i) “Sem efeito o pedido de condenação do MUNICÍPIO DE LISBOA ao pagamento de uma indemnização no valor de EUR 505.859,51, acrescido de juros à taxa legal em vigor desde a instauração da acção até efectivo e integral pagamento, mercê da contradição dos termos em que o mesmo vem formulado, bem como da sua intempestividade, atento o disposto no artigo 138.º do Regulamento do Património Imobiliário do Município de Lisboa;
(ii) Improcedente o pedido de declaração de nulidade ou anulação da decisão de denúncia do contrato de arrendamento do locado sito na Rua de S…, n.^os …, de que a A…, LDA., é locatária; e
(iii) Improcedente o pedido de reconhecimento de ilegalidade e inconstitucionalidade do artigo 137.º do Regulamento do Património Imobiliário do Município de Lisboa, com efeitos circunscritos ao caso concreto.”

Inconformada, a Requerente interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, formulando as seguintes conclusões:

“a) - A sentença de fls. ... não julgou como provados os factos identificados na petição inicial nos artigos 19, 20, 26, 156 a 178; julgou indevidamente provado o facto do artigo 26; para além de que, ao julgar improcedente o pedido da Recorrente, fez uma errada interpretação e aplicação do direito, que redundou na violação de diversas normas jurídicas, tudo conforme infra se demonstrará; assim,
b) Deve ser alterada a redação do facto 3, nos termos seguintes: "3. Em 24.02.1975, o Requerido adquiriu o locado à Sociedade G…, S…; S. A. R. L. (cf. cópia da escritura pública junta a fls...., dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido )".
c) Tal como resulta dos documentos e prova testemunhal, porque têm interesse para a descoberta da verdade e para a boa decisão da causa, devem ser aditados aos factos assentes os seguintes:
"27. Em 22.01.1996, pela Ap. 16 de 1996/01/22, o Requerido procedeu ao registo da aquisição da propriedade do prédio a que alude facto 3, em seu nome, na Conservatória do Registo Predial de Lisboa (cf. cópia da certidão predial junta a fls. 124-125 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido )";
"28. O imóvel a que aludem os artigos 3 e 23 dos factos assentes está inscrito na matriz em nome do Requerido, correspondendo-lhe atualmente, o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, tendo tido origem no artigo 1…, urbano, da extinta freguesia de Socorro;"
d) Deve ainda, ser aditado aos factos assentes o seguinte:
"28. Nesta data, a Requerente possui pelo menos dois assalariados, cuja antiguidade é de dezassete e catorze anos;"
e) Deve ser aditado aos factos assentes mais o seguinte facto:
"29. Teor do relatório de avaliação da Recorrente elaborado pela "P…, Limitada, do qual resultam as seguintes conclusões:
- Valor patrimonial da Requerente a 31 de dezembro de 2019 - € 342,251,70;
- Valor do G… da Recorrente - €234.980,86;
- Valor global da Recorrente (patrimonial e G…) - € 577,232,56;
- Custo da liquidação da Recorrente - €580.595,64;"
Assim como, deve ser aditado aos factos assentes o seguinte:
"30. A prossecução dos efeitos da denúncia e consequente despejo imediato, determinam para a Recorrente um prejuízo irreparável;"
f) Todos estes factos cuja aditamento se requer para inclusão nos factos assentes, são importantes para a descoberta da verdade e boa decisão da causa, e resultam dos documentos e depoimentos prestados em audiência pelas testemunhas da Requerente, os quais demonstraram conhecimento real e efetivo dos mesmos, bem como, prestaram depoimentos coerentes e assertivos;
g) Deve ser eliminado facto assente no número 26, porquanto, os depoimentos das duas testemunhas arroladas pelo Recorrido não têm qualquer razão de ciência, são puramente especulativos, tendenciosos, insuscetíveis de produzir e sustentar prova plena e eficaz do dito facto; Para além de que, do depoimento dos mesmos nem sequer resulta aquela conclusão;
h) A uma qualquer relação jurídica não podem ser aplicáveis vários regimes jurídicos, conforme o interesse, matéria, vontade e posição das partes;
i) Tal entendimento levaria a uma total incerteza e segurança jurídicas, que é exatamente o contrário daquilo que se pretende com as decisões judiciais.
j) No caso concreto, a posição assumida na sentença pelo juiz "a quo", é dúbia;
k) Por um lado, admite expressamente que à relação contratual existente continua a aplicar-se o regime do arrendamento urbano;
l) De seguida, decide que, com a aquisição do locado pelo Requerido "... a relação existente entre ambas as partes passou a ser "permeável" aos princípios e comandos do direito administrativo que se mostrem aplicáveis ao caso concreto."
m) O que constitui contradição insanável na fundamentação;
n) A sentença não explica nem fundamenta a alegada "permeabilidade"; não indica os critérios para aplicação da "permeabilidade"; assim como, não faz o enquadramento legal para determinação e aplicação da "permeabilidade”; o que consubstancia falta de fundamentação da sentença;
o) Acresce, não é juridicamente defensável que, por efeito reflexo!, e com recurso à via regulamentar, se possa afastar a competência deliberativa e executiva da Assembleia da Republica e do Governo.
p) A sentença não se pronuncia sobre a dominialidade do imóvel ocupado pela Recorrente;
q) Contudo, trata-se de imóvel do domínio privado do Município;
r) Por tal motivo, o Município não goza do "ius imperium", mas tão somente dos poderes de administração, disposição e gestão, tal qual um particular;
s) O RPIML padece de ilegalidade e é inconstitucional;
t) Para além de que, não tem aplicação no caso concreto;
u) Há relação contratual aplica-se o regime legal do arrendamento urbano;
v) Aliás, o contrato de arrendamento tem natureza vinculistica; o Recorrido nunca iniciou o processo de transição para o NRAU;
w) Assim, como, não há fundamentos de facto e de direito que fundamentem a denúncia do contrato de arrendamento alicerçado no interesse público;
x) Na aprovação do programa de renda acessível (PRA) houve preterição da audição de interessados;
y) Pois, o PRA tem regras gerais e abstratas, e visa produzir efeitos jurídicos externos, diretamente nos interessados residentes/comerciantes, da Rua d…, entre eles, a aqui Recorrente;
z) É legítimo o exercício do direito de preferência da Recorrente na alienação do imóvel;
aa) Houve violação das regras do concurso na adjudicação do PRA a uma sociedade por quotas, em detrimento de sociedade anónima, tal como estipulado;
bb) A sentença recorrida padece de contradições insanáveis entre os fundamentos e a decisão, é obscura e ambígua, e não se pronuncia sobre questões que devia conhecer;
cc) A sentença recorrida violou o disposto nos artigo 607.° n.° 3 e 4, do Código Processo Civil; artigos 26.° e 36.° da lei 31/2014; artigo 27.° e seguintes da lei 6/2006; artigos 416.° a 418.°, 1022.° e seguintes, todos do Código Civil; artigos 165.° n.° 1, aliena h), 267.°, n.° 5, da Constituição da Republica Portuguesa; artigos 8.°, 100.° e seguintes, 120.°, n.° 1, alínea b), 135.°, 161.°, n.° 1 e 2, alíenas c), d), e, e l), todos do CPA;
Nestes termos deve ser revogada a sentença recorrida, substituindo-se por outra que, julgue procedente o pedido da Recorrente,
E, assim, se fará justiça;”

A Entidade Requerida apresentou contra-alegações, sem formular conclusões, pugnando pela manutenção da sentença recorrida e pela improcedência do recurso.

O recurso foi admitido com subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

Ordenada a baixa dos autos para pronúncia sobre as arguidas nulidades de sentença, o Tribunal a quo declarou a inexistência de qualquer nulidade mantendo a decisão recorrida.

Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Tendo em conta o exposto, cabe ao Tribunal apreciar se a sentença recorrida padece de,
a) Nulidade por contradição, falta de fundamentação e omissão de pronúncia;
b) Erro de julgamento de facto;
c) Erro de julgamento de direito.


3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

“1. A Requerente é uma sociedade comercial constituída em 1919, cujo objecto consiste no comércio por grosso de tecidos, malhas, obras de têxteis, vestuário e adornos pessoais (cf. cópia da certidão permanente junta a fls. 103-107 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
2. Em 28.05.1919, a Requerente celebrou um contrato de arrendamento do Locado “em períodos renováveis de seis meses” com o particular que, à data, era seu proprietário, aí se estipulando, a certo ponto, que a Requerente não poderia “pedir indemnisação [sic] pelas bemfeitorias [sic] que eu fizer na casa” (cf. cópia do contrato de arrendamento junta a fls. 109 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
3. Em 22.01.1996, o Requerido adquiriu o Locado à Sociedade G…, S…, S.A.R.L. (cf. cópia da certidão predial junta a fls. 124-125 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
4. Em 20.12.2001, o Requerido e Requerente celebraram um “aditamento ao contrato de arrendamento celebrado em 28 de Maio de 1919”, referente ao Locado, aí estipulando que:
“PRIMEIRA // O arrendamento tem efectivamente como objecto o r/c e cave do prédio situado na Rua d…, …, com entrada pelo nº 4 da mesma rua.
SEGUNDA // A renda mensal correspondente ao locado é de Esc. 80.000$00 (€ 399,04), cujo valor será devido a partir do segundo mês seguinte ao da celebração do presente aditamento, em resultado do aumento da área pela inclusão do espaço com a entrada pelo nº 1…da Rua d…, o qual será objeto de obras e fechamento a cargo da inquilina.
TERCEIRA // Em tudo o que não é objecto deste aditamento, mantêm-se em vigor as disposições contidas no referido contrato de arrendamento celebrado em 1919/05/28, bem como demais legislação aplicável” (cf. cópia do contrato junta a fls. 126 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
5. Em 30.05.2017, a Assembleia Municipal do Requerido aprovou, por maioria, o PRA, aí se podendo ler, no seu Sumário Executivo, que:
“Fundamentação da necessidade
O Programa Renda Acessível e as suas cacterísticas [sic] resultam do diagnóstico da existência de falhas relevantes no mercado residencial no concelho de Lisboa.
A dimensão e complexidade destas falhas de mercado e da sua génese está a afastar muitas famílias do Direito à Habitação adequada e a preços acessíveis. Por outro lado, as consequências destas falhas de mercado criam obstáculos para a prossecução dos objetivos de desenvolvimento social e económico do concelho de Lisboa, melhor definidos nos documentos de orientação estratégica, de planeamento e programação do Município (ver Enquadramento, pág. 30).
As falhas de mercado residencial existentes em Lisboa podem resumir-se em 3 componentes principais:
1. Disparidade entre preços de mercado da habitação e a capacidade financeira da maior parte das famílias, quer sejam famílias que já residem em Lisboa, quer das que gostariam de residir, ou voltar a residir nesta cidade (ver mais detalhes na pág. 60). (…)
2. Oferta insuficiente de fogos para arrendamento atendendo à dimensão da procura potencial em Lisboa versus a oferta disponível no mercado. (…)
3. Inadequação das características das habitações disponíveis, e ou do habitat, às características e necessidades das famílias (ver capítulo sobre Segmentação e caracterização, pág. 115).
Em síntese, face à procura potencial atual, são necessárias cerca de 16 mil casas para arrendar, de qualidade, de tipologia adequada, com preços acessíveis aos diversos níveis de rendimento da população, bem localizadas e integradas em bairros com habitat de qualidade (espaços verdes generosos e equipamentos adequados, bom serviço de transportes, espaços públicos de qualidade, limpos e seguros).
A oferta de mercado atual necessita de melhorar a sua adequação (quantidade, preço e características) e ser complementada por oferta pública para suprimir as falhas de mercado que persistirem.
Objetivos
Os objetivos gerais do Programa Renda Acessível são:
1. Contribuir para assegurar o cumprimento do Direito à Habitação Constitucionalmente consagrado no artigo 65º (Pág. 31)
2. Dar cumprimento ao Programa de Governo da Cidade de Lisboa 2013-2017 (pág. 32);
3. Prosseguir a política de habitação e objetivos de desenvolvimento definidos no PDM (pág. 39);
4. Prosseguir os objetivos e executar medidas previstas no Programa Local de Habitação de Lisboa (pág. 40);
5. Atender às orientações estratégicas definidas na Carta Estratégica de Lisboa 2010-2024 (pág. 43) e na Estratégia Lx-Europa 2020 (pág. 46).
Os objetivos operacionais são:
1. Promover, no menor prazo possível, a reabilitação e construção de pelo menos 5.000 fogos para arrendamento, com preços e características adequadas às necessidades da procura habitacional de famílias com rendimentos de nível intermédio.
2. Utilizar os recursos do Município de Lisboa de forma eficaz, eficiente e sustentável no médio e longo prazo, estimulando e alavancando a mobilização de recursos financeiros e a capacidade técnica dos intervenientes no mercado da habitação (promotores imobiliários, projetistas, construtores e sector financeiro) essenciais para o êxito do Programa.
3. Contribuir para a cooperação institucional entre entidades públicas, e com os operadores privados existentes no mercado, de modo a assegurar as condições sistémicas necessárias à atratividade e desenvolvimento do mercado de arrendamento habitacional, acessível aos vários níveis de rendimento da população. (…)
Modelo jurídico
O modelo jurídico proposto para regular a relação contratual entre o Município de Lisboa e operadores privados é o da Concessão de Obra Pública.
A Concessão de obras públicas é o contrato pelo qual o cocontratante se obriga à execução ou à conceção e execução de obras públicas, adquirindo em contrapartida o direito de proceder, durante um determinado período, à respetiva exploração, e, se assim estipulado, o direito ao pagamento de um preço – cf. artigo 407/1 Código dos Contratos Públicos, em linha com a definição da Diretiva 2014/23/UE.
O contrato de concessão de obras públicas é, em geral, regulado no Código dos Contratos Públicos. Os contratos de concessões municipais não conhecem especificidades de regime – existem, claro, regras específicas a ter em consideração neste âmbito, ao nível das competências. (…)
2. Elemento essencial do regime da concessão de obras públicas é a transferência de risco para o concessionário:
· Artigo 413 do CCP: o contrato deve implicar uma significativa e efetiva transferência do risco para o concessionário.
· Artigo 5 da Diretiva 2014/23/EU: “a adjudicação de uma concessão … envolve a transferência para o concessionário de um risco de exploração dessas obras ou serviços que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos. Considera-se que o concessionário assume o risco de exploração quando, em condições normais de exploração, não há garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração das obras ou dos serviços que são objeto da concessão. A parte do risco transferido para o concessionário envolve uma exposição real à imprevisibilidade do mercado, o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concessionário não sejam meramente nominais ou insignificantes”.”
3. O concessionário não é proprietário dos bens que constrói ou reabilita. O direito que adquire é a concessão, ou seja, o direito de construir/reabilitar e de gerir (explorar) os bens que integram o estabelecimento da concessão, os quais pertencem ao concedente, o Município de Lisboa, e para este devem ser devolvidos no fim da concessão.
4. Como modelo de direito público, a concessão assegura a supremacia jurídica e funcional do Município de Lisboa durante todo o período de execução do contrato.
5. O prazo de vigência do contrato é fixado em função do período de tempo necessário para amortização e remuneração, em normais condições de rendibilidade da exploração, do capital investido pelo concessionário. Na falta de estipulação contratual, o prazo a que se refere o número anterior é de 30 anos.
Como observação complementar, deve dizer-se o seguinte:
1. O modelo de concessão de obra pública reflete de forma mais rigorosa e consistente o sentido político e jurídico de uma opção de externalização de responsabilidades públicas; com efeito, a concessão (de obras e, ou de serviços públicos) sempre foi vista como figura própria de direito público, com o sentido de atribuir a um parceiro privado a gestão de uma tarefa ou missão de responsabilidade pública. Neste sentido, a concessão pressupõe que o Município de Lisboa atua na condição de responsável político e jurídico pelo Programa Renda Acessível.
2. O modelo do direito de superfície pode vir a servir o objetivo pretendido, mas baseia-se numa outra filosofia, de índole privada e patrimonial, em que o Município de Lisboa aparece mais na condição de proprietário do que como responsável por um programa de disponibilização de habitações de renda acessível.
Um cenário que merece atenção passa pela eventual conjugação, no mesmo contrato, do modelo de concessão com o modelo do direito de superfície: assim, por exemplo, pode prever-se que alguns imóveis de uma determinada intervenção se enquadram num regime de concessão e outras num regime de direito de superfície. Estaremos aqui diante de um “contrato misto”, que envolve elementos de concessão de obra pública e elementos de constituição de um direito de superfície.
Dimensão do programa e investimento municipal
A proposta de afetação indicativa de património imobiliário atualmente prevista estima-se que permitirá promover a reabilitação de aproximadamente 370 fogos e a construção de 8.788 novos, ou seja uma oferta total perto de 9.160 fogos, dos quais cerca de 70%, entre 6.000 a 6.400 fogos serão disponibilizados para arrendamento acessível para as famílias de rendimentos intermédios. A percentagem de fogos afetos a arrendamento acessível e a preços de mercado depende das condições concretas de cada operação, podendo por isso variar esse rácio em cada área de intervenção.
O investimento público do Município de Lisboa será feito essencialmente através das seguintes componentes:
· Património imobiliário municipal, o conjunto dos imóveis (terrenos e edifícios) a afetar ao Programa é proposto a título indicativo, sendo identificado e localizado nas fichas de cada Área de Intervenção (em anexo), cabendo ao Município deliberar a respectiva afetação sucessivamente a cada uma das Operações de Renda Acessível, à medida que for avançando a execução do Programa. O valor global do património imobiliário a afetar é estimado3 em 342 M€, dos quais cerca de 30% será para alienar como forma de pagamento aos concessionários para garantir a sustentabilidade económica de cada Operação Renda Acessível, estimando-se em cerca de 103 M€ este valor;
· Benefícios e isenções tributárias que poderão vir a ser a concedidos pela Assembleia Municipal aos concessionários, atendendo a que prosseguem obras públicas municipais, em nome do Município e para prosseguir objetivos de política de habitação, coesão territorial e social, correspondendo então à estimativa da isenção de pagamento da Taxa para a Realização de Infraestruturas Urbanas (TRIU), cujo valor global estimado é de 46 M€, bem como da isenção de taxas administrativas aplicáveis às operações urbanísticas e de compensações urbanísticas;
· Recursos financeiros estimados em cerca de 7 M€ na aquisição de serviços essenciais para a preparação, execução e controle de gestão do PRA, ou seja: estudos; projetos; reforço da fiscalização de obras municipal; consultoria jurídica, de engenharia, urbanismo, financeira, imobiliária; auditoria, controle de gestão dos contratos de concessão, avaliação e melhoria continua do PRA, comunicação e sistemas de informação. Existe ainda uma componente de investimento financeiro na aquisição de alguns imóveis privados e em custos de relocalização de atividades que atualmente se encontram em áreas a intervencionar cujo valor global está a ser avaliado e que acresce ao que aqui se indica.
O investimento municipal assim considerado, permite concluir que o preço médio que o Município de Lisboa paga por cada fogo reabilitado /construído para arrendamento acessível é cerca de 24 mil euros. (…)” (cf. cópia do ficheiro “0_Deliberação PRA e Decisão de Contratar” constante do processo administrativo em formato electrónico, documento que se dá por integralmente reproduzido).
6. Em 16.06.2017, foi publicado em Diário da República o anúncio de procedimento n.º 5092/2017, no âmbito do qual o Requerido se propunha a, mediante concurso público da tipologia de “Concessão de Obras Públicas”, contratar a “Concessão, com financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do "Programa Renda Acessível", sitos na Rua d…, Lisboa- Procº nº 27/CPI/DA/CCM/2017” (cf. cópia do ficheiro “5.1_Anúncio_DR” constante do processo administrativo em formato electrónico, documento que se dá por integralmente reproduzido).
7. Nessa altura, foi tornado disponível o Programa do Procedimento do concurso a que se alude no ponto anterior, aí se estabelecendo que:
“Artigo 1.º
Identificação geral do procedimento: Procedimento de Concurso Público relativo ao Contrato do “Programa Renda Acessível” dos imóveis sitos na Rua d…
1. O presente procedimento de concurso público, com publicidade internacional, adoptado ao abrigo dos artigos 16.º, n.º 1, alínea b), e 130.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (CCP), destina-se à formação do contrato de concessão, com financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa Renda Acessível”, sitos na Rua d… Lisboa, e identificados na planta de localização em anexo
(Anexo I).” (cf. cópia do ficheiro “6.1_Programa_do_Procedimento” constante do processo administrativo em formato electrónico, documento que se dá por integralmente reproduzido).
8. Bem assim, foi também tornado disponível o Caderno de Encargos do concurso a que se alude no ponto 6. supra, cujo teor se transcreve parcialmente infra:
“Cláusula 1.ª
Definições
Para efeitos do presente Caderno Encargos, as expressões a seguir identificadas terão o seguinte significado: (…)
f) “Concessionário” – sociedade constituída com o objeto social exclusivo de prossecução das atividades compreendidas no objeto do presente Caderno de Encargos;
g) “Contrato” – o contrato de concessão que tem por objeto o financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa Renda Acessível”, identificados no Anexo I do presente Caderno de Encargos, por via do qual o Concessionário adquire, em contrapartida, o direito de proceder, durante o tempo fixado no contrato, à respetiva exploração; (…)
Cláusula 2.ª
Natureza, objeto e onerosidade da concessão
1. O contrato tem por objeto o financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa Renda Acessível”, sitos na Rua S…, concelho de Lisboa, e identificados no Anexo I do presente Caderno de Encargos [aí se incluindo o Locado], adquirindo o Concessionário, em contrapartida, o direito de proceder, durante o tempo fixado no contrato, à respetiva exploração.
2. A concessão abrange a constituição do direito de superfície sobre imóveis construídos ou reabilitados pelo Concessionário, nos termos da proposta adjudicada.
3. A concessão tem por objeto as seguintes atividades:
a) A conceção e elaboração de todos os projetos necessários à edificação e urbanização, incluindo, quando seja caso disso, a demolição de imóveis;
b) A demolição, construção e reabilitação de imóveis;
c) A conservação, manutenção, gestão e exploração de bens imóveis;
d) O financiamento integral de todas as operações;
e) O desenvolvimento de todas as atividades, ainda que complementares ou acessórias, destinadas a assegurar a boa execução do objecto do contrato.
4. O custo estimado das obras a realizar pelo Concessionário é o indicado no Estudo de Viabilidade Económico-Financeira, nos termos da proposta adjudicada. (…)
Cláusula 4.ª
Estabelecimento da concessão
1. O estabelecimento da concessão é composto pelos bens imóveis afetos àquela e pelos direitos e obrigações destinados à realização do interesse público subjacente à celebração do contrato, considerando-se afetos à concessão todos os bens identificados no Anexo I do presente Caderno de Encargos à data de celebração do contrato, assim como os bens a criar, construir, reabilitar e a adquirir ou instalar pelo Concessionário em cumprimento do mesmo, que sejam indispensáveis para o adequado desenvolvimento das atividades concedidas.
2. Para efeitos do número anterior, consideram-se afectos à concessão:
a) Os terrenos e ou edifícios do Município transmitidos ao Concessionário em regime de direito de superfície, por prazo igual ao período da concessão;
b) Os edifícios projetados e construídos/reabilitados pelo Concessionário em regime de direito de superfície, bem como os respetivos equipamentos necessários ao seu funcionamento e exploração;
c) Incluem-se na anterior alínea b) os edifícios que ficam especificamente afectos à habitação com renda acessível; os quais não podem ser alienados ou objeto de qualquer outra oneração pelo Concessionário, podendo, eventualmente, ser dados em garantia em contrapartida dos empréstimos por ele contraídos, para financiamento da concessão, quando autorizado pelo Concedente e desde que o respetivo período de amortização não seja superior à duração da concessão;
d) Incluem-se igualmente na alínea b) os edifícios que venham a ser transmitidos ao Concessionário em regime de propriedade plena, para exploração deste como meio de financiamento da concessão, mas a transmissão só poderá ocorrer após a conclusão das obras dos edifícios destinados à habitação com renda acessível e verificada a completa funcionalidade destes para esse fim; (…)
Cláusula 5.ª
Sede, forma e capital social
1. O Concessionário deve manter, ao longo de todo o período de duração da concessão, a sua sede em Portugal e a forma de sociedade anónima regulada pela legislação portuguesa em vigor.
2. O Concessionário deve ter por objeto social exclusivo, ao longo de todo o período de duração do contrato, as atividades que se encontram integradas na concessão. (…)
Cláusula 6.ª
Estrutura acionista do Concessionário
1. A estrutura acionista do Concessionário será composta unicamente pelo adjudicatário ou pelos membros do agrupamento adjudicatário, na proporção que venha a ser a proposta para a respetiva participação. (…)
Cláusula 13.ª
Prazo e termo da concessão
A concessão terá a duração de 30 anos a contar da comunicação ao Concessionário pelo Concedente do visto do Tribunal de Contas.
Cláusula 14.ª
Regime do risco
O Concessionário assume expressa, integral e exclusivamente a responsabilidade pelos riscos inerentes à concessão durante o prazo da sua duração ou eventual prorrogação, exceto quando o contrário resulte do presente Caderno de Encargos ou do contrato e elementos integrantes deste. (…)
Cláusula 16.ª
Remuneração do Concessionário e prazos de pagamento
1. Como contrapartida pelo cumprimento pontual e integral das obrigações objeto do contrato, o Concessionário tem direito às receitas geradas pela exploração dos imóveis, tendo por fonte:
a) As receitas provenientes dos contratos de arredamento de unidades habitacionais afetas a arrendamento acessível, celebrados ao abrigo do “Programa Renda Acessível”, nos termos constantes das Normas de Arrendamento;
b) Outras receitas provenientes do arrendamento dos imóveis;
c) O preço recebido pela alienação dos imóveis que lhe sejam transferidos em regime de propriedade plena ou da constituição de outros direitos sobre estes, nos termos dos n.ºs 7 a 10 da Cláusula 17.ª do presente Caderno de Encargos;
d) Os benefícios económicos resultantes da constituição do direito de superfície, nos termos previstos na proposta adjudicada;
e) As receitas das resultantes da alienação ou locação dos equipamentos instalados nos edifícios, quando devam ser substituídos por força da legislação aplicável, do cumprimento de regras técnicas ou dos respectivos planos de manutenção; (…)
Apêndice F1 – Normas urbanísticas aplicáveis a cada edifício (fichas edifícios)
(…) Morada: Rua d… …
Viabilidade Urbanística OPERAÇÃO URBANÍSTICA 8
Reabilitação/requalificação profunda em conjunto com os edifícios da Rua d… … e …, com manutenção da fachada que confina com a Rua d… Tipo de operação urbanística – Demolição (alíneas b) e) do número 1 do artigo 45º PDML) // Emparcelamento // Alteração // Edificação
Nº pisos – 4 + Aproveitamento de sótão
Altura máxima da edificação – Existente
Altura máxima da fachada – Existente
Profundidade máxima da empena – Existente
Área de implantação (referência) – 120,30m2
Área de Logradouro (referência) -
Usos admissíveis – Habitação e comércio ao nível do piso térreo” (cf. cópia do ficheiro “6.3_Caderno_de_Encargos” constante do processo administrativo em formato electrónico, documento que se dá por integralmente reproduzido).
9. Em 28.03.2018, foi elaborado relatório final pelo júri do procedimento concursal a que se alude no ponto 6. supra, recomendando a sua adjudicação ao concorrente B…, Lda. (cf. cópia do ficheiro “13.1_Relatório_Final” constante do processo administrativo em formato electrónico, documento que se dá por integralmente reproduzido).
10. Em 19.04.2018, a Câmara Municipal deliberou “Adjudicar a concessão com financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa Renda Acessível”, sitos na Rua de S...- Processo n.º 27/CPI/DA/CCM/2017, à proposta apresentada pela empresa “B…, Ltd.ª”, nos termos e condições expressas na referida proposta, nos termos do artigo 73.º do CCP” (cf. cópia do ficheiro “0_Deliberação PRA e Decisão de Contratar” constante do processo administrativo em formato electrónico, documento que se dá por integralmente reproduzido).
11. Em 05.07.2018, foi apresentado a registo a constituição da firma N…, S.A., cujo objecto social consiste nas “actividades integradas no contrato de concessão, celebrado no âmbito do "Programa Renda Acessível", designadamente concepção e elaboração de todos os projectos necessários à edificação e urbanização, incluindo, demolição de imóveis; demolição, construção e reabilitação de imóveis; conservação, manutenção, gestão e exploração de bens imóveis; financiamento integral de todas as operações e o desenvolvimento de todas as actividades, ainda que complementares ou acessórias, destinadas a assegurar a boa execução do referido contrato” e cujo capital social, representado por 50.000 acções tituladas nominativas com o valor nominal de EUR 1,00, é detido na sua totalidade pela B…, Lda. (cf. cópias dos ficheiros “22.7_Certidão do registo comercial do Concessionário” e “22.8_Estatutos_do_Concessionário” constantes do processo administrativo em formato electrónico, documentos que se dão por integralmente reproduzidos).
12. Em 13.09.2018, o Requerido e a N…, S.A., celebraram o “CONTRATO DE CONCESSÃO RELATIVA AO FINANCIAMENTO, CONCEÇÃO, PROJETO, CONSTRUÇÃO/REABILITAÇÃO, CONSERVAÇÃO E EXPLORAÇÃO DE BENS IMÓVEIS DO MUNICÍPIO DE LISBOA, NO ÂMBITO DO “PROGRAMA DE RENDA ACESSÍVEL”, SITOS NA RUA D… cujo teor se transcreve parcialmente infra:
(…)
“Cláusula 2.ª
Objeto
1. O contrato tem por objeto o financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa Renda Acessível”, sitos na Rua d…, Concelho de Lisboa, e identificados no Anexo I do Caderno de Encargos, adquirindo o Concessionário, em contrapartida, o direito de proceder, durante o tempo fixado no contrato, à respetiva exploração.
2. A concessão abrange a constituição do direito de superfície sobre imóveis construídos ou reabilitados pelo Concessionário, nos termos da Proposta.
3. A concessão tem por objeto as seguintes atividades:
a. A conceção e elaboração de todos os projetos necessários à edificação e urbanização, incluindo, quando seja caso disso, a demolição de imóveis;
b. A demolição, construção e reabilitação de imóveis;
c. A conservação, manutenção, gestão e exploração de bens imóveis;
d. O financiamento integral de todas as operações;
e. O desenvolvimento de todas as atividades, ainda que complementares ou acessórias, destinadas a assegurar a boa execução do objeto do contrato.
Cláusula 3.ª
Duração
1. O Contrato tem a duração de 30 anos a contar da comunicação ao Concessionário pelo Concedente do visto do Tribunal de Contas.
2. O prazo para o início da exploração de 100 % (cem por cento) dos fogos destinados a arrendamento acessível, contado a partir da comunicação do Visto do Tribunal de Contas, é de 144 (cento e quarenta e quatro) semanas, a que correspondem 1008 (mil e oito) dias.”
Cláusula 4.ª
Constituição e duração do direito de superfície
1. A constituição do direito de superfície tem por objeto todos os imóveis identificados no Anexo I do Caderno de Encargos, sendo que a respetiva vigência e duração ficam sujeitas às vicissitudes do Contrato de Concessão, designadamente em caso de sequestro, resgate, modificação, resolução e reversão, nos termos do presente Contrato de Concessão.
2. A cedência do direito de superfície é válida pelo prazo contratual da concessão, cessando com a extinção desta, sem prejuízo, da cessação anterior, relativamente aos imóveis a transmitir em propriedade plena ao Concessionário, nos termos do Caderno de Encargos, que constitui o Anexo I ao presente Contrato de Concessão e da Proposta.
3. A cedência do direito de superfície tem por finalidade o financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa Renda Acessível”, sitos na Rua de S…, concelho de Lisboa, acima referidos.
4. A constituição do direito de superfície a que haja lugar, bem como a realização das respetivas escrituras só terão lugar após a obtenção do visto do Tribunal de Contas, seguindo-se os demais termos previstos no Caderno de Encargos e na Cláusula 10.ª do presente Contrato.
Cláusula 5.ª
Imóveis destinados ao “Programa Renda Acessível”
1. Serão destinados ao arrendamento acessível 103 fogos, nos imóveis constantes do documento denominado “PP_11_2_a)_CE_AnexoIII_2_B_2.1_n) Quadro Sinoptico - PDF.pdf”, de acordo com as respetivas tipologias e constante da Proposta.
2. Os imóveis referidos no número anterior constituem o objeto essencial da concessão, revertendo integralmente para o Concedente nos termos previstos na Cláusula 33.ª.
Cláusula 6.ª
Imóveis destinados a transmitir em regime de propriedade plena
1. Serão destinados a transmitir ao Concessionário em regime de propriedade plena os seguintes imóveis, nos termos da Proposta:
a) Rua de S...4 a 8, Freguesia de Santa Maria Maior, Descrição predial / ficha 1…, Artigo matricial U-…;
b) Rua de S...10 a 12, Freguesia de Santa Maria Maior, Descrição predial / ficha 4…, Artigo matricial U-7…;
c) Rua de S...14, Freguesia de Santa Maria Maior, Descrição predial / ficha 4…, Artigo matricial U-1…;
d) Rua de S...86 a 94, Freguesia de Santa Maria Maior, Descrição predial / ficha 3…, Artigo matricial U-7…;
e) Rua de S...107 a 115, Freguesia de Arroios, Descrição predial / ficha 4…, Artigo matricial U-1…;
f) Rua de S...101 a 105, Freguesia de Arroios, Descrição predial / ficha 4…, Artigo matricial U-1….
2. A transmissão dos imóveis em regime de propriedade plena apenas ocorrerá após a conclusão das obras dos edifícios destinados à habitação com renda acessível e verificada a completa funcionalidade destes para esse fim, nos termos da Cláusula 16.ª.
3. Os imóveis referidos no n.º 1 apenas integram o estabelecimento da concessão a título acessório e instrumental, como forma de remuneração do Concessionário, nos termos da Cláusula 8.ª do presente Contrato. (…)
Cláusula 8.ª
Remuneração do Concessionário
1. Como contrapartida pelo cumprimento pontual e integral das obrigações objeto do contrato, o Concessionário tem direito às seguintes receitas:
a. As receitas provenientes dos contratos de arrendamento de unidades habitacionais afetas a arrendamento acessível, celebrados ao abrigo do “Programa Renda Acessível”, nos termos constantes das Normas de Arrendamento;
b. Outras receitas provenientes do arrendamento dos imóveis;
c. O preço recebido pela alienação dos imóveis identificados na Cláusula 6.ª ou da constituição de outros direitos sobre estes, nos termos dos n.ºs 7 a 10 da Cláusula 9.ª do presente Contrato;
d. Os benefícios económicos resultantes da constituição do direito de superfície, nos termos previstos na Proposta;
e. As receitas resultantes da alienação ou locação dos equipamentos instalados nos edifícios, quando devam ser substituídos por força da legislação aplicável, do cumprimento de regras técnicas ou dos respetivos planos de manutenção.
2. Para efeito do disposto na al. a) do número anterior, serão considerados, durante o primeiro ano de exploração, os preços das rendas especificamente previstas no documento denominado “PP_11_2_c) Precos_Renda_Acessivel.pdf”, junto com a Proposta, que, sem prejuízo da melhor densificação naquele documento se corresponde aos seguintes termos gerais:”

3.2. Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“Nada mais foi provado com interesse para a decisão da causa.”

3.3. E quanto à motivação da matéria de facto escreveu-se:

“A prova dos factos 1. a 23. indiciariamente fixados supra assenta no teor dos documentos juntos aos autos, conforme referido a respeito de cada um deles.
Já a prova dos factos 24. a 26. decorrem da prova testemunhal produzida.
Assim, a prova dos factos 24. e 26. firmados supra assentam, essencialmente, no depoimento das testemunhas S… e M…, as quais, tendo integrado o grupo de trabalho que desenvolveu o PRA, lograram responder às questões que lhe foram colocadas a este respeito com conhecimento de causa e isenção, pese embora a relação funcional que detêm com o Requerido.
Já a prova do ponto 25., por sua vez, decorre do depoimento das testemunhas I… e M… que, sendo trabalhadoras da Requerente há vários anos, demonstraram ter conhecimento de causa acerca de tal factualidade.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Das nulidades da sentença

Entende a Recorrente que a sentença padece de nulidade resultante, em suma,
(i) da verificação de contradição insanável na fundamentação resultante de o Tribunal admitir expressamente que à relação contratual existente continua a aplicar-se o regime do arrendamento urbano mas, ao invés de aplicar o regime do arrendamento urbano, decidir que, com a aquisição do locado pelo Requerido, “… a relação existente entre ambas as partes passou a ser “permeável” aos princípios e comandos do direito administrativo que se mostrem aplicáveis ao caso concreto” e, bem assim, quanto a considerar, no que entende contraditoriamente à asserção de que o regulamento é legal quando os prédios se destinem à instalação e ao funcionamento dos seus serviços ou a outros fins de interesse público, pela validade da denúncia assumindo que o prédio não irá a ser diretamente afeto ao arrendamento habitacional a preços acessíveis;
(ii) de falta de especificação dos fundamentos, de facto e de direito, que justificam a consideração da permeabilidade aos princípios e comandos do direito administrativo;
(iii) de omissão de pronúncia quanto à questão de saber o regime de dominiabilidade do imóvel, público ou privado do Requerido, fundamental para a decisão do caso concreto.
As nulidades da sentença são vícios da própria decisão, deficiências da estrutura da sentença e encontram-se previstas no artigo 615.º, n.º 1 do CPC, no qual se prescreve que é nula a sentença se, além do mais, não especificar os fundamentos, de facto e de direito, que justificam a decisão [al. b)], ocorrer oposição entre fundamentos e decisão ou se verifique alguma obscuridade ou ambiguidade que torne a decisão ininteligível [al. c)] ou o juiz conhecer questões que não devia ou deixe de conhecer questões que tinha de conhecer [al. d)].
No que respeita à invocada contradição insanável na fundamentação – porque, nos termos alegados, não respeita à oposição entre os fundamentos e a decisão, ou seja, «à contradição intrínseca da decisão judicial, pela circunstância de “os fundamentos invocados pelo tribunal conduzirem logicamente a uma conclusão oposta ou, pelo menos, diferente daquela que consta da decisão”» (Ac. do STJ de 12.01.2021, proferido no proc. 4258/18.0T8SNT.L1.S1) -, a verificar-se, apenas acarretará a nulidade da sentença na medida em que traduza uma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível [al. c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC].
Assim, a nulidade da sentença, fundada em ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível, “implica que, seja na decisão, seja na fundamentação, se chegue a resultado que possa traduzir dois ou mais sentidos distintos e porventura opostos, que permita hesitar sobre a interpretação adoptada, ou não possa ser apreensível o raciocínio do julgador, quanto à interpretação e aplicação de determinado regime jurídico, considerados os factos adquiridos processualmente e visto o decisório in totum.” (Ac. do STJ de 12.01.2021, proferido no proc. 4258/18.0T8SNT.L1.S1).
Isto posto, é patente que a decisão recorrida não padece, no que respeita aos segmentos da fundamentação de direito postos em crise, de qualquer contradição, nem tão pouco de uma obscuridade – “[é] obscuro o que não é claro, aquilo que não se entende” (Ac. do TCA Norte de 12.4.2019, proferida no proc. 00510/09.4BEBRG) – ou ambiguidade – “é ambíguo o que se preste a interpretações diferentes” ” (Ac. do TCA Norte de 12.4.2019, proferida no proc. 00510/09.4BEBRG) – que a tornem ininteligível. Antes é a sentença, à luz da respetiva fundamentação, tal como foi externada, perfeitamente compreensível.
De facto, como resulta de fls. 38 e ss., o Tribunal a quo esclarece que, não obstante “a relação de arrendamento não habitacional vigente entre ambas as partes ter, efectivamente, na sua génese uma relação exclusivamente jusprivativa” (sublinhado nosso), daí não resulta que “a aquisição do Locado, pelo Requerido, em nada alteraria a sua posição subjectiva”, de tal forma que se devesse continuar a aplicar o regime do arrendamento urbano. E, prosseguindo, citando Diogo Freitas do Amaral e Bernardo Azevedo, esclarece que, o respeito pelo n.º 1 do artigo 266.º, da CPR e a garantia da prossecução do interesse público, demandam a aplicação dos princípios gerais de direito administrativo a toda a atividade da Administração Pública, seja ela de direito público ou de direito privado. Pelo que, a atividade administrativa de gestão privada da Administração ou a disciplina jurídica aplicável aos bens do domínio privado da Administração não se basta com a transposição das normas de direito comum que regem, em geral, as relações jurídicas de natureza real entre privados, antes se encontra igual e predominantemente sujeita a uma disciplina jurídica pública (princípios fundamentais do direito público).
Sendo daí, ou seja, da circunstância de a atividade administrativa de gestão privada estar sujeita a esta disciplina jurídica dupla – de direito privado e de direito público - que conclui que, em face da aquisição do Locado pelo Requerido, “a relação contratual de arrendamento existente entre ambas as partes passou a ser permeável aos princípios e comandos de Direito Administrativo que se mostrem aplicáveis ao caso concreto, independentemente de à mesma se continuar a aplicar o regime do arrendamento urbano”.
Portanto, em termos de coerência lógico-jurídico e sem nenhuma contradição que se revele insanável ou que torne a decisão obscura ou ambígua em termos determinantes da sua ininteligibilidade.
De igual modo, não se logra alcançar a imputada contradição nos termos que emergem de fls. 70 das alegações de recurso.
Com efeito, há que dar nota que a fls. 51 da sentença o Tribunal analisa a questão da inconstitucionalidade orgânica do artigo 137.º do RPIML, aduzindo que a mesma não se verifica porque naquele dispositivo regulamentar não se legisla sobre o regime geral do arrendamento urbano a que respeita a reserva da Assembleia da República conforme o artigo 165.º, n.º 1 al. h) da CRP.
Já a fls. 54 da sentença o Tribunal analisa o erro nos pressupostos de facto apontado ao ato de denúncia, entendendo que, assentando a denúncia no facto de o prédio se destinar a “outros fins de interesse público”, estando subjacente ao ato a integração do prédio no Programa de Renda Acessível como parte da remuneração do adjudicatário do “Contrato de concessão relativa ao financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa de Renda Acessível”, sitos na Rua de S…”, a circunstância de o prédio “não ser directamente afecto ao arrendamento habitacional a preços acessíveis”, mas apenas vise “indirecta ou reflexamente” a prossecução de tal intento, não afasta que se mostre preenchido o pressuposto da denúncia porquanto contribui para “a criação de habitações a preços acessíveis no cômputo global de toda a estrutura financeira e operacional gizada pelo Requerido para tal efeito”.
Ou seja, não só não há contradição entre os fundamentos que o Tribunal a quo aportou à apreciação das diversas questões que foram submetidas à apreciação, como no que respeita ao erro nos pressupostos se mostra coerente e claro o raciocínio lógico desenvolvido.
Do exposto resulta, também, que não existe qualquer falta de fundamentação da sentença.
Emerge do artigo 94.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA – em termos similares ao artigo 607.º, n.º 2 e 3 do CPC -, que na elaboração da sentença, e após a identificação das partes e do objeto do litígio, deve o juiz deduzir a fundamentação do julgado, expondo os fundamentos de facto e de direito, ou seja, “discriminando os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes”.
Sancionando o incumprimento desta injunção, prescreve o art.º 615.º, n.º 1, al. b), do C. P. Civil que é nula a sentença que “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Como se deu nota no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 2.11.2017, proferido no processo 42/14.9TBMDB.G1 “não basta que o juiz decida a questão posta; é indispensável, do ponto de vista do convencimento das partes, do exercício fundado do seu direito ao recurso sobre a mesma decisão (de facto e de direito) e do ponto de vista do tribunal superior a quem compete a reapreciação da decisão proferida e do seu mérito, conhecerem-se das razões de facto e de direito que apoiam o veredicto do juiz.
Neste sentido, a fundamentação da decisão deve ser expressa, clara, suficiente e congruente, permitindo, por um lado, que o destinatário perceba as razões de facto e de direito que lhe subjazem, em função de critérios lógicos, objetivos e racionais, proscrevendo, pois, a resolução arbitrária ou caprichosa, e por outro, que seja possível o seu controle pelos Tribunais que a têm de apreciar, em função do recurso interposto.”
A respeito da nulidade tipificada no art.º 615.º, n.º 1 al. b) do CPC tem sido entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência que só a falta absoluta de fundamentação que torne de todo incompreensível a decisão é que releva para efeitos da sobredita nulidade, não abrangendo as eventuais deficiências dessa fundamentação.
Ora, na sentença recorrida especifica-se, de forma clara, as razões pelas quais o Tribunal a quo conclui que a disciplina jurídica aplicável à relação de arrendamento não habitacional vigente entre ambas as partes não é exclusivamente de direito privado, antes, nas palavras da sentença, é “permeável aos princípios e comandos do direito administrativo”. Fundamenta-o pela circunstância do locado ter sido adquirido pelo Requerido – Município de Lisboa –, remetendo para os factos 2 e 3. do probatório, de onde extrai que em causa nos autos está a atividade privada da Administração, ou melhor, a gestão de bens que integram o domínio privado da Administração. Pelo que, atenta a prossecução do interesse público e o respeito pelo artigo 266.º, n.º 1 da CRP, não se basta com a sua submissão às normas de direito comum que regem as relações jurídicas entre privados, antes se encontra (também) sujeita a uma disciplina jurídica pública.
Não há, portanto, qualquer falta de fundamentação da sentença, seja de facto, seja de direito, nem esta é absoluta, em termos que determinassem a nulidade da sentença.
Por último, refira-se que (também) não padece a sentença de nulidade na dimensão de omissão de pronúncia.
A nulidade da sentença a que se refere a al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito nos artigos 95.º, n.º 1 e 3 do CPTA e 608, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras. No âmbito dos processos impugnatórios esse dever comporta a pronúncia sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato (art. 95.º, n.º 3 do CPTA).
Esclarece-se que, como é jurisprudência pacífica, a causa de pedir, ou melhor, as questões a decidir, não se confundem com as razões ou argumentos de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. Pelo que apenas integra a nulidade prevista no citado normativo, a omissão de conhecimento das “questões”, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões.
Atenta a antecipação do juízo sobre a causa principal, nos termos do artigo 121.º n.º 1 do CPTA, há que considerar que, em face da ação principal (processo n.º 699/21.4BELSB) e da petição inicial aí apresentada, o objeto da causa correspondia, a titulo principal, à validade da decisão de denúncia do contrato de arrendamento de que a A./Recorrente era locatária e o R./Recorrente locador e da norma correspondente ao artigo 137.º do Regulamento do Património Imobiliário do Município de Lisboa e/ou, alternativa ou subsidiariamente, ao apuramento da responsabilidade civil do R. pelo encerramento do estabelecimento. Constituindo questões a decidir, face à alegação, as de saber se
(i) A referida decisão de denúncia é inválida por,
· Impossibilidade legal de denúncia, resultante da suspensão da produção de efeitos das denúncias de contrato de arrendamento habitacional e para fins não habitacional efetuadas pelos Senhorio e atenta a inaplicabilidade do disposto no artigo 137.º do RPIML;
· Invalidade do artigo 137.º do RPIML, por violação dos princípios da hierarquia das normas, da proibição de retroatividade e da reserva de competência da Assembleia da República;
· Preterição de audição prévia da A.;
· Inexistência de fundamento legal para a denúncia (inaplicabilidade do artigo 137.º do RPIML);
· Erro nos pressupostos de facto (falta de verificação do interesse público na denúncia);
· Falta de fundamentação, por obscuridade dos fundamentos.
(ii) O artigo 137.º do RPIML é ilegal;
(iii) E, alternativa ou subsidiariamente, se a A. tinha direito a ser indemnizada pelo encerramento do seu estabelecimento comercial.
Em sede de contestação, o R. defendeu-se por exceção, invocando a ineptidão da p.i. e a intempestividade do pedido alternativo/subsidiário formulado e por impugnação.
Em articulado superveniente apresentado na ação cautelar, no âmbito de pronúncia a documentos juntos pelo R./Recorrido, a A./Recorrente invocou, ainda, a nulidade da decisão de admissão e adjudicação à B…, Lda. do concurso público visando a “Concessão da obra publica - Operação de Renda Acessível n.º 27/CPI/DA/207”, por se verificar causa de exclusão da proposta e o abuso de direito na denúncia do contrato de arrendamento. Alegou, ainda, que o Requerido não teria divulgado o valor do património imobiliário municipal a transmitir em propriedade plena ao concessionário e que, bem assim, do processo administrativo do procedimento concursal aberto não resultariam quaisquer atos tendentes à notificação dos interessados para o exercício de audiência prévia. Aí peticionou “se digne conhecer a nulidade aqui arguida, que por se tratar de conhecimento oficioso, que importa a declaração da nulidade do concurso público aqui em desiderato e como tal fere de nulidade todos os atos dela consequentes, designadamente, a deliberação de rescisão do contrato de arrendamento com a aqui Requerente/A em tal concurso alicerçado”.
O tribunal a quo, em sede de sentença, apreciou a matéria de exceção invocada pelo R./Recorrido, e considerando a contradição da formulação do pedido indemnizatório de forma, simultaneamente, alternativa e subsidiária, e a intempestividade do pedido indemnizatório formulado, “deu sem efeito o pedido de condenação do Requerido ao pagamento de uma indemnização no valor de EUR 505.859,51”.
Seguidamente, entrando na matéria de impugnação, a sentença conhece, de forma expressa, as questões suscitadas na petição inicial, ou seja, as referenciadas em (i) e (ii) supra e, bem assim, a invalidade do procedimento concursal, o abuso de direito, e a falta de divulgação do valor do património a transmitir e de notificação para exercício do direito de audiência prévia.
Note-se que a dominialidade do bem não constitui, para efeitos de omissão de pronúncia, uma questão a apreciar, antes um mero argumento que se reportava à questão de saber qual era, afinal, a disciplina jurídica regulatória do contrato cujo ato de denúncia é questionado nos autos.
Sucede que, além de não ter sequer esgrimido tal argumento – que, se bem compreendemos, seria o de estarmos perante um bem do domínio privado do Município - na sua petição inicial para o efeito de sustentar a sua causa de pedir - o que a A. invocou foi que a alteração subjetiva ao contrato de arrendamento “não implicou mudança no regime legal aplicável à relação de arrendamento com a Requerente, a qual continua a reger-se pela lei geral constante do Código Civil e diplomas conexos” -, na realidade constata-se que, para o efeito de enquadrar juridicamente a decisão, o tribunal a quo de forma expressa referencia a doutrina que se reporta à “gestão dos bens que integram o domínio privado da Administração” (fls. 39 e ss.). Ou seja, a sentença considera estarmos perante um bem do domínio privado do Município, cuja disciplina jurídica entende não ser exclusivamente de direito privado, mas (também) “permeável aos princípios e comandos do direito administrativo”.
Em face do exposto, cumpre concluir que a sentença também não padece de nulidade por omissão de pronúncia.
Improcedem, pois, todas as nulidades que à sentença foram apontadas pela Recorrente.

4.2. Do erro de julgamento de facto

A Recorrente imputa à sentença erro de julgamento de facto aduzindo, em suma, que
a. Foi erroneamente dado como provado o facto 3, o qual considerando o documento n.º 008523435 junto aos autos deve ser alterado para
“3. Em 24.02.1975, o Requerido adquiriu o locado à Sociedade G…, S…; S. A. R. L.”;
b. Em consequência, e face à certidão predial junta a fls. 124-125 dos autos no SITAF deve ser aditado um novo artigo,
“27. Em 22.01.1996, pela Ap. 16 de 1996/01/22, o Requerido procedeu ao registo da aquisição da propriedade do prédio a que alude facto 3, em seu nome, na Conservatória do Registo Predial de Lisboa”;
c. Deve ser aditado, face ao documento junto com o número 8, que
“28. O imóvel a que aludem os artigos 3 e 23 dos factos assentes está inscrito na matriz em nome do Requerido, correspondendo-lhe atualmente, o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, tendo tido origem no artigo 1…, urbano, da extinta freguesia de Socorro;”
d. Face aos artigos 156 a 171 da petição inicial, porque pertinentes para a boa decisão da causa, devem ser aditados os seguintes factos,
d.1. “28. Nesta data, a Requerente possui pelo menos dois assalariados, cuja antiguidade é de dezassete e catorze anos;” resultantes dos depoimentos das testemunhas I… e M…;
d.2. “29. Teor do relatório de avaliação da Recorrente elaborado pela “P…, Consultoria e Gestão, Limitada, do qual resultam as seguintes conclusões: - Valor patrimonial da Requerente a 31 de dezembro de 2019 - € 342,251,70; - Valor do G... da Recorrente - € 234.980,86;
- Valor global da Recorrente (patrimonial e G...) - € 577,232,56; - Custo da liquidação da Recorrente - € 580.595,64;”
Resultante dos documentos n.º 18 e com a referência 670358, do depoimento de N…
d.3. “30. A prossecução dos efeitos da denúncia e consequente despejo imediato, determinam para a Recorrente um prejuízo irreparável;” em resultado dos documentos n.º 18 e com a referência 670358, dos depoimentos de N… e I…
e. Foi erroneamente dado como provado o ponto 26, porquanto tal não resulta do depoimento de S…, que se mostra incoerente, desprovido de qualquer razão de ciência, puramente especulativo, tendencioso, também não merecendo credibilidade a testemunha M…, pois, não foi isento, claro e objetivo, antes demonstrando incoerência e parcialidade.
Atento o disposto no art.º 640.º do CPC ex vi art.º 1.º do CPTA, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto carateriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do recorrente, vertido no art.º 640º, n.ºs 1 e 2, do CPC, cujo incumprimento, sendo de conhecimento oficioso do tribunal ad quem, impede que a 2.ª Instância possa conhecer da impugnação do julgamento da matéria de facto operada, determinando a imediata rejeição do recurso quanto a essa impugnação (n.º 1, do art.º 640º do CPC).
Assim, o regime vigente atinente à impugnação da decisão relativa à matéria de facto impõe ao recorrente o ónus de especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. a), do CPC];
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. b), do CPC], sendo de atentar nas exigências constantes do n.º 2 do mesmo art.º 640.º do CPC;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. c), do CPC].
Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, atento o teor das alegações e conclusões de recurso, verifica-se que a Recorrente cumpre as exigências legalmente impostas. Pelo que se impõe apreciar se, como alega, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto que julgou provada.
Cabe referir que o está em causa na fundamentação de facto é, sem prejuízo do pleonasmo, a seleção da matéria de facto, entendendo-se como facto “tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas” , sendo que “(..) além dos factos reais e dos factos externos, a doutrina também considera matéria de facto os factos internos, isto é, aqueles que respeitam à vida psíquica e sensorial do indivíduo, e os factos hipotéticos, ou seja, os que se referem a ocorrências virtuais” (Henrique Araújo, A matéria de facto no processo civil, disponível em https://carlospintodeabreu.com/public/files/materia_facto_processo_civil.pdf, consult. Março 2024).
Ora, “[d]evem distinguir-se os factos dos juízos de facto, ou seja, juízos de valor sobre a matéria de facto. Os factos (matéria de facto) abrangem principalmente as ocorrências concretas da vida real. Os juízos de facto situam-se na meia encosta entre os puros factos (que ocorrem na planície terrena da vida) e as questões de direito (situadas nas cumeadas das normas jurídicas)” (Jorge Augusto Pais de Amaral, Direito Processual Civil, 4.ª edição, Almedina, p. 229).
Ademais, a matéria de facto “deve incidir apenas sobre matéria de facto e não conter questões de direito, [d]eve cingir-se às ocorrências da vida real e evitar conceitos jurídicos” (Jorge Augusto Pais de Amaral, ob. cit., p. 219).
Pelo que, “[a]s afirmações de natureza conclusiva devem ser excluídas do elenco factual a considerar, se integrarem o thema decidendum, entendendo-se como tal o conjunto de questões de natureza jurídica que integram o objeto do processo a decidir, no fundo, a componente jurídica que suporta a decisão. Daí que sempre que um ponto da matéria de facto integre uma afirmação ou valoração de factos que se insira na análise das questões jurídicas a decidir, comportando uma resposta, ou componente de resposta àquelas questões, tal ponto da matéria de facto deve ser eliminado.” (Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 11 de julho de 2018, proferido no processo nº 1193/16.1T8PRT.P1).
Neste sentido, reiterando o Acórdão deste Tribunal de 22 de maio de 2019, proferido no processo 1134/10.9BELRA, “[a] seleção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento”.
Adiante-se, também, acompanhando, entre outros o Ac. do STJ de 9.2.2021, que «nada impede o Tribunal da Relação de apreciar se a factualidade indicada pelos recorrentes é ou não relevante para a decisão da causa, podendo, no caso de concluir pela sua irrelevância, deixar de apreciar, nessa parte, a impugnação da matéria de facto por se tratar de ato inútil. Assim, “Não viola o dever de reapreciação da matéria de facto a decisão do Tribunal da Relação que não conheceu a matéria fáctica que o Apelante pretendia que fosse aditada ao factualismo provado (factos complementares e concretizadores de factos essenciais) tendo subjacente a sua irrelevância para o conhecimento do mérito da causa (por a mesma, por si só, na ausência de demonstração de factualidade essencial para o efeito, não poder alterar o sentido da decisão, ou seja, afastar a qualificação da insolvência como culposa)”. Na verdade, “se os factos cujo julgamento é impugnado não forem susceptíveis de influenciar decisivamente a decisão da causa, segundo as diferentes soluções plausíveis de direito que a mesma comporte, é inútil e contrário aos princípios da economia e da celeridade a reponderação pela Relação da decisão proferida pela 1.ª instância”».
Atentos estes considerandos e revertendo ao caso concreto, a Recorrente sustenta a alteração do facto provado 3 associado ao aditamento ao probatório de dois factos, respeitantes, em suma, à data de aquisição do locado, ao correspondente registo predial e à sua inscrição matricial.
Refira-se que nos pontos 17 e 18 da petição inicial (apresentada no processo principal) alegou que o prédio se encontra inscrito na matriz urbana da extinta freguesia de Socorro com o número 1…, correspondendo-lhe atualmente, o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, descrito em nome do Réu na Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o número 1… – freguesia de Socorro e que o Réu adquiriu o referido imóvel à Sociedade G…, S…, S. A. R. L., tendo averbado a respetiva aquisição em seu nome no registo predial pela apresentação 16 de 1996/01/22.
Esta matéria não foi objeto de impugnação pelo R. nem tão pouco foram impugnados os documentos a fls. 800 destes autos (doc. 004557715) e a certidão predial junta a fls. 124 e ss. (docs. 9 e 10 da pi junto aos autos principais).
O documento a fls. 800 destes autos (doc. 004557715) corresponde a escritura pública demonstrativa de que em 14.2.1975 a Sociedade G…, S…, S. A. R. L., representada por A… e J…, declarou vender ao Município de Lisboa, representado por A…, que, por sua vez, declarou aceitar a venda, o prédio sito na Rua de S...n.ºs …, sito em Lisboa, freguesia do Socorro.
O documento 9 junto à petição inicial do processo principal, correspondente à certidão predial, demonstra que o prédio sito na Rua de S...n.ºs …, sito em Lisboa, está inscrito na matriz sob o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, tendo tido origem no artigo 1…, urbano, da extinta freguesia de Socorro, constando da inscrição matricial como titular o Município de Lisboa.
Por sua vez do documento 10 junto à petição inicial do processo principal, demonstra-se que o prédio sito na Rua de S...n.ºs …, sito em Lisboa, inscrito na matriz urbana sob o artigo 1…, freguesia do Socorro, se encontra descrito no registo predial sob o número 1…/1…, mostrando-se registada, sob a Ap. 16 de 1996.01.22, a aquisição pelo Município de Lisboa à Sociedade G…, S…, S. A. R. L..
Desde logo se dirá que é a escritura pública (e, atualmente, também o documento particular autenticado) o documento legalmente exigido, como condição de validade do contrato de compra e venda de imóvel (art.ºs 875.º e 220.º CC), para prova do contrato (art.ºs 364º, nº 1 e 383º, nº 1 CC). Já o registo, como decorre do preceituado no art.º 7.º do Código do Registo Predial, constitui presunção de que o direito existe e pertence ao titular inscrito, nos precisos termos em que o registo o define.
O que significa que, não sendo impugnados os documentos, nem controvertido que tenha sido celebrado um contrato de compra e venda, da conjugação da escritura pública com a certidão predial resulta, além do mais, a prova dos factos correspondentes à aquisição do imóvel, a data e os sujeitos.
Daí decorre que, efetivamente, erra o Tribunal ao extrair da certidão predial que a aquisição pelo R./Recorrido do locado a que se reporta o ponto 2 dos Factos Provados tenha ocorrido a 22.01.1996. Antes, como resulta da escritura junta aos autos, a que se alia a presunção emergente do registo, a celebração do contrato de compra e venda, por via das declarações convergentes que dela resultam, ocorreu em 24.2.1975 e não em 22.1.1996. O que sucede é que o registo desse contrato apenas se deu em 22.01.1996, tal como resulta da Ap. 16 de 1996/01/22 da descrição predial n.º 199.
Acresce que o objeto desse contrato não foi, apenas, o locado – que corresponde apenas à cave e rés-do-chão destinado a comércio do prédio -, mas sim o prédio sito na Rua de S...n.ºs …, sito em Lisboa, inscrito na matriz sob o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, anteriormente correspondente ao artigo 1…, urbano, da extinta freguesia de Socorro, e descrito no registo predial sob o número 1….
No que respeita ao aditamento dos factos enunciados na conclusão c) do recurso, constando-se que os mesmos, efetivamente, resultam dos documentos juntos aos autos, concretamente da certidão predial e da inscrição matricial, a sua necessidade para a decisão da causa ancora-se na melhor identificação do prédio.
Sucede que, relevando aos autos (apenas) a factualidade correspondente à aquisição, data, os sujeitos e a identificação cabal do prédio, a mesma deve mostrar-se integrada no mesmo ponto, mostrando-se desnecessária a especificação da data da inscrição da aquisição no registo, pois que não é controvertida a propriedade pelo Recorrido.
Assim haverá, apenas, que alterar o probatório no que respeita ao ponto 3, dele fazendo constar que
“3. Em 24.02.1975, o Requerido adquiriu à Sociedade G…, S…, S. A. R. L. o prédio sito na Rua de S...n.ºs …, em Lisboa, inscrito na matriz sob o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, anteriormente correspondente ao artigo 1…, urbano, da extinta freguesia de Socorro, e descrito no registo predial sob o número 1…” – cf. documentos a fls. 800 destes autos (doc. 004557715), fls. 124 e ss. e docs. 9 e 10 da pi junto aos autos principais.
A Recorrente, sustenta ainda que, em face da sua alegação nos artigos 1… a 1… do requerimento inicial e atentos os depoimentos das testemunhas e os documentos que identifica, se mostra necessário à decisão dar como provado, em face que
(i) “Nesta data, a Requerente possui pelo menos dois assalariados, cuja antiguidade é de dezassete e catorze anos;” resultantes dos depoimentos das testemunhas I… e M…;
(ii) “Teor do relatório de avaliação da Recorrente elaborado pela “P…, Consultoria e Gestão, Limitada, do qual resultam as seguintes conclusões:
- Valor patrimonial da Requerente a 31 de dezembro de 2019 - € 342,251,70; - Valor do G… da Recorrente - € 234.980,86;
- Valor global da Recorrente (patrimonial e G…) - € 577,232,56;
- Custo da liquidação da Recorrente - € 580.595,64;”
(iii) “A prossecução dos efeitos da denúncia e consequente despejo imediato, determinam para a Recorrente um prejuízo irreparável;”
Como resulta do requerimento inicial a matéria em causa nos pontos 156 a 171 foi alegada pela Recorrente com vista à demonstração do preenchimento do requisito de adoção da providência cautelar do periculum in mora, traduzido no prejuízo irreparável que a denúncia e o despejo lhe determinam, seja por referência aos recursos humanos que terá que despedir, seja das perdas financeiras que o encerramento lhe determinará.
Sucede que, no âmbito dos presentes autos houve lugar, ao abrigo do disposto no artigo 121.º do CPTA, à antecipação do juízo sobre a causa principal. Ou seja, a decisão proferida corresponde à do mérito da causa principal, isto é, à decisão final do processo principal.
Ora, não é objeto da ação principal a averiguação do preenchimento das causas de adoção das medidas cautelares requeridas, concretamente o periculum in mora, mas sim a apreciação da (in)validade da decisão de denúncia e da norma contida no artigo 137.º do RPIML.
É certo que a Recorrente também formulou, no âmbito da ação principal, pretensão indemnizatória decorrente do encerramento do seu estabelecimento comercial, invocando aí, nos pontos 196 a 217 que dispõe de recursos humanos e os prejuízos que a cessação de atividade lhe determina, em moldes idênticos aos que resulta do requerimento inicial da ação cautelar.
Sucede que na sentença recorrida, e sem que contra tal decisão a Recorrente se tenha insurgido no âmbito do presente recurso – formando-se, portanto, a tal respeito caso julgado -, o Tribunal a quo, conhecendo das exceções de ineptidão da petição inicial e “intempestividade” do pedido indemnizatório que foram invocadas pelo Recorrido na sua contestação, julgou-as verificadas [cf. “há que atribuir razão ao Requerido”, “a expressão “alternativamente, caso assim V. Exa. não entenda” encerra uma manifesta contradição nos seus próprios termos”, “urge também denotar que o pedido de condenação formulado ao abrigo do artigo 138.º, n.º 1, do RPIML é, efectivamente, intempestivo, uma vez que tal direito apenas nasce com a efectiva desocupação do locado pelo respectivo arrendatário” (vg. a fls. 14 e 15 da sentença)]. E decidiu “quer pela incongruência dos termos em que o mesmo vem formulado, quer pela sua intempestividade, dá-se sem efeito o pedido de condenação do Requerido ao pagamento de uma indemnização no valor de EUR 505.859,51”.
Embora seja inegável o erróneo efeito jurídico que o Tribunal a quo extraiu da conclusão de que se verificava (ainda que, parcialmente, quanto ao pedido indemnizatório formulado) a ineptidão da p.i. e a intempestividade, sabido que estas determinam que o juiz se abstenha de conhecer o pedido e absolva o réu da instância (artigos 89.º, n.º 1, 2 e 4, al. b) do CPTA e 278.º, n.º 1 als. b) e c) e 576.º, n.º 1 e 2, 577.º, al. b) do CPC), a asserção de que dá sem efeito o pedido indemnizatório, tem claramente como significado que o Tribunal a quo se abstém (como assim fez) de o conhecer, correspondendo à absolvição do R. da instância quanto a tal pretensão.
Porque a decisão não foi, nessa parte, objeto de recurso, respeitando a factualidade que a Recorrente entende não ter sido erroneamente levada ao probatório a questão – do periculum in mora – e pretensão – indemnizatória – que não eram, nem são, objeto de apreciação em sede de mérito da causa principal, mostra-se a mesma desnecessária e irrelevante à decisão da causa.
Como se deu nota no Ac. do Tribunal da Relação de Guimarães de 2.11.2017, proferido no processo 501/12.8TBCBC.G1, “[p]or força dos princípios da utilidade, da economia e da celeridade processual, o Tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for(em) insusceptível(eis) de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter(em) relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil (arts. 2º, n.º 1 e 130.º, ambos do C.P.C.).”
É esse o caso dos autos, em que, porque desnecessários à decisão da causa, não podem os pontos (i) a (iii) ser levados ao probatório.
Refira-se, ainda, que quanto a (ii) os factos não se confundem com os meios de prova direcionados à demonstração da realidade dos factos que interessam à decisão da causa. Ora, o documento correspondente ao relatório de avaliação e o que dele emerge, podendo corresponder a um meio de prova destinado à demonstração do valor da Recorrente, não consubstancia um facto.
Acrescente-se, ainda, que quanto a (iii), ou seja, saber se a prossecução dos efeitos da denúncia e consequente despejo imediato, determinam para a Recorrente um prejuízo irreparável, não consubstancia qualquer facto, mas sim um juízo conclusivo. Concretamente, representa a conclusão a que, em sede de fundamentação de direito no âmbito da apreciação do periculum in mora na ação cautelar, o Tribunal a quo poderia chegar.
Não padecendo nesta parte a decisão de erro de julgamento de facto, cumpre, agora, apreciar se, como alega a Recorrente, foi com erro dado como provado em 26 que,
“O Locado tem actualmente um valor de mercado para arrendamento que se cifra entre EUR 4.000,00 e EUR 5.000 mensais”.
Refira-se que a relevância deste facto à decisão assenta na determinação dos rendimentos que, podendo ser obtidos pelo concessionário com o seu arrendamento, relevam à economia financeira do modelo operacional e contratual adotado pelo Município para a consecução do Programa Renda Acessível.
Secundando o Ac. do Tribunal da Relação de Guimarães supra referenciado, dir-se-á que
“[O] âmbito da apreciação do Tribunal da Relação, em sede de impugnação da matéria de facto, estabelece-se de acordo com os seguintes parâmetros: só tem que se pronunciar sobre a matéria de facto impugnada pelo Recorrente; sobre essa matéria de facto impugnada, tem que realizar um novo julgamento; e nesse novo julgamento forma a sua convicção de uma forma autónoma, mediante a reapreciação de todos os elementos probatórios que se mostrem acessíveis (e não só os indicados pelas partes).
Importa, porém, não esquecer - porque (como se referiu supra) se mantêm em vigor os princípios da imediação, da oralidade, da concentração e da livre apreciação da prova, e o julgamento humano se guia por padrões de probabilidade e não de certeza absoluta -, que o uso, pela Relação, dos poderes de alteração da decisão da 1ª Instância sobre a matéria de facto só deve ser usado quando seja possível, com a necessária segurança, concluir pela existência de erro de apreciação relativamente a concretos pontos de facto impugnados.
Por outras palavras, a alteração da matéria de facto só deve ser efectuada pelo Tribunal da Relação quando o mesmo, depois de proceder à audição efectiva da prova gravada, conclua, com a necessária segurança, no sentido de que os depoimentos prestados em audiência, conjugados com a restante prova produzida, apontam em direcção diversa, e delimitam uma conclusão diferente daquela que vingou na 1ª Instância. «Em caso de dúvida, face a depoimentos contraditórios entre si e à fragilidade da prova produzida, deverá prevalecer a decisão proferida pela primeira Instância em observância aos princípios da imediação, da oralidade e da livre apreciação da prova, com a consequente improcedência do recurso nesta parte» (Ana Luísa Geraldes, «Impugnação e reapreciação da decisão sobre a matéria de facto», Estudos em Homenagem ao Prof. Dr. Lebre de Freitas, Vol I, pág. 609).”
Como emerge da sentença recorrida Tribunal a quo assentou o seu convencimento, quanto a tal factualidade, “no depoimento das testemunhas S… e M…, as quais, tendo integrado o grupo de trabalho que desenvolveu o PRA, lograram responder às questões que lhe foram colocadas a este respeito com conhecimento de causa e isenção, pese embora a relação funcional que detêm com o Requerido”.
A Recorrente insurge-se com a demonstração deste facto, referindo que,
· Dos depoimentos – que reproduz - das testemunhas arroladas pelo R. não há qualquer referência ao facto;
· O depoimento de S…mostra-se incoerente porque atribui um valor ao arrendamento - de € 4.000,00 mensais – referindo que está no caso base do contrato de concessão, mas não esclarecendo os critérios utilizados para calcular o valor e sem prever a sua possibilidade de venda, desconhecendo o valor do imóvel para efeitos de compensação ao concessionário, mostrando-se o seu depoimento desprovido de qualquer razão de ciência, especulativo e tendencioso;
· O depoimento de M…, não foi isento, claro e objetivo, antes demonstrando incoerência e parcialidade, porquanto refere que não sabe o valor de avaliação da totalidade do imóvel parcialmente ocupado pela Recorrente para efeitos de pagamento ao cessionário, mas sabe o valor do investimento previsto pelo concessionário, do contrato resulta que o imóvel é entregue em propriedade plena ao concessionário e a testemunha afirma que não foi entregue ao concessionário por nenhum valor, refere contraditoriamente que com a substituição do imóvel da Rua de S...números 4 a 8 por outro há uma perda do concessionário, refere de forma especulativa que o concessionário poderia ter a opção de venda, o valor da renda indicado pela testemunha é desprovido de qualquer cálculo, critério ou fundamento legal.
Mostrando-se inegavelmente parca a fundamentação aportada pelo Tribunal a quo para revelar a motivação subjacente à consideração da demonstração da factualidade vertida em 26, o certo é que, realizada por este Tribunal ad quem a audição da prova gravada, no que respeita aos depoimentos prestados pelas testemunhas S… e M…, assiste razão à Recorrente no erro que aponta à apreciação desenvolvida pelo Tribunal a quo e que conduziu à demonstração do atual valor de mercado para arrendamento da fração correspondente ao locado.
Cumpre notar que, opostamente ao alegado, as testemunhas S… e M… dispunham, como se entendeu, de razão de ciência na medida em que, enquanto funcionários do Município afetos à Lisboa Ocidental – Sociedade de Reabilitação Urbana, seguiram, a primeira, desde 2015 como membro e a partir de 2019 como coordenadora da Equipa de Missão do Programa Renda Acessível, e o segundo desde setembro de 2018 como gestor de projeto, o Programa de Renda Acessível levado a cabo pelo Município de Lisboa. Funções que incluíram o acompanhamento e desenvolvimento do procedimento concursal que levou à celebração do contrato de concessão “Operação Renda Acessível – Rua d…” (a fls. 819 e ss. dos autos) e, bem assim, os processos negociais relativos à cessação dos contratos de arrendamento não habitacionais (em que se integra o locado em causa nos autos).
Ou seja, em face do exercício de tais funções, como deu nota o Tribunal a quo depuseram “com conhecimento de causa”, revelando, de forma coerente entre si e conforme ao que resulta do procedimento concursal (cujos documentos foram juntos a fls. 819 e ss. dos autos), o circunstancialismo que rodeou a aferição e determinação do modelo de negócio que está subjacente aos moldes em que foi estabelecido o contrato de concessão – em conformidade com o procedimento concursal – e, consequentemente, às escolhas do Município, designadamente no que respeita à necessidade de fazer cessar os contratos de arrendamento não habitacionais existentes no património municipal que afetaram ao concurso, ou melhor, ao desenvolvimento do Programa de Renda Acessível.
A testemunha S… esclareceu que o valor de € 4.000,00 corresponde ao valor considerado no contrato de concessão para o arrendamento do locado. Fê-lo porque, como é sabido, o caso base – que integra o contrato de concessão – enuncia, à luz de estudos e análises de índole económico-financeira que, contemplando a estrutura de assunção de riscos, visam estimar e projetar o desenvolvimento do negócio, as projeções, as estimativas e os cenários de ocorrência provável quanto à evolução das variáveis que influenciam o desenvolvimento de um negócio (e, nessa medida, constitui o documento referencial do ponto de equilíbrio financeiro assumido pelas partes para celebrarem aquele negócio). E é, portanto, do contrato de concessão que consta o montante mensal que, com a celebração do contrato, as partes consideraram corresponder ao valor que, nas condições de mercado previstas, o adjudicatário obterá com o arrendamento da área comercial do prédio.
Nessa medida, não só não está em causa a atribuição pela testemunha de um valor não sustentado a um futuro arrendamento do locado, como, para além desta explicação, nada mais era exigido para demonstrar a consistência e coerência do seu depoimento. Designadamente, como pretende a Recorrente, que lhe coubesse esclarecer os critérios considerados para se alcançar este valor da renda prevista obter com a locação do espaço comercial. Reiteramos, esses critérios, ou melhor, os pressupostos que conduziram a que se valorizasse o arrendamento daquele espaço em 4000,00€ / mensais, foram obtidos pelo proponente/adjudicatário e não impostos pelo Município como um aspeto da execução do contrato pelo Município. Donde, naturalmente, nada mais poderia ser esclarecido pela testemunha, além daquilo que por esta foi revelado, ou seja, que o contrato de concessão prevê um valor de arrendamento daquele espaço comercial de 4.000,00€ mensais. Não há, portanto, aqui qualquer especulação por parte da testemunha.
Não se compreende a dissonância da Recorrente quanto ao depoimento da testemunha no que respeita ao alegado desconhecimento do valor do imóvel, nem tão pouco a sua relevância para a demonstração da alegada impossibilidade de se dar como provado o facto 26.
Com efeito, além do locado corresponder (apenas) a uma fração, concretamente o r/c (e respetivo logradouro) do imóvel (prédio sito na rua de S...n.º …), de tal forma que se mostrava irrelevante apurar a avaliação do prédio, resultou do depoimento da testemunha que o valor do imóvel não pode/ia ser considerado isoladamente, por estarmos no contexto de uma operação global em que, no essencial, o investimento na reabilitação a cargo do concessionário é remunerado pelas receitas advenientes do arrendamento das frações a rendas acessíveis, mas também pela atribuição ao concessionário da propriedade plena de prédios, incluindo aquele em que se situa o locado, relativamente aos quais este pode optar por arrendar ou vender no mercado livre. Sendo, por isso, que, questionada quanto às consequências de se retirar aquele prédio do âmbito da concessão, esta respondeu – como resulta do extratado no recurso – que “pelo menos mais um edifício completo de renda acessível que teria que passar para propriedade plena do concessionário”, ou seja, “no mínimo umas dez, doze casas em renda acessível que teriam que passar para mercado livre”.
Portanto, sem nenhuma incoerência ou denúncia do caráter parcial do depoimento.
De igual modo, o depoimento de M… não padece das fragilidades que lhe aponta a Recorrente.
Efetivamente, a testemunha afirmou que, no caso base, o valor do arrendamento da parte comercial se mostra avaliado, no modelo de negócio do concessionário, em € 4.900,00 mensais. Ou seja, justificou o valor por si referido como correspondendo àquele que consubstanciou um dos pressupostos assumidos pelo adjudicatário na sua decisão de contratar – a previsão de que, no mercado de arrendamento livre, obterá quanto à fração comercial uma receita mensal de € 4.900,00 - e que, com a adjudicação, passou a integrar o contrato como parte do caso base. Portanto, sem qualquer especulação ou falta de sustentação a esse respeito.
Reitera-se que não se compreende a relevância que a Recorrente pretende dar ao valor do prédio como forma de afastar o convencimento na credibilidade da testemunha. Na realidade, o que resulta do depoimento, incluindo nas partes extratadas pela Recorrente, é que a testemunha (apenas) referiu saber que o valor do investimento previsto pelo concessionário no imóvel em que se integra o locado (e não o valor da fração locada), corresponde a € 1.274.000,00. Não sabendo o valor da fração locada – para além daquele que foi considerado como o valor de arrendamento previsível pelo concessionário -, porque este não se mostra autonomizado na operação objeto da concessão.
Sem qualquer incongruência com a enunciação do valor do investimento previsto no prédio, a testemunha esclareceu que este não é entregue ao concessionário por nenhum valor, isto é, não há lugar ao pagamento pelo concessionário de nenhum valor porque “a Câmara neste, no âmbito deste contrato de concessão não está a vender os imóveis”. E fá-lo, coerente e consistentemente, porque, como também deu conta, nos termos do contrato, a remuneração do concessionário é emergente da “disponibilização de habitações em renda acessível” e da entrega de prédios em propriedade plena, relativamente aos quais o concessionário pode vender ou arrendar no mercado.
Não se logra, portanto, alcançar de onde retira a Recorrente o caráter especulativo do depoimento, antes ancorando a testemunha as suas declarações no conhecimento que detém sobre o contrato e os termos em que o mesmo foi celebrado, tudo de resto em conformidade com o que emerge da cláusula 16.ª do Caderno de Encargos (a fls. 819 e ss. dos autos).
Compreende-se, por isso, que, descritos pela testemunha, à luz do seu conhecimento, os pressupostos em que assenta o equilíbrio contratual estabelecido no contrato – designadamente no que respeita à remuneração do concessionário -, quando questionado sobre a possibilidade de substituir aquele prédio por outro tenha respondido que “se o município assegurar outro imóvel em propriedade plena, terá que o subtrair às habitações destinadas a renda acessível” e que, manter estes contratos de arrendamento, determina impactos ao nível da arquitetura e económicos, na medida em que representa um menor número de habitações.
Coerentemente, na medida em que, reportando-se a concessão a uma operação que envolve o investimento do concessionário na execução de trabalhos de reabilitação em vários prédios, remunerando-se seja pelas rendas das frações dos prédios afetos ao programa de renda acessível, seja pelos rendimentos que obtém pelo arrendamento ou venda dos prédios que lhe são atribuídos em propriedade plena, tendo as partes assentado o equilíbrio económico-financeiro do contrato num modelo em que o prédio em que se insere o locado é atribuído ao concessionário em propriedade plena, a alteração desse pressuposto implicaria que outro prédio, daqueles que seriam afetos ao programa de renda acessível, lhe tivesse que ser atribuído em propriedade plena e, consequentemente, diminuindo o número de habitações que poderiam ser alocadas a rendas acessíveis.
Compreende-se, por isso, que, avaliando o Tribunal a credibilidade da testemunha em função de circunstâncias objetivas, desde logo, em face da conformidade do depoimento com os termos do contrato de concessão, tenha considerado que, não obstante a sua relação funcional com o Requerido, depôs com conhecimento de causa e isenção.
A problemática não se situa, pois, no domínio da credibilidade das testemunhas ou da sua coerência, mas sim no próprio teor do seu depoimento. Ou seja, como (também) alega a Recorrente do depoimento das testemunhas não resulta a factualidade dada como provada em 26.
Com efeito, é que as testemunhas, em cujo depoimento o Tribunal fundou a sua convicção quanto à factualidade provada em 26, não se referiram ao atual valor de mercado para arrendamento da fração locada, mas sim – como supra expusemos - ao valor que, na proposta, pressupondo a realização das operações de reabilitação urbanística no prédio, o concorrente estimou obter com o arrendamento. Valor esse que, com adjudicação, passou a integrar o caso base do contrato de concessão.
O que significa que, efetivamente, os depoimentos das testemunhas não permitiam dar como provada a factualidade inscrita em 26.
E, consequentemente, há que considerar que ao dar como demonstrada a factualidade que emerge do ponto 26 dos Factos Provados, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de facto.
Face ao exposto, a sentença padece de erro de julgamento de facto,
a) Quanto ao facto 3, devendo do mesmo passar a constar que,
3. Em 24.02.1975, o Requerido adquiriu à Sociedade G…, S…, S. A. R. L. o prédio sito na Rua de S...n.ºs 4 a 8, em Lisboa, inscrito na matriz sob o artigo 7…, urbano, da freguesia de Santa Maria Maior, anteriormente correspondente ao artigo 1…, urbano, da extinta freguesia de Socorro, e descrito no registo predial sob o número 1…” – cf. documentos a fls. 800 destes autos (doc. 004557715), fls. 124 e ss. e docs. 9 e 10 da pi junto aos autos principais.
b) Quanto a dar como provado, no ponto 26., que “O Locado tem actualmente um valor de mercado para arrendamento que se cifra entre EUR 4.000,00 e EUR 5.000 mensais”.

4.3. Do erro de julgamento de direito

A Recorrente imputa à sentença erro de julgamento de direito sustentando, em suma, que a relação contratual de arrendamento vigente entre a Recorrente e o Recorrido se rege pelo regime do arrendamento urbano, não lhe podendo ser aplicáveis vários regimes jurídicos como entendeu o Tribunal a quo. Para este efeito aduz que se impunha que o Tribunal a quo definisse se estamos perante um imóvel do domínio público ou do domínio privado do Requerido, porquanto só no caso de o imóvel integrar o domínio público – o que reputa não suceder no caso, por entender estarmos perante imóvel que integra o domínio privado municipal – é que o Recorrido poderia invocar os poderes que o “jus imperium” lhe concede. Consequentemente, considera que, estando em causa um bem do domínio privado, à relação contratual se aplica o regime legal do arrendamento urbano, que tem natureza vinculativa, sem que o Recorrido tenha iniciado o processo de transição para o NRAU, concluindo que o Regulamento do Património Imobiliário do Município de Lisboa (RPIML) não tem aplicação no caso concreto.
Mais sustenta que o RPIML é ilegal e inconstitucional, advogando que o Recorrido não poderia, através de regulamento municipal, excluir a aplicação do regime jurídico do arrendamento, afastar a expropriação enquanto meio para garantir e assegurar o valor da justa indemnização em caso de expropriação e determinar a fórmula de cálculo da eventual indemnização devida pela cessação do contrato de arrendamento. Razões pelas quais considera que o Tribunal a quo erra ao entender que o artigo 137.º n.º 1 do RPIML respeita preceitos constitucionais, quer relativamente à hierarquia das leis, quer em termos orgânicos e de competência legislativa, defendendo que não se pode, por mero efeito indireto ou de reflexo, com recurso à via regulamentar, afastar a competência deliberativa e executiva da Assembleia da República e do Governo.
Refere que não há fundamentos de facto e de direito que suportem a denúncia do contrato de arrendamento alicerçado no interesse público. Entendendo que a sentença erra ao considerar que não houve preterição da audição de interessados, pois o Programa de Renda Acessível (PRA) tem regras gerais e abstratas, e visa produzir efeitos jurídicos externos, diretamente nos interessados residentes/comerciantes, da Rua de S…, entre eles, a Recorrente. Mais sustenta que, na medida em que o prédio irá ser vendido, lhe cabe o exercício do direito de preferência.
Por último, refere que houve violação das regras do concurso na adjudicação do PRA a uma sociedade por quotas, em detrimento de sociedade anónima, o que contraria o programa do concurso.
Vejamos.

Cumprindo dirimir se à relação locatícia em causa não se aplica, como alega o Recorrente, o RPIML, antes se regendo pelo regime do arrendamento urbano, refira-se que a este respeito não incorreu a sentença em qualquer erro de julgamento.
Com efeito, sendo inegável que o contrato de arrendamento foi celebrado em 1919, entre a Recorrente e o então proprietário privado, o certo é que, por escritura pública celebrada em 24.02.1975, o Município de Lisboa – que, como é sabido, corresponde a uma autarquia local integrante, portanto, da Administração Local (autónoma) (artigos 235.º e ss. da CRP) - adquiriu o prédio onde se situa o locado.
Prédio esse que, por via da sua aquisição, e, sem que verdadeiramente exista a dissonância entre a alegação da Recorrente e o que emerge da sentença – como vimos no ponto 4.1. deste Acórdão, o Tribunal a quo considera estar em causa a gestão de bens que integram o domínio privado da Administração -, passou a integrar o domínio privado da autarquia de Lisboa.
Com efeito, recorrendo-se aqui ao Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º PGRP00001996,
“[n]uma acepção objectiva, entende-se por domínio público o conjunto das coisas que, pertencendo ao Estado, às regiões autónomas ou às autarquias locais, «são submetidas por lei, dado o fim de utilidade pública a que se encontram afectadas, a um regime jurídico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produção dessa utilidade pública»
[…]
A atribuição do carácter dominial a um bem pode ser alcançada por uma das seguintes vias:
i) qualificação legal: é a própria lei que inclui uma classe de coisas na categoria do domínio público – tanto a lei constitucional como a lei ordinária;
ii) classificação: é o acto pelo qual a lei ou a Administração declaram que certa e determinada coisa pertence a uma dada categoria de bens dominiais;
iii) afectação: é «o acto ou o facto que determina o ingresso imediato de uma coisa no domínio público» ([36]) ou, de outro modo, «o acto ou a prática que consagra a coisa à produção efectiva de utilidade pública»;
(…)
Uma coisa deixa de pertencer ao domínio público se se verificar a sua desqualificação, a sua desclassificação ou a sua desafectação, bem como se ocorrer a sua degradação ou desaparecimento por qualquer acidente, natural ou não.”
Refira-se que “(..) a aplicação de um (certo) regime de dominialidade só tem sentido até onde se justificar a garantia da função pública determinante da dominialização desse bem. (..)” (Ana Raquel Moniz, Domínio público local: noção e âmbito, in Domínio Público Local, Junho/2006 CEJUR pág. 22), sendo certo que "nem todos os bens da Administração Pública integram o domínio público. Se (…) o domínio público é definido de forma positiva, o domínio privado assume natureza residual: numa palavra, integram o domínio privado todas as coisas da propriedade da Administração pública que se não incluem no domínio público (ou, se preferirmos, não estão submetidas ao estatuto da dominialidade)” (Ana Raquel Moniz, Direito do Domínio Público, Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume V, pág. 17 e 135 e seguintes).
Não estando em causa um bem a que se reporte o artigo 84.º, n.º 1 da CRP, designadamente não resultando a sua classificação legal como tal, nem tão pouco emergindo do probatório que tenha sido atribuído, por alguma forma, caráter dominial público ao prédio, o prédio em que se insere o locado integra o domínio privado do Município.
Como emerge do artigo 1304.º do Código Civil, epigrafado “Domínio do Estado e de outras pessoas colectivas públicas”, «o domínio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas está igualmente sujeito às disposições deste código em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza própria daquele domínio.».
Assim, como já escrevia Marcello Caetano (in Manual de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, 10.ª edição, p. 962), a aplicação do direito privado ao domínio privado da Administração Pública cede “não só perante a legislação que dispuser de maneira diferente, mas também sempre que a sua aplicação ao domínio privado contrarie a natureza própria deste domínio. Esta última restrição deve entender-se no sentido de que o domínio, mesmo privado, de uma pessoa colectiva de direito público sobre os bens que lhe pertencem pode ser influenciado pelos fins de interesse público do sujeito e escapar, nessa medida, à aplicação pura e simples do Direito privado.»
Compreende-se, por isso, que na sentença recorrida se tenha considerado que, embora a relação de arrendamento não habitacional vigente entre ambas as partes tenha emergido de uma relação locatícia exclusivamente jusprivativa – na medida em que o contrato de arrendamento foi, previamente à aquisição do prédio pelo município, celebrado com um particular -, a partir da aquisição do prédio pelo Requerido, passando este a integrar o domínio privado de uma entidade pública, cuja atuação é orientada à prossecução do interesse público (artigo 266.º, n.º 1 da CRP), a relação jurídica tenha passado a ser uma à qual confluem princípios e normas de direito administrativo.
Em termos tais que, como resulta do artigo 1304.º do Código Civil, a aplicação do direito privado ao domínio (privado) das autarquias locais apenas ocorre quando não exista regulação especial e não contrarie a natureza própria daquele domínio. O que, de resto, também sucede no artigo 126.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 agosto, que a respeito do arrendamento de bens imóveis do domínio privado das autarquias locais determina a aplicação da lei civil, salvo no que ali se mostre especialmente regulado.
Sendo, por isso, que, citando revelante doutrina, o Tribunal a quo, com acerto, considerou que, estando em causa um bem do domínio privado do Município de Lisboa, a disciplina jurídica que lhe é aplicável “não pode, em caso algum, bastar-se com a transposição, para este domínio específico, das normas de direito comum que regem, em geral, para as relações jurídicas de natureza real entre privados” (Bernardo Azevedo, “O Domínio privado da Administração”, constante do “Tratado de Direito Administrativo Especial”, Volume III, com coordenação de Paulo Otero e Pedro Gonçalves, Almedina, 2010, páginas 55-56).
Na realidade, será o oposto. Isto é, perante o atual “complexo de normas de matriz publicística especificamente dirigido a regular a aquisição, administração e alienação de bens de carácter patrimonial pela Administração – com especial relevo para o Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de Agosto”, o direito privado “passa a actuar ou a funcionar em regime supletivo, só se aplicando perante a ausência de regras e princípios especialmente endossados à definição do regime aplicável aos bens do domínio privado da Administração”, passando a disciplina dos bens patrimoniais da Administração “a ter, muito simplesmente, um regime de direito público entrecortado, a espaços e pontualmente, pela aplicação subsidiária do direito civil” (Bernardo Azevedo, “O Domínio privado da Administração”, constante do “Tratado de Direito Administrativo Especial”, Volume III, com coordenação de Paulo Otero e Pedro Gonçalves, Almedina, 2010, páginas 55-56).
Note-se que a este entendimento não obsta a definição de domínio privado que resulta do Regulamento do Património Imobiliário do Município de Lisboa, constante do Aviso n.º 9897-A/2020, publicado no Diário da República n.º 126/2020, 1º Suplemento, Série II de 2020-07-01 (RPIML). Revelando-se dissonante com a sua própria tese – da exclusiva regulação da relação contratual pelo direito privado e inaplicabilidade de normas de direito administrativo - que a Recorrente recorra ao RPIML para a suportar, há que considerar que a definição de domínio privado a que se reporta o artigo 3.º al. r) do RPIML tem efeitos circunscritos ao próprio regulamento. Isto é, a definição é (apenas) para efeitos do Regulamento e, como tal, não visa aportar uma (nova) definição legal do que constitui o domínio privado municipal, nem tão pouco pode suportar o entendimento de que a regulação deste não se sujeite às normas de direito administrativo.
Com efeito, é que a atividade administrativa de gestão privada não deixa de ser orientada pela finalidade de interesse público cuja salvaguarda se encontra a cargo da Administração. De tal forma que a modelação das relações jurídicas contratuais da Administração se realiza num quadro de concertação dos interesses das partes que não é (nem pode ser) imune à sujeição a princípios e regras jus-administrativas. Opostamente, mesmo as atuações ao abrigo do direito privado da Administração Pública são definidas e delimitadas pelo direito administrativo (neste sentido, conforme citado pela sentença, Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I, 4.ª edição, Almedina, 2020, página 122).
Daí que, não assiste razão à Recorrente quando assenta o seu desacordo com a sentença recorrida na asserção de que a relação contratual de arrendamento entre a Recorrente e o Recorrido se rege in totum pelo regime do arrendamento urbano conforme regulado pelo direito civil, antes sendo aplicáveis as normas de direito privado quando não exista regulação especial e a aplicabilidade do direito privado não contrarie a natureza própria do domínio imobiliário privado da Administração.
Donde – sem que se compreenda o efeito que, para este recurso, a Recorrente pretende extrair da alegação de que o Recorrido não teria iniciado o processo de transição para o NRAU -, a aplicabilidade do regime do arrendamento urbano apenas ocorreria se inexistisse norma, designadamente de natureza regulamentar, que não previsse expressamente a possibilidade de denúncia nos termos que subjazem ao ato impugnado. Não sendo esse caso, naturalmente, que é aplicável à relação contratual estabelecida entre a Recorrente e o Recorrido o disposto no artigo 137.º (e 138.º) do RPIML.

A questão situa-se, pois, agora no imputado erro de julgamento quanto à decisão tomada pelo Tribunal a quo de não considerar inválido (ilegal e/ou inconstitucional) o artigo 137.º do RPIML.
Ora, importa considerar que, nos termos do artigo 23.º, n.º 2 als. e), i) e m) da Lei n.º 75/2013, os Municípios dispõem de atribuições, além do mais, nos domínios do património, habitação e promoção do desenvolvimento.
Sendo-lhes constitucionalmente atribuído, com vista ao exercício das suas atribuições, poder regulamentar próprio nos termos do artigo 241.º da CRP, cujas competências são exercidas pelos órgãos municipais ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 25.º e alínea k) do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 75/2013.
De igual modo, dispõem os órgãos municipais de competências no domínio do património imobiliário municipal, além do mais, para a aquisição, alienação e oneração dos bens imóveis municipais, para a celebração de contratos de concessão e fixação das respetivas condições gerais e para a afetação ou desafetação de bens do domínio público municipal [als. i), p) e q) do n.º 1 do artigo 25.º e als. g), h), i), j), qq) e vv) do n.º 1 do artigo 33.º e nas alíneas d) e j) do n.º 1 e h), i) e l) do n.º 2 do artigo 35.º, todos da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro].
Foi ao abrigo do seu poder regulamentar e na prossecução das suas atribuições nos domínios do património imobiliário e da habitação que o Município de Lisboa emitiu o RPIML. Regulamento esse que, estabelecendo “a disciplina normativa de todos atos de gestão e administração incidentes sobre todo o património imobiliário do Município de Lisboa, incluindo a respetiva inventariação, cadastro, registo e demais mecanismos adequados à sua conservação, valorização e reabilitação” [artigo 2.º, n.º 1 al. a)] e porque, efetivamente, o imóvel integra o património imobiliário do Município de Lisboa, concretamente o domínio privado municipal, se aplica e rege a relação de arrendamento que vigora entre a Recorrente e o Recorrido. E, nesse sentido, possibilita a denúncia do contrato de arrendamento não habitacional pelo senhorio fora das hipóteses previstas nas als. b) e c) do artigo 1101.º, als. b) e c) ex vi artigo 1110.º - A, n.º 1 do CC, concretamente, no que aos autos releva, para fins de interesse público (artigo 137.º, n.º 1 do RPIML).
Mostrando-se o artigo 137.º do RPIML aplicável à relação de arrendamento em causa nos autos, haverá que aferir se, como defende a Recorrente, o Tribunal a quo errou ao não considerar invalidade do referido normativo do RPIML, por violação do princípio da hierarquia das normas – na medida em que o dispositivo regulamentar se sobrepõe e viola o regime jurídico do arrendamento urbano e afasta o regime da expropriação – e a inconstitucionalidade orgânica e material por legislar matéria cuja competência está reservada à Assembleia da República, nos termos e para efeitos do art.º 165.º, n.º 1 alínea h) da CRP e excluir a expropriação enquanto meio para garantir e assegurar o valor da justa indemnização em caso de expropriação e determinar a fórmula de cálculo da eventual indemnização devida pela cessação do contrato de arrendamento.
Cumpre dar nota que apenas no âmbito deste recurso veio a Recorrente invocar que a invalidade do artigo 137.º do RPIML por violação princípio da hierarquia das normas e inconstitucionalidade material e orgânica resultaria, também, da sua dissonância com o regime da expropriação (que, pese embora a falta de concretização pela Recorrente se concretiza no artigo 62.º, n.º 2 da CRP e no Código das Expropriações), designadamente no que respeita à previsão de justa indemnização e ao seu cálculo.
Sabido que “os recursos destinam-se a apreciar as decisões recorridas e não a conhecer questões novas não apreciadas nas decisões recorridas (cf. arts. 627.º n.º 1, 635.º n.ºs 2 e 3 e 639.º n.º 1 do CPC, aplicáveis “ex vi” do art.º 140.º n.º 3 do CPTA)” (Ac. do STA de 4.11.2021, proc. 01960/20.0BEPRT), são, todavia, de conhecimento oficioso as questões que contendam com a constitucionalidade. Pelo que tais questões novas serão, apenas, apreciadas por este Tribunal ad quem na dimensão da violação do regime das expropriações constitucionalmente consagrado.
Importa considerar que o que a Recorrente qualifica como princípio da hierarquia das normas mais não respeita que ao sistema de regulação das relações entre normas que se apresentem em confronto, considerada a diferente natureza e grau hierárquico de cada uma.
Neste sentido, “costuma fazer-se logo uma grande distinção entre leis constitucionais e leis ordinárias. As normas das leis ordinárias que contrariem as leis constitucionais padecem do vício de inconstitucionalidade, pelo que não devem ser aplicadas pelos tribunais ou por outros órgãos aplicadores do direito. A inconstitucionalidade pode ser orgânica ou formal, se, ante a Constituição o próprio ato de que promana a norma se acha viciado nos seus pressupostos (p. ex. incompetência do órgão em razão da matéria) ou no seu processo de formação (…); e material (substancial ou doutrinária) se o vício afecta a própria norma no seu conteúdo, por este ser contrário ao conteúdo de uma norma constitucional. […]
A seguir às leis constitucionais, haverá que referir as leis ordinárias, estabelecendo entre elas a seguinte hierarquia: 1.º Leis da A.R. e decretos-leis do Governo e do C.R.; 2.º decretos regulamentares e decretos (simples); 3.º portarias e despachos normativos (…); 4.º regulamentos locais.” (J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 166 e 167).
Como se dá nota na sentença recorrida, a Constituição da República Portuguesa atribui às autarquias locais poder regulamentar nos limites da Constituição e das leis (artigo 241.º da CRP). E, como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 145/88,
“Sendo os regulamentos normas subalternas e complementares das leis, estão sujeitos ao princípio da legalidade da administração (cfr. art.ºs 266.º, n.º 2 e 3.º, n.º 2 da CRP).
Por um lado, o poder regulamentar da administração funda-se, num plano geral, directa e imediatamente na Constituição. Mas, por outro lado, o fundamento de cada regulamento em particular encontrar-se-á numa específica lei anterior que cumpra "a função de habilitação legal necessária para se dar cumprimento ao princípio da primariedade ou da precedência da lei" (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada", J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, 2.ª ed., 2.º vol., pág. 66).
Este princípio encontra especial garantia formal no artigo 115.º, n.º 7, da CRP, que estabelece o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos.
Constitucionalmente, o princípio da legalidade da administração, no que aos regulamentos respeita, analisa-se tipicamente em três sub-princípios (v. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4a ed., pp. 673 e sgs): 1.º - o regulamento não pode invadir os domínios constitucionalmente reservados à lei, isto é, aquela matéria que, segundo a Constituição, só a lei pode regular (reserva de lei); 2.º - o regulamento supõe sempre uma lei antecedente, que ele visa regulamentar ou ao abrigo da qual é emitido (precedência da lei); 3.º - o regulamento não pode contrariar a lei, designadamente a lei que aquele visa regulamentar ou ao abrigo da qual foi emitido (prevalência da lei).
[…]
O princípio da preferência ou preeminência da lei significa que "o regulamento não pode contrariar um acto legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis" (J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4º ed. pp. 672).
Este conjunto de princípios determina as relações entre as normas em conflito, estabelecendo a primazia ou preferência normativa da lei sobre o preceito regulamentar.”
Escreveu-se no Ac. deste TCA Sul de 4.7.2019, proferido no processo 688/14.5BELLE, que,
“A CRP não se limitou, porém, a obrigar os regulamentos a respeitar a lei. Determina também (art.º 112°, nº 5) que “Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”. Ou seja, nem a própria lei pode autorizar a sua revogação, derrogação, suspensão, etc., por outra via que não outra lei, estando vedados, portanto, os chamados "regulamentos delegados". Trata-se de afirmar o princípio de preeminência da lei, mesmo contra a própria lei, que o não pode afastar.
Dito por outras palavras, nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
O princípio da preferência ou preeminência da lei significa que "o regulamento não pode contrariar um ato legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis" (Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 672).”
E, reportando-se ao poder regulamentar, prossegue o citado Acórdão,
“Estabelece o artigo 241º da Constituição: que «As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.”
Este poder regulamentar é uma expressão da autonomia local. O núcleo da autonomia local consiste no poder de aprovar regulamentos administrativos, os quais são normas jurídicas aprovadas pelas autarquias locais no exercício dos seus poderes administrativos.
O regulamento é, na classificação do Prof. Marcello Caetano, a «norma jurídica de carácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência» (cfr. Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10ª ed., Coimbra Editora, pág., 95).
Daqui resulta que, do ponto de vista material, os regulamentos são normas jurídicas que encerram as características da generalidade e abstração típicas dos atos normativos, tal como as leis. No entanto, não se confundem com estas, porque os regulamentos são editados no exercício do poder administrativo e as leis a que se refere o artigo 112º, nº1 da CRP, são aprovadas no exercício da função legislativa.
Existem vários critérios para se classificarem os regulamentos. Dividem-se, quanto ao seu domínio de aplicação, em gerais, se dimanam do Governo para vigorar em todo o território do Estado, ou locais, se aplicáveis numa parte do território.
Os regulamentos das autarquias locais só podem ser, pela natureza das coisas, aplicáveis no território coberto pela autarquia, ou seja, serão sempre regulamentos locais. Estes regulamentos das autarquias locais podem classificar-se como internos e externos.
Os regulamentos internos esgotam a sua eficácia jurídica no seio da Administração «dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão direta nas relações entre esta e os particulares» - vide Diogo Freitas do Amaral, ob cit., vol. III, p. 25. Enquanto os regulamentos externos são bilaterais, isto é, vinculam a Administração Pública e os particulares ou entes públicos, gozando da característica da bilateralidade ou lateralidade. Precisam sempre de uma norma legal habilitadora, devendo indicar a lei ao abrigo da qual são emanados, de acordo com o disposto no artigo 112º, nº7 da CRP.
Relativamente ao critério de dependência face à lei, os regulamentos podem ser de execução ou independentes.
Os regulamentos de execução visam a boa execução das leis, isto é, visam proporcionar as condições necessárias à boa aplicação das leis, de acordo com a vontade da lei ou do legislador e de um modo uniforme. Interpretam a lei, integram eventuais lacunas e dotam a lei de pormenores técnicos de aplicabilidade. Não acrescentam nada de novo à lei, são secundum legem e devem sempre indicar, expressamente, qual a lei que remete para a sua regulamentação pelas autarquias locais – artigo 112, nº7, da Lei Fundamental.
Quanto aos regulamentos autónomos ou independentes, o seu conteúdo não está predeterminado na lei, são inovadores, elaborados no exercício de competência própria e para o desempenho das atribuições normais e permanentes da autoridade administrativa. Note-se, contudo, que, como decorre do artigo 241º da CRP, estes regulamentos autónomos não podem violar as normas de valor superior já existentes, não podem em suma ser "contra-legem", e neles deve indicar-se a lei que confere esse poder regulamentar às autarquias, bem como a lei que especifica que as autarquias têm competência na matéria do regulamento em causa, ou seja, o mesmo é dizer a competência objetiva e subjetiva para a sua emissão (vide Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol I, Lisboa, 1980, pág. 118).”
Acrescente-se que, como emerge do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 19/2019, de 09.01.2019, proferido no âmbito do processo n.º 1427/17, citado pela sentença recorrida, o princípio da autonomia local “pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local”, assumindo-se como uma das suas dimensões o poder regulamentar.
Sem prejuízo do seu exercício nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutela (artigo 241.º da CRP), ao poder regulamentar das autarquias locais deve ser garantido “um espaço de normação autárquico próprio, sem prejuízo da reserva de lei (e, acrescente-se, da preferência e prevalência da mesma)”, em que se reserva “aos poderes municipais a medida apta de discricionariedade ou de indeterminação conceptual que lhes permitam tratar como próprios os interesses confiados à administração municipal” (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 19/2019, de 09.01.2019, processo n.º 1427/17).
Assim, tendo em vista a autonomia local «a prossecução de interesses próprios das populações respetivas» (artigo 235.º, n.º 2, da CRP), a lei define as atribuições das autarquias (artigo 237.º, n.º 1 da CRP), em domínios como o património e a habitação [artigo 23.º, n.º 2 als. e), i) e m) da Lei n.º 75/2013].
E, como revela a sentença recorrida, na concretização infraconstitucional do direito à habitação em que se revela incumbir ao Estado “promover, em colaboração com as regiões autónomas e com as autarquias locais, a construção de habitações económicas e sociais” [artigo 65.º, n.º 2 al b) da CRP], prevê-se (e estimula-se) a mobilização e afetação do património público, incluindo dos bens imóveis do domínio privado das autarquias locais, à realização de intervenções públicas ou de iniciativa pública, nos domínios da habitação com fins sociais e da reabilitação e regeneração urbana, designadamente a fim de regular o mercado habitacional, promovendo o aumento da oferta e prevenindo a especulação fundiária e imobiliária, e de fazer face às carências habitacionais e às necessidades de valorização do habitat [artigo 23.º alínea d), da Lei n.º 31/2014, de 30.05 (Lei de Bases Gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo) e nos artigos 4.º, n.º 2, 16.º, n.º 5, alínea b), 34.º, n.º 3, e 37.º, n.º 1 da Lei n.º 83/2019, de 03.09 (Lei de Bases da Habitação)].
Feito este enquadramento, reconhecendo-se que «o artigo 137.º, n.º 1, do RPIML consubstancia uma manifestação legítima da autonomia local de que o Requerido consabidamente goza, nos termos de que acima se deram conta, encontrando ainda guarida no perímetro do poder regulamentar que lhe é constitucionalmente conferido, na medida em que está aqui em causa “a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” (numa matéria que, como se viu, integra inequivocamente o escopo das suas competências, que é a da habitação)» (fls. 50 da sentença), o que há que aferir é se a regulação que emerge desse normativo regulamentar (o artigo 137.º do RPIML) contraria o regime do arrendamento urbano e, se bem se compreende a sua alegação, o regime da expropriação por interesse público [esclarece-se que o Recorrente não invocou nos autos a contrariedade do 137.º, n.º 1, do RPIML com o Decreto-Lei n.º 280/2007, designadamente com os seus artigos 64.º, n.ºs 1 e 4, e 126.º, n.º 2, pelo que – não sendo de conhecimento oficioso -, não há que analisar tal questão, não se compreendendo, de resto, a razão pela qual o Tribunal a quo assim o fez quando – na nota 2 a fls. 50 – expressamente assume que a mesma não foi suscitada].
A convocação do princípio da preferência ou preeminência de lei tem, desde logo, como pressuposto que existam duas normas, de distinta hierarquia, que se encontrem em conflito, em termos que a norma de hierarquia inferior contrarie a norma de hierarquia superior.
Daí que o primeiro ponto que se impõe é evidenciar é que, seja na petição inicial, seja neste recurso, a Recorrente nunca concretiza cabalmente qual(quais) é(são) afinal, a(s) norma(s) – do regime do arrendamento urbano, designadamente contido no Código Civil ou no Novo Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pela Lei n.º 6/2006, e do regime das expropriações, designadamente o disposto no artigo 62.º da CRP e o Código das Expropriações -, que entende que o artigo 137.º do RPIML viola. Refere-se à expropriação e indistintamente ao regime legalmente previsto e orientador do arrendamento urbano sem – com exceção da referência ao artigo 1273.º do CC - especificar o(s) dispositivo(s) que considera não serem observados pela norma regulamentar.
Se bem se compreende, todavia, estará em causa a previsão da denúncia do contrato por razões de interesse público – ou seja, fora dos pressupostos regulados no artigo 1101.º als. b) e c) ex vi artigo 1110.º-A n.º 1 do Código Civil e conforme os artigos 1079.º, 1080.º, -, com previsão de critérios de indemnização distintos dos regulados no artigo 1110.º-A, n.º 2 e 3 do CC e no artigo 1273.º do CC quanto às benfeitorias necessárias – e, bem assim, com afastamento do regime (constitucional) da expropriação a que se refere o artigo 62.º da CRP.
No primeiro caso a alegada desconformidade verificar-se-á entre duas normas infraconstitucionais, sendo uma – o regime do arrendamento urbano previsto no Código Civil e no NRAU -, por força da Constituição, de valor superior à outra – o artigo 137.º do RPIML -, o que se traduz no desrespeito do princípio constitucional da legalidade da Administração.
Sucede que, opostamente ao alegado, inexiste qualquer conflito entre o regime do arrendamento urbano, designadamente o disposto no artigo 1101.º als. b) e c) ex vi artigo 1110.º-A n.º 1, 1110.º-A, n.º 2 e 3 e 1273.º do CC, e a previsão do 137.º do RPIML.
Com efeito, é que o conflito de normas corresponde a uma contradição normativa em que “o mesmo facto concreto apareça abrangido pelas hipóteses legais de normas simultaneamente em vigor no mesmo ordenamento, mas cuja aplicação simultânea é impossível por implicar uma contradição” ou “quando duas ou mais normas, que se proponham resolver “a mesma questão de direito” no domínio da mesma legislação e dentro do mesmo contexto teolológico, estabeleçam para casos idênticos ou para casos juridicamente equiparáveis consequências jurídicas distintas” (J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 170 e 171).
Ora, o que ocorre, nos autos, é que a circunstância de estarmos perante um bem público, submetido “ao domínio de uma pessoa coletiva pública de direito público para ser disponibilizada para uso público ou aplicada à satisfação de certa necessidade colectiva” e “objecto de um específico direito de propriedade pública de uma pessoa colectiva de população e território (Bernardo Azevedo, ob. cit., pp. 12 e 15), ainda que integrante do domínio privado de uma autarquia local, tem como significado a sua não equiparação ao património imobiliário de um qualquer sujeito privado. De tal forma que, como já dissemos, não há lugar à sua integral submissão às regras de direito privado, estando a disciplina aplicável ao domínio privado da Administração subordinada a um regime de matriz administrativa, ficando “reservada para o direito civil a simples condição de direito supletivamente aplicável aos bens em causa” (Bernardo Azevedo, ob. cit., pp. 56 e ss.).
O que significa que nem o regime do arrendamento do urbano regula o mesmo facto que o RPIML, nem o artigo 137.º do RPIML visa «resolver “a mesma questão de direito” no domínio da mesma legislação e dentro do mesmo contexto teolológico» que os citados dispositivos do Código Civil, em termos tais que entre tais normativos ocorresse um conflito de normas que evidenciasse o desrespeito pela norma regulamentar hierarquicamente inferior da norma legal hierarquicamente superior.
Mas será que existe essa contradição com o regime das expropriações, concretamente com o artigo 62.º da CRP?
Refira-se que sendo a Constituição parâmetro da atividade regulamentar da Administração (artigo 241.º da CRP), a contrariedade da norma regulamentar ao parâmetro constitucional representará uma ofensa ao princípio constitucional da hierarquia (material) que estabelece a relação de subordinação entre aqueles dois atos legislativos e, assim, também uma inconstitucionalidade material.
Há que recordar que o direito do arrendatário corresponde “a um direito pessoal de gozo, isto é, um direito obrigacional, por oposição a direito real” (Ac. do STJ de 27.11.2003, proc. 03B3610), ou seja “não obstante algumas características particulares do arrendamento, maxime, as que conferem ao locatário o poder de usar dos meios facultados ao possuidor, se for perturbado no exercício dos seus direitos, nos termos do artigo 1037.º, n.º 2 do CCivil, contra o locador ou contra aquele que dele adquira o direito por força do artigo 1057.º, o arrendamento é um direito pessoal de gozo (assim qualificado expressamente pelo artigo 1682.º, n.os 1 e 2 do CCivil), definido pelo artigo 1022.º do CCivil, nos termos apontados supra, como o contrato pelo qual alguém se obriga a proporcionar a outrem o gozo de uma coisa mediante uma retribuição, sendo nesta que reside a natureza creditícia da relação: é um direito creditório referente a uma coisa, não é um direito sobre a coisa; por outro lado a inerência, afloramento da sequela, não lhe confere a característica do absolutismo do direito, apanágio de um direito real, uma vez que o mesmo não corresponde a uma obrigação passiva universal, mas antes a um direito relativo ao senhorio” (Ac. de Uniformização de Jurisprudência do STJ n.º 2/2021, proferido no processo 1268/16.6T8FAR.E1.S2 -A).
Sucede que a Constituição “[g]arantindo somente o direito de propriedade (…) não reconhece diretamente outros direitos patrimoniais, previstos e regulados na lei civil e comercial (direito de usufruto, por exemplo). Mas isso não quer dizer que os negue; simplesmente deixou a sua protecção e o seu regime para a lei (art. 16º-1) e para a sua liberdade de conformação, não se justificando as tentativas feitas no sentido de os subsumir num conceito amplo, descaracterizado e fragmentado do direito de propriedade” (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra Editora, p. 800).
Acresce que “a expropriação designa a ablação da propriedade de imóveis e dos direitos a ela inerentes”, sendo que o n.º 2 autoriza os poderes públicos a procederem à sua privação, reconhecendo aos cidadãos “um sistema de garantias que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização” (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob.cit., pp. 806 e 807). Ou seja, a expropriação carece de uma base legal, depende de utilidade pública e pressupõe o pagamento de justa indemnização, em que “o direito de propriedade (e os demais direitos reais sobre os bens expropriados) transforma-se, em caso de requisição ou expropriação, no direito ao respectivo valor” (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 808).
E daqui resulta que, no âmbito do núcleo de proteção do artigo 62.º da CRP, não se encontra o direito pessoal de gozo do arrendatário, isto é, o direito obrigacional do arrendatário. Nem tão pouco a sua normação, designadamente no que respeita à expropriação nos termos do seu n.º 2, abarca a privação do direito (creditório) do arrendatário.
De tal forma que o artigo 62.º da CRP, designadamente o seu número 2 - que prevê que a expropriação por utilidade pública só possa ser efetuada com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização -, não representa parâmetro conformador da atividade regulamentar da Administração no que respeita à cessação das relações locatícias incidentes sobre o seu domínio privado. E, como tal, não poderá assomar entre as normas regulamentares que preveem a denúncia dos contratos de arrendamento e a indemnização que assiste aos arrendatários (artigos 137.º e 138.º do RPIML) um conflito, que revele a contrariedade entre a norma regulamentar e a norma constitucional.
Entendendo-se, pois, que o RPIML, mais concretamente o seu artigo 137.º (e 138.º), não viola o princípio da hierarquia das normas, nem tão pouco se mostra materialmente inconstitucional porque desconforme com o artigo 62.º da CRP.
Refira-se que, tão pouco, padece a norma regulamentar da apontada inconstitucionalidade orgânica.
Com efeito, dispõe-se no artigo 165.º, n.º 1 alínea h) da CRP que, salvo autorização ao Governo, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o regime geral do arrendamento rural e urbano. A previsão de reserva legislativa limita-se “ao «regime geral», admitindo que eventuais regimes especiais sejam definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas Assembleias Legislativas das regiões autónomas)” (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob.cit., Vol. II, p. 329).
Neste conspecto acompanha-se a sentença recorrida, sem que se vislumbre o apontado erro de julgamento. Com efeito, como se consignou na sentença «ao consagrar regulamentarmente a possibilidade de “denunciar os contratos de arrendamento antes do termo do prazo ou da sua renovação nos termos convencionados, sem dependência de ação judicial, quando os prédios se destinem à instalação e ao funcionamento dos seus serviços ou a outros fins de interesse público”, facilmente se constata que o Requerido não se encontra, nesse conspecto, a legislar (rectius, regulamentar) sobre o “Regime geral do arrendamento rural e urbano”, o qual continua a constar, essencialmente, do Código Civil», sendo que a regra, inovatoriamente introduzida no Regulamento que prevê a possibilidade de denunciar contratos de arrendamento dos imóveis de que seja proprietário, «não tem relevância ou abrangência suficiente para que possa ser elevada à noção de “Regime geral do arrendamento rural e urbano”, cuja reserva de competência se mantém, como tal, inviolada».
Acrescentando-se que o “regime geral” a que se reporta a al. h) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, não abrange a regulação especial do arrendamento de bens públicos integrantes do domínio privado da Administração. Note-se, aliás, que a reserva legislativa da Assembleia da República no que respeita aos bens públicos limita-se à “definição e regime dos bens de domínio público”, excluindo, portanto, o regime dos bens do domínio privado das entidades públicas. Pelo que, se mostraria desconforme a uma interpretação sistemática, que coubesse na reserva legislativa da Assembleia da República, por integração na al. h) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, a regulação do arrendamento dos bens do domínio privado das entidades públicas.
Neste ponto refira-se que se evidencia uma patente confusão nas alegações da Recorrente quando afirma que o Tribunal a quo considerou que “por mero efeito indireto ou de reflexo, com recurso à via regulamentar, se possa afastar a competência deliberativa e executiva da Assembleia da República e do Governo” e que existiria uma “nova figura jurídica na interpretação e integração das leis, para além da aplicação analógica e interpretação extensiva!”.
Com efeito, uma coisa é a apreciação que o Tribunal a quo faz da imputada inconstitucionalidade orgânica do artigo 137.º do RPIML, relativamente à qual entendeu, como vimos, com acerto, que a matéria regulada na norma do Regulamento (a denúncia do contrato de arrendamento sobre bens do domínio privado do Município) não se integra na reserva legislativa da Assembleia da República. Outra, a apreciação que é feita do erro nos pressupostos de facto, ou seja, quanto a saber se efetivamente, em consonância com o artigo 137.º, n.º 1 do RPIML, o prédio se destina a outros fins de interesse público. E foi quanto ao segundo – ao erro nos pressupostos de facto [e não para o efeito de considerar que reflexa ou indiretamente se afasta a competência legislativa]– que o Tribunal a quo entendeu que, ainda que só indireta ou reflexamente – na medida em que o prédio será transmitido em propriedade plena ao concessionário que poderá transacionar as frações no mercado livre -, o prédio em que se integra o locado se destina à prossecução das políticas de arrendamento habitacional a preços acessíveis e, consequentemente, se mostra preenchido o pressuposto de que depende a validade da denúncia.

Mostrando-se notória a confusão revelada pela Recorrente nas suas alegações – com uma patente miscigenação na análise da fundamentação que o Tribunal a quo aportou à apreciação dos fundamentos da ação -, conjugando a conclusão w) do recurso com as alegações (vg. fls. 70 e 71), entende este Tribunal ad quem que a Recorrente se manifesta contra o entendimento de que, não obstante ser meramente indireta ou reflexa a afetação do prédio ao arrendamento habitacional a preços acessíveis, erroneamente entendeu verificado o pressuposto para a denúncia.
Sem que, todavia, lhe assista razão.
Com efeito, o artigo 137.º, n.º 1 do RPIML prevê que “[o] Município pode denunciar os contratos de arrendamento antes do termo do prazo ou da sua renovação nos termos convencionados, sem dependência de ação judicial, quando os prédios se destinem à instalação e ao funcionamento dos seus serviços ou a outros fins de interesse público”.
Sendo “pacífico entre a doutrina e a jurisprudência que não existem decisões administrativas totalmente discricionárias. O que se verifica é a existência de momentos ou de aspetos discricionários no agir administrativo, que coexistem com outros aspetos vinculados.” (Sofia David, Discricionariedade administrativa e controlo pelo Tribunal de Contas, IV Colóquio Luso-Brasileiro de Direito Público Discricionariedade Administrativa e Controlo da Administração Pública, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves, Eurico Bitencourt Neto, Dezembro 2023, p. 265), é inegável que, para os efeitos do preenchimento do conceito de “outros fins de interesse público”, a norma envolve, efetivamente, uma liberdade de decisão, atribuindo à Administração um espaço autónomo de valoração quanto à determinação dos fins públicos a prosseguir e à decisão de denunciar o contrato de arrendamento enquanto forma de os prosseguir que se situa na margem de livre decisão administrativa.
Mas já o fim da prossecução do interesse público e os princípios jurídicos que enformam toda e qualquer conduta administrativa - máxime, os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público no respeito pelos direitos dos cidadãos, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, da boa-fé, da boa administração, da adequação e da razoabilidade (artigo 266.º, n.ºs 1 e 2, da CRP e 3.º a 19.º do CPA) – correspondem a elementos vinculados do agir administrativo (neste sentido, entre outros, Sofia David, ob. cit., p. 266).
A respeito da justiciabilidade do controlo da conduta da AP, como se escreveu no Ac. deste TCA Sul de 26.9.2019, proferido no processo 3291/15.9BESNT,
«A sindicabilidade contenciosa do agir da Administração Pública pára na fronteira da “(...) reserva da Administração consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa [que] constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.
A questão, no fundo, é a seguinte: partindo do princípio de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser submetido à fiscalização de órgãos jurisdicionais (que o removerão da ordem jurídica na parte em que o julgarem inválido), até onde devem e até onde podem os tribunais controlar a actividade administrativa para que a Administração possa actuar – dentro dos limites da lei e tendo em vista a realização de fins de interesse público – de acordo com os seus próprios critérios?
Em bom rigor, a regra básica e visto o problema em abstracto é de fácil formulação: a margem de livre decisão qua tale é insusceptível de controlo judicial porque respeita ao mérito, à conveniência ou à oportunidade da administração; pelo contrário, tudo o que se situar fora dessa esfera é judicialmente sindicável porque estará em causa a validade da conduta administrativa (e nesse domínio já não há livre decisão mas sim vinculação) (...)” – Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pp. 83.
Ainda no que respeita à garantia de controlo judicial da actividade administrativa, “(...) O exercício ilegal de poderes administrativos (ou seja, o comportamento da Administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação) é susceptível de controlo da legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos Tribunais quer pela própria Administração (...)
No domínio de escolha discricionária, a sindicabilidade centra-se na eventual violação seja dos limites internos seja dos limites externos do poder discricionário concedido em vista do interesse público a realizar – Mário Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo, 1980, pp. 355-368, 439 e 616-624.
No tocante ao mérito, o que os Tribunais verificam concentra-se no conhecimento dos “(...) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (..) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei especificamente conceder (...) Apesar da abertura da norma – abertura da norma que traduz a discricionariedade - os efeitos de direito produzidos pelo acto hão-de corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competência.”
Assim, “[n]o que concerne ao controlo externo da atividade administrativa, são sempre aspetos vinculados do agir administrativo e necessariamente sindicáveis, os pressupostos legais do ato, como a competência, o procedimento, a forma e as formalidades.
No que se refere ao controlo interno da decisão administrativa discricionária, é pacífico na jurisprudência e doutrina que são sempre sindicáveis as situações que redundem em erro grosseiro ou manifesto, seja na qualificação dos factos, seja na apreciação de direito, ou na ponderação (concreta) dos interesses públicos em jogo, ainda que se esteja frente a casos de máxima discricionariedade.
Igualmente, o respeito pelo fim último pelo qual é conferida a competência à AP, isto é, o respeito pelo princípio da prossecução pela AP do fim de interesse público, ou pelos demais princípios que enquadram a atividade da AP, é sempre sindicável. Também aqui, o controlo judicial faz-se em situações de evidência ou ostensivas, de não prosseguimento do interesse público típico ou em abstrato conferido pelas normas de competência, ou quando haja clara violação dos citados princípios.
Sem embargo, frente a condutas discricionárias, o controlo judicial da correspondente atividade administrativa acaba por ser essencialmente um controlo externo e pela negativa. Controlam-se os aspectos necessariamente vinculados do agir administrativo e que parametrizam a conduta externamente, ou controla-se, pela negativa e através de um juízo de evidência, os aspectos internos do agir administrativo. No restante, tudo o que caia no âmbito da discricionariedade administrativa pura (ou verdadeira), não é passível de ser sindicado judicialmente.” (Sofia David, ob. cit., p. 269).
Feito este enquadramento quanto aos limites do controlo jurisdicional da atuação administrativa, mostra-se inegável que correspondem a fins de interesse público, cuja concretização (como vimos supra) se encontra a cargo do Recorrido, a realização de intervenções e operações no domínio da habitação que visem resolver os problemas habitacionais no território sob jurisdição autárquica, seja na dimensão da regulação do mercado habitacional, seja da dimensão de suprimento das carências habitacionais e necessidades de valorização do património. Fins públicos esses que, de resto, se encontram consagrados ao nível constitucional - artigo 65.º, n.º 2 als. b) e d) da CRP – e infraconstitucional - artigos 4.º, n.º 2, 16.º, n.º 5, alínea b), 34.º, n.º 3, e 37.º, n.º 1 da Lei n.º 83/2019, de 03.09 (Lei de bases da habitação) e artigo 23.º alínea d), da Lei n.º 31/2014, de 30.05 (Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo).
Mas situa-se no âmbito da discricionariedade administrativa a escolha do modelo e forma em que a prossecução de tais finalidades públicas será efetivada. O que significa que a sindicabilidade contenciosa das opções tomadas pelo Requerido, seja no que respeita ao modelo contratual adotado, seja aos moldes em que o efetiva – designadamente, por recurso ao seu património imobiliário, com a consequente cessação das relações contratuais que relativamente ao mesmo vigorem – se reporta ao controlo daqueles limites internos e externos de que aqui se deu conta.
Como reflete o probatório, o Requerido, ao abrigo das suas atribuições e competências nos domínios da habitação e património, e na sequência de “diagnóstico da existência de falhas relevantes no mercado residencial no concelho de Lisboa” aprovou o Programa Renda Acessível (PRA). Definindo, aí, como interesse público a prosseguir a promoção da “reabilitação e construção de pelo menos 5.000 fogos para arrendamento, com preços e características adequadas às necessidades da procura habitacional de famílias com rendimentos de nível intermédio”, utilizando, para o efeito, “os recursos do Município de Lisboa de forma eficaz, eficiente e sustentável”, convocando a “cooperação institucional entre entidades públicas, e com os operadores privados existentes no mercado”.
Para a implementação de tais objetivos, no exercício da sua discricionariedade, optou pela via contratual, concretamente pela celebração de um contrato de concessão de obra pública e, bem assim, pela afetação de património imobiliário municipal enquanto investimento público necessário à realização do Programa [facto 5].
Na definição do programa contratual da concessão previu, ainda, que a remuneração do concessionário se faria pelas «receitas provenientes dos contratos de arredamento de unidades habitacionais afetas a arrendamento acessível, celebrados ao abrigo do “Programa Renda Acessível”», mas também pelo “preço recebido pela alienação dos imóveis que lhe sejam transferidos em regime de propriedade plena ou da constituição de outros direitos sobre estes” [cláusula 16.ª do CE, facto 8]. Quanto a estes últimos delimitou “os imóveis potencialmente a transmitir em propriedade plena”, incluindo os integrados na operação urbanística 8 (edifícios n.º …., … e … da Rua d…), deixando à concorrência a definição, de entre os imóveis por si delimitados, de qual(quais) o(s) imóvel(eis) seria(m) transmitido(s) ao concessionário em propriedade plena (ponto 4.3 do Modelo de Avaliação das Propostas integrante do Programa de Concurso, facto 7.) consubstanciando o seu aproveitamento económico parte da remuneração deste. E, na sequência da proposta do adjudicatário e da celebração do contrato, resultou que os imóveis integrantes da operação urbanística 8 (edifícios n.º …, … e … da Rua d…) seriam transmitidos ao concessionário em propriedade plena.
É neste contexto que emerge a decisão de denúncia impugnada. Ou seja, a denúncia do contrato de arrendamento celebrado com a Recorrente visa dar cumprimento ao “Contrato de Concessão relativo ao financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa de Renda Acessível”, sitos na Rua d…”, no que respeita à obrigação de transmissão, pelo Recorrido, da propriedade plena do prédio onde se situa o locado.
Assim sendo, correspondendo o contrato de concessão, nos termos em que o mesmo foi definido – incluindo, pois, a transmissão da propriedade plena do prédio em que situa o locado – e, sem que a este respeito o Recorrente tenha consubstanciado qualquer violação dos limites à atuação administrativa discricionária do Recorrido -, ao modelo definido pelo Município para realizar as políticas habitacionais públicas a seu cargo, naturalmente que a afetação do prédio onde se situa o locado ao cumprimento do contrato de concessão e, consequentemente, a denúncia do contrato de arrendamento em causa nos autos, corresponde – de forma direta (e não meramente indireta ou reflexa como aduz o Tribunal a quo) – à prossecução dos fins e interesses públicos de regulação do mercado habitacional e suprimento das carências habitacionais.
Na realidade, mostra-se irrelevante, para o efeito de saber se, ao abrigo do n.º 1 do artigo 137.º do RPIML, o prédio se destina “a outros fins de interesse público” que estejamos perante um imóvel que será transmitido em propriedade plena ao concessionário, e não um cujos fogos venham a ser destinados à renda acessível (nos termos do programa contratual).
O prédio em causa integra a operação delineada pelo Município como a forma mais adequada e compatível com o interesse público, para a realização das políticas necessárias a dar resposta aos problemas habitacionais do Município. Operação e modelo contratual esses – em que se inclui a opção pela afetação do prédio em que se encontra o locado ao PRA e, mais concretamente, ao contrato de concessão enquanto imóvel a ser transmitido em propriedade plena ao adjudicatário - que o Recorrente não questiona, sequer evidenciando o desrespeito pelos limites da atividade discricionária da Administração.
Nesse sentido, entende-se que o prédio em que se situa o locado, efetivamente, se destina a fins de interesse público e, consequentemente, mostra-se preenchido o pressuposto da denúncia tipificado no artigo 137.º do RPIML.

Assenta, ainda, a discordância do Recorrente quanto à sentença no que respeita ao entendimento de que não foi violado o direito de audiência prévia à aprovação do Programa Renda Acessível, considerando que este corresponde a um regulamento porquanto tem regras gerais e abstratas, produzindo efeitos jurídicos externos, diretamente nos interessados residentes/comerciantes, da Rua d…, entre eles, a Recorrente.
O artigo 135.º do CPA define regulamentos como “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.
“O regulamento é, na classificação do Prof. Marcello Caetano, a «norma jurídica de carácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência» (cfr. Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10ª ed., Coimbra Editora, pág., 95).
Daqui resulta que, do ponto de vista material, os regulamentos são normas jurídicas que encerram as características da generalidade e abstração típicas dos atos normativos, tal como as leis. No entanto, não se confundem com estas, porque os regulamentos são editados no exercício do poder administrativo e as leis a que se refere o artigo 112º, nº1 da CRP, são aprovadas no exercício da função legislativa.
(…)
Os regulamentos internos esgotam a sua eficácia jurídica no seio da Administração «dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão direta nas relações entre esta e os particulares» - vide Diogo Freitas do Amaral, ob cit., vol. III, p. 25. Enquanto os regulamentos externos são bilaterais, isto é, vinculam a Administração Pública e os particulares ou entes públicos, gozando da característica da bilateralidade ou lateralidade. Precisam sempre de uma norma legal habilitadora, devendo indicar a lei ao abrigo da qual são emanados, de acordo com o disposto no artigo 112º, nº 7 da CRP.” (Ac. do TCA Sul de 4.7.2019, proc. 688/14.5BELLE).
Resulta, ainda, do artigo 100.º do CPA que “tratando-se de regulamento que contenha disposições que afetem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o responsável pela direção do procedimento submete o projeto de regulamento por prazo razoável, mas não inferior a 30 dias, a audiência dos interessados que como tal se tenham constituído no procedimento” (n.º 1).
Ora, como dá nota a sentença recorrida, “compulsado o PRA, não se vislumbra a existência de uma qualquer norma jurídica geral e abstracta que vise produzir efeitos jurídicos externos”. Tal como em sede de petição inicial, também neste recurso a Recorrente limita-se a afirmar, de forma não consubstanciada, que “o PRA tem regras gerais e abstratas, e visa produzir efeitos jurídicos externos, diretamente nos interessados residentes/comerciantes, da Rua d…, entre eles, a aqui Recorrente” [conclusão y) e fls. 72 das alegações] afirmando que o “comprova toda a panóplia de factos e documentos contantes dos autos”.
Note-se, aliás, que a própria alegação da aplicação aos residentes/comerciantes, da Rua d…, em termos tais que estaríamos perante uma decisão individual e concreta, encerra em si uma contradição com a tese de estarmos perante um regulamento. É que “o regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta […]. A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas, e é abstracta, isto é, define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos ou categorias” (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, p. 171).
Mas o que se questiona é afinal qual a regulação (normativa) que emerge do PRA aprovado pela Assembleia Municipal do Requerido em 30.5.2017 que, no entender da Recorrente, corresponde a uma norma jurídica geral e abstrata e que produz efeitos externos?
Não se sabe. A Recorrente não o diz, nem concretiza.
Ainda que se admitisse estar em causa a proposta do conjunto dos imóveis (terrenos e edifícios) a afetar ao Programa, na qual se inclui o prédio em que se situa o locado, o que já não se vislumbra – dado que estamos perante uma proposta a título indicativo em que cabe “ao Município deliberar a respectiva afetação sucessivamente a cada uma das Operações de Renda Acessível, à medida que for avançando a execução do Programa” - é em que medida esta configura uma regulação (normativa) que reúne as caraterísticas da generalidade e abstração e com efeitos externos. Desde logo, porque (também) os efeitos jurídicos externos não se produzem pelo PRA, antes apenas pelo ato de afetação que for praticado pelo Município (e que, in casu, corresponderá à decisão de contratar tomada no âmbito do procedimento concursal).
Acresce que, mesmo que se entendesse – o que não sucede - estarmos perante um regulamento, como emerge do n.º 1 do artigo 100.º do CPA nem daí resultaria a sua submissão à audiência dos interessados. É que não só a proposta de afetação dos imóveis contida no PRA não afeta de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, designadamente os titulares de direitos obrigacionais relativamente ao prédio, antes se encontrando na dependência de um ato administrativo, como esse direito só é reconhecido a quem se tenha constituído como interessado no procedimento do regulamento administrativo, o que não se demonstra ter sido o caso da Recorrente.
Em suma, também a este respeito carece de razão a Recorrente no erro que aponta à sentença.

Insurge-se, ainda, a Recorrente quanto ao entendimento veiculado pela sentença de que estaria afastado o seu direito de preferência na alienação do prédio em que se integra o locado.
Primeiramente, importa dar nota que, em face da antecipação do mérito da causa principal, o objeto dos autos correspondia à (in)validade da decisão de denúncia do contrato de arrendamento do locado sito na Rua d…, n.ºs … e, bem assim, da norma correspondente ao artigo 137.º do Regulamento do Património Imobiliário do Município de Lisboa.
Esta precisão faz, desde logo, adivinhar que a eventual preterição do direito legal de preferência na compra do locado [artigo 1091.º, n.º 1 al. a) do CC ex vi 104.º, n.º 4 al. g) do RPIML], podendo contender com o ato de transmissão (venda) do locado, não é, todavia, de molde a afetar a validade da decisão de denúncia do contrato de arrendamento ou da norma regulamentar que prevê a denúncia quando o prédio se destine a fins de interesse público. Assim é, porque esse direito legal de preferência não obstaculiza (ou impossibilita) a denúncia do contrato de arrendamento, antes se reportando ao direito que certa pessoa tem de preferir a qualquer outra pessoa na compra e venda ou dação em cumprimento do locado.
Note-se que a própria Recorrente quando alega que “se e quando” o prédio for vendido “é legítimo o exercício do direito de preferência pelo arrendatário” não deixa de reconhecer que o que está em causa é a alienação do prédio, e não a denúncia do contrato de arrendamento.
Sem prejuízo, adianta-se que não incorre a sentença no apontado erro de julgamento, porquanto, como supra se deu conta, estando em causa um bem do domínio privado do Município de Lisboa, cuja disciplina jurídica se submete a um regime de direito público, orientado pela finalidade de interesse público cuja salvaguarda se encontra a cargo da Administração, e em que o direito civil se assume de aplicação subsidiária, a aplicação do artigo 1091.º do CC às relações de arrendamento cujo objeto é um bem público dependeria de, com tal exercício, não se impossibilitar a Administração de efetivar os interesses públicos que vise prosseguir com a alienação do locado.
No caso concreto, garantir à Recorrente a preferência na aquisição do locado, equivaleria a inviabilizar a atividade da Administração na prossecução dos interesses públicos a seu cargo, nos termos em que esta os definiu. O que significa que a aplicação das normas do Código Civil contraria a natureza própria do domínio (privado) da pessoa coletiva pública (artigo 1304.º do CC), equivalendo, como dá nota a sentença, “à subordinação do interesse público ao regime de direito privado” e à “subversão dos princípios e normas de Direito Administrativo” que conformam a relação contratual estabelecida entre a Recorrente e o Recorrido.

Por último, a Recorrente assenta a sua discordância relativamente ao entendimento consignado na sentença de que não ocorreu a violação das regras do procedimento concursal ao adjudicar a uma sociedade por quotas, em detrimento de sociedade anónima.
Está em causa saber se a decisão de adjudicação do “Contrato de Concessão relativo ao financiamento, conceção, projeto, construção/reabilitação, conservação e exploração de bens imóveis do Município de Lisboa, no âmbito do “Programa de Renda Acessível”, sitos na Rua d…” a uma sociedade por quotas padece de invalidade resultante de as normas reguladoras do procedimento concursal exigirem que a adjudicação fosse realizada a uma sociedade anónima.
Refira-se que, como resulta provado, o contrato de concessão foi adjudicado ao concorrente B…, Lda. [factos 9 e 10]. Na sequência dessa adjudicação, a B…, Lda. constituiu a sociedade N…, S.A., cujo objecto social consiste nas “actividades integradas no contrato de concessão, celebrado no âmbito do "Programa Renda Acessível", designadamente concepção e elaboração de todos os projectos necessários à edificação e urbanização, incluindo, demolição de imóveis; demolição, construção e reabilitação de imóveis; conservação, manutenção, gestão e exploração de bens imóveis; financiamento integral de todas as operações e o desenvolvimento de todas as actividades, ainda que complementares ou acessórias, destinadas a assegurar a boa execução do referido contrato” e cujo capital social é por aquela detido na sua totalidade (facto 11).
Posteriormente, o Requerido e a N…, S.A. celebraram o Contrato de Concessão (facto 12).
Ora, como resulta da cláusula 5.ª, n.º 1 do Programa de Concurso “podem ser concorrentes pessoas, singulares ou coletivas, ou agrupamentos de pessoas, singulares ou colectivas”.
Sendo certo que, como resulta do artigo 53.º do CCP, “é concorrente a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa em qualquer procedimento de formação de um contrato mediante a apresentação de uma proposta”. O adjudicatário, por sua vez, corresponde ao concorrente cuja proposta foi aceite ou escolhida pelo órgão competente para a decisão de contratar, ou melhor, refere-se ao concorrente sobre cuja proposta recaiu o ato de adjudicação (artigo 73.º do CCP).
E, em princípio, é com o adjudicatário que o contrato é outorgado, isto é, o contrato é celebrado entre a entidade adjudicante e o adjudicatário (artigos 104.º, 105.º do CCP). De tal forma que correspondendo o concessionário à parte que celebra o contrato de concessão (a quem é atribuída a gestão de uma atividade ou execução de uma obra pública e a quem passa a caber desempenhar a tarefa pública concessionada como contrapartida pela realização de investimentos em infraestruturas e/ou serviços públicos), o concessionário corresponderá ao adjudicatário.
Sucede que no procedimento concursal dos autos verifica-se que a entidade adjudicante previu que o concessionário fosse uma “sociedade constituída com o objeto social e exclusivo de prossecução das atividades compreendidas no objeto do presente Caderno de Encargos” (al. f) da clausula 1.ª do Caderno de Encargos), cuja estrutura acionista fosse composta unicamente pelo adjudicatário ou pelos membros do agrupamento adjudicatário (cláusula 6.ª, n.º 1 do CE) e que mantivesse, ao longo de todo o período de duração da concessão, a sua sede em Portugal e a forma de sociedade anónima regulada pela legislação portuguesa em vigor (cláusula 5.ª, n.º 1 do CE).
Ou seja, exigiu que o adjudicatário constituísse uma sociedade, essa sim sob a forma jurídica de sociedade anónima, cujo capital fosse detido exclusivamente por aquele e cujo objeto social correspondesse exclusivamente ao objeto da Concessão.
Neste sentido, as próprias normas reguladoras do procedimento concursal, estabeleceram uma distinção entre o sujeito da adjudicação – o adjudicatário – e o sujeito contratual – o concessionário.
Não se colocando em causa nos autos a validade destas normas do procedimento concursal – que estabelecem que o contrato seja celebrado com entidade juridicamente distinta do adjudicatário - ou do contrato – por ter sido celebrado com entidade juridicamente distinta do adjudicatário -, a circunstância de a adjudicação ter sido realizada à proposta apresentada por um concorrente que correspondia a uma sociedade por quotas não é, todavia, de molde a afetar a validade do ato de adjudicação (ou, consequentemente, do contrato).
É que, como dá conta a sentença recorrida, “compulsado o teor das peças procedimentais do referido concurso público é possível constatar que as mesmas são omissas quanto à forma societária do concorrente, incidindo unicamente sobre a forma do concessionário, aí se exigindo que este revista a forma de sociedade anónima”.
Isto é, a cláusula 5.ª, n.º 1 do Programa de Concurso, que estabelece que podem ser concorrentes pessoas coletivas ou agrupamentos de pessoas colectivas, não define nem exige qualquer forma societária aos concorrentes, apenas sendo exigível a forma de sociedade anónima à entidade com quem viria a ser celebrado o contrato de concessão (ao concessionário que, como vimos, à luz do Caderno de Encargos seria entidade juridicamente distinta do adjudicatário, embora detida na sua totalidade por este).
Daí resulta que, tal como se entendeu na sentença recorrida, a circunstância de a adjudicação recair sobre a proposta de um concorrente que corresponde a uma sociedade por quotas não invalida a decisão de adjudicação e, consequentemente, não afeta a validade do contrato de concessão.
Em termos tais que não padece a sentença do erro de julgamento que lhe é apontado.

4.4. Da condenação em custas

Vencida, é a Recorrente condenada nas custas do presente recurso (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).


5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;
b. Condenar a Recorrente em custas.