Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2954/99

Secção:	2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/10/2002

Relator:	Helena Lopes

Descritores:	PRESCRIÇÃO JUROS DE MORA RECURSO CONTENCIOSO

Sumário:	1. A invocação de eventual prescrição de juros de mora pedidos à Administração deve por esta ser feita no acto que decide do pedido; 2. Não sendo a prescrição imediatamente operativa, não pode o tribunal conhecer desta, mesmo que suscitada na resposta do recurso contencioso.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

1. RELATÓRIO.

1.2. RE, funcionária do quadro da Direcção-Geral dos Impostos a prestar serviço na Direcção Distrital de Finanças de Loures, veio interpor recurso contencioso do indeferimento tácito que se terá formado sobre o recurso hierárquico interposto perante o Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS com vista à atribuição à recorrente dos juros moratórios, devidos pelo pagamento após o respectivo vencimento, dos quantitativos abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, relativamente ao período situado entre 11 de Junho de 1984 e 16 de Abril de 1995, em que exerceu funções no âmbito da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos na situação de “tarefeira”.
1.2. Por Acórdão deste TCA, de 18 de Maio de 2000, foi o recurso julgado procedente (fls. 65 a 79).
1.3. Inconformado com tal decisão, a entidade recorrida interpôs recurso jurisdicional para a Secção de Contencioso Administrativo do STA.
1.4. Por Acórdão do STA proferido nestes autos foi decidido conceder
provimento ao recurso, anular o acórdão recorrido e ordenar a baixa dos autos ao tribunal “a quo”, para se ampliar a matéria de facto, ao abrigo do disposto no art.º 714.º, n.º 4 do CPC, e reapreciar a questão da prescrição em face dos novos elementos obtidos.

Diz, a propósito, o citado Acórdão do STA:
“Invoca, por outro lado, o recorrente que, contrariamente ao que se decidiu no acórdão recorrido – e de acordo com o estabelecido nos artigos 310.º, d) e 306.º do Código Civil – mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, sempre esse direito estaria prescrito (conclusão 12.ª).
Ora, para conhecer de tal arguição mostra-se insuficiente a matéria de facto dada como assente, sendo que, por outro lado, e por não constar dos autos o processo instrutor, não é possível ampliá-la no âmbito deste recurso.
Com efeito, do requerimento de 21 de Agosto de 1995 dirigido ao DGCI, transcrito na alínea A) da matéria de facto, a ora recorrida limita-se a afirmar ter permanecido como “falsa tarefeira” de 11/06/84 a 16/04/95, sem que tal afirmação encontre qualquer suporte documental nos autos”.
Por outro lado, nas alegações do presente recurso, o recorrente afirma, sem que tal tenha sido contestado pela recorrida nas suas contra-alegações, que na “questionada petição (ao DGCI), a aqui recorrida reconheceu, pois ter sido recebedora dos abonos em questão à data de 7 de Abril de 1995, referentes ao período em que exerceu funções na qualidade de “tarefeiro”, ou seja, entre 17 de Dezembro de 1984 e 28 de Fevereiro de 1990”.
Assim, sendo divergentes as versões sobre a data de prestação de funções como “falsa tarefeira” por parte da ora agravada, matéria essencial para se apreciar a questão da prescrição do direito a juros de mora suscitada, haverá que ampliar a matéria de facto ao abrigo do disposto no art.º 712.º, n.º 4 do CPC, no sentido de se apurar a data da prestação das referidas funções, o que só se torna possível com a junção do processo individual da ora recorrida”.
1.5. Junto o processo individual da recorrente, foi ordenada a notificação da recorrente e recorrida para, querendo, apresentarem alegações complementares.
1.6. A recorrente alegou, conforme se vê de fls. 216 a 218.
1.7. O M.P. pronunciou-se pela improcedência da pretensa prescrição dos juros moratórios (fls. 212).
1.8. Foram colhidos os vistos legais.

2. FUNDAMENTAÇÃO.

2.1. No Acórdão proferido pelo TCA neste processo, foram dados como provados os seguintes factos::
A) Em de 21 de Agosto de 1995, a ora recorrente dirigiu ao Senhor Director-
Geral das Contribuições e Imposto um requerimento, no qual expôs e requereu o seguinte:
“1.º A requerente iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos em “regime de tarefa”, em 11/06/84, na 1.ª Repartição de Finanças de Sintra, desempenhando funções inerentes à categoria de liquidadora tributária até 16/04/95.
2.º No entanto, a sua verdadeira função era de “falso tarefeiro”, já que exercia as suas funções com subordinação à disciplina e hierarquia dos serviços, e com horário de trabalho completo.
3.º Pelo período em que permaneceu como “falso tarefeiro”, de 11/06/84 a 16/04/95, foi a requerente abonada dos quantitativos referentes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, conforme o superiormente determinado na sequência do parecer jurídico n.º 189/84 da Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, o qual mereceu a concordância do Exmº Sr. Director-Geral da Contabilidade Pública..
4.º Foi deste modo reconhecido à requerente a sua qualidade de agente administrativo e a existência de uma relação jurídica de trabalho subordinado desde a sua admissão como “tarefeira”.
5.º Este o entendimento constante de diversas sentenças proferidas (...).
6.º Sendo assim, não há dúvida que assistem à ora requerente todos os direitos de uma situação de trabalho subordinado, como sejam, por exemplo a contagem de tempo de serviço prestado enquanto “tarefeira” para efeitos de antiguidade, bem como para efeitos de aposentação e sobrevivência (art.º 38.º/9 do DL n.º 427/89, de 07-12).
7.º Igualmente lhe assiste o direito às férias, respectivos subsídios, e subsídios de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu como “tarefeiro”, como agora lhe foi reconhecido.
8.º E esses direitos, traduzidos em prestações pecuniárias, dever-lhe-iam ter sido pagos à medida do seu vencimento.
9.º Ora, acontece que, tais, prestações só lhe foram pagas em 19.05.95, isto é, em data muito posterior à do seu vencimento e ao atraso deste pagamento o requerente é totalmente alheio, sendo o mesmo da exclusiva responsabilidade da entidade administrativa ao serviço da qual o requerente estava afecto.
10.º Tendo-se em mora no pagamento por sua exclusiva responsabilidade, a referida entidade, ou seja, a DGCI, colocou-se na obrigação de indemnizar, como decorre do disposto no art.º 804.º do Código Civil.
11.º E o apuramento do valor da indemnização é, por força do art.º 806.º/1 do Cód. Civil, o correspondente aos juros a contar do dia da constituição em mora.
12.º Pelo que, ao requerente são devidos juros, calculados à taxa legal contados desde a data do vencimento das prestações em causa, referentes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal pelo período de tempo que permaneceu como “tarefeira”, e até à data as que as mesmas prestações lhe foram liquidadas, o que ocorreu em 19/05/95 (doc. n.º 1).
Termos em que
Requer a V. Exª se digne mandar processar o abono das quantias que lhe são devidas a título de juros moratórios.” (P.I.);
B) Por despacho do Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 16 de
Janeiro de 1998, notificado à ora recorrente no dia 20 de Fevereiro de 1998, foi o referido requerimento indeferido;
C) O despacho do Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 16 de Janeiro de 1998, fundamentou-se no parecer junto ao processo instrutor, de 28 de Outubro de 1998, e no despacho do Sr. Subdirector-Geral, de 23 de Dezembro de 1997, aqui, dados, por inteiramente reproduzidos;
D) Inconformada com o referido despacho do Sr. DGCI, interpôs a ora
recorrente, em 26 de Março de 1998, recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
Neste, alega, entre o mais, a recorrente:
“4.º O despacho distingue duas situações: - (1) a dos funcionários que receberam os quantitativos respeitantes a férias, subsídio de férias e subsídios de Natal na sequência de processo contencioso; - (2) e a dos funcionários que receberam os identificados abonos na sequência do despacho do Sr. Director-Geral da Contabilidade Pública, exarado sobre o parecer n.º 189/94 da Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, o qual mandou aplicar a todos os funcionários, ainda que não recorrentes em recursos contenciosos, o entendimento jurisprudencial existente no sentido de lhes reconhecer o direito àqueles abonos.
5.º E defende, quanto à situação destes últimos funcionários, como é o caso da ora recorrente, que o pagamento dos juros não integra a execução do despacho exarado no parecer jurídico n.º 189/94, como, aliás, já havia sido defendido anteriormente.
6.º Ora, como é nítido, esta decisão carece, desde logo, de falta de fundamentação. Com efeito,
7.º Não se referem as razões, de facto e de direito, que explicitem porque a execução do despacho exarado no parecer n.º 189/94 não integra o acto recorrido, como impõe a lei.
8.º (...)
9.º Pelo que, enferma o acto recorrido de vício de forma, por falta de fundamentação, conforme art.º 125.º do CPA.
10.º Em consequência deste entendimento, diz-se “que os funcionários na situação do ora recorrente devem lançar mão de procedimento judicial, eventualmente acção de responsabilidade civil, que lhe reconheça o direito ao pagamento dos juros.
11.º Ora este argumento também não colhe, já que o recorrente dirigiu um requerimento à Administração Fiscal (doc. 2), tendente à emissão de um acto sobre esta matéria, devendo a entidade recorrida pronunciar-se sobre a legalidade ou não da pretensão formulada, no âmbito do procedimento desencadeado pela recorrente e outros colegas em situação idêntica.
12.º E não restam dúvidas que a obrigação de indemnizar decorre directamente da lei – artºs 804.º, 805.º a 806.º do Cód. Civil – pelo que, estando a Administração Fiscal vinculada ao cumprimento da lei, não seria sequer necessário o parecer n.º 189/94 e o despacho sobre o mesmo exarado referirem o pagamento de juros.
(....)
17.º Por outro lado, também não colhe o outro argumento aduzido pelo despacho recorrido para indeferir a pretensão do recorrente, consistente no elevado número de funcionários que reclamam o pagamento de juros de mora, o qual só faz inculcar a ideia de que assiste razão recorrente e que, fora outro o número de funcionários envolvidos, a solução seria diferente.
18.º Assim, enferma igualmente o acto recorrido de vício de violação de lei, por violação do disposto no art.º 804.º, 805.º/2, al. a) e 806.º, todos do Código Civil e art.º 3.º do CPA, bem como o art.º 266.º, n.º 2 da CRP, pelo que deve ser anulado.
(...)
Termos em que,
- deve V. Exª revogar o acto recorrido, substituindo-o por outro que
determine o abono das quantias que são devidas ao recorrente a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, pelo período de tempo que permaneceu ao serviço da Direcção Geral de Impostos como falso tarefeiro e até à data em que estas prestações lhe foram liquidadas, como decorre da lei e é de inteira justiça.” (vide P.I.);
E) Sobre este requerimento não recaiu qualquer despacho;

2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO

2.2.1. Junto o processo individual da recorrente Adília (fls. 138 a 212), e abrigo do disposto no n.º 4 do art.º 712.º do CPCivil, damos como provada a seguinte factualidade:

“1. A recorrente iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos em “regime de tarefa” em 11 de Junho de 1984;

3. Por despacho de 10 de Abril de 1989, do Senhor Secretário de Estado dos
Assuntos Fiscais, publicado no D.R. n.º 219, de 22 de Setembro de 1989, foi contratada além do quadro como liquidadora tributária estagiária, tendo iniciado funções em 17 de Abril de 1989 – vide documentos juntos a fls. 206, 205; cfr. fls. 199 e docs. de fls. 153 a 155, 156 a 158, 159 a 161 (estes documentos fazem todos parte do processo individual da recorrente).

Em face da mais recente jurisprudência que sobre este assunto se debruçou – prescrição de obrigação de juros - , importa, antes do mais, saber se a prescrição dos juros de mora suscitada pela autoridade recorrida, na fase contenciosa do processo, pode ser conhecida pelo tribunal.
Sobre o alcance e a natureza da invocada prescrição do direito aos juros de mora (art.º 310.º, alínea d) do Código Civil), acompanhamos a linha argumentativa exposta nos Acórdãos do STA, de 26 de Abril de 2001, e de 21 de Junho de 2001, respectivamente, in rec. nºs 47 255 e 47 481, e que no essencial se reconduz ao seguinte:
“Quanto a esta questão e abreviando caminho e numa perspectiva meramente juspublicista diremos que a Administração, como é sabido, pode agir revestida dos seus poderes de “imperium”, como entidade de direito público, criando relações jurídicas, à luz dos princípios e das normas de direito público.
Neste campo, os órgãos administrativos estão colocados numa posição privilegiada relativamente aos particulares, consistindo tal posição em permitir à Administração tomar decisões “inter partes”, com carácter executivo, isto é, susceptíveis de imediata execução compulsória, por autoridade própria, no caso de não serem espontaneamente atacados, por aqueles que deviam cumpri-las.
A Administração não carece, assim, para definir os seus direitos e impor deveres e restrições aos particulares de recorrer aos tribunais; fá-lo por autoridade própria, obrigando os particulares que, caso não estejam de acordo, terão, sempre, que tomar o papel de autores se quiserem discutir contenciosamente.
A função administrativa, em cujo o âmbito se inserem todas as questões relativas ao funcionalismo público, designadamente as relativas ao pagamento de vencimentos e outros abonos (ver, v.g., al. e) do art.º 199.º da CRP) é exercida independentemente da função judicial, paralelamente com ela, com idênticos poderes de autoridade (...).
Posto isto, temos que, não obstante o regime materialmente civilístico a que está sujeita, nomeadamente a obrigação do pagamento dos juros moratórios decorrente do atraso na realização da prestação relativa a abonos relativos a funcionários públicos, atenta a natureza acessória da obrigação de juros, assume natureza juspublicista, de acordo com a natureza da obrigação principal.
Desta forma sobre o pedido de pagamento de juros moratórios foi regularmente formulado à Administração, pela funcionária aqui recorrida e sobre tal pedido, tinha esta obrigação legal de decidir, nos termos do art.º 9.º, n.º 1, al. a) do CPA.
Como ensinava Manuel de Andrade (In Teoria Geral da Relação Pública, II, 445), o fundamento específico da prescrição radica na inércia do titular do direito, na sua negligência e inacção, significativas da renúncia a esse direito, de acordo com o brocardo “dormientibus non sucurrit jus”, pressupondo-se, para a sua declaração uma atitude activa da parte contra que o pedido é formulado.
Desta forma, para decidir a questão do pagamento dos juros moratórios que lhe foram pedidos e também para invocar e decidir, em seu benefício da verificação eventual da prescrição de tal obrigação, a Administração não precisava de recorrer ao tribunal, bastando-lhe decidir, em tal sentido e com tal fundamentação, no acto final do procedimento requerido pela ora recorrente contenciosa e aqui jurisdicionalmente recorrida.
Ora, nos termos do disposto no art.º 303.º do C.Civil, a prescrição das obrigações não opera por si, carecendo sempre de expressa invocação pelo interessado.
Noutra perspectiva, e nos termos do art.º 6.º do ETAF, os recursos contenciosos são de mera legalidade, não podendo o juiz entrar na apreciação do mérito ou demérito da decisão administrativa, não podendo o tribunal substituir-se à Administração no suprimento de eventuais lapsos na sua acção, pois aos tribunais administrativos compete, tão só, o controle, que não a substituição da Administração.”.
No caso dos autos, no procedimento e na decisão final tomada, a Administração tinha o poder-dever de suscitar e decidir da questão da prescrição se dela quisesse beneficiar, sendo que a invocação da prescrição na resposta ao recurso contencioso não satisfaz o ónus da sua invocação no procedimento administrativo.
A impugnação de um indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de um acto expresso de indeferimento de uma pretensão de pagamento de juros moratórios tem de ser apreciado como se tivéssemos por objecto o acto expresso que, por sua vez, foi objecto do recurso hierárquico. E isto com base no entendimento de que o acto do superior quis manter o acto primário, pelas mesmas razões (cfr. v.g. Ac. do STA de 14-3-01, rec. n.º 38 225).
Ora, neste acto, apenas foram indicados, como fundamentos da não aceitação da pretensão da então requerente, razões de inexistência da obrigação peticionada, as quais foram julgadas insubsistentes pelo tribunal, sendo certo que, conforme já se referiu, não pode o tribunal, com vista à validação do acto, suprir a própria ausência de uma necessária declaração de vontade da Administração.
*
O início do prazo de prescrição relativo aos juros de mora pretendidos só se inicia com a constatação por parte da interessada de que as prestações relativas a férias e subsídios de férias e natal lhe foram pagas sem os correlativos juros de mora (art.º 306.º, n.º 1 do C.Civil),ou seja, com o reconhecimento por parte da Administração de que tais prestações lhe eram devidas, sendo certo que dos autos não se descortina, com segurança, em que data e ano tal pagamento ocorreu. Equivale isto a dizer que, mesmo que perfilhasse-mos entendimento diferente do supra exposto, sempre a invocada prescrição haveria de ser julgada improcedente, porquanto era à entidade recorrida que incumbia fazer a prova dos factos integradores de tal excepção (n.º 2 do art.º 342.º do C.Civil).
*
Em síntese:
1. A invocação de eventual prescrição de juros de mora pedidos à Administração deve por esta ser feita no acto que decide do pedido;

2. Não sendo a prescrição imediatamente operativa, não pode o tribunal
conhecer desta, mesmo que suscitada na resposta do recurso contencioso.
Improcede, assim, a conclusão t) das alegações da autoridade recorrida (fls. 60).

3. DECISÃO.

Termos em que acordam em julgar o recurso procedente e em anular o acto recorrido.
Sem custas.

Lisboa, 10 de Janeiro de 2002