| Decisão Texto Integral: | Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo
ASSOCIAÇÃO DE DEFESA DOS INTERESSES DE MONSARAZ, colectividade sem fins lucrativos, identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Beja que julgou procedente a questão do erro na forma do processo e absolveu da instância o MUNICÍPIO DE REGUENGOS DE MONSARAZ, não tendo ordenado a convolação dos autos em “providência cautelar de suspensão de eficácia de um acto administrativo e/ou de providência cautelar de intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração”, com o fundamento de que “impor-se-ia desde logo a sua rejeição liminar, por manifesta extemporaneidade”, na providência de embargo de obra nova que interpôs contra este Município, pedindo o embargo das obras identificadas nos autos.
Em sede de alegações de recurso apresentou as seguintes conclusões:
“1 - Verifica-se um erro notório na apreciação dos meios de prova de que a Mmª Juíza a quo dispunha nos presentes autos.
2 - Foram impugnados os actos de execução, consubstanciados no modo e na forma como foram executados, através das obras descritas e referenciadas na P.I., aqui dada por integralmente reproduzida (os actos de execução impugnados tiveram o seu início em Agosto de 2007).
3 - Não foi impugnada a deliberação de Fevereiro de 2006, porque era impossível à recorrente ou a qualquer homem mediano, fazer uma prognose concreta e objectiva dos danos e prejuízos que a execução do acto provocaria - e poderá continuar a provocar.
4 - Os prejuízos e danos, só se manifestaram após o modo de actuação e a forma de execução dos actos consubstanciados com as obras referenciadas na P.I.
5 - Foi pois, pelas obras materiais e pela evolução das mesmas e consequente consciência das suas características e forma de execução, que a requerente, tomou conhecimento das violações gravíssimas cometidas, nos locais melhor identificados na P.I..
6 - Os actos de execução impugnados tiveram o seu início em Agosto de 2007.
7 - A petição inicial deu entrada a 17 de Agosto de 2007.
8 - Dentro do prazo estabelecido nos arts. 58º, nº2, alínea b) e 59º, nº3, alínea c) do CPTA - 3 meses.
9 - A sentença impugnada mostra-se assim inquinada do vício de violação de lei, por manifesto e inequívoco erro notório na apreciação dos elementos de prova carreados para os autos.
10 - Deve, por isso, a douta sentença ser revogada e substituída por outra que admita a tempestividade de acção e ser ordenada a consequente convolação numa providência cautelar adequada a determinar-se a medida também ela própria a obstar e evitar os prejuízos e danos que a execução dos actos provocam e provocarão.”
Em contra-alegações o recorrido, concluiu:
“1. Não assiste qualquer sombra de razão à Recorrente, pois a decisão sub júdice é, insusceptível de qualquer reparo, porquanto observou a legalidade e aplicou com rigor e isenção o direito;
2. Os projectos das ladeiras e parques de estacionamento, em Monsaraz, e o seu modo de execução e financiamento ficaram aprovados mediante deliberações camarárias de 01 de Fevereiro de 2006;
3. A realização das obras levadas a cabo nas ladeiras e parques de estacionamento, em Monsaraz, mais não é que a execução das deliberações camarárias que aprovaram a sua execução;
4. As deliberações camarárias de 01 de Fevereiro de 2006, foram comunicadas à Recorrente que, em abono da verdade, deu o seu assentimento à realização dos projectos de beneficiação em causa, aquando da reunião de trabalho ocorrida em 09 de Fevereiro de 2006 - conforme doc. 7 que o recorrido juntou aos autos, com o seu requerimento de oposição;
5. O nº3 do artigo 59º do CPTA refere que o prazo de impugnação começa a contar a partir do primeiro facto aí previsto que se verifique;
6. O primeiro facto a verificar-se, in casu, foi a notificação que foi feita pessoalmente pelo Recorrido numa reunião que teve com a Recorrida realizada em 09 de Fevereiro de 2006, tendo, assim, esta conhecimento do acto nesta altura;
7. É incontestável que o prazo de impugnação há muito se mostrava ultrapassado, a que alude o artigo 58º, nº2, alínea b) do CPTA;
8. A Recorrente, numa derradeira tentativa de fazer prevalecer a sua posição vem arguir o vício de violação de lei da sentença recorrida, com base na falta de apreciação pela Meritíssima Juiz a quo dos elementos carreados para os autos;
9. Mas nada ficou por apreciar, uma vez que a intempestividade da providência cautelar foi considerada como motivo para a não convolação dos autos de providência cautelar de embargo de obra no processo de providência cautelar de suspensão de eficácia de um acto administrativo e/ou de providência cautelar de intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração, o que se traduz na caducidade do direito de acção principal e, concomitantemente, da providência cautelar.
10. Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, que Vossas Excelências doutamente suprirão, deverá o presente recurso improceder, mantendo-se a douta sentença válida e legal na ordem jurídica, com todas as legais consequências.”
Neste TCAS, o Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
OS FACTOS
A sentença recorrida considerou os seguintes factos:
a) - a petição inicial dos autos deu entrada em juízo em 17.08.07;
b) - as deliberações da Câmara Municipal de Reguengos de Monsaraz são de 01.02.06.
A estes factos acrescem os seguintes documentalmente provados nos autos e com interesse para a decisão:
1 - as deliberações que datam de 01.02.06 são da Câmara Municipal de Reguengos de Monsaraz (doc. 1 e doc. 2 juntos com a oposição);
2 - estas deliberações aprovaram o projecto técnico de “Ladeiras - Recuperação de Caminhos Pedonais na Zona Envolvente de Monsaraz”, a candidatura da referida obra pública aos fundos comunitários e a execução da obra de forma mista, isto é, parte por administração directa as componentes de “muros” de “muretes”, de “obras acessórias” e a abertura de caixa na parte de “calçadas”, e por empreitada a “execução de calçada de xisto ao cutelo” e a “reparação de calçada medieval existente”, o projecto técnico de “Parques de Estacionamento em Monsaraz”, a candidatura da referida obra pública aos fundos comunitários e a execução da obra de forma mista, isto é, parte por administração directa as componentes de “terraplanagem”, de “drenagem”, de “obras acessórias” e de “equipamento de sinalização e segurança”, e por empreitada a componente de “pavimentação” (doc. 1 e doc. 2 juntos com a oposição);
3 - do doc. 7 junto com a oposição dos autos consta, designadamente, o seguinte: “Reunião de Trabalho Solicitada pela ADIM/”Terras de Monsaraz” ao Vereador do Pelouro do Turismo do Município de Reguengos de Monsaraz (…) B) Apresentação de Projectos da Autarquia para a Freguesia de Monsaraz O Sr. Vereador, aproveitou o ensejo, e deu conhecimento de dois projectos aprovados pela autarquia a desenvolver, a seu tempo, na Freguesia de Monsaraz: a criação de dois novos parques de estacionamento na proximidade da Vila de Monsaraz (…), no sítio do “Corro”, (…); o projecto de recuperação de algumas calçadas na envolvente e nos acessos a Monsaraz (…) O projecto da Autarquia de arranjo das calçadas coincide em alguns pontos com o projecto dos percursos da ADIM (+ou-10%), mas o mesmo não implica alterações aos percursos definidos, tendo-se discutido e aceitado a sua complementaridade. Estes projectos aguardam financiamento do programa Pe-Aqua. O prazo de execução destas obras está pendente de apoio financeiro. * A autarquia ficou de fazer chegar cópias dos projectos à ADIM/Empresários, enquanto partes interessadas, para conhecimento mais pormenorizado das intervenções.(…);
4 - do doc. 7 junto com a oposição dos autos consta que a reunião aí referida ocorreu em 09.02.06;
5 - as obras dos autos tiveram início em Agosto de 2007;
6 - a ADIM informou o IPPAR no dia 01.08.07 das obras referidas em 5;
7 - no artº 28 da sua petição inicial, a ADIM alega que “será instaurada acção de condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos e interesses violados, nos termos da alínea d) do nº2 do artº 37º do CPTA, da qual dependerá a presente providência cautelar.” (fls. da p.i).
O DIREITO
A recorrente impugna a decisão recorrida apenas quanto à não convolação dos autos em providência cautelar de suspensão de eficácia e/ou de intimação para abstenção de conduta, pondo em causa o fundamento contido na decisão recorrida para assim se ter decidido, ou seja, a extemporaneidade da acção principal a intentar quanto às deliberações datadas de 01.02.06.
Para tanto alega que “foi pois, pelas obras materiais e pela evolução das mesmas e consequente consciência das suas características e forma de execução, que tomou conhecimento das violações gravíssimas cometidas, nos locais melhor identificados na P.I.”, que “os actos de execução impugnados tiveram o seu início em Agosto de 2007, a petição inicial deu entrada a 17 de Agosto de 2007”, logo, “dentro do prazo estabelecido nos arts. 58º, nº2, alínea b) e 59º, nº3, alínea c) do CPTA - 3 meses”, estando a sentença recorrida “inquinada do vício de violação de lei, por manifesto e inequívoco erro notório na apreciação dos elementos de prova carreados para os autos”.
A sentença recorrida contém a seguinte fundamentação para a decisão da não convolação: “(…) incorreu, pois, a Requerente no invocado erro na forma de processo. Atento o que acaba de se concluir, importa agora averiguar da possibilidade de convolação dos autos nos citados processos de providência cautelar de suspensão de eficácia de um acto administrativo e/ou de providência cautelar de intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração. E para o efeito há que considerar que na hipótese de se ordenar o prosseguimento dos autos como processo de providência cautelar de suspensão de eficácia de um acto administrativo e/ou de providência cautelar de intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração, impor-se-ia desde logo a sua rejeição liminar, por manifesta extemporaneidade. É que, como (se) decorre dos autos, a deliberação em crise data de 2006.02.01, e tendo dado entrada a presente petição inicial em 2007.08.17, tão-só assacando ao acto em crise vícios reconduziveis à anulabilidade, pode, com segurança, concluir-se que há muito se mostrava ultrapassado o prazo de 3 (três) meses, a que alude o artº 123º nº1 al. a), artº 116º nº2 al. c)e 58º nº2 al. b) todos do CPTA. Deste modo, a ordenar-se a convolação, incorrer-se-ia na prática de um acto inútil, a que o tribunal deve obstar: artº 137º do CPC ex vi artº 1º do CPTA. (…).”
Importa referir o seguinte:
- as deliberações referidas na sentença recorrida, que datam de 01.02.06, são da Câmara Municipal de Reguengos de Monsaraz e aprovaram o projecto técnico de “Ladeiras - Recuperação de Caminhos Pedonais na Zona Envolvente de Monsaraz”, a candidatura da referida obra pública aos fundos comunitários e a execução da obra de forma mista, isto é, parte por administração directa e parte por empreitada, o projecto técnico de “Parques de Estacionamento em Monsaraz”, a candidatura da referida obra pública aos fundos comunitários e a execução da obra de forma mista, isto é, parte por administração directa e parte por empreitada;
- a recorrente pretendia o embargo das obras de execução destes projectos;
- não é a partir da data de tais deliberações, enquanto actos administrativos, que se conta o prazo para a eventual impugnação das mesmas - cfr. a este respeito o disposto no artº 59º do CPTA que contém as respectivas regras sobre os prazos de impugnação;
- a extemporaneidade da acção principal não determina a extemporaneidade da providência cautelar; determina a sua caducidade - artº 123º do CPTA.
Alega a recorrente que a execução das deliberações eventualmente “suspendendas” só se iniciou em Agosto de 2007, invocando a seu favor o disposto no artº 59º, nº3, c) do CPTA , que dispõe:“3 - O prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique:
a) Notificação;
b) Publicação;
c) Conhecimento do acto ou da sua execução.”.
A excepção da caducidade do direito de acção foi suscitada pelo recorrido - cfr. artºs 20º a 22º da oposição apresentada. Nos termos do disposto no artº 342º, nº2 do CC, “A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita.” É, pois, sobre o ora recorrido que recai o ónus da prova dos factos integram a caducidade do direito de acção por si suscitada, enquanto facto extintivo do direito que a ora recorrente se arroga.
Para tanto, deveria o mesmo alegar e provar que um dos factos elencados no nº 3 do artº 59º do CPTA, se verificou relativamente às deliberações “suspendendas” e com referência à recorrente, e que a partir da data da sua verificação já decorreu o prazo previsto para a impugnação das deliberações.
Ora, tal alegação e prova não se mostra efectuada nos autos, nem nesta sede o recorrido as identifica, não resultando da matéria de facto apurada que a recorrente tenha sido notificada (cfr.artº 68º do CPA) das deliberações datadas de 01.02.06, que estas foram objecto de publicação e que o conhecimento por parte da recorrente das deliberações permitia a esta conhecer o objecto, o sentido, a extensão, todo o conteúdo das mesmas, isto é, todos os seus elementos essenciais enquanto actos administrativos, por forma a aperceber-se dos vícios que agora assaca a tais deliberações (cfr. articulado da p.i onde se imputam vícios de violação de lei a tais deliberações).
Contrariamente, nos autos não se apura qualquer facto que permita concluir pela extemporaneidade da impugnação contenciosa de tais deliberações, relativamente à ora recorrente, como a sentença recorrida decidiu sem qualquer base factual, pois é certo que a datada das deliberações não tem qualquer relevo para início do prazo da impugnação das mesmas (cfr. artº 59º do CPTA), o que a sentença recorrida julgou de forma errada, e também é certo que o invocado pelo ora recorrido no artº 22º da sua oposição - ter a recorrente dado o seu assentimento à realização dos projectos de beneficiação em causa aquando da reunião de trabalho ocorrida em 09.02.06 - não tem o alcance que o recorrido lhe quer dar, ou seja, que a recorrente conhecia na perfeição as deliberações, desde essa data, para assim as poder impugnar.
Com efeito, o que se apura nos autos é que, em tal reunião, “O Sr. Vereador, aproveitou o ensejo, e deu conhecimento de dois projectos aprovados pela autarquia a desenvolver, a seu tempo, na Freguesia de Monsaraz: a criação de dois novos parques de estacionamento na proximidade da Vila de Monsaraz (…), no sítio do “Corro”, (…); o projecto de recuperação de algumas calçadas na envolvente e nos acessos a Monsaraz (…) O projecto da Autarquia de arranjo das calçadas coincide em alguns pontos com o projecto dos percursos da ADIM (+ou-10%), mas o mesmo não implica alterações aos percursos definidos, tendo-se discutido e aceitado a sua complementaridade. Estes projectos aguardam financiamento do programa Pe-Aqua. O prazo de execução destas obras está pendente de apoio financeiro. * A autarquia ficou de fazer chegar cópias dos projectos à ADIM/Empresários, enquanto partes interessadas, para conhecimento mais pormenorizado das intervenções.(…). (cfr. factos supra).
Significativo do que se afirma é o facto de se provar nos autos que em tal reunião “A autarquia ficou de fazer chegar cópias dos projectos à ADIM/Empresários, enquanto partes interessadas, para conhecimento mais pormenorizado das intervenções.(…)” e não ter o Município recorrido ter feito prova destes factos, pois os mesmos eram idóneos para a prova da alegada caducidade.
Assim sendo, resta fazer a aplicação do disposto no artº 59º,nº 3 do CPTA aos factos apurados e decidir em conformidade.
Para que o tribunal a quo pudesse ter decidido pela extemporaneidade da acção de impugnação das deliberações camarárias de 01.02.06, e, consequentemente, pela não convolação do processo na providência cautelar que ao caso coubesse, deveria a sentença recorrida apresentar-se devidamente fundamentada de facto, com indicação dos factos concretos apurados que permitissem concluir que relativamente à ora recorrente, que tem a qualidade de outra interessada para efeitos de impugnação das deliberações camarárias de 01.02.06, para efeitos do disposto no artº 59º, nº3, do CPTA, ocorreu um dos factos a que o nº3 do artº 59º se refere, e qual deles se verificou em primeiro lugar, para assim fixar o início do respectivo prazo de impugnação.
Com efeito, quando se não verifique quer a notificação quer a publicação a que o artº 59º, nº3 se refere, para os interessados que não possam ser tidos como destinatários directos do acto, como é o caso da recorrente, “(…) o momento relevante para a contagem do prazo de impugnação é o conhecimento da prática do acto ou da sua execução. O conhecimento da prática do acto poderá ser obtido por qualquer meio, podendo resultar da intervenção do interessado no procedimento administrativo ou da mera informação particular, ao passo que o começo de execução pressupõe a prática de actos materiais (…). O começo de execução, que era entendido no regime anterior como uma modalidade de conhecimento oficial do acto (arts. 828º do CA, 52º, alínea b), do Regulamento do STA e 29º, nº3, da LPTA), deverá consistir em actos materiais ou jurídicos de execução que se revistam de suficiente publicidade e sejam reveladores do conteúdo do acto.”(Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in “Comentário…, 2ª Ed., 2007, pag. 358).
Ora, a sentença recorrida não cuidou de apurar a devida matéria de facto, tendo alcançado a solução dos autos - absolvição da instância do ora recorrido por desnecessidade de convolação dos autos - a partir da data das referidas deliberações e na mera suposição de “que há muito se mostrava ultrapassado o prazo de 3 (três) meses, a que alude o artº 123º nº1 al.a), artº 116,º nº2 al. c) e artº 58º nº 2 al.b) todos do CPTA.” Dizemos mera suposição pois tal conclusão não assenta em qualquer factualidade que o tribunal a quo tenha apurado.
Não é, pois, a solução alcançada pelo tribunal a quo acertada.
Dos autos resulta que a recorrente tem a qualidade de interessada; a mesma não foi notificada das deliberações a que a decisão recorrida se refere; estas não se mostram publicadas; invocada a intempestividade da acção principal pelo recorrido, tendo este o ónus da prova de tal intempestividade, o mesmo não cumpriu tal ónus; por seu turno, o tribunal a quo tinha elementos de prova nos autos para poder decidir correctamente, mas não o fez, incorrendo no apontado erro de julgamento de facto, assim como no de direito, quando deu por verificada a alegada intempestividade da acção principal.
Como já se referiu, ao contrário do que alega o recorrido, o conteúdo do doc. 7 junto aos autos não permite concluir que o teor das deliberações camarárias de 01 de Fevereiro de 2006 foi comunicado à recorrente aquando da reunião de trabalho ocorrida em 09 de Fevereiro de 2006, por forma a esta ficar inteirada do modo de execução dos projectos que tais deliberações aprovaram, assumindo tal conhecimento a eficácia jurídica prevista no artº 59º,nº3 do CPTA.
É de referir que, v.g., o começo de execução de um acto administrativo de licenciamento de obras, como momento relevante para o início do prazo de impugnação do mesmo não se confunde com o início da execução das obras materiais, só tendo essa potencialidade quando se patenteie ao interessado, pela evolução das obras e consequente consciência das suas características, a violação de eventuais direitos, o que, no caso dos autos se mostra alegado pela recorrente (neste sentido, cfr. Ac. STA de 07.12.94, in Ap.DR de 18.04.97, pag. 8954).
Ora, não tendo o recorrido logrado provar a arguida caducidade do direito de acção principal, e não necessitando a recorrente de fazer a prova do contrário, terá de se atentar no alegado pela recorrente nos artºs 1º, 2º, 6º, 7º, 8º, 10º, 12º, 13º, 14º, 15º, 17º, 18º, 19º, 22º e 24º da petição inicial e nos artºs 3º, 26º, 27º e 29º da resposta à excepção da caducidade, para se considerar que para esta o início do prazo de impugnação a que alude o artº 59º do CPTA, só começou a correr a partir do conhecimento da execução das obras efectuadas nas ladeiras pedonais de Monsaraz e junto à fortificação do século XVII - início de Agosto de 2007 - obras essas ao abrigo das deliberações de 01.02.06, as quais, pelas suas características e modo de execução, tiveram a potencialidade de evidenciar, para a recorrente, a violação dos direitos que invoca: obras executadas com maquinaria pesada do Exército, sem acompanhamento arqueológico e sem aprovação do IPPAR.
Tendo sido pelas obras materiais e pela evolução das mesmas, bem como pela consequente consciência das suas características e forma de execução, que a requerente tomou conhecimento das alegadas violações de lei, de acordo com o disposto no nº3 do artº 59º do CPTA, que refere que o prazo de impugnação começa a contar a partir do primeiro facto aí previsto que se verifique, resultando dos autos que foi este o primeiro facto a verificar-se, in casu, o conhecimento da execução das obras levadas a cabo nas ladeiras pedonais de Monsaraz e junto à fortificação do século XVII, é a tal momento que se deve atender como momento do conhecimento dos actos em causa, por parte da recorrente, para efeitos de prazo de impugnação das deliberações datadas de 01.02.06, donde não proceder a excepção de caducidade, ao contrário do que foi considerado pela sentença recorrida visto o prazo de impugnação a que alude o artº 58º, nº2, alínea b) do CPTA, relativamente às deliberações referidas na sentença recorrida, não se mostrar ultrapassado, não sendo a convolação processual um acto inútil e ser possível a convolação dos autos noutra providência cautelar, designadamente a suspensão de eficácia das deliberações referidas ou a intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte do recorrido - cfr. artº 112º, nº2, al. a) e al. f), do CPTA.
Acresce que a recorrente indica na sua petição inicial - artº 28º - qual a acção principal que vai propor: acção de condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, nos termos do artº 37º, nº2-d) do CPTA. Esta acção, sendo uma acção administrativa comum, pode ser proposta a todo o tempo - artº 41º, nº1 do CPTA. Também por este fundamento a sentença recorrida decidiu de forma errada.
Verificando-se o apontado erro de julgamento de facto e de direito, erro de violação de lei referido pela recorrente, pois tendo sido, em rigor, a intempestividade da acção principal considerada como motivo para a não convolação dos autos de providência cautelar de embargo de obra em processo de providência cautelar de suspensão de eficácia de um acto administrativo e/ou de providência cautelar de intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração, não se verificando tal intempestividade não se pode concluir pela caducidade do direito da acção principal, não sendo inútil a convolação dos autos em autos de providência cautelar de suspensão de eficácia e/ou de providência cautelar de intimação para adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração, procedem as conclusões das alegações de recurso, merecendo este provimento e carecendo a sentença recorrida de ser revogada e substituída por outra que determine tal convolação processual, se a tal nada obstar.
Pelo exposto, acordam os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:
a) - conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida;
b) - condenar o recorrido nas custas, com procuradoria num ¼.
LISBOA, 19.06.08
Magda Geraldes
Mário Gonçalves Pereira
Rogério Martins |
