| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Sofia ..., com os sinais dos autos, interpôs no TAC de Lisboa Recurso Contencioso do acto do Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia, contido no ofício nº 0029, de 11-1-1999, que indeferiu a sua pretensão de “serem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração de contrato a termo certo a que se refere o artigo 4º do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho”.
Por sentença de 17-6-2005, foi negado provimento ao recurso contencioso interposto [cfr. fls. 153/168].
Inconformada, a recorrente interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“A. O Acórdão recorrido enferma de vários vícios e incorre em erro de julgamento.
B. O erro de julgamento consiste na incorrecta aplicação do princípio da igualdade ao caso concreto.
C. O tribunal a quo entendeu que a aplicação do princípio da igualdade ao caso concreto, promovendo o tratamento idêntico das situações da recorrente e dos outros dois bolseiros, seria o mesmo que tratar a ilegalidade de modo igual.
D. Não seria então possível tratar a recorrente do mesmo modo que foi dispensado aos outros dois bolseiros porque isso seria cometer outra ilegalidade.
E. Ora essa conclusão é errática e completamente inadequada para apreciar o pedido da recorrente, na medida em que esta apenas peticionava que lhe fosse dispensado igual tratamento, no pressuposto de que o tratamento dispensado aos dois outros bolseiros tenha sido, como foi, conforme com a lei.
F. Afirma-se na douta sentença que a situação dos outros bolseiros é distinta da situação da recorrente, embora todos os envolvidos tenham sido alvo da mesma actividade certificadora de funções por parte do ISA.
G. Por outro lado, se o conteúdo literal dos documentos bem atestava que os bolseiros asseguravam necessidades permanentes de serviço, não havendo dúvidas quanto a isso, porque razão dúvidas já houve para considerar que o ponto 12 da fundamentação não traduzia a verdade material sobre a natureza das actividades da recorrentes?
H. Quanto à improcedência do vício de falta de fundamentação, o tribunal a quo excedeu-se e exorbitou os seus poderes jurisdicionais na medida em se substituiu à recorrente na tarefa de configurar a relação material controvertida.
I. O Tribunal não está obrigado pela qualificação que a parte faz dos factos mas está vinculado a conhecimento dos factos que as partes trazem perante si.
J. Ora, a recorrente invocou a contradição entre a actividade do ISA [que se pautou por incluir a recorrente no acervo de pessoas que teriam direito à regularização contratual] e a decisão que, de repente, desconsiderou toda a fundamentação anteriormente defendida para sustentar o direito da recorrente à regularização, a partir do momento em que se apercebeu que o Governo não disponibilizaria as verbas necessárias para os encargos a assumir.
K. Foi esse facto que a recorrente invocou como fundamento do vício de forma, facto esse que o Tribunal ignorou, preferindo interpretar a vontade da parte sem a tivesse necessidade de o fazer.
L. Os factos dados como assentes nos pontos 8 e 12 da fundamentação da douta sentença viram a sua fé probatória ser abalada sem que tenha sido produzida contra-prova suficiente.
M. Se o Tribunal, que no caso da prova documental não tem liberdade de apreciação da mesma, entendia que o seu conteúdo literal não atestava aquilo que a recorrente invocava, deveria ter indagado da verdade material em ordem a descobri-la, quer através da consulta e análise do processo administrativo instrutor, que através de diligências a coberto do princípio do inquisitório, ou mesmo solicitando o aperfeiçoamento dos artículos.
N. No entanto, poderia o Tribunal ter percebido que a disciplina jurídica que regulamenta o funcionamento e a orgânica do ISA inscreve a função de investigação no rol das actividades que para o organismo tem natureza de necessidades permanentes.
O. Como também teria percebido que a coordenação e supervisionamento na área da investigação são a forma paradigmática de assegurar a subordinação hierárquica da recorrente à instituição, bem patente no processo administrativo instrutor.
P. Os erros e vícios assacados à douta sentença recorrida provocam-lhe a nulidade”.
A entidade recorrida não contra-alegou.
A Senhora Juíza “a quo” sustentou o decidido [cfr. fls. 208].
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimento [cfr. fls. 213/216].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
i. A recorrente iniciou as suas funções no Departamento de Engenharia Florestal do Instituto Superior de Agronomia em Outubro de 1990, como prestadora de serviços [cfr. doc. de fls. 43 dos autos].
ii. Em 1 de Abril de 1994 foi celebrado entre a recorrente e o Instituto Superior de Agronomia, um contrato de concessão de bolsa de investigação, nos termos do Decreto-Lei nº 437/89, de 19 de Dezembro, pelo prazo de seis meses, com início em 1 de Abril de 1994, contrato esse que foi objecto de renovação, por três meses [cfr. doc. de fls. 43 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e doc. de fls. não numeradas do processo administrativo].
iii. Do contrato referido no ponto anterior consta designadamente o seguinte:“Cláusula 1ª O ISA compromete-se a conceder à recorrente uma bolsa de investigação... Cláusula 2ª A segunda outorgante obriga-se a executar o plano de trabalho aprovado no âmbito dos projectos "Water use efficiency in relation to climate change and elevated CO2 correspondente ao contrato EV 5V-CT92-0093" e "Sylvicultural management of cork-oak stands towards improved cork production and quality correspondente ao contrato AIR-cT92-0135", integrando-se assim nas actividades de investigação do Departamento de Engenharia Florestal.Cláusula 3ª O referido plano será realizado nas instalações do Departamento de Engenharia Florestal em regime de tempo integral.
[…]Cláusula 5ª Os direitos e deveres das partes, para além dos consignados no contrato, são os que resultam do preceituado no Decreto-Lei nº 437/89, de 19 de Dezembro.Cláusula 6ª O plano de trabalhos será acompanhado e supervisionado pelos responsáveis científicos dos projectos, Prof. João Santos Pereira e Prof. Helena Margarida Nunes Pereira e os mesmos serão executados no local constante da cláusula 3ª, com o horário semanal de 35 horas”.
iv. De 1 de Janeiro de 1995 a 31 de Dezembro de 1997, a recorrente desenvolveu a sua actividade como bolseira de Doutoramento PRAXIS XXI, ao abrigo de contrato de bolsa do Programa PRAXIS [cfr. doc. de fls. 43 dos autos].
v. Na sequência da publicação do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, a solicitação do Presidente do Conselho Directivo do ISA, o responsável do Departamento de Engenharia Florestal do mesmo Instituto enviou àquele, em 3 de Julho de 1997, lista do pessoal com vinculação precária [cfr. doc. de fls. 23 e segs. dos autos].
vi. Relativamente a Jorge … refere-se nessa lista o seguinte: “satisfaz necessidades permanentes do serviço no sector das tecnologias”.
vii. Relativamente a Ana … refere-se nessa lista o seguinte: “Considera-se que os trabalhos por ela executados correspondem a necessidades permanentes do DEF”.
viii. Pelo ofício nº 374, de 24 de Fevereiro de 1997, dirigido pelo recorrido ao Director do Departamento de Ensino, o mesmo esclarece o seguinte:
“Todos os bolseiros de investigação com contrato à data de 10-1-96 já se encontravam numa situação de "recibo verde" ou contrato a termo certo. A forma que se encontrou para lhes poder ser assegurada a remuneração foi, bem ou mal, a contratação ao abrigo do Decreto-Lei nº 437/89, de 19/12, satisfazendo, no entanto, os mesmos necessidades permanentes dos serviços e estando sujeitos a subordinação hierárquica e horário completo, conforme declarações oportunamente enviadas, parecendo-nos injusto não poderem ser abrangidos pelo articulado do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21/6.” [cfr. doc. de fls. 70 dos autos].
ix. A lista a que se refere o ponto v. veio a ser objecto de aditamento em 6 de Junho de 1997 [cfr. doc. de fls. 38 e segs. dos autos].
x. Nesta segunda lista estava integrada a recorrente, com a referência expressa de que “Desenvolve trabalho técnico e de investigação integrado no âmbito da actividade científica do DEF. Exerce trabalho de investigação e técnico no âmbito da investigação na ecofisiologia seja no campo quer no laboratório, inclusive desenvolveu metodologias novas no DEF para a utilização dos isótopos estáveis do carbono. Portanto, as tarefas por ela executadas se consideram como fundamentais para o desenvolvimento da actividade científica do DEF.” [cfr. doc. de fls. 43 dos autos].
xi. Pelo ofício nº 2767, de 23-6-97, dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do ISA, pelo Ministro da Ciência e da Tecnologia, este membro do Governo manifesta o entendimento de que os bolseiros de investigação que desempenhem funções permanentes nos serviços deverão ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 81-A/96 [cfr. doc. de fls. 71 dos autos].
xii. Em 31-7-97, o Presidente do Conselho Directivo do ISA dirigiu ao Director do Departamento do Ensino Superior, o ofício nº 1842, sob a epígrafe “Bolseiros de Investigação – aplicação do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho”, submetendo à apreciação deste a listagem dos bolseiros de investigação, em número de 58, em que se inclui a recorrente [cfr. doc. de fls. 59 a 62 dos autos].
xiii. Este Departamento, pelo ofício de 12-8-97, devolveu os contratos a termo certo dos referidos bolseiros “a fim de os mesmos serem devidamente instruídos e fundamentados.” [cfr. doc. de fls. 63 dos autos].
xiv. Pelo ofício nº 2866, de 17-12-97, o recorrido informou o Secretário de Estado do Ensino Superior de que relativamente aos bolseiros referidos no ofício nº 1842 “a eventual contratação dos referidos bolseiros ao abrigo da legislação vigente só poderia ocorrer se o Governo reforçasse o OE na medida das necessidades resultantes das aludidas contratações, como era nossa expectativa. O não cumprimento pelo Governo neste particular anula por completo a possibilidade do ISA das sequência a expectativas criadas durante a fase em que se esperava que este fosse o procedimento a adoptar.” [cfr. doc. de fls. 68 dos autos].
xv. Em relação à recorrente não foi instruído qualquer processo tendo em vista a aplicação à mesma do disposto no Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho [admitido por acordo].
xvi. Não foi, em relação à recorrente, declarado, por despacho fundamentado do recorrido que a mesma não satisfazia necessidades permanentes do serviço [admitido por acordo].
xvii. Foi celebrado, com o bolseiro de investigação do ISA, Jorge …, contrato de trabalho a termo certo, com efeitos reputados a 23-1-98 [cfr. doc. de fls. 74 dos autos].
xviii. Foi celebrado, com a bolseira de investigação do ISA, Ana …, contrato de trabalho a termo certo, em cumprimento do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, com efeitos reportados a 1-7-97 [cfr. doc. de fls. 90 dos autos].
xix. Por requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do ISA, a recorrente solicitou que, à semelhança do ocorrido com os identificados colegas, bolseiros de investigação, fossem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração do contrato a termo certo a que se refere o artigo 4º do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, de modo a dar cabal execução aos despachos ministeriais que o autorizavam [admitido por acordo].
xx. Nos termos constantes do ofício nº 0029, de 11-1-99, dirigido à recorrente e por esta recebido, sob a epígrafe “Aplicação do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho”, o recorrido indeferiu a pretensão da recorrente nos seguintes termos:
“O requerente tem a situação de bolseiro de investigação [Ciência e Praxis XXI] no ISA, sendo-lhe aplicável o DL nº 437/89, de 19 de Dezembro. Nos termos deste diploma o contrato de concessão de bolsas não gera nem tutela relações de trabalho subordinado, estando vedado aos bolseiros de investigação [por imposição legal à entidade acolhedora] que desempenhem funções para satisfação de necessidades permanentes dos serviços.
Tais requisitos impedem que seja abrangido pelo DL nº 81-A/96 uma vez que este diploma legal exige a subordinação hierárquica e o exercício de funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços [artigo 4º].
A sua situação também não é comparável com a de Jorge Gominho, pois o seu início de funções no ISA ocorreu com um contrato de trabalho a termo certo com as funções inerentes à categoria de técnico superior de 2ª classe, horário completo e subordinação hierárquica.
A situação de Ana Paula Soares Marques de Carvalho também é diferente pois era uma mera prestadora de serviços paga a recibo verde.” [cfr. doc. de fls. 99 dos autos e artigo 20º da p.i.].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, o acto contenciosamente recorrido indeferiu a pretensão formulada pela recorrente, no sentido de “serem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração de contrato a termo certo a que se refere o artigo 4º do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho”, entendimento esse que veio a encontrar acolhimento na sentença recorrida, que assim lhe negou provimento.
Na conclusão P) da sua alegação, sustenta a recorrente que os erros e vícios assacados à douta sentença recorrida provocam-lhe a nulidade, sem contudo especificar qual das formas de nulidade, das previstas no artigo 668º do CPCivil, é que em seu entender viciaria a sentença.
Afigura-se-nos, porém, à semelhança do entendimento sufragado pelo Digno Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer de fls. 213/216, que tendo em atenção os vícios que a recorrente imputa ao julgado e ainda o silêncio assumido pela entidade recorrida, que, contrariamente ao que aquela defende, o que eventualmente se verifica será erro de julgamento, já que não se vislumbra que a sentença se encontre em contradição com as premissas nela elencadas.
Improcede, deste modo, a conclusão vertida na alínea P) da alegação da recorrente.* * * * * * Vejamos então se a sentença recorrida padece do erro de julgamento que a recorrente lhe aponta.
O DL nº 81-A/96, de 21/6, veio iniciar um percurso legislativo com vista a suprimir a precariedade de emprego na Administração Pública. Para alcançar tal desiderato, o artigo 3º desse diploma determinou a prorrogação, até 30-4-97, dos contratos de trabalho a termo certo que estivessem em vigor em 10-1-96 e que comprovadamente visassem “satisfazer necessidades permanentes dos serviços”.
Por seu turno, o artigo 4º estabeleceu que o pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10-1-96, desempenhasse funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que então contasse com mais de três anos de trabalho ininterruptos, seria contratado a termo certo até 30-4-97.
Por sua vez, o artigo 5º, nº 1, do DL nº 81-A/96, dizia textualmente o seguinte: “nos casos em que a relação de trabalho existente em 10 de Janeiro de 1996 subsista há menos de três anos, mas em que seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço, que obtenha a concordância do membro do Governo da tutela, que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço, pode ser celebrado contrato de trabalho a termo certo, nos termos previstos no nº 1 do artigo anterior” – ou seja, um contrato “a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997”.
A discordância entre a recorrente e a entidade recorrida centra-se no facto das funções por ela exercidas se reconduzirem à figura do bolseiro de investigação – situação a coberto do DL nº 437/89, de 19/12, cujo artigo 4º, nº 3 dispõe que o contrato de concessão de bolsas não gera nem titula relações de trabalho subordinado, além de que o nº 2 do artigo 10º proíbe expressamente as instituições acolhedoras de recorrer, directa ou indirectamente, aos bolseiros de investigação para satisfação de necessidades permanentes dos respectivos serviços –, situação essa que no entender da entidade recorrida impediria que a recorrente pudesse beneficiar do mecanismo previsto no DL nº 81-A/96, de 21/6.
Contudo, a análise da factualidade dada como assente demonstra que a recorrente – embora numa primeira fase prestasse trabalho remunerado através de recibo verde, e só depois como bolseira de investigação –, exercia funções fundamentais para o Departamento de Engenharia Florestal [cfr. ponto x. do probatório], as quais, de acordo com a factualidade dada como assente no respectivo ponto viii., correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, indo mesmo a entidade recorrida mais longe, ao afirmar que “todos os bolseiros de investigação com contrato à data de 10-1-96 já se encontravam numa situação de "recibo verde" ou contrato a termo certo”e que “a forma que se encontrou para lhes poder ser assegurada a remuneração foi, bem ou mal, a contratação ao abrigo do Decreto-Lei nº 437/89, de 19/12, satisfazendo, no entanto, os mesmos necessidades permanentes dos serviços e estando sujeitos a subordinação hierárquica e horário completo, conforme declarações oportunamente enviadas, parecendo-nos injusto não poderem ser abrangidos pelo articulado do DL nº 81-A/96, de 21/6”.
Ora, não restando dúvidas de que a recorrente exercia funções de investigadora do DEF [Departamento de Engenharia Florestal do Instituto Superior de Agronomia] como decorre da lista de investigadores do DEF constante de fls. 39 dos autos, e que oportunamente foi remetida à tutela para regularização do pessoal em situação irregular, ao abrigo do DL nº 81-A/96, de 21/6, a sua situação funcional era em tudo idêntica à dos seus colegas que integravam essa mesma lista pois, se assim não fosse, muito mal se compreenderia a sua inclusão naquela lista.
E do teor dessa listagem decorre também, como se viu, que a recorrente exercia funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, como o atestou o dirigente máximo do serviço, na informação constante de fls. 43. Com efeito, aí é dito que a recorrente exercia “tarefas fundamentais ao desenvolvimento da actividade cientifica do DEF”, e estas não poderiam ser, seguramente, tarefas de desenvolvimento de projectos de investigação devidamente identificados e de duração limitada, como erradamente considerou a sentença recorrida.
Sendo o DEF um departamento de cariz eminentemente científica, o exercício de tarefas fundamentais de desenvolvimento da actividade científica inculca a ideia de que se trata das tarefas permanentes do DEF, pois a simples circunstância de se considerar que as mesmas se inserem no desenvolvimento da actividade do DEF significa, como acertadamente notou o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul no douto parecer de fls. 213/216, “que tais tarefas se enquadram no âmbito de actividade das atribuições do ISA e mais concretamente no âmbito das competências do DEF e se, elas são fundamentais ao desenvolvimento da actividade do DEF, tal significa que são vitais ao desenvolvimento da actividade do DEF e, sendo funcionalmente fundamentais/vitais, elas ganham perenidade e são permanentes, motivos por que, a nosso ver, tais tarefas preenchem o conceito indeterminado de «necessidades permanentes dos serviços» a que alude o artigo 4º, nº 1 do DL nº 81-A/96, de 21/6”.
Finalmente, importa atentar que as verdadeiras razões que motivaram a não inclusão da recorrente no regime de regularização excepcional criado pelo DL nº 81º-A/96, de 21/6, posto que aquela fazia parte da lista de situações irregularmente existentes como se alcança do citado documento, foram apenas e tão só razões de natureza orçamental, como o denuncia o ofício nº 2866, de 17-12-97, dirigido pelo recorrido ao Secretário de Estado do Ensino Superior [cfr. ponto xiv. da matéria de facto dada como assente].
É pois possível extrair desde já uma conclusão:
Como resulta da matéria de facto dada como assente, a situação da recorrente encontrava acolhimento no artigo 4º do DL nº 81-A/96, de 21/6, já que tendo esta iniciado as suas funções ao serviço do Departamento de Engenharia Florestal do Instituto Superior de Agronomia em Outubro de 1990, estas subsistiam há mais de três anos, tendo por referência o dia 10 de Janeiro de 1996.
Simplesmente, o dirigente máximo do serviço – o Presidente do Conselho Directivo daquele Instituto, e aqui recorrido –, não obstante numa primeira fase ter cumprido o disposto no nº 4 do artigo 4º do DL nº 81-A/96, relativamente à recorrente, recusou-lhe a aplicação daquele regime de regularização extraordinária na sequência de requerimento que aquela lhe dirigiu nesse sentido, obviando dessa forma a celebração do contrato a termo certo, o qual, como vimos, estava dependente da remessa ao membro do Governo da tutela pelos serviços e organismos de determinados elementos [nome do contratado, data em que iniciou funções, funções que exerce e respectiva equiparação a categoria e carreira, remuneração que aufere, declaração do dirigente máximo do serviço ou organismo de que o contratado satisfaz necessidades permanentes do serviço, e declaração de que a satisfação dos encargos até final do corrente ano, para os contratados nessa situação, se encontra assegurada no agrupamento económico «Despesas com o pessoal» ou noutras rubricas que permitam a necessária alteração orçamental], para efeitos da competente autorização do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública, sob proposta do membro do Governo da tutela [nº 3 do artigo 4º do DL nº 81-A/96, de 21/6].
Porém, como acima se deixou amplamente demonstrado, tal entendimento não tinha correspondência com a realidade dos factos, já que as funções exercidas pela recorrente – como aliás reconheceu o dirigente máximo do serviço, e aqui recorrido, no ofício nº 374, de 24-2-97, dirigido ao Director do Departamento de Ensino [cfr. ponto viii. da matéria de facto] e na memória justificativa constante da 2ª listagem enviada pelo Departamento de Engenharia Florestal ao Presidente do Conselho Directivo do ISA, e aqui recorrido, na qual constava o nome da recorrente como executando funções consideradas fundamentais para o desenvolvimento da actividade científica do DEF [cfr. ponto x. da matéria de facto] – se destinavam efectivamente a satisfazer necessidades permanentes de natureza científica do Departamento de Engenharia Florestal.
Donde, e em consequência, o despacho que indeferiu a pretensão da recorrente de “serem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração de contrato a termo certo a que se refere o artigo 4º do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho”, mostrava-se inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, o que constituía fundamento bastante para que fosse concedido provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente.
Contudo, ao assim não ter entendido, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento e, como tal, não pode manter-se.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e com tais fundamentos, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional revogando a sentença recorrida e, em consequência, conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto recorrido.
Sem custas, por isenção da entidade recorrida – recurso tramitado ao abrigo da LPTA.Lisboa, 26 de Março de 2009
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[Teresa de Sousa] |
