| Decisão Texto Integral: | 1.- A CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA, interpõe recurso jurisdicional, para este Tribunal, da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, que julgou procedente a presente impugnação judicial, deduzida por A...- Sociedade de Lavagens Automáticas, Ldª., com os sinais identificadores dos autos, contra a liquidação da taxa relativa a instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água, por aquela efectuada, no montante de 1.592.880$00 e referente ao ano de 1995, concluindo assim as suas alegações :
1a - As autarquias locais, nomeadamente os municípios, possuem património e finanças próprias, designadamente as receitas provenientes dos seus tributos;
2a- Sendo que estas entidades podem, nos termos legais e no caso que nos ocupa, provir da cobrança de impostos ou da cobrança de taxas pelos serviços prestados por aquelas, cfr. art° 4°, n° l, als. a) e h) da Lei n° 1/87, de 6 de Janeiro (sendo que, actualmente, o próprio art° 254°, n° 2, da CRP, dispõe que os municípios, além das receitas provenientes dos impostos, dispõem de receitas tributárias próprias;
3a- Assim sendo, ao Município de Sintra, é, nos termos legais (no caso que nos ocupa, de acordo com o disposto no art° 11°, da Lei n° 1/87, de 6 de Janeiro), permitido cobrar taxas de acordo com as diferentes Tabelas de Taxas e Licenças, aprovadas pela respectiva Assembleia Municipal e em vigor em cada momento.
4a - As taxas têm, pois, como pressupostos de facto: a prestação concreta de um serviço público; na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
5 a - No caso sub iudice estamos perante uma taxa na medida em que existe uma relação sinalagmática, já que existe uma contrapartida prestada à ora recorrida, qual seja:
-a faculdade desta (recorrida) ocupar com as suas instalações abastecedoras de carburante, ar e água o domínio público municipal, bem como a utilização que a mesma faz dos recursos naturais, ar, solos e água.
6a - Sendo manifesto que a utilização de bens de utilização pública por via do desgaste ambiental que o funcionamento de um posto de venda de carburantes implica, sob o ponto de vista da inevitável contaminação atmosférica e dos solos, constituindo, por um lado, elementos condicionadores em termos urbanísticos e de aproveitamento dos solos. Bem como, por outro, são um factor de risco público que não pode deixar de ser ponderado, nomeadamente em sede de protecção civil; já que estamos não só perante matérias poluentes, mas, mais do que isso, perigosas.
7a - Com isto não queremos significar que a taxa cobrada seja apenas para cobrir exactamente os custos.
8a - Pois que, a relação sinalagmática existente na taxa não pressupõe uma exacta equivalência económica, podendo a aferição do respectivo montante ser realizada em função não só do custo, mas também do grau de utilidade do serviço para quem tem de pagar o tributo, neste sentido n° 20/03 do Tribunal Constitucional, publicado na 2a sério do DR de 28 de Fevereiro de 2003, in recurso 327/02 e AC. 513/03, de 28 de Outubro, in recurso 332/01.
9a - Assim, para que exista um aumento de taxas não tem apenas e forçosamente que se atender ao critério da inflação. Outros critérios existem que são também válidos.
10a - Donde se conclui que, caso ocorra, como foi o caso, um aumento das taxas praticadas, outros critérios são também válidos, nomeadamente os de cariz social, as opções políticas, conquanto que a contraprestação não deixe de ser proporcional. Isto é, que haja equivalência ou correlação entre o que é pago e o que é prestado, o que se dá e o que se recebe, o que é o caso apesar da alteração ocorrida na Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra de 1988 para 1989.
11a - Assim sendo, salvo melhor opinião, existe equilíbrio entre a quantia exigida à ora recorrida e a contraprestação prestada pela ora recorrente pela utilização de bens do domínio público.
12a Até porque, perante os factores supra referidos, a ora recorrente não pode assumir uma postura de indiferença, na medida em que sobre ela impende o dever constitucionalmente consagrado de defesa do ambiente e qualidade de vida, cfr. art° 66° da C.R.P..
13a - Pelo que, no caso sub iudice não houve, salvo melhor opinião violação de qualquer princípio constitucional ou legal, nomeadamente do princípio da proporcionalidade, cfr. art°s 18°, n° 2, e 266°, n° 2, ambos da CRP e o art° 5°, n° 2, do C.P.A..
14a - E o mesmo se diga, pelo anteriormente exposto, relativamente à violação do princípio constitucional insíto ao princípio do Estado de Direito Democrático, previsto no art° 2° da C.R.P.
Termos em que entende que deve ser dado provimento ao presente recurso, com as legais consequências.
Houve contra alegações em que a recorrida sustenta a manutenção do julgado em alegações assim concluídas:
A.- O Caso em apreço foi já apreciado por este mesmo Tribunal Central Administrativo no âmbito do acórdão de 20.03.01. proferido no âmbito do recurso n.° 741/98, no qual V. Exas. concluíram pela verificação no caso dos autos de uma clara violação do principio da proporcionalidade.
B.- A CMS não se conformou e recorreu para o STA que apenas não julgou definitivamente o caso pôr violação do princípio da proporcionalidade porquanto faltaria ainda apurar em que momento haviam sido fixados os quantitativos que vigoravam em 1988, e qual a erosão desde então e até 1989 sofrida pela moeda, de acordo com os índices de preços estabelecidos para cada um dos anos intermédios.
C. Havia, pois que ampliar a matéria de facto em ordem a obter um base factual capaz de suportar a decisão de direito e dai que por douto acórdão de 29.05.02 do STA se mandou baixar os autos à 1ª instância.
D. Em cumprimento do decidido por este mesmo Supremo Tribunal Administrativo foi a base factual alargada e os autos instruídos com os elementos de prova atinentes às questões acima referidas tendo dai resultado inequívoco que entre 1984 e 1988 as taxas a que respeitam os autos triplicaram e que entre 1988 e 1989 as mesmas taxas decuplicaram!
E. Ora, tivesse esta prova sido produzida anteriormente, atendendo ao quanto resultava do acórdão há muito que os Senhores Conselheiros, teriam decidido definitivamente o presente caso e, evidentemente, no sentido da violação do princípio da proporcionalidade pôr aumento intolerável das taxas. Tem de resto sido esse o entendimento deste TCA, neste e noutros casos semelhantes.
F. A decisão recorrida deve, pois, ser confirmada por este TCA, aliás, a exemplo do que sucedeu já no recente e douto acórdão de 20.05.03 proferido por esta mesma 2.ª Secção no âmbito do processo n.° 02548/99 que aqui se dá por inteiramente reproduzido.
G. A Câmara Municipal de Sintra alega, em síntese, que a taxa a que se referem os autos tem como contrapartida a possibilidade de ocupação do domínio público e a utilização dos recursos naturais, ar, solos e água. Mais alega que o funcionamento de um posto de abastecimento implica sob o ponto de vista ambiental contaminação atmosférica e dos solos ... e que constitui um factor de risco público... o que é falso.
H. Alega ainda, tentando justificar os aumentos, que os mesmos não se têm que justificar tão somente segundo um critério de inflação mas também noutros critérios como os de cariz social e as opções políticas o que nunca aconteceu - aliás os autos demonstram o contrário - nem foi sequer alegado anteriormente.
I.- Acresce que a Recorrente não aponta uma só vantagem adicional proporcionada em resultado do aumento das taxas.
J.- Sobre a posição da OMS importa desde já recordar que os factos que alega não foram provados e que, pelo contrário, resulta da acta onde tais taxas foram aprovadas pelo executivo camarário... a primeira crítica que logo é feita pôr alguns vereadores é a de ...não terem conseguido encontrar um critério justificativo dos aumentos propostos.
K. Nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas, os referidos princípios ambientais e nem quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados pôr esse facto.
L. O aumento das taxas foi, pois, arbitrário porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo ou justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida, defraudando a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade desenvolvida nesse local público.
M. A CMS pretendeu, como se disse, retomar a linha argumentativa de que a taxa ora impugnada não remunera apenas a ocupação do domínio público mas também o facto da necessidade de a CMS fazer face a despesas decorrentes do facto de, alegadamente, ter criado estruturas e serviços relacionadas com a protecção do ambiente.
N. Independentemente de nada de quanto alegou até ao presente tenha sido provado, resulta de tal argumentação que a Recorrente criou um tributo novo dissimulado sob a taxa de ocupação do domínio público, o que ofende o principio da legalidade e o seu corolário da tipicidade a que estão também sujeitas as taxas.
O. Sem prejuízo disso, este novo tributo criado, na medida em que não implica em particular para a Recorrida, qualquer prestação pública, ou seja na medida em que não assenta na existência de sinalágma, mas antes se destina a angariar receitas a destinar a serviços camarários ligados à protecção ambiental é de qualificar como um imposto - uma autêntica contribuição especial e nessa medida é também ele inconstitucional.
Termos em que entende que deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se a douta sentença recorrida porque é legal e correcta nos seus pressupostos e justa nos seus fundamentos.
Posteriormente, veio a recorrida juntar o acórdão de 1 de Julho de 2003, proferido no recurso n.° 5312/01, a 2ª Secção do Tribunal Central Administrativo que concedeu provimento ao recurso revogando na parte recorrida a sentença e julgando procedente a oposição deduzida pela ora recorrida também na parte em que a dívida exequenda se reportava à importância relativa à taxa de 1995.
Nesse aresto o Tribunal Central Administrativo - se bem que em concreto se referisse a 1995 - entendeu que as taxas a que se reportam os presentes autos violam os princípios da proporcionalidade e da confiança.
Parece assim inequívoco que, uma vez que as dividas foram já objecto de apreciação transitada em julgado que extinguiu o direito da CMS, ocorreu no caso em apreço uma inutilidade superveniente da lide.
Notificada a recorrente, nada disse.
O EMMP junto desta instância emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir.* 2.- Na sentença recorrida fixou-se e motivou-se o seguinte probatório:
Factos Provados
Da discussão da causa resultaram provados os seguintes factos com interesse para a decisão da mesma:
1-A firma impugnante, "A...- Sociedade de Lavagens Automáticas, L.da.", com o n.i.p.c. 501 058 869, explorava em 1995, no concelho de Sintra, um posto de abastecimento de carburantes líquidos, ar e água, sito na Av°. Elias Garcia, n°.181, em Queluz (cfr.documento junto a fls.12 dos autos);
2-0 posto identificado no n°.1 funcionava em terrenos pertencentes ao domínio público (cfr. informação exarada a fls.47 a 49 dos autos);
3-A firma impugnante ocupava em 1995, a mesma área de domínio público que ocupava em 1988, com o posto de abastecimento de combustíveis que originou a liquidação objecto do presente processo (cfr. factualidade cuja prova resulta de admissão por acordo entre as partes no processo);
4-Através de ofício datado de 27/12/1994, oriundo da Câmara Municipal de Sintra, a impugnante foi notificada para proceder ao pagamento, durante os meses de Janeiro e Fevereiro de 1995, da quantia de E 7.945,25, taxa liquidada de acordo com o estipulado nos art°s.42, n°.1, 43, n°.1, e 44, da Tabela de Taxas em vigor naquela autarquia e sendo relativa ao ano de 1995 (cfr. documento junto a fls.12 dos autos; informação exarada a fls.47 a 49 dos autos);
5-A presente impugnação foi deduzida em 16/5/1995, perante o órgão executivo da Câmara Municipal de Sintra, ao abrigo do art°.22, n°.2, da Lei 1/87, de 6/1, solicitando a impugnante, em caso de indeferimento, a remessa do processo a este Tribunal Tributário (cfr. data de entrada aposta a fls.2 dos autos);
6-A liquidação impugnada foi mantida por deliberação da Câmara Municipal de 12/7/1995, após o que foi efectuada a remessa do processo a este Tribunal Tributário (cfr. documentos juntos a fls.50 e 51 dos autos);
7-A liquidação objecto do presente processo foi efectuada de acordo com a Tabela de Licenças e Taxas, aprovada pela Assembleia Municipal de Sintra em 20/10/1989, e em vigor desde 02/12/1989, a qual contém o capítulo IX intitulado "Instalações Abastecedoras de Carburantes Líquidos, Ar e Água " cuja cópia se encontra junta a fls. 505 a 513 dos autos e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido;
8-A Tabela de Licenças e Taxas identificada no n°.7, previa no seu art°.42, além do mais, a taxa de E 1.496,39 para cada bomba de carburantes líquidos instalada inteiramente na via pública (cfr. documento junto a fls.505 a 513 dos autos);
9-A Tabela de Taxas e Licenças anterior à identificada no n°.7 e vigente no município de Sintra desde 8/3/1988, a qual veio substituir a que vigorava desde 1984, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em reunião de 5/2/1988, prevendo no seu art°.42, além do mais, a taxa de % 149,64 para bombas de carburantes líquidos instaladas inteiramente na via pública (cfr. documento junto a fls.495 a 503 dos autos);
10-0 índice de preços no consumidor cifrou-se no ano de 1988 em + 9,6% e no ano de 1989 em + 12,7% (cfr. documento junto a fls. 565 dos autos).* Factos não Provados:
Dos factos, com interesse para a decisão da causa, constantes da impugnação, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita.* Motivação da Decisão de Facto
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório.
O Tribunal levou em consideração, igualmente, o disposto no art°.110, n°.7, do C. P. P. Tributário.* 3.- Estes os factos a que cabe aplicar o Direito.
Começaremos por enfrentar a questão prévia do “caso julgado” suscitada pela recorrida através do seu requerimento e decorrente do facto de o acórdão de 1 de Julho de 2003, proferido no recurso n.° 5312/01, a 2ª Secção do Tribunal Central Administrativo que concedeu provimento ao recurso revogando na parte recorrida a sentença e julgando procedente a oposição deduzida pela ora recorrida também na parte em que a dívida exequenda se reportava à importância relativa à taxa de 1995.
Ora, como nesse aresto o Tribunal Central Administrativo - se bem que em concreto se referisse a 1995 - entendeu que as taxas a que se reportam os presentes autos violam os princípios da proporcionalidade e da confiança pelo que, para a recorrida, parece inequívoco que, uma vez que as dívidas foram já objecto de apreciação transitada em julgado que extinguiu o direito da CMS, ocorreu no caso em apreço uma inutilidade superveniente da lide.
Quid juris?
Como é sabido, o “caso julgado” pressupõe a existência de três identidades, quais sejam:- dos sujeitos, da causa de pedir e do pedido.
Como consta da tela factual desenhada pela imprecante, resulta a inexistência da pretendida ocorrência de caso julgado, por não se encontrarem nessas decisões os requisitos previstos nos art. 497°, 498° do CPCivil; embora nelas as partes sejam as mesmas, esteja em causa a ilegalidade da taxa por violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da confiança, o pedido não é idêntico em ambas as espécies processuais, tal como resulta da descrição dos factos e das normas violadas pelo recorrente.
Se bem perscrutamos, a recorrida invoca o “caso julgado” que se fez com o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul e que era também material, o que significa que o decidido teria força obrigatória dentro do processo e fora dele, impedindo que o mesmo ou outro Tribunal ou qualquer autoridade pudesse definir em termos diferentes o direito aplicável à relação material litigada.
Teleologicamente, o que essencialmente se pretende com o caso julgado é que os tribunais e, por maioria de razão, as autoridades públicas, respeitem ou acatem a decisão, não julgando de novo a questão ou contrariando os seus efeitos daquela.
É certo que o caso julgado tem limites, uns de carácter objectivo, outros de natureza subjectiva que decorrem dos termos em que está definida a excepção do caso julgado que pressupõe a repetição de uma causa ( artº 497º, nº 1, do C.P.C. ) e sua identidade quanto aos sujeitos, pedido e causa de pedir (artº 498º, nº 1 do C.P.C. ).
Seja como for, certo é que a eficácia do “caso julgado” se limita às partes (artº 674º do C.P.C. ) pelo que se pode concluir que com aquele se visa evitar não a colisão apenas teórica de decisões, mas a contradição prática dos julgados, ou seja, a existência de decisões concretamente incompatíveis.
Sendo a "ratio" do instituto do caso julgado, manifestamente, a de impedir a contradição de julgados, a tese da recorrida parecer ser a de que a decisão que foi proferida no processo de oposição constitui caso julgado sobre essa questão (legalidade da taxa referente ao ano de 1995) neste processo, sendo a decisão sobre essa questão vinculativa para o tribunal que não pode proferir uma outra decisão infirmante dos fundamentos daqueloutra.
Assim, a impossibilidade de apreciar nestes autos a mesma questão justificar-se-ia por haver nexo de prejudicialidade em relação à decisão já proferida e que não foi objecto de recurso no mesmo processo em termos de se evitar, mediante aquela excepção, a possibilidade de desencontros ou incoerências.
Haveria‚ pois, que acatar o decidido quanto à ajuizada violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da confiança após a formação do “caso julgado”, o que é apanágio das decisões judiciais logo que se verifique nos termos da lei, a sua insusceptibilidade de recurso.
De resto, a sanção jurídica para os actos praticados em desconformidade, pois o caso julgado serve, fundamentalmente, o valor da segurança jurídica – cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. II, 3ª ed., reimpressão, Coimbra, 1996, p. 494- pelo que, fundando-se a protecção da segurança jurídica relativamente a actos jurisdicionais, em último caso, no princípio do Estado de direito (vd. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, p. 257), constitui um valor constitucionalmente protegido.
Com efeito, tendo em conta que devem observar-se quanto ao caso vertente os requisitos do caso julgado formado pela decisão contida no invocado aresto do TCA, este seria produtor de Efeitos processuais, a saber(1):
a. Após o proferimento da decisão, verifica-se a extinção do poder judicial, o que significa que o decisor não pode neste processo, motu próprio, voltar a pronunciar-se sobre a matéria apreciada. Dessa extinção decorrem dois efeitos: - um efeito negativo, que é a insusceptibilidade de o próprio autor da decisão tomar a iniciativa de a modificar ou revogar; - um efeito positivo, que é a vinculação, dessa entidade à decisão por ela proferida.
Mas a extinção do poder judicial não obsta a que a decisão seja impugnada pela parte interessada perante o tri-bunal de recurso; pelo contrário, o juiz esgotou a possibilidade de se pronunciar sobre a questão decidida, porque só podem ser impugnadas decisões definitivas. É a essa impugnação que se vem opor o trânsito em julgado da decisão. O caso julgado realiza, por isso, os seguintes efeitos: - um efeito negativo: que se traduz na insusceptibilidade de qualquer tribunal se voltar a pronunciar sobre a decisão proferida; - um efeito positivo, que resulta da vinculação do tribunal que proferiu a decisão e, eventualmente, de outros tribunais ao que nela foi definido ou estabelecido. Estes efeitos característicos do caso julgado são os seus efeitos processuais.
b)- Pode suceder que estes efeitos processuais não venham a ser respei-tados, situação que origina casos julgados contraditórios (quer em processos distintos, quer num mesmo processo). Para aquela eventualidade, o artº 675º, nº 1 do CPC, estabelece que, havendo duas decisões contraditórias sobre o mesmo objecto, vale aquela que primeiramente transitar em julgado. Este princípio da prioridade do trânsito em julgado é igualmente aplicável, por força do disposto no artº 675º, nº 2 do CPC, às decisões que, num mesmo processo, versem sobre a mesma questão concreta (cfr., v. g., STJ - 2/7/1992, BMJ 419, 626; STJ – 10/1/1995, CJ/S 95/1, 24). Por isso, se tiver sido interposto recurso da segunda decisão, o mesmo tem necessariamente de improceder, dada a vinculação do tribunal e das partes ao caso julgado da primeira decisão (RC - 6/12/1994, BMJ 442, 266; RC - 20/12/1994, BMJ 442, 266).
Mas essa disciplina, como já vai demonstrar-se, não é aplicável ao caso concreto por inexistência da pretendida ocorrência de «caso julgado», por não se encontrarem nessas decisões os requisitos previstos nos art. 497°, 498° do CPCivil; nelas são considerados pedidos diferentes, tal como resulta da descrição dos factos e das normas violadas feitas nas respectivas petições de acordo com os requisitos para as mesmas legalmente fixadas.
Sendo indiscutível que as partes são as mesmas em ambos os processos, vejamos então se se verificam os demais elementos da tríade identidade.
Começando pela causa de pedir, no presente caso a impugnante fundamentou a sua impugnação na ilegalidade em concreto do acto tributário de liquidação da taxa, vício conducente à sua anulação, que pediu.
No caso posto e decidido pelo acórdão citado pela recorrida foi invocada a ilegalidade abstracta da dívida exequenda e foi com tal fundamento que o Tribunal Central Administrativo Sul confirmou a decisão de procedência da oposição, determinado a extinção da execução movida contra a oponente para cobrança coerciva da questionada taxa.
Ora, nos termos do artº 286º n.º l als. a) e g) do CPT a legalidade do acto tributário de liquidação só pode ser válida e eficazmente controvertida ou questionada em processo de oposição à execução fiscal nos casos de ilegalidade abstracta - al. a) - e em casos de ilegalidade concreta apenas quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação - al. g) - . Ou seja, em oposição à execução fiscal, à sombra da al. g) do artº 286º do C. P. T., nunca é de admitir a apreciação da ilegalidade, em concreto, da dívida exequenda para isso, há sempre outros caminhos idóneos, e respectivos prazos:- a impugnação, nas dívidas emergentes de actos tributários - e, nas de outra proveniência, o foro próprio correspondente, para além dos meios graciosos.
Por esta alínea, apenas é possível fazer seguir a oposição para o conhecimento da ilegalidade em concreto ou correcta liquidação, quando não caiba impugnação judicial ou recurso contencioso do acto de liquidação, quando não exista na jurisdição administrativa e fiscal meio contencioso de reagir contra a mesma liquidação - cfr. Acórdãos do STA de 27.5.1992 e de 26.1.1993, recursos nºs.13 840 e 61 147, respectivamente.
Todavia e como se expende em vários arestos do STA, como nos Acórdãos tirados no Pleno em 30/01/85, Ads nº 282-722, em 7/3/90, Ads 349-65 e em 31/10/90, Ads nº 353-666, a inconstitucionalidade de uma norma ou de diploma legal tem como efeito a sua desaplicação e a sua destruição, sendo uma declaração negativa desde a sua formação, assemelhando-se à declaração de nulidade ( artº 282º da CRP). Donde que uma norma declarada inconstitucional seja uma norma nula, que não existe, que não está em vigor e, por isso, a inconstitucionalidade equivale a ilegalidade abstracta e é fundamento de oposição à execução nos termos da al. a) do nº 1 do artº 286º do CPT.
Quanto ao presente processo de impugnação, convém neste ponto relembrar que, segundo a doutrina que perfilhamos, se trata de um recurso contencioso de anulação que tem por objecto nuclear o acto tributário - i. é, a liquidação - e que visa, em primeira plana, a declaração da sua ilegalidade com base no(s) vício(s) expressamente alegado(s) pela impugnante.
Nesse sentido se manifesta Alberto Xavier in Aspectos Fundamentais do Contencioso Tributário, CTF, n.ºs 157-158, pág. 66a 68 ao expender que “o processo de impugnação reveste a natureza de um processo no qual se exerce um recurso de anulação, isto é, de um processo constitutivo tendente a obter ou autorizar uma mudança na ordem jurídica existente, que se traduz na anulação do acto tributário inquinado por um vício que afecta a sua ilegalidade. Deste modo, objecto necessário do processo já não é a relação jurídica de imposto ou um direito subjectivo que se reputa lesado, mas um acto jurídico - o acto tributário - de que se requere a declaração da sua ilegalidade, ou melhor, a declaração de um vício expressamente alegado, o que se traduz no reconhecimento do direito potestativo do autor (contribuinte ou outro interessado) de promover a anulação do referido acto».
Donde se extrai a seguinte conclusão geral: - a impugnação é o meio judicial de defesa do administrado contra o acto tributário, que é o acto de aplicação de uma norma tributária material por um órgão da Administração, com carácter definitivo e executório (cfr. sobre a noção de acto tributário e suas espécies A. Xavier, Conceito e Natureza do Acto Tributário, p. 83 e sgs. ), pelo que o contencioso tributário se liga a questões de estrita legalidade em termos de se poder afirmar que é função dos Tribunais Tributários conhecer na sede própria - a impugnação judicial - dessas questões sempre que se levante o contencioso entre contribuinte e a administração e só das conclusões em que a impugnante aponte ao acto de liquidação levados a efeito pelos Serviços de AF vícios quanto à forma ou quanto à substância se deve ocupar este Tribunal.
Seja como for, a suscitada excepção não se verifica por não existir identidade de pedidos já que na oposição a recorrida, por via da sua procedência, pede que se declare que a executada nada deve ao exequente e por isso deve ser determinada a extinção da execução(2) e na presente impugnação judicial pede que seja anulada a liquidação.
Termos em que não se verifica a arguida excepção do caso julgado.* Entrando agora no conhecimento do fundo da causa, tendo em conta a factualidade apurada e as conclusões do recurso delimitadoras do seu objecto, diremos que, as questões que importa solucionar prendem-se com a dilucidação sobre se a contrapartida exigida pelo Município ao particular pela ocupação de espaço do domínio público com a instalação e exploração de bombas de combustível líquido, ar e água, para a qual foi concedida uma licença, constitui uma verdadeira taxa; E tendo o Município procedido a uma alteração, desproporcionada, de um ano para o outro, do montante dessa taxa, torna a mesma ilegal, por violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança.
Essas questões foram decididas no Tribunal recorrido com a seguinte fundamentação:
“Importa agora proceder à subsunção jurídica da matéria de facto provada em ordem a posterior decisão da causa.
Pretende a impugnante que seja anulado o acto tributário de liquidação da quantia de E 7.945,25, sendo referente a Taxas relativas a Instalações Abastecedoras de Carburantes, em conformidade com a Tabela de Taxas e Licenças em vigor no Município de Sintra, e tendo como fundamento o facto de a mesma firma ter um posto de abastecimento de combustíveis situado no Concelho de Sintra, cuja instalação funciona na via pública, pelo que, em seu entender, a taxa agora exigida constitui um verdadeiro imposto, uma vez que teve um aumento de 900%, o qual reputa de desproporcionado, sendo ainda que tais taxas não foram determinadas pelo critério da área ocupada de domínio público mas, antes, pelo número de bombas de combustíveis ali instaladas.
Deve, portanto, analisar-se a questão de saber se a denominada taxa relativa a instalação abastecedora de carburantes líquidos, ar e água, enquanto receita da C. M. Sintra, deve qualificar-se juridicamente como taxa ou imposto.
A taxa pode definir-se como uma receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer ainda como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, há a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g. propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.art°.4, n°s.1 e 2, da L.G.Tributária; ac. S.T.A. 2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, n°.396, pág.1412 e seg.; ac. S.T.A. 2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, n°.420, pág.1420 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, l, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8a. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37).
Recorde-se, por outro lado, que a distinção entre imposto e taxa assume especial relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.art°.103, n°2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas pôr decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit, pág.76; Soares Martínez, ob.cit, pág.37).
Em conclusão: Quer os impostos, quer as taxas, possuem a característica da coactividade ou da imposição coactiva; o que nuclearmente os diferencia é a unilateralidade do imposto, face à bilateralidade ou carácter sinalagmático da taxa.
No caso "sub judice", será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto?
A nomenclatura empregue pelo legislador nem sempre corresponde à realidade sobre que versa, pelo que só através da análise dos elementos de um determinado tributo se deve proceder à sua qualificação como taxa ou imposto.
Também é nosso entendimento que são as características que atrás descrevemos, relativas ao conceito de taxa e de há muito assentes na Jurisprudência e na Doutrina, que actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios. Com efeito, estes podem obter receitas próprias, pôr meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas.
A este respeito, pode dizer-se que estamos perante uma actividade que é essencialmente de natureza administrativa, de gestão do património municipal ou de gestão de bens, para o qual se deve atribuir um amplo leque decisório, e que não deve ser burocratizado de forma a limitar o desenvolvimento daquela actividade.
De onde se conclui que o princípio da autonomia administrativa, traduzido numa autónoma normação autárquica, se encontra numa relação não de contradição, mas antes de integração do princípio da legalidade. Ou seja, tendo em conta o princípio da legalidade fiscal, o poder decisório dos municípios tem sempre que respeitar os limites formais do respeito pôr um quadro mais vasto que é criado pela lei.
E chegamos pois ao cerne da questão: Como se limita este poder?
A resposta encontramo-la na própria delimitação do conceito de taxa: o poder atribuído ao município para obter uma receita - no caso, uma taxa - é enformado pelas características daquela, das quais ressalta o carácter sinalagmático e não unilateral, que pressupõe a prestação de uma actividade pública, a utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico, sempre dentro de uma relação de proporcionalidade entre o exigido a título de taxa e a utilidade prestada.
Em conclusão: as características da taxa actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios.
Assim sendo, haverá fundamento jurídico para a C. M. Sintra liquidar taxas sobre o posto de abastecimento de que se trata nos autos?
Tenhamos em atenção o probatório do qual resulta que a impugnante explora um posto de abastecimento de combustíveis cuja instalação funciona na via pública (cfr.n°.2 da matéria de facto provada).
Pergunta-se, pois, se perante esta factualidade será legítimo à Câmara Municipal de Sintra lançar uma taxa, sobre este posto de abastecimento e na forma como o fez utilizando o critério do taxamento de cada bomba de carburante instalada no dito posto?
Uma vez que está a ser utilizado um bem do domínio público, parece ser de aceitar que estamos perante uma taxa de ocupação, como parece resultar do que alega a Câmara Municipal de Sintra, remetendo para o art°.11, da Lei 1/87, de 6/1. De facto, existe a prestação especifica por parte daquela autarquia, que é a cedência do espaço público, para os fins da impugnante.
E, não se diga que o facto gerador dessa taxa estaria na licença de funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis.
Sendo certo que, para que um posto de abastecimento, com as características dos autos, pudesse funcionar, necessitou previamente de uma licença de funcionamento, para a qual e para ser concedida, foram necessários exames, vistorias aos equipamentos, instalações, plantas, etc., a remoção de limitações legais não consubstancia a existência de qualquer sinalágma que é próprio das taxas. No caso dos autos, o que está em causa não é a atribuição de uma licença - a qual teria cabimento, à primeira vista no art°.11, al. o), da Lei n°.1/87 de 6/1 - mas antes uma taxa sobre instalações abastecedoras de carburantes, que prosseguem um determinado objectivo, o qual é totalmente realizado em espaço público - sendo certo que a impugnante não provou que a autorização de instalação no espaço público afastou expressamente a possibilidade de liquidação de taxas por tal ocupação.
Concluindo, parece-nos, perante o que ficou dito, existir fundamento genérico para a taxa lançada pelo Município de Sintra e resta-nos apreciar se o seu lançamento, em concreto, está eivado de ilegalidades que comprometam a sua validade.
Tais ilegalidades podem ser, ou a alegada desproporcionalidade que transformaria a taxa em imposto ou, pôr outro lado, a sua liquidação por atenção a critérios que objectivamente deformem o próprio conceito de taxa ou estabeleçam uma invasão da esfera da actividade da impugnante em clara afronta ao princípio da liberdade individual e empresarial.
Quanto à alegada ilegalidade derivada de estarmos perante liquidação que consubstancia a existência de uma situação de inconstitucionalidade orgânica ou material, dado se dever considerar, não uma taxa mas antes uma contribuição especial que deve seguir o regime jurídico-constitucional relativo aos impostos, remetemos para as considerações tecidas supra sobre a natureza do acto objecto do presente processo, assim devendo considerar-se improcedente a impugnação nesta parte.
Passemos então à análise da alegada desproporcionalidade do aumento da taxa impugnada, em face da matéria de facto provada resultante da ampliação efectuada.
A criação de uma taxa, com um montante exigível desproporcionado das utilidades de uso e fruição ao seu abrigo permitidos aos particulares, não passa, pois, disso mesmo, da exigência de uma prestação desproporcionada, desequilibrada entre o montante pago e a utilidade recebida, não podendo, sem mais, passar a qualificar-se de imposto !
No caso, a quantia liquidada à impugnante reporta-se "à ocupação da via pública com a instalação e abastecimento de bombas abastecedoras de carburantes, água e ar", tendo o respectivo montante sido encontrado em função do número de bombas instaladas e respectivos depósitos e de se encontrarem, ou não, totalmente instaladas em domínio público, conforme resulta da matéria de facto provada.
Ora, nos termos do disposto no art°.266, n°.2, da Constituição da República Portuguesa, na redacção em vigor em 1996, dispunha-se que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.
Vejamos, no caso concreto, se o aumento da taxa impugnada nos autos e constante dos n°s.8 e 9 da matéria de facto provada, é proporcional e adequado aos fins para que foi criada.
De acordo com os ensinamentos de Mário Esteves de Oliveira (cfr.Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2a. edição, pág.104), a decisão administrativa deve apresentar as seguintes características:
1-ser adequada - apta à prossecução do interesse público visado;
2-ser necessária - necessária ou exigível (pôr qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);
3-ser proporcional (em sentido estrito) - proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício).
O princípio da proporcionalidade também é conhecido por princípio da proibição do excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 6a. edição, págs.382 e segs.).
No caso concreto, o interesse público prosseguido peto Município de Sintra na concessão do licenciamento da impugnante para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, ar e água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residem ou viajam na área geográfica do mesmo município.
Ponderando portanto, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela C. M. Sintra resultantes da mera faculdade de ocupação do terreno - pois que, seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra -a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de E 149,64 passou para E 1.496,39), deve considerar-se destituída de qualquer nexo de proporcionalidade. Um aumento de tal ordem de grandeza, surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela autarquia através das instalações das ora recorridas (cfr.n°s.8 a 10 da matéria de facto provada).
E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo município se poderia encontrar desequilibrada até 1988, em desfavor do município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, por nada se provar a tal respeito.
Igualmente, o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreu, se pode considerar violador do princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art°.2, da C. R. Portuguesa. O princípio da confiança, como escreve o Prof. Menezes Cordeiro ("Da Boa Fé no Direito Civil, Vol. II, págs. 1234 e 1248"), exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando da sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.
No caso "sub judice", na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular afectado e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público peto particular, e sem que se prove também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as suas vidas, incluindo a económico-empresarial.
Concluindo, tal aumento de taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da impugnante, defraudando-lhe a sua segurança jurídica e obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e, antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade desenvolvida nesse local público, assim estando a liquidação impugnada eivada do vício de violação da lei (cfr. ac .T.C.A. 2ª Secção, 20/3/2001, proc.741/98; ac. T.CA 2ª Secção, 20/5/2003, proc.2548/99).
Atento o referido, sem necessidade de mais amplas considerações, é óbvia a conclusão de que se deve considerar procedente a presente impugnação, com base no fundamento acabado de apreciar, decisão a que se procederá na parte dispositiva da presente sentença.”
Concordamos inteiramente com tal fundamentação à qual aderimos sem reservas pois que, em substância, está na linha da jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo Sul, mormente do acórdão de 20/03/2001, já tirado neste processo, e do próprio STA, como dá conta o Mº Juiz » a quo» na sua excelente fundamentação. De resto, nessa mesma linha jurisprudencial se filia o discurso fundamentador do acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul junto pela recorrida aos autos e, também, o do acórdão de 18-05.2004, tirado no recurso nº 01121/03, no qual se louva o EPGA no seu douto parecer.
Complementarmente, merece-nos o recurso algumas considerações motivadas por afirmações feita pela recorrente, a saber (vd. conclusões 7ª a 14ª):
Quanto ao sinalágma, diz a recorrente que não quer significar que a taxa cobrada seja apenas para cobrir exactamente os custos, já que a relação sinalagmática existente na taxa não pressupõe uma exacta equivalência económica, podendo a aferição do respectivo montante ser realizada em função não só do custo, mas também do grau de utilidade do serviço para quem tem de pagar o tributo, neste sentido n° 20/03 do Tribunal Constitucional, publicado na 2a sério do DR de 28 de Fevereiro de 2003, in recurso 327/02 e AC. 513/03, de 28 de Outubro, in recurso 332/01.
Segundo essa perspectiva, diz a recorrente que para que exista um aumento de taxas não tem apenas e forçosamente que se atender ao critério da inflação. Outros critérios existem que são também válidos.
Donde conclui que, caso ocorra, como foi o caso, um aumento das taxas praticadas, outros critérios são também válidos, nomeadamente os de cariz social, as opções políticas, conquanto que a contraprestação não deixe de ser proporcional. Isto é, que haja equivalência ou correlação entre o que é pago e o que é prestado, o que se dá e o que se recebe, o que é o caso apesar da alteração ocorrida na Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra de 1988 para 1989.
Por essa ordem de razões, para a recorrente existe equilíbrio entre a quantia exigida à ora recorrida e a contraprestação prestada pela ora recorrente pela utilização de bens do domínio público, até porque, perante os factores supra referidos, a ora recorrente não pode assumir uma postura de indiferença, na medida em que sobre ela impende o dever constitucionalmente consagrado de defesa do ambiente e qualidade de vida, cfr. art° 66° da C.R.P..
Do que vem dito, conclui a recorrente que, no caso sub iudice não houve, salvo melhor opinião violação de qualquer princípio constitucional ou legal, nomeadamente do princípio da proporcionalidade, cfr. art°s 18°, n° 2, e 266°, n° 2, ambos da CRP e o art° 5°, n° 2, do C.P.A., o mesmo acontecendo relativamente à violação do princípio constitucional insíto ao princípio do Estado de Direito Democrático, previsto no art° 2° da C.R.P.
Sobre a natureza jurídica do tributo exigido à impugnante através da liquidação impugnada, revendo a nossa posição assumida no acórdão proferido nestes autos em 20/3/2001, de acordo com a jurisprudência já referenciada e com a fundamentação da própria sentença recorrida, entendemos que se trata de uma taxa e não de um imposto.
A taxa liquidada é cobrada pela ocupação de um espaço do domínio público e a contrapartida proporcionada pelo município é, nem mais nem menos, a utilização desses espaços.
Mas, como bem se demonstra no Acórdão deste T.C.A de 18-05.2004, recurso nº 01121/03, cuja fundamentação, com a devida vénia, iremos seguir de perto quanto à problemática sob análise, a falada utilização material não se confunde com a licença que dá direito a essa utilização pois, a primeira proporciona o usufruto de determinados benefícios ou vantagens ao seu utilizador e a segunda visa remover um limite da mesma natureza à falada utilização.
Todavia, se a utilização dos bens que integram o domínio público é precedida obrigatoriamente de uma licença com essa finalidade, que confere o direito a tal utilização, nem sempre essa licença envolve para os entes públicos que a conferem qualquer custo que integre, por si, qualquer parte da sua contraprestação, como sucede nas situações desprovidas de qualquer processo burocrático prévio à cobrança das próprias taxas, em que a contrapartida oferecida por esses entes se analisa, essencialmente, na utilização material dos espaços públicos que estão sob a sua administração.
E, como se salienta no aresto cuja fundamentação vimos seguindo, mesmo nos casos em que há a instrução de um processo burocrático o custo deste não passa de um meio, sem autonomia dogmática no plano da contraprestação desses entes públicos pois o que verdadeiramente caracteriza essa contraprestação, quando está em causa a utilização dos aludidos espaços, é a possibilidade do seu uso material e, a obtenção, por via dele, de determinadas vantagens ou benefícios para o utilizador.
Concluindo e ainda em consonância com o acórdão em que nos louvamos, “é entre essas vantagens ou benefícios, por um lado, e o custo da própria taxa, por outro, que se estabelece directamente a relação sinalagmática, tal como é na dinâmica que a esta envolve que se afere a equivalência jurídica de ambos os vectores.”* Quanto à questão de saber se o Município procedeu a uma alteração, desproporcionada, de um ano para o outro, do montante dessa taxa, o que torna a mesma ilegal, por violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança, continuamos, pela excelência da sua fundamentação e que é consonante com a do acórdão já tirado nestes autos e com a do junto pela recorrida a fls. 642 e ss, em que se faz uma síntese desenvolvida sobre o que constitui jurisprudência uniforme deste Tribunal Central Administrativo Sul e do próprio STA sobre a matéria, continuamos, dizíamos, a seguir a posição do aresto de 18.05.2004, in Recurso nº 1121/03:
“O princípio da proporcionalidade também é conhecido por princípio da proibição do excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim - cfr. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, Almedina, 6.ª Edição, págs. 382 e segs.
O interesse público prosseguido pelo Município de Sintra na concessão do licenciamento da recorrida para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, ar e água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residem ou viajam no município.
Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para 300.000$00 e a de 20.000$00 passou para 200.000$00, isto em 1989 e até Junho de 1990, data esta em que foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade.
Um aumento de tal ordem de grandeza, surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela Autarquia através das instalações da ora recorrida.
Para mais, como agora melhor se melhor se alcança após a ampliação da matéria de facto no presente acórdão, em que é possível verificar que tais taxas já desde 1984 vinham sofrendo agravamentos progressivos, em que a taxa relativa às bombas de carburantes líquidos passou de 15.000$ em 1984, para 30.000$ em 1988 e para 300.000$ em 1989, e a relativa às bombas de ar e água, passado, respectivamente, nos mesmos períodos, de 1.000$, para 5.000$, tendo a partir de 1990, ambas, passado a ser actualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor, ou seja, tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988, haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar em taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos! E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7%.
E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desequilibrada até 1988, em desfavor do Município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, como aponta o acórdão revogatório, por nada se provar a tal respeito, e nem o recorrente invocar neste domínio, o que quer que seja, designadamente nas suas alegações e conclusões do recurso, o que se configura como uma verdadeira questão, que nenhuma das partes entendeu submeter à apreciação do tribunal e da qual até, se não poderá conhecer, sob pena de excesso de pronúncia.
Embora o princípio da proporcionalidade não tenha em vista avaliar da realização harmoniosa dos interesses público e particular envolvidos na decisão administrativa, ..."tem ínsita, em si, a ideia de prevalência do interesse público, sendo em função da sua intensidade concreta que se avalia se as medidas em causa são, ou não ... as menos desfavoráveis (ou as mais favoráveis) para os administrados" - in CPA, Comentado pelos AA citados, pág. 723.
Nas suas conclusões do recurso veio a recorrente invocar que a aprovação do referido tarifário em 1989, teve em conta outros interesses, que constituem também suas atribuições, ao mencionar: O aumento das taxas referentes à ocupação do domínio público por instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos operado no Município de Sintra em 1989 levou em linha de conta, para além da actualização correspondente a factores como sejam a inflação (o único que parece ter sido considerado na douta sentença recorrida), a ponderação do factor de desgaste ambiental no domínio público decorrente da natureza dessas instalações e os custos inerentes à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto, bem como o princípio do poluidor pagador ... conclusão agora vertida sob a alínea h) - o certo, é que tal matéria não se prova.
Ao invés, conforme consta da cópia da acta onde tais taxas foram aprovadas pelo executivo camarário, junta aos autos a fls 355 e segs, a primeira crítica que logo é feita por alguns vereadores é a de ...não terem conseguido encontrar um critério justificativo dos aumentos propostos...(fls 361), tendo a final, O Presidente, em declaração de voto que fez subscrever, que, ...votou esta Tabela de taxas única e exclusivamente como acto de gestão que há muito vinha sendo reclamado como um dos instrumentos que faltava neste Município...pensa que, cada vez mais, as autarquias têm que ser geridas em termos empresariais e a tabela de taxas representa um desses vectores e um desses princípios - fls 389 e 390.
Ou seja, um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos termos em que o foi, nas palavras do Senhor Presidente, foi a necessidade de angariar receitas para cobrir as despesas e a tentar aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado. E nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas, os referidos princípios ambientais e nem quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto.
Também o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreram, violaria o princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art.º 2.º da CRP, como bem salienta o Exmo RMP, junto deste Tribunal, no seu parecer (complementar) de fls 891.
O princípio da confiança, como escreve o Prof Menezes Cordeiro In Da Boa Fé no Direito Civil, Vol. II, págs. 1234 e 1248.,...exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando da sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.
O princípio da confiança que emana do Estado de direito democrático, impõe limites ao legislador na medida em que, ao legislar para o futuro, os efeitos da lei nova não poderão levar a uma mais marcada desvalorização da posição daqueles em se repercutiam os efeitos determinados pela lei antiga e que não contaria, razoavelmente, como os efeitos consequentes da nova regulamentação, de modo que tal posição fique patente e acentuadamente afectada.
Mas não basta contudo, para demonstrar a afectação do princípio da confiança, provar que a nova norma afectou um dado direito ou expectativa; necessário se torna indagar a concorrência de outras circunstâncias, como seja a dignidade das expectativas criadas, o não peso dos interesses sociais e do bem comum desejados prosseguir pela lei nova de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afectação Cfr. neste sentido, o acórdão do TC de 4.3.1991, recurso n.º 2559.
No caso, na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), e da actualização deste último montante, de acordo com o índice de preços no consumidor nos anos seguintes (1990, 1991, 1992, 1993 e 1994), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular recorrido e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela recorrida, e sem que se prove também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as suas vidas, incluindo a económico-empresarial.
Tal aumento daquelas taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida, defraudando-lhe a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade aí desenvolvida nesse local público. “
Aderindo a esta linha jurisprudencial, teremos de concluir que, porque nela se filia também a sentença recorrida, esta não merece qualquer censura ao pronunciar-se no sentido de que a liquidação da taxa referente ao ano de 1995 viola os princípios da proporcionalidade da confiança.* Improcedem, assim todas as conclusões do recurso interposto pela Câmara Municipal de Sintra, sendo de lhe negar provimento, e de confirmar a sentença recorrida.
*
4.- Nestes termos, acorda-se, em negar provimento e em confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, face à isenção legal da recorrente.
*
(1) Sobre esta matéria seguimos inteiramente os ensinamentos de Miguel Teixeira de Sousa in Estudos Sobre o novo Processo Ccivil, 2ª ed., pp 572/73
(2) Com efeito, a oposição constitui meio de defesa do executado visando a extinção da execução contra a sua pessoa.
Lisboa, 26/04/05
(Gomes Correia)_________________________________________
(Casimiro Gonçalves)____________________________________
(Ascensão Lopes)________________________________________ |
