Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02718/07

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	09/27/2007

Relator:	Magda Geraldes

Descritores:	CADUCIDADE PROVIDÊNCIA CAUTELAR

Sumário:	I - A caducidade da providência cautelar prevista no artº 123º, nº1-a) do CPTA só pode ser apreciada em função do tipo de acção principal identificada pelos requerentes da providência cautelar e não em função de um outro tipo qualquer de processo, o que será, eventual e atempadamente apreciado em sede de propositura da acção e se esta não corresponder ao meio processual adequado. II – Se a acção principal identificada pelos requerentes da providência cautelar for a acção administrativa comum, para os efeitos do disposto no artº 123º, nº1-a) do CPTA, rege o nº 2 do mesmo artº 123º.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo

MARIA ... e OUTROS, identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que julgou improcedente o seu pedido de intimação do MINISTÉRIO DA SAÚDE e ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DE LISBOA E VALE DO TEJO a absterem-se de não cumprirem, impedirem ou dificultarem o cumprimento das obrigações que assumiram para com a Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas, e logo para com, designadamente os requerentes, e a absterem-se de não reembolsarem e ou de não atrasarem o pagamento das despesas médico-sociais apresentadas pelos requerentes e demais beneficiários da Caixa.

Em sede de alegações de recurso, formularam as seguintes conclusões:

“1 - A decisão a quo que indeferiu a providência requerida saiu prejudicada pelo facto do Meritíssimo Juiz não ter apreciado o cerne da questão e que consiste em reconhecer que existe uma obrigação contratual entre os recorrentes e os recorridos que não foi revogada, nem denunciada, nem extinta, e que, como tal, não pode deixar de ser cumprida, independentemente da panóplia de serviços e estabelecimentos médicos que, dentro ou fora do sistema nacional de saúde, existam à disposição dos requerentes, e independentemente de qualquer regime transitório que seja instituído por um qualquer instrumento legislativo;
2 - A decisão a quo indeferiu a providência requerida com base na alínea a) do n° 1 do art. 120° do CPTA, considerando que face ao disposto no art. 156° da Lei do Orçamento de Estado, não é manifesta a procedência da pretensão dos requerentes a formular na acção principal;
3 - Todavia, o art. 156° da Lei do Orçamento de Estado para 2007, ao extinguir o financiamento público dos sistemas de protecção social ou cuidados de saúde particulares, só pode fazê-lo no que se refere aos regimes especiais criados e instituídos por portaria, e não pode, como é o caso dos autos, extinguir um regime de assistência médica que foi criado e instituído por um contrato;
4 - Pois a lei - qualquer lei - não é o instrumento adequado e com aptidão para extinguir um contrato;
5 - Por outro lado, a decisão a quo entendeu também não decretar por via da al. b) do n° 1 do art. 120° do CPTA a providência requerida, por entender não se verificar o requisito do periculum in mora, designadamente a demonstração da existência de prejuízos de difícil reparação, o que fundamentou com recurso a dois argumentos;
6 - O de que o Despacho n° 1235/2007, de 29.12.2006, proferido pelo Secretário de Estado da Saúde e publicado no Diário da República, II Série, n° 18, de 25.01.2007 estabeleceu um período transitório para assegurar a continuidade dos tratamentos médicos fazendo precludir o receio da interrupção dos mesmos; e o argumento de que os recorrentes não cumpriram com o ónus de alegação da matéria de facto que sobre eles impendia para concretizar os prejuízos de difícil reparação;
7 - Com esta fundamentação, o Meritíssimo Juiz a quo apreciou erradamente o periculum in mora alegado pelos recorrentes e que consistiu no incumprimento das obrigações contratuais anunciado pelos recorridos;
8 - Acresce que o aludido Despacho n° 1235/2007, de 29.12.2006, tal como a Lei do Orçamento de Estado para 2007, também não possui aptidão para extinguir o contrato em apreço, nem a existência de um regime transitório afasta o periculum in mora alegado pelos recorrentes (até porque não cobre todas as situações passíveis de se colocarem aos recorrentes);
9 - Por outro lado, a simples circunstância dos recorrentes já padecerem de doenças e carecerem de assistência médica - matéria indiciariamente provada sob os pontos E) a N) - e sendo a saúde e a condição física, algo de absolutamente contingente e imprevisível, impõem que se considere factualmente fundamentado o fundado receio que os recorrentes têm de que a simples ameaça do incumprimento por parte dos recorridos das obrigações contratuais em apreço seja suficiente para se concluir pela efectiva possibilidade de se produzirem para aqueles prejuízos de difícil reparação;
10 - A interrupção ou a suspensão do tratamento de uma doença é apta a fazer com que a mesma, e no mínimo, não regrida, ou, em alternativa, que piore, diminuindo a qualidade de vida do seu portador, sendo certo que, no caso de se tratar de doença grave e/ou fatal poderá mesmo conduzir à morte do mesmo - facto que é do conhecimento geral pelo que não carece nem de prova nem de alegação (cf. art. 514° CPC);
11 - Com o alegado no requerimento inicial os recorrentes cumpriram com o ónus de alegação da matéria de facto que sobre eles impendia, o que determina que se considere verificado in casu o requisito do periculum in mora;
12 - A decisão a quo violou o art. 120°, n° 1, als. a) e b) do CPTA.”

O Ministério da Saúde contra-alegou, concluindo:

“1a- Produziu-se a caducidade da providência cautelar nos termos da alínea a) do n° 1 do art° 123° do CPTA, uma vez que os requerentes da providência, ora recorrentes, não propuseram, em devido tempo, acção adequada a defenderem os interesses que pretenderam acautelar;
2a- Tendo caducado a providência, independentemente de já haver decisão de indeferimento, não podem os interessados interpor o presente recurso jurisdicional já que o processo cautelar está extinto por força da lei, sendo assim o recurso ilegal e devendo ser rejeitado.
3°- Os recorrentes imputam à sentença recorrida a falta de decisão quanto à qualificação jurídica da chamada "acta de integração" e quanto ás consequências a retirar de tal qualificação, relativamente à alegada ilegalidade do art° 156° da Lei do Orçamento e do Despacho n° 1235/2007 do Secretário de Estado da Saúde;
4a- Mas em razão tecem tal crítica já que a decisão quanto à matéria de fundo não cabe no processo de providência cautelar mas sim no meio contencioso principal adequado á defesa dos direitos alegados pelos recorrentes.
5°- Mas o Meritíssimo Juiz fez o que lhe competia na circunstância: formulou um juízo quanto à probabilidade de procedência da pretensão a formular no processo principal, nos termos da alínea a) do n° 1 do art0 120° do CPTA e, tendo concluído pela não evidência da viabilidade da pretensão, numa análise perfunctória, decidiu e bem, que não era possível adoptar a providência da providência cautelar nos termos daquela disposição legal.
6°- Bem decidiu também o Meritíssimo Juiz ao não adoptar a providência com base na alínea b) do n° 1 do art° 120° do CPTA.
7°- É manifesto que não se verifica o requisito do "periculum in mora" face ao receio de produção de prejuízos de difícil reparação invocado pelos recorrentes com fundamento nos factos por eles alegados no requerimento da providência cautelar.
8°- Por um lado porque o despacho do Secretário de Estado da Saúde n° 1235/2007 acautela o menor inconveniente para o estado de saúde dos recorrentes determinando que o reembolso das despesas de saúde continuem a ser feitos quando exista qualquer risco de a transferência da assistência médica para outro local poder fazer piorar a situação clínica do interessado;
9°- Depois, porque os recorrentes, enquanto portugueses, são utentes naturais e por direito próprio, do Serviço Nacional de Saúde e do sistema de saúde, como previsto na Lei da Bases da Saúde (v.g Bases l e XII) onde sempre podem e poderão encontrar assistência médica de que carecem ou venham a carecer, sem pagamento do preço dos serviços que lhe sejam prestados.
10o- A douta sentença recorrida não padece de qualquer vício ou erro de julgamento.
Termos em que deverá o presente recurso ser rejeitado por legalmente inadmissível ou, quando assim não se entenda ser-lhe negado provimento.”

Neste TCAS, a Exmª Magistrada do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso dever ser conhecido por não ocorrer a caducidade da providência e o recurso não merecer provimento.

OS FACTOS

Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.

O DIREITO

Nos presentes autos de recurso jurisdicional impugna-se a sentença do TAF de Lisboa que julgou improcedente, por não provada, a requerida providência cautelar de intimação dos ora recorridos a absterem - se de, por qualquer forma ou meio, não cumprirem, impedirem ou dificultarem o cumprimento das obrigações que assumiram para com a Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas e logo para com os seus beneficiários, nomeadamente os requerentes, ora recorrentes, e a absterem - se de não reembolsarem e/ou de não atrasarem o pagamento das despesas médico - sociais apresentadas pelos recorrentes e demais beneficiários da Caixa, tendo os mesmos sido absolvidos de tais pedidos.

Nas contra-alegações de recurso os ora recorridos suscitaram a questão da caducidade da presente providência cautelar, com fundamento na não interposição atempada da acção principal, com a consequente ilegalidade do presente recurso e, em qualquer caso, pediram a improcedência do recurso.
Sobre esta caducidade os recorrentes pronunciaram-se no sentido de tal questão dever improceder.

Importa apreciar, desde já, tal questão, alegadamente ocorrida após ter sido proferida a sentença recorrida, por o seu conhecimento ser prioritário ao do mérito do recurso, visto que, a proceder, tal conduzirá ao não conhecimento deste.
Os recorridos sustentam a arguição da caducidade da presente providência cautelar nos termos do disposto no artº 123º, nº 1-a) do CPTA, com o fundamento em ora recorrentes não terem proposto a acção adequada à tutela dos seus alegados direitos, acção essa que, no seu entendimento seria uma acção administrativa especial de impugnação do artº 156° da Lei 53-A/06, de 29.12 – Lei do Orçamento do Estado para 2007 – e do Desp. n° 1235/07, do Secretário de Estado da Saúde, publicado no DR, II Série, n° 18, de 25.01.07.
Sendo o prazo de propositura da referida acção administrativa especial de três meses contados da publicação das referidas norma e despacho, tendo o mesmo já terminado sem que a acção tenha sido proposta, concluem os recorridos que se verifica a caducidade da providência já decidida. E também concluem que, a ser assim, a interposição do presente recurso jurisdicional é ilegal, devendo o mesmo ser rejeitado e não apreciado.
A este entendimento contrapõem os recorrentes que a presente providência é preliminar a uma acção administrativa comum, a qual terá como objecto a validade, interpretação e execução, cumprimento ou não, das obrigações contratuais assumidas, e que pode ser proposta a todo o tempo nos termos do disposto no artº 41º, nº l do CPTA, sem prejuízo do disposto na lei substantiva comum. Mais alegam que, de acordo com o disposto no artº 123º, nº2 do CPTA, o prazo para propor tal acção é o de três meses, contados desde o trânsito em julgado da decisão da providência, a fim de evitar a caducidade desta.
E têm razão.
Com efeito, tendo os ora recorrentes na sua petição inicial ( a fls. 100 ) – artº 45º - referido que “a resolução do caso sub judice passará pela proposição de uma acção administrativa comum, acção que os Requerentes pretendem intentar, tendo por objecto a interpretação e a execução do contrato e das obrigações contratuais supra referidas.”, de acordo com o disposto no artº 37º, nºs l e 2. al. h) (“2- Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a: (…)“h) Interpretação, validade ou execução de contratos;”) e artº 41, n° l do CPTA, (“Sem prejuízo do disposto na lei substantiva, a acção administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo.”) só se verificará a caducidade da presente providência nos termos previstos no supra referido artº 123º, nº 2 do CPTA, ou seja, se os ora recorrentes não propuserem a referida acção comum no prazo de três meses a contar do trânsito em julgado da presente providência.
Assim sendo, mostra-se improcedente a alegada excepção da caducidade, a qual neste momento só pode ser apreciada em função do tipo de acção principal identificada pelos ora recorrentes, e requerentes da providência cautelar, e não em função de um outro tipo qualquer de processo, o que será, eventual e atempadamente apreciado em sede de propositura da acção e se esta não corresponder ao meio processual adequado.

Do mérito do recurso.

Em síntese, os recorrentes, nas suas alegações de recurso e respectivas conclusões, imputam à sentença recorrida erro de julgamento de direito por violação do disposto no artº 120º, nº1-a) e b) do CPTA.
O tribunal a quo, na sentença recorrida, caracterizou o requisito do fumus boni iuris como “de máxima intensidade” para efeitos da al. a) do n° l do art. 120° do CPTA, tendo decidido que, no caso dos autos e estando-se perante a alegada ilegalidade do disposto no artº 156° da Lei do Orçamento de Estado para 2007 - Lei 53-A/06, de 29.12 – não era manifesta a procedência da pretensão dos requerentes a formular na acção principal.
Alegam os recorrentes - conclusão 1 das suas alegações - que a decisão a quo saiu prejudicada pelo facto de não ter sido apreciado o cerne da questão, que consiste em reconhecer que existe uma obrigação contratual entre os recorrentes e os recorridos que não foi revogada, nem denunciada, nem extinta, e que, como tal não pode deixar de ser cumprida.
E, na conclusão 3, quanto ao fundamento da sentença sobre não ser manifesta a procedência da pretensão dos requerentes a formular na acção principal atento, designadamente, o disposto no artº 156° da Lei do Orçamento de Estado para 2007, alegam os recorrentes, quanto a tal artº 156º da Lei do Orçamento para 2007, que este “ao extinguir o financiamento público dos sistemas de protecção social ou cuidados de saúde particulares, só pode fazê-lo no que se refere aos regimes especiais criados e instituídos por portaria, e não pode, como é o caso dos autos, extinguir um regime de assistência médica que foi criado e instituído por um contrato”.
Face às posições assumidas pelas partes em litígio, a questão jurídica a debater é, precisamente, saber se existe ou não uma obrigação contratual entre os recorrentes e os recorridos que não foi revogada, nem denunciada, nem extinta, e que, como tal não pode deixar de ser cumprida, face à da Lei do Orçamento de Estado para 2007, designadamente, do disposto no seu artº. 156º.
Ora, não sendo manifesta a resolução de tal questão e tendo, antes carecendo de indagação, e sendo certo que no âmbito das providências cautelares, a apreciação do fumus boni iuris obedece a um juízo de prognose ou de probabilidade que pressupõe, apenas, uma apreciação perfunctória e sumária da situação de facto e de direito, não podendo, nem devendo, a providência cautelar substituir - se à acção principal, nem comprometer ou antecipar o juízo de mérito que nesta acção principal caberá formular ( cfr. Mário Aroso de Almeida in “Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 256), a sentença recorrida não errou na interpretação e aplicação que, no caso dos autos fez, do artº 120º, nº1-a) do CPTA, ou seja, sobre a não verificação de tal requisito.
Improcedem, assim, tais conclusões das alegações de recurso quanto a tal invocado erro de julgamento que se não verifica.

De igual modo improcedem as restantes conclusões das alegações de recurso, quanto à invocada violação, pela sentença recorrida, do artº 120º, nº1-b) do CPTA.
A sentença recorrida fundamenta a não verificação do requisito do periculum in mora alegado pelos ora recorrentes, na circunstância de o Desp. n° 1235/07, publicado no DR, II Série, nº 18 de 25.01.07, garantir um período transitório para acautelar as situações dos beneficiários na parte relativa aos tratamentos em curso no final de 2006, em que a mudança de local de prestação dos cuidados de saúde possa constituir risco de agravamento da situação clínica dos mesmos e, assim, considerou que “não se justifica ( não se verifica ) o invocado receio de que essa interrupção viesse a ocorrer”.
Acontece que, tal como a sentença recorrida refere, para fundamentar a não verificação de tal requisito, os recorrentes, apesar de convidados a especificar a medida em que o não reembolso ou o atraso no pagamento das despesas médico-sociais apresentadas por cada um dos requerentes podem importar prejuízos de difícil reparação, os mesmos não indicaram, para cada um dos recorrentes, os montantes concretos das despesas de saúde que têm sido reembolsadas, “o concreto peso que tais despesas têm, designadamente, no orçamento mensal de cada um, dos requerentes e em que medida tais despesas não serão, pelo menos em parte objecto de alguma comparticipação no âmbito do sistema nacional de saúde e dessa forma podem, designadamente comprometer ou o nível de vida dos requerentes, ou o respectivo montante a despender por cada um dos requerentes, sem reembolso, comprometer efectivamente a realização dos exames médicos, não podendo o tribunal aferir sobre se a utilidade da sentença a proferir na acção principal pode vir a ficar comprometida por a esfera jurídica dos requerentes ficar irremediavelmente afectada.” (cfr. douto parecer da Exmª Magistrada do MP).
Quanto à alegação de o Desp. n° 1235/07 não afastar o periculum in mora, como pretendem os recorrentes, e contrariamente ao decidido pelo tribunal a quo, também aqui os recorrentes, não concretizam quais as situações que se podem verificar e que o referido Despacho não abrangerá.
A circunstância dos recorrentes já padecerem de doenças e carecerem de assistência médica, o que se mostra assente nos autos (cfr. E) a N) do probatório),e apesar da contingência inerente ao estado de saúde e à condição física dos recorrentes, a simples ameaça do incumprimento por parte dos recorridos das obrigações contratuais, não se mostra adequada e suficiente por forma a poder concluir-se pela efectiva possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação, como alegam os recorrentes na conclusão 9 das alegações de recurso, assim como a interrupção e/ou a suspensão do tratamento de uma doença não se apresentam absoluta e objectivamente aptas a fazer com que a doença não regrida, ou, ao contrário, que piore, logo, diminuindo a qualidade de vida do seu portador, no caso dos recorrentes, situações a carecerem de serem alegadas e provadas no caso concreto, ainda que de forma sumária, de modo a criar no julgador a convicção de que a produção de tais prejuízos irreparáveis se apresenta, no mínimo, como provável.
Ora, tal não acontece nos autos, sendo certo que tais prejuízos assim alegados não são factos notórios como alegam os recorrentes (cfr. artº 514º CPC).
Assim sendo, não cumpriram os recorrentes com o ónus de alegação que sobre eles impendia, devendo considerar -se como não verificado o requisito ao periculum in mora, tal como o tribunal a quo decidiu.
Como refere a Exmª magistrada do MºPº , “É certo que a doença é imprevisível (como se costuma dizer "para morrer apenas é preciso estar vivo" ), mas, mal ou bem, os recorrentes passaram a integrar o SNS que lhes garante o acesso aos cuidados de saúde e para aqueles que se encontrassem em tratamento no final de 2006, o Despacho atrás referido, através do estabelecimento dum período transitório garante - lhes, desde que a mudança de local de prestação dos cuidados de saúde possa constituir risco de agravamento da situação clínica do beneficiário, o reembolso de acordo com a tabela em vigor no ano de 2006.
Assim, se os recorrentes entendem haver situações que o Despacho não cobre, cabendo - lhes a eles o ónus de alegação e prova, necessário era que concretizassem e especificassem quais eram essas situações, de forma a que quer o tribunal a quo e agora este tribunal ad quem as pudesse apreciar, o que não acontece.
Como de igual forma não concretizam como é que a simples ameaça do incumprimento por parte dos recorridos das obrigações contratuais, seja suficiente para se concluir pela efectiva possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação, uma vez que, por um lado, ficaram integrados no Serviço Nacional de Saúde ( SNS ) e o Despacho já mencionado garante um período transitório nos termos já referidos e, por outro, não indicam, como se fundamenta na sentença recorrida, os montantes concretos das despesas de saúde que têm sido reembolsadas, o concreto peso que tais despesas têm no orçamento mensal de cada um, e em que medida tais despesas não serão, pelo menos em parte objecto de alguma comparticipação no âmbito do sistema nacional de saúde e, dessa forma, podem comprometer ou o nível de vida dos requerentes, ou o respectivo montante a despender por cada um dos requerentes, sem reembolso, comprometer efectivamente a realização dos exames médicos.
Na verdade, compreendemos e aceitamos que os recorrentes se sintam prejudicados com as medidas tomadas ao ser - lhes retirado um sistema de saúde no qual detinham maior confiança e eventualmente maior benefício, e ao qual entendem que têm direito por via duma alegada obrigação contratual entre os recorrentes e os recorridos.
Todavia, em termos da presente providência cautelar, não cabe ao tribunal a quo ou ad quem aferir da justeza da boa ou má política legislativa médico - social, cabendo aos recorrentes a alegação e prova dos prejuízos concretos que dessa medida lhes advém, para se aferir da existência do periculum in mora, requisito da al. b) do n° l do art. 120° do CPTA, o que, em nosso entender, não aconteceu e por isso, não enfermando a sentença em recurso de violação daquela disposição legal.(…).”

Pelo exposto, atentos os fundamentos invocados, improcedem todas as conclusões das alegações de recurso, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura, não tendo a mesma incorrido no apontado erro de julgamento.

Acordam, pois, os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:

a) – negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a decisão recorrida;
b) – condenar os recorrentes nas custas com procuradoria em 3/10.

LISBOA, 27.09.07