| Decisão Texto Integral: | A Caixa …………., SA, o Banco ………… e a Caixa Central …………., C…., inconformadas com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dela vêm recorrer, concluindo como segue:
Recurso da Caixa …………….:
1. O presente recurso cinge-se à parte do douto Acórdão/Sentença proferido nos autos supra indicados, que negou a atribuição de efeitos jurídicos aos actos declarados nulos, isto é, o Despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de ………….., de 22-09-1997, e a deliberação da mesma Câmara, de 17-11-1997, que aprovaram o licenciamento em questão.
2. O Tribunal a quo aderiu à doutrina de Marcello Caetano e de Mário Esteves de Oliveira que admitem a atribuição de determinados efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos através do decurso de um lapso de tempo considerado suficiente, defendendo, para a determinação do período necessário, a aplicação do instituto civilístico da usucapião de móveis, previsto nos arts. 1298° e segs. do Cód. Civil.
3. Todavia, a aplicação deste instituto ao caso concreto objecto dos presentes autos, deveria levar à ressalva desses efeitos, v.g., à manutenção do licenciamento em causa, por virtude do decurso do prazo de 2 anos que se encontra previsto na alínea a) do art. 1298° do Cód. Civil.
4. Estriba-se este entendimento no facto de no caso vertente existir título válido de aquisição (todas as escrituras públicas de compra e venda e de empréstimos com hipoteca e fiança) e registo válido (inscrição das aquisições na competente Conservatória do Registo Predial).
5. O prazo de 10 anos só pode ser exigido para situações em que não exista esse registo, como será o caso dos exemplos avançados na douta Setença/Acórdão em recurso, mas já não o do caso real sobre que os presentes autos incidem.
6. A, aliás, douta Sentença/Acórdão em recurso, ao decidir como decidiu, fez incorrecta aplicação do disposto no n° 3 do art. 134° do CPA e, bem assim, no art. 1298° do Cód. Civil, neste último caso, ao invocar o seu regime mas não extrair do mesmo todas as consequências que dele decorrem.
Termos em que a Caixa Geral de Depósitos sustenta a revogação da douta Sentença/ Acórdão em apreço, na parte em que negou a atribuição de efeitos putativos aos actos anulados, e a substituição por outra que os declare, v.g., fazendo subsistir a validade do licenciamento relativamente às fracções "D", "U", "J", "AB", "L" e "AC" do prédio dos autos.
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Recurso do Banco ………………….:
1. Dado o circunstancialismo de facto atrás exposto, que rodeou o licenciamento do edifício e o facto da sua cércea não violar o art. 3°, n° 3, 2.4. do PDM, considera-se, ao contrário do decidido na douta sentença recorrida, que o acto recorrido não deve ser declarado nulo, tendo-se presente que tal declaração poderá atingir, igualmente, terceiros de boa fé, como é caso do ora contestante e da maioria dos demais demandados.
2. Na verdade, a sua desconformidade com o PDM reconduz-se ao índice de ocupação do solo, sendo evidente que, à luz do princípio da proporcionalidade, tal discrepância não justificará a declaração de nulidade do acto, pelo que andou mal a sentença recorrida.
3. Em qualquer caso, a ter declarado nulo, deveria o Tribunal, a que ao abrigo do n° 3 do art.134° do Código do Procedimento Administrativo, atribuir efeitos jurídicos às situações de facto decorrentes desse acto, atendendo à posição de boa fé dos adquirentes das fracções autónomas do edifício, das entidades financiadoras de tais operações, ao princípio da proporcionalidade e ao facto de já terem decorrido mais de 7 anos desde a aprovação do projecto de arquitectura e pouco menos desde a aprovação dos projectos de especialidade, pelo que é absolutamente inaceitável o decidido, neste particular pela sentença recorrida.
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Recurso da Caixa Central ………………., C…..
1. À semelhança, aliás, do que se passou com a publicação e entrada em vigor do DL 413/91, de 19/10, que veio regularizar todas as situações de nulidade, com mais de três anos, à data da entrada em vigor daquele diploma (24/10/1991), por isso, a todas as situações de nulidade praticadas até 24/10/1988.
2. Porque o exercício daquelas funções, em situação de nulidade, o foi de forma pacifica, continua e pública, o legislador do DL 413/91, de 19/10, garantiu-lhes o direito ao lugar, ressalvando os efeitos produzidos "agentes putativos".
3. Nestes termos, a douta sentença recorrida ao não acautelar os efeitos putativos produzidos pelos actos declarados nulos, violou o n° 3 do art. 134 do CPT e o art°1298 do C. Civil.
4. Termos em que e pelos fundamentos expostos se requer a V. Exas. seja julgado procedente o recurso, fazendo-se subsistir a validade dos actos produzidos na esfera jurídica dos co-recorridos particulares, à sombra dos actos nulos.
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O Ministério Público, contra-alegou, concluindo como segue:
1. No licenciamento a que se reportam os autos ultrapassou-se o índice de ocupação permitido pelo PDM de ………….. no art.° 3° n.° 3. 2. 4 2c), sendo os actos de licenciamento nulos, já que não relevam os compromissos da firma requerente do licenciamento, mas apenas a situação concreta com o espaço físico que foi licenciado, para além de que o acto a praticar é vinculado e determinado pelo princípio a legalidade, não havendo violação do princípio da proporcionalidade;
2. Atenta a estrutura da acção de impugnação e a pretensão de reconhecimento dos efeitos putativos pugnada pelos recorrentes, tendo ainda em conta o alegado por estes e a sua posição de contra-interessados, devendo aquele reconhecimento ser deduzido contra a entidade administrativa que o poderá fazer, é dúbio que tal pretensão possa ser decidida nestes autos;
3. De qualquer modo, estando em causa imóveis, o reconhecimento pretendido terá de ser de acordo com o art.° 1294° a) Ccv., tal como ocorreu no Ac. do STA de 04-07-2002, Rec.041815, numa situação, no que aqui releva, em tudo idêntica à dos presentes autos, ou seja, terá de ter o decurso de um prazo de 10 anos, não parecendo pois que a sentença mereça censura, devendo ser mantida.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. Em reunião da Câmara Municipal de ………….. de 16 de Setembro de 1996, foi decidido referente a um requerimento de R……….. solicitando informação prévia destinada à construção de um edifício multifamiliar e comercial" "A informação da DHU considera, de acordo com o Regulamento do PDM, que o número máximo de pisos é de dois e o índice máximo de ocupação do solo é de zero, virgula quatro. A Câmara deliberou informar que não permite o último piso, o qual só poderá ser utilizado como duplex, sem aumento da cércea legal" (doc.2 anexo à pi e que aqui se dá como integralmente reproduzido);
2. A contra-interessada R……….. apresentou novo projecto prevendo a construção de um edifício para comércio e habitação com cave, dos pisos e mais um recuado, com um índice de ocupação do solo de (1)=100% no piso térreo e de (0,7)= 70% nos pisos habitacionais, tendo o Lote de terreno a área de 866, 35m2 (doc. l anexo à pi);
3. A Câmara Municipal de …………, na sua reunião de 7 de Abril de 1997, aprovou o projecto de arquitectura. Nesta reunião foi apresentado a informação da DHU que era desfavorável à referida aprovação, tendo o Sr. Presidente informado que, "a empresa adquiriu os terrenos adjacentes, para anexar a estes, a fim de resolver legalmente as divergências quanto ao índice de ocupação e à insolação. E leu o regulamento do PDM que preceitua ser a cércea máxima de seis, virgula, cinco um ou dois pisos, excepto casos especiais devidamente justificados, nos quais se poderá englobar a presente construção como foco principal de revitalização da Tapada, até agora esquecida dos interessados em construir ou adquirir casa...." (doc. n.° 3 anexo à pi e que aqui se dá como integralmente reproduzido);
4. Por despacho de 22-09-97 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de ………… foram aprovados os projectos das especialidades (doc. 4 anexo à pi);
5. O despacho referido anteriormente foi ratificado por deliberação da Câmara Municipal de ……………. de 17 de Novembro de 1997 (doc. 5 anexo à pi);
6. A contra-interessada, Caixa Central - Caixa Central ………….., C…., celebrou com Luís ……………. escritura de Compra e Venda com Hipoteca, Fiança e Procuração, referente a fracção do prédio ora em análise, em 25 de Agosto de 1999 (fls. ver 28 de Fevereiro de 2005);
7. A Caixa Geral de Depósitos celebrou escritura de venda, Empréstimo com Hipoteca e Fiança com os contra-interessados, Paulo ……………….., João …………… e mulher, Sónia ………… e Luís Miguel …………… e Patrícia …………. referente a fracções do prédio ora em análise em 9/2/1999, 29/1/1999 e 29/1/1999, respectivamente (fls. 212-260);
8. O contra-interessado Banco ……………. SA celebrou com Maria ……………. escritura de Compra e Venda e Empréstimo com Hipoteca e Fiança referente a fracção do prédio ora em análise em 29/1/1999 (fls. 360-376);
9. A presente acção deu entrada neste Tribunal em 23 de Abril de 2004.
DO DIREITO
O item 2. das conclusões do recurso interposto pelo Banco ……………………… suscita a seguinte questão: “a sua desconformidade com o PDM reconduz-se ao índice de ocupação do solo, sendo evidente que, à luz do princípio da proporcionalidade, tal discrepância não justificará a declaração de nulidade do acto, pelo que andou mal a sentença recorrida”.
É exactamente esta a questão central que cumpre conhecer, em via de adequação com o discurso jurídico fundamentador em sede de sentença, na parte em que se refere expressamente que “(..) veio o Ilustre Magistrado do Ministério Público circunscrever o seu pedido de nulidade do acto em causa apenas à violação do disposto no artº 3º nº 3.2.4. 2c) do regulamento do PDM de ………, ou seja, quanto ao índice de ocupação do solo, pelo que nos cingiremos apenas a este aspecto.(..)”.
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Por via das alterações introduzidas ao DL 555/99 pelo DL 177/01 o acto de aprovação do projecto de arquitectura sofreu uma alteração de natureza, pois “(..) enquanto à luz do anterior regime (..) era um mero acto prévio (definia de uma forma definitiva, alguns aspectos da pretensão principal, mas não tinha carácter permissivo, isto é, não era possível, com base nele, dar-se início à obra), à luz do actual regime o acto de aprovação do projecto de arquitectura é um acto parcial (acto que define de forma definitiva aspectos parciais da pretensão tendo, para além disso, carácter permissivo)(..)” como decorre da circunstância de emissão de licença parcial para obras de estrutura desde que se mostre aprovado o projecto de arquitectura, (além de entregues todos os projectos de especialidades e prestada a caução) nos termos previstos no artº 23º nº 6 RJUE. (1)
Acto administrativo parcial “(..) na medida em que, através dele, a Administração aprecia uma série de condições exigidas por lei que ficam, assim, definitivamente decididas, tornando-se, por isso, aquele acto, relativamente a estas, constitutivo de direitos (pelo menos do direito a que estas questões não voltem a ser postas em causa e discutidas no decurso do procedimento de licenciamento se aquela apreciação for válida) e sendo, também por isso, vinculativo para a câmara municipal na deliberação final. (..)”. (2)
Temos, pois, por seguro que a aprovação do projecto de arquitectura - deliberação que tanto pode revestir a natureza de acto prévio como de acto parcial, dependendo da circunstância de recondução à previsão do artº 23º nº 6 RJUE - “(..) é o acto que concentra e esgota o exercício dos poderes constitutivos urbanísticos dos órgãos municipais. A partir desse momento, o conteúdo urbanístico do acto principal do procedimento encontra-se preliminarmente determinado. (..)”. (3)
Sobre esta matéria do acto administrativo reportado ao projecto de arquitectura e socorrendo-nos da doutrina exposta para o licenciamento de obra de construção civil - no âmbito do DL 445/91, verdadeira em sede actual de DL 555/99 -, podem ocorrer “(..) duas hipóteses: a de o projecto de arquitectura ser aprovado e a de o projecto de arquitectura não ter condições para ser aprovado. Nesta segunda hipótese, não há uma decisão autónoma de recusa de aprovação do projecto de arquitectura, apenas a decisão de indeferimento do pedido de licença de construção.
Ou seja, a falta de condições do projecto de arquitectura para ser aprovado determinará a conclusão do procedimento de licenciamento de forma negativa (indeferimento).
É isto, parece-nos, que podemos concluir da leitura da maior parte das alíneas do artº 63º do DL 445/91 [artº 24º nºs 1, 2, 4 a 8, DL 555/99], artigo este que fixa, de uma forma taxativa, os motivos ou os fundamentos que podem ser invocados pela câmara municipal para indeferir o pedido de licenciamento.
De facto, uma grande parte dos fundamentos de indeferimento aí previstos, têm apenas a ver com aspectos ligados à apreciação do projecto de arquitectura. (..)
Do que acabámos de referir, concluímos que a recusa de aprovação do projecto de arquitectura coincide com a decisão de indeferimento da licença de construção, não havendo, por isso, duas decisões diferentes, (uma sobre o projecto de arquitectura e outra sobre o licenciamento) mas uma só que se pronuncia sobre os dois aspectos referidos: indeferimento do pedido de licenciamento por o projecto de arquitectura não ter condições de ser aprovado.
Já o mesmo não acontece quando haja lugar a uma decisão positiva de aprovação do projecto de arquitectura. Esta decisão não coincide com o licenciamento da obra mas apenas determina que o procedimento tendente a tal licenciamento pode prosseguir com a junção dos projectos de especialidade. (..) o acto de aprovação do projecto de arquitectura, porque acto administrativo, produz efeitos jurídicos externos (..) efeitos que se limitam ao requerente da licença de construção (..) apesar de o acto de aprovação do projecto de arquitectura se pronunciar sobre determinados aspectos de um modo final e vinculativo para a Administração, a verdade é que não há garantia de que a decisão final do licenciamento seja positiva, desde logo porque a licença pode ser recusada por outros motivos, como estarem os projectos de especialidade desconformes com as normas legais ou regulamentares que lhes são aplicáveis (alínea b) do nº 1 do artº 63º do DL nº 445/91) ou por ter havido recusa prévia, fundamentada, por alguma das entidades consultadas, da aprovação, autorização ou parecer favorável exigido por lei em relação aos mesmos projectos de especialidade (alínea g) do mesmo preceito legal). O carácter não lesivo do acto de aprovação do projecto de arquitectura (..) traduz-se (..) nop facto de (..) não ter carácter permissivo, não investindo, por isso, o requerente do licenciamento no poder de realizar a obra.
Podem [os terceiros] impugnar a aprovação do projecto de arquitectura quando a lesão que ele potencia se efectiva, isto é, quando, por não haver outros motivos, a aprovação do projecto de arquitectura, por ser vinculativo, obriga a Administração a licenciar a obra.
Tal impugnação só pode, no entanto, ser feita por via da impugnação da licença de construção.
– (4) Seguimos um raciocínio idêntico àquele que é seguido por Pedro Gonçalves a propósito da natureza jurídica dos pareceres vinculantes quando, tendo-os considerado como actos administrativos (por produzirem efeitos nas relações entre órgãos administrativos), os exclui da possibilidade de serem impugnados directamente pelos particulares, uma vez que, do ponto de vista destes, tais pareceres têm efeitos meramente internos. (..)” (4)
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As transcrições doutrinárias, supra, evidenciam claramente a natureza central do acto de aprovação do projecto de arquitectura no domínio do procedimento de licenciamento.
É neste acto administrativo que se concentra a pronúncia da Administração no tocante, entre outros aspectos, ao “(..) respeito pela definição do alinhamento e perímetro de implantação dos edifícios, as cérceas e o número de pisos acima e abaixo da cota de soleira, a área de construção e a volumetria dos edifícios, a localização e o dimensionamento das construções anexas e o uso a que se destinem as edificações (artºs. 17º nº 1, 36º nº 1, 41º nº 1, 47º nº 1 do DL 445/91 de 29.11, na redacção do DL 250/94 de 15.10 (..)
É nesta fase – e pode afirmar-se que praticamente apenas nesta fase -, e não na subsequente fase de apreciação dos projectos de especialidades, que podem surgir ofensas de direitos ou interesses protegidos (..) por um lado, não é possível indeferir projectos de especialidades por razões ligadas a vícios do projecto de arquitectura e, por outro lado, o artº 20º nº 3 [do DL 445/91na redacção do DL 250/94] ao referir que “a deliberação de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados”, significa, tão só, que nesta aprovação final são assumidas (incorporadas) as precedentes aprovações parcelares (..)
Conclui-se, assim, com Fernanda Paula Oliveira, que a aprovação do projecto de arquitectura (..) coloca o seu beneficiário numa inequívoca situação de vantagem: ele sabe que se não deixar caducar essa aprovação, a Administração não poderá indeferir o seu pedido de licenciamento de construção por razões atinentes à compatibilidade do projecto com os instrumentos de gestão territorial (incluindo perímetro de implantação, cérceas, número de pisos, área de construção e volumetria) ou à estética da edificação ou da sua inserção no ambiente urbano e na paisagem (..)” (5)
De tudo quanto vem de ser dito se conclui que os actos administrativos de 22.09.1997 e 17.11.1997, respectivamente, do Presidente da Câmara e Câmara Municipal de …………., o primeiro de aprovação dos projectos de especialidades e o segundo de ratificação, cuja declaração de nulidade vem peticionada pelo Ministério Público com fundamento em violação do índice de ocupação do solo constante do PDM de Almeirim, (i) não são susceptíveis de impugnação jurisdicional autónoma posto que não traduzem nenhuma função concretizadora, nem que seja parcial, do direito aplicável no domínio da concreta relação jurídica de licenciamento, (ii) e também não é a eles que a matéria referente ao índice de ocupação pode ir buscar a fonte de efeitos jurídicos positivos sobre o interesse pretensivo do licenciamento, maxime ao acto de aprovação dos projectos de especialidades datado de 22.09.1997.
Efectivamente, o conceito de índice de ocupação ou índice de implantação, é o “multiplicador urbanístico correspondente ao quociente entre o somatório da área de implantação das construções e a área ou superfície de referência, onde se pretende aplicar de forma homogénea o índice. Quando não se especifique se o índice é bruto, líquido ou ao lote, presume-se que se trata de um índice bruto – fonte: Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, 2004” (6)
De modo que estando em causa questões atinentes à arquitectura do projecto a licenciar, o acto administrativo que, na economia dos autos, configura a estatuição autoritária de apreciação de forma completa e estável de todos os aspectos relativos à arquitectura do concreto projecto por parte da Câmara Municipal de ……….., agindo esta no uso de poderes de autoridade e com efeitos jurídicos externos, é a deliberação tomada em reunião de 7 de Abril de 1997 na qual se aprovou o projecto de arquitectura - item 3 do probatório.
Todavia, como já foi dito acima, o acto final do procedimento apenas poderia ser impugnado com fundamento na ilegalidade derivada do acto de aprovação do projecto de arquitectura, no caso, o acto de 07.Abril.1997, sem esquecer das condicionantes inerentes à sua natureza de acto constitutivo de direitos.
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De modo que, na procedência do recurso no tocante à questão suscitada no item 2 do recurso interposto pelo Banco …………………, cumpre revogar a sentença proferida, julgando prejudicadas todas as demais questões suscitadas nos demais itens do mencionado Banco ora Recorrente e nos recursos interpostos pela Caixa …………….. e Caixa Central …………., C…...
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso interposto pelo Banco Português de Investimento e revogar a sentença proferida.
Sem tributação, por isenção legal do Recorrido.
Lisboa, 25.MAR.2010,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Fernanda Paula Oliveira, O novo regime jurídico da urbanização e edificação - a visão de um jurista, Revista do CEDOUA nº 2, 2001, pág. 45.
(2) Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, Direito do urbanismo- casos práticos resolvidos, Almedina/2005, págs. 162/163.
(3) António Duarte de Almeida, A natureza da aprovação do projecto de arquitectura e a responsabilidade pela confiança no direito do urbanismo, CJA nº 45, pág. 32.
(4) Fernanda Paula Oliveira, Duas questões no direito do urbanismo: aprovação de projecto de arquitectura (acto administrativo ou acto preparatório?) e eficácia do alvará de loteamento (desuso?), CJA nº 13, págs. 53/54.
(5) Mário Torres, Ainda a (in)impugnabilidade da aprovação do projecto de arquitectura, CJA nº 27, págs. 42/43;Fernanda Paula Oliveira, Loteamentos urbanos e dinâmica das normas de planeamento, Almedina/ 2009, pág. 134.
(6) DGOTDU – Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, Vocabulário de termos e conceitos do ordenamento do território - Colecção Informação nº 8, 2005, pág. 204. |
