente o direito ao acesso aos postos imediatos dentro da sua carreira, segundo as aptidões, competência profissional e tempo de serviço que possuem, de acordo com as modalidades de promoção e vagas existentes (v. arts. 26º/1/a, 120º e 140º).
5ª - Para assegurar o direito à promoção, o nº 3 do art. 180º do D.L. 34-A/90 veio prescrever que sempre que houvesse um lugar vago nos quadros especiais era obrigatoriamente accionado o processo administrativo destinado ao seu preenchimento (v. no mesmo sentido o art. 166º/3 e 4 do D.L. 236/99). Consequentemente,
6ª - desde 1/1/90 o D.L. 34-A/90 veio impor a obrigatoriedade de o exército preencher a totalidade das vagas existentes no Quadro Especial de Oficiais para o posto de Coronel, pelo que o nº 10 do D.L. 296/84 foi revogado tacitamente pelo nº 1 do art. 30º do referido D.L. 34-A/90, por contrariar abertamente o direito à promoção e o dever de preenchimento obrigatório das vagas existentes no respectivo quadro especial;
7ª - assim sendo, é manifesto que desde 1/1/90 estava a autoridade recorrida legalmente obrigada a accionar o preenchimento das 8 vagas existentes no QEO para o posto de Coronel, de modo a assegurar o direito à promoção por parte de todos os Tenentes- Coronéis que, como os recorrentes, reunissem os requisitos gerais e especiais necessários à promoção. Acresce que,
8ª - o art. 10º do D.L. 296/84 atentava frontalmente contra os direitos fundamentais à igualdade e à promoção na carreira, pelo que, ainda que por hipótese não tivesse sido revogado tacitamente, sempre seria de recusar a sua aplicação por inconstitucionalidade e de considerar que o réu estava legalmente vinculado a proceder ao preenchimento obrigatório dos 8 lugares vagos no QEO para o posto de Coronel. Para além disso,
9ª - o D.L. 202/93, de 3/6, veio expressamente determinar que a partir de 1/1/96 era obrigatório o exército proceder ao preenchimento da totalidade das vagas existentes nos respectivos quadros, conforme, aliás, reconheceu a autoridade recorrida em despacho exarado em Dezembro de 1995.
Consequentemente,
10ª - é manifesto que, pelo menos, desde 1/1/96, a autoridade recorrida estava legalmente vinculada a proceder ao preenchimento obrigatório das 8 vagas existentes no posto de Coronel do QEO, só podendo deixar de preencher tais vagas se não houvesse militares que possuíssem as condições gerais e especiais para aceder a tal posto.
Acresce que,
11ª - o preâmbulo do D.L. 236/99, de 25/6, não deixa margem para quaisquer dúvidas ao enunciar que um dos seus objectivos fundamentais era “Reforçar a garantia das expectativas em fim de carreira, designadamente através ... da possibilidade de promoção ao posto imediato, no caso da existência de vaga em data anterior ao limite de idade fixado para o posto ...”;
12ª - em conformidade, os arts. 25º/a), 116º, 127º/1, e 166º/3/4 do D.L. 236/99, vieram assegurar aos militares um amplo direito à promoção, determinando que sempre que houvesse um lugar vago nos quadros especiais era obrigatoriamente accionado o processo administrativo destinado ao seu preenchimento pelos militares que reunissem as condições de promoção. Consequentemente,
13ª - o regime legal vigente à data da prática do acto recorrido obrigava a autoridade recorrida a proceder ao preenchimento obrigatório das 8 vagas existentes no QEO para o posto de Coronel, pelo que o acto recorrido violou o disposto no art. 3º do D.L. 296/84, nos arts. 25º/a), 116º, 127º/1, e 166º/3/4 do D.L. 236/99 e no art. 3º do D.L. 202/93, atentando frontalmente contra o direito de promoção dos recorrentes ao posto de Coronel;
14ª - o acto recorrido não está suficentemente fundamentado, pelo que foram violados os arts. 268º/3 da Constituição e 124º e 125º do CPA”.
A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição constante da resposta.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde considerou que a norma do art. 10º do D.L. nº 296/84, de 31/8, era inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP, pelo que o acto recorrido, ao se fundar em norma inconstitucional, enfermava de vício de violação de lei. Concluiu, assim, que devia ser concedido provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Os recorrentes detêm o posto de Tenente-Coronel do Quadro Especial de Oficiais do Exército Português;
b) os recorrentes A ... e F... permanecem no referido posto desde 1992 enquanto que o recorrente J... permanece nele desde 1991 e os restantes recorrentes desde 1995;
c) todos os recorrentes constavam da lista de promoção, por escolha, ao posto de Coronel a vigorar para o ano de 2000;
d) no D.R., II Série, de 9/3/2000, foi publicado o despacho nº 5413/2000 (2ª Série), de 17/2/2000, do Chefe do Estado-Maior do Exército, cujo teor era o seguinte:
“(...) Considerando:
O Estatuto dos Militares das Forças Armadas EMFAR (aprovado pelo D.L. nº 236/99, de 25/6), que define o regime estatutário aplicável aos militares dos quadros permanentes (QP) do Exército, em particular no que se refere:
Aos princípios, pressupostos e condicionamentos inerentes ao desenvolvimento de carreiras dos militares, previstos nos arts. 126º a 133º;
Ao accionamento do processo administrativo conducente ao preenchimento, obrigatório e na totalidade, de vacaturas por militares que reunam as condições de promoção, determinado pelas disposições do nº 3 do art. 166º;
Ao ordenamento dos militares dos QP em listas de promoção, conforme previsto nos arts. 184º e 185º, e aos lugares atribuídos aos quadros especiais a que pertencem, os quais constituem suporte fundamental para a determinação de vagas que venham a ocorrer;
O quadro de pessoal militar, fixado através do D.L. nº 202/93, de 3/6, que constitui instrumento de referência de gestão e administração dos recursos humanos, no que diz respeito a oficiais e sargentos Q.P do Exército;
A necessidade em garantir condições de equidade no desenvolvimento de carreiras dos oficiais e dos sargentos dos Q.P, mantendo um ritmo de promoções equilibrado, e permitindo o desbloquear de algumas situações existentes de constrangimento das respectivas carreiras;
e usando da faculdade que me são conferidas, designadamente pelo disposto na al. a) do nº 4 do art. 8º da Lei nº 111/91, de 29/8 (Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas), e no nº 3 do art. 165º do EMFAR, ouvido o Conselho Superior do Exército, determino:
1 - Os efectivos dos quadros especiais do Exército aprovados, por categorias e postos, para vigorar durante o ano de 2000, são os constantes dos quadros em anexo a este despacho e dele fazem parte integrante.
2 - Os lugares atribuídos aos quadros especiais de Superior de apoio (SAP Oficiais) e de pessoal e Secretariado (PESSECR Sargentos) destinam-se a ser, prioritariamente, redistribuídos por outras armas e serviços, para eliminar ou atenuar eventuais desequilíbrios que ocorram nas promoções ao posto imediato, de militares dos mesmos cursos de origem.
3 - O presente despacho produz efeitos desde 1 de Janeiro de 2000, inclusive.”
e) o anexo a que se refere o despacho transcrito na alínea anterior consta de fls. 12v. dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e nele não se prevê qualquer efectivo para o posto de Coronel do Quadro Especial de Oficiais (QEO)
f) O QEO tem 8 lugares vagos no posto de Coronel.

2.2.1. Na sua resposta, a entidade recorrida invocou a excepção da irrecorribilidade do despacho impugnado, com o fundamento que este configurava um acto normativo e não um acto administrativo, porque se limitou a aprovar as normas de distribuição dos efectivos do Exército para o ano de 2000, não definindo qualquer situação jurídica individual e concreta dos recorrentes, designadamente quanto à sua promoção ao posto imediato.
Vejamos se esta excepção se verifica.
Conforme tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência do STA (cfr., entre muitos, os Acs. do Pleno de 20/3/86 Rec. nº 16576, de 21/2/95 Rec. nº 29.342, de 7/5/96 Rec. nº 26010, de 15/1/97 Rec. nº 20308 e de 16/2/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano III, nº 1, pag. 3), o acto normativo, por contraposição ao acto administrativo, caracteriza-se pelas notas da generalidade e da abstracção. A primeira significa que o círculo dos seus destinatários não é imediatamente determinável e a segunda implica que o respectivo comando não se esgote numa única aplicação, antes sendo susceptível de ser aplicado a um número indefinido de casos, a todos aqueles em que no futuro concorram os elementos típicos da previsão nele contida.
No caso em apreço, os recorrentes Tenentes-Coronéis do QEO haviam sido incluídos na lista de promoção, por escolha, ao posto de Coronel, a vigorar para o ano de 2000.
O acto recorrido, que, ao abrigo do nº 3 do art. 165º do EMFAR (Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo D.L. nº 236/99, de 25/6), aprovou os efectivos por postos e quadros especiais a vigorar para o Exército no ano de 2000, não previu qualquer efectivo para o posto de Coronel do QEO, afastando, assim, qualquer hipótese de os recorrentes virem a ser promovidos ao posto de Coronel do QEO.
Deste modo, tal acto tem destinatários determinados esgotando, quanto aos recorrentes, os seus efeitos com uma única aplicação e perdendo toda a razão de ser para o futuro.
É, pois, um acto que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (cfr. art. 120º, do C.P. Administrativo) e que produziu efeitos lesivos na esfera jurídica dos recorrentes, sendo, por isso, contenciosamente recorrível (cfr. art. 268º, nº 4, da CRP).
Improcede, assim, a arguida excepção.

2.2.2. Os recorrentes imputam ao despacho impugnado um vício de violação de lei, por infracção dos arts. 3º, do D.L. nº 296/84, de 31/8, 3º, do D.L. nº 202/93, de 2/6, e 25º, al. a), 116º, 127º, nº 1 e 166º, nºs 3 e 4, todos do actual EMFAR aprovado pelo D.L. nº 236/99, de 25/6 e um vício de forma por falta de fundamentação, com violação dos arts. 268º, nº 3, da CRP e 124º e 125º, ambos do C.P. Administrativo.
O vício de violação de lei é invocado com o fundamento que o art. 10º do D.L. nº 296/84 – que permitia que as vagas existentes no posto de Coronel do QEO não fossem obrigatoriamente preenchidas – foi revogado tacitamente pelo nº 1 do art. 30º do EMFAR aprovado pelo D.L. nº 34-A/90, de 24/1, ou, posteriormente, pelo D.L. nº 202/93 e que, ainda que se considerasse que tal revogação não ocorrera, sempre se devia recusar a aplicação daquele preceito por enfermar de inconstitucionalidade em face do princípio da igualdade.
Atento ao disposto no art. 57º da LPTA e porque qualquer dos vícios arguidos é gerador de mera anulabilidade, é deste vício de violação de lei que se deve conhecer prioritariamente, dado que a sua procedência ao contrário do que sucede com a do vício de forma impede a renovação do acto impugnado, conferindo, assim, uma mais estável e eficaz tutela dos interesses dos recorrentes.
Vejamos então se ele se verifica, começando por apreciar se, à data do acto recorrido, o citado art. 10º já havia sido revogado e, em caso negativo, se a sua aplicação deve ser recusada com fundamento em inconstitucionalidade.
O QEO, constituído por 180 oficiais subalternos, 120 capitães, 40 majores e 20 tenentes-coronéis o posto máximo a que então se poderia ascender , foi criado pelo D.L. nº 49324, de 27/10/69, numa conjuntura de guerra que se arrastava desde 1961, com a finalidade de suprir a insuficiência de oficiais do quadro permanente e de fornecer efectivos para a “instrução e enquadramento de unidades do Exército na metrópole e Ultramar”, acedendo a ele, em regime de voluntariado, oficiais do quadro de complemento pertencentes às armas de infantaria, artilharia e cavalaria detentores de determinadas condições enunciadas naquele diploma.
Os oficiais dos QEO eram considerados oficiais dos quadros permanentes, tendo os direitos e obrigações consagrados no Estatuto do Oficial do Exército (D.L. nº 176/71, de 30/4) cfr. art. 7º do D.L. nº 49324.
Mais tarde, o D.L. nº 686/73, de 21/12, dotou o QEO com 8 coronéis, 24 tenentes-coronéis, 48 majores e 220 capitães e subalternos (art. 2º, do D.L. nº 49324, na redacção introduzida pelo D.L. 686/73).
Em 1978, quando já não se faziam sentir as necessidades resultantes da guerra colonial, o D.L. nº 302/78, de 11/10, veio estabelecer a extinção progressiva do Q.E.O., para tanto se cancelando as admissões (cfr. art. 1º)
O D.L. nº 296/84 que revogou os diplomas citados , manteve o QEO “em progressiva extinção pela continuação do cancelamento de admissões” (cfr. art. 1º, nº 1) e fixou a constituição do quadro em 8 coronéis, 24 tenentes-coronéis, 48 majores e 87 capitães (cfr. art. 2º).
Manteve o princípio de que “os oficiais do QEO são considerados oficiais dos quadros permanentes (QP), sendo-lhes aplicado o Estatuto do Oficial do Exército (EOE) sem prejuízo das disposições constantes do presente diploma” (cfr. art. 3º) e dispôs que, “sem prejuízo do disposto neste diploma, as condições de promoção dos oficiais do QEO são idênticas às que vigoram para os oficiais dos QP da arma ou serviço a que aqueles estão atribuídos”, sendo que “as promoções no QEO são feitas: a) por escolha e antiguidade, aos postos de major e tenente-coronel; b) por escolha, ao posto de Coronel; c) por distinção, a qualquer posto do quadro” (cfr. art. 8º, nºs 1 e 2).
No entanto, o art. 10º estabeleceu que “em conformidade com o definido, independentemente do referido na al. b) do nº 2 do art. 8º do presente decreto-lei, as vagas existentes no posto de Coronel do QEO não são obrigatoriamente preenchidos”.
Posteriormente, o nº 1 do art. 30º do EMFAR aprovado pelo D.L. nº 34-A/90 veio determinar que “o quadro especial de oficiais mantém-se em progressiva extinção, pela continuação do cancelamento de admissões, sendo aplicadas aos elementos que o integram as disposições do D.L. nº 296/84, de 31/8, na parte em que não contrariem o disposto no Estatuto”.
Resulta deste preceito que as disposições do D.L. nº 296/84 só são aplicáveis aos elementos do QEO se e na medida em que não contrariem o EMFAR.
É inquestionável que a solução estabelecida pelo citado art. 10º é diferente da que vigorava para os oficiais do quadro permanente no regime constante do EMFAR, onde se dispunha que “quando ocorra uma vacatura deve ser accionado o processo administrativo conducente ao seu preenchimento por militares que reunam as condições de promoção” (cfr. art. 180º, nº 3).
Ora, porque os oficiais do QEO são oficiais do quadro permanente, parece-nos que o referido art. 10º, ao estabelecer que a existência de vagas de Coronel não impõe que se abra um processo de promoções, contraria o disposto no EMFAR, de acordo com o qual, embora a promoção a Coronel seja também por escolha, desde que existam vagas neste posto o seu preenchimento é obrigatório.
Assim, porque a intenção inequívoca do legislador do EMFAR foi a de só manter em vigor os preceitos do D.L. nº 296/84 que não contrariassem o disposto naquele Estatuto, deve-se concluir que se verificou a revogação tácita do citado art. 10º (cfr. art. 7º, nº 3, do C. Civil), pelo que, como referem os recorrentes, desde 1/1/90 as vagas existentes no QEO para o posto de Coronel tinham de ser obrigatoriamente preenchidas
Mas ainda que assim se não entendesse, cremos que a revogação do aludido preceito resultaria do art. 3º, nº 2, “a contrario”, do D.L. nº 202/93, do qual decorre a obrigatoriedade do preenchimento do total das vagas eventualmente existentes a partir de 1/1/96.
Portanto, o acto recorrido, ao não aprovar, para o ano de 2000, qualquer efectivo para o posto de Coronel do QEO, apesar da existência de 8 vagas, enferma do arguido vício de violação de lei, devendo, em consequência ser anulado.

3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o despacho impugnado.
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta

Lisboa, 9 de Maio de 2002
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes