Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06635/02

Secção:	C.A. - 1.º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	01/21/2010

Relator:	BEATO DE SOUSA

Descritores:	ILEGALIDADE DE NORMAS. POAC.

Sumário:	Não se declara a ilegalidade da norma contida no artigo 7º nº2 d) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira d............., publicado no D.R., Série I - B, nº105, de 7/5/2002, que proíbe a piscicultura no plano de água daquela albufeira.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO
1. “R…………….., Lda”, com sede no Lugar ……….., A……….., concelho de S…………., requereu, contra o Conselho de Ministros, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma contida na al. d) do nº 2 do art. 7º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira ………, publicado no D.R., Série I - B, nº105, de 7/5/2002.

Para tanto, a Requerente alegou, em síntese, o seguinte (dando-se como reproduzida a alegação e respectivas conclusões, constantes de fls. 431 a 492 destes autos):
Possui e explora, na Albufeira ………., uma truticultura denominada de Truticultura de S. ……………, que ali labora, ininterruptamente, desde há cerca de 15 anos.
Desenvolve a sua actividade produtiva com recurso ao sistema de jaulas flutuantes, que é o sistema tecnicamente mais recomendável, por ser o que possibilita uma optimização da produção em termos de quantidade, de qualidade e de rentabilidade e por ser o mais adequado para um território com a rede fluvial e hidrográfica com as características do nosso.
Tal actividade é de risco, sob o ponto de vista económico-financeiro, por a truta ser uma espécie animal altamente sensível, exigindo condições óptimas (quer ao nível da qualidade e abundância da água, quer ao nível de constância da temperatura da água, quer ao nível da qualidade das rações, etc.) para subsistir e desenvolver em termos de alcançar as características necessárias para ser lançada no mercado.
Por edital de 15/2/2001, foi submetida à discussão pública a Proposta de Revisão do Plano de Ordenamento da …………….., por um período que terminou em 20/4/2001.
Nessa proposta previa-se a interdição da actividade de piscicultura que, quanto a este aspecto, veio a ser mantida pelo art. 7º, nº 2, al. d), do Regulamento do Plano de Ordenamento, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 92/2002, de 7/2/2002.
A fundamentação dessa norma é incongruente, insuficiente e contraditória.
O grupo técnico que elaborou a proposta de Plano, não procedeu a qualquer exame à água, nem às rações alimentares das trutas, em manifesta violação do art. 4º do D.L. nº. 380/99, de 22/9.
A norma impugnada viola o art. 116º do C.P.A. e padece de erro nos pressupostos de facto, porquanto nem as descargas de fósforo no plano da água pela truticultura de S…….. são as que considerou, nem os alimentos das trutas têm a quantidade de fósforo que tomou como base.
E igualmente erra quando pressupõe possível e conveniente e propõe, no Programa de Execução/Plano de Intervenções, como solução, a instalação da truticultura em terra, através da construção de tanques e montagem de equipamento de bombagem.
Pelo facto de a equipa técnica que elaborou o relatório e proposta que estão na base do Regulamento não integrar qualquer biólogo ou engenheiro de ambiente, foi igualmente violado o disposto nos artigos 4º e 47º do D.L. nº. 380/99.
Nunca foram publicados ou divulgados os resultados da discussão pública, nem isso é esclarecido no preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros que aprova o Plano aqui em causa, o que viola o disposto nos arts. 48º, nº 8 e 6º, nº3, al. d), ambos do D.L. nº 380/99.
Nunca foi dada qualquer resposta à sua reclamação apresentada em sede de discussão pública do Plano, nem ela foi objecto da devida ponderação, o que viola os arts. 6º, nº4, 8º nos 1, 2 e 3 e 48º nºs 5, als. c) e d) e 6, todos do D.L. nº. 380/99 e arts. 5º als. f), c) e g) e 21º da Lei nº 48/98, de 11/8 e os princípios da participação, da protecção da confiança, da justa ponderação e da cooperação.
A norma impugnada viola o princípio da proporcionalidade, consagrado nos arts. 266º, nº 2, da CRP e 5º, nº 2, do C.P.A., dado que, embora reconheça que a redução da produção da truticultura a 142,5 toneladas/ano de trutas seria suficiente para evitar os inconvenientes que lhe aponta, determina, pura e simplesmente, a remoção da truticultura.
Tal norma viola também o princípio da imparcialidade consagrado nos arts. 266º, nº 2, da CRP e 6º, do C.P.A., por ter ignorado os factos que levaram ao procedimento de elaboração do Plano e por ter estabelecido a proibição da piscicultura, apesar de reconhecer expressamente que existia uma solução de compromisso.
Por isso, viola igualmente o princípio da superação dos conflitos de interesses coenvolvidos nos planos que está expressamente consagrado na al. c) do art. 5º. da Lei nº 48/98 e nos arts. 6º, nº 4, 9º., nº 1 e 45º, nos 5 e 8, do D.L. nº 380/99.
A referida interdição da actividade piscícola e a consequente remoção da truticultura, constitui um desnecessário e excessivo sacrifício da economia da região e mesmo do país, o que viola os princípios da economia, da sustentabilidade ou do desenvolvimento sustentado e da solidariedade intergeracional consagrados nas als. a) e b) do art. 5º da Lei nº 48/98.
A norma viola ainda o art. 3º., als. a), e) e g), da Lei nº 48/98, pois o Plano não assegura condições favoráveis ao desenvolvimento das actividades económicas, não contribui para obstar à desertificação e está-se a criar mais um obstáculo ao necessário equilíbrio regional
A norma em questão viola também os fins e objectivos do Ordenamento do Território, consagrados nos arts. 3º e 6º da Lei nº. 48/98 e nos arts. 8º, nºs 1, 2 e 3, 12º, nº 3, al. c), 42º nº 2 e 43º, todos do D.L. nº 380/99.
A utilização para efeitos de actividades náuticas e recreativas, de lazer ribeirinho e de desenvolvimento turístico teria sempre que ceder, por imposição do disposto no art. 18º do D.L. nº. 46/94, de 22/2, perante a utilização para fins agrícolas que abarcam a silvicultura, entre os quais se enquadra a actividade de piscicultura.

Na sua resposta, o Requerido veio arguir a ilegitimidade processual da Requerente para o presente pedido de declaração de ilegalidade nos presentes autos, visto que não tinha licença para exercer a actividade em questão, e pedir o indeferimento do pedido por falta de fundamento da pretensão formulada. E, a final, contra-alegou conforme fls. 495 e seguintes.

O Ministério Público emitiu parecer (fls. 509) no sentido da procedência da excepção de ilegitimidade activa e, para o caso de assim se não entender, no sentido da improcedência do pedido.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Tendo em conta as posições assumidas pelas partes nos articulados e os documentos existentes nos autos que se consideram integralmente reproduzidos sempre que citados, estão assentes os seguintes factos relevantes:

a) A Requerente possui e explora, na ………., uma truticultura denominada de “Truticultura de S…………”, a qual vem ali laborando, ininterruptamente, desde há cerca de 15 anos.

b) Em 18/04/88, através de requerimento dirigido ao Secretário de Estado da Agricultura, a Requerente solicitou, ao abrigo do art. 50º do Dec. nº 44623, de 10/10/62, autorização para instalar uma truticultura de engorda no sistema de jaulas flutuantes acopladas a jangadas, na Albufeira ……………, sobre o qual não foi proferida qualquer decisão (cfr. documentos de fls. 114 a 116 e de fls. 259 destes autos).

c) A Requerente desenvolve a sua actividade com recurso ao sistema de jaulas flutuantes, possuindo hoje 16 jaulas flutuantes na Albufeira, cada uma das quais com um volume de 500 m3.

d) Porque a boa qualidade da água é um factor determinante da subsistência e crescimento saudável das trutas, a Requerente, há vários anos, que, por sua iniciativa e a expensas suas, procede ao exame da água da Albufeira ………… e ao estudo do impacte ambiental da sua actividade nessa água, recorrendo a um laboratório técnico que tem considerado que os resultados obtidos não evidenciam alterações significativas no potencial de entrofização da albufeira atribuíveis à piscicultura (cfr. documentos de fls. 117 a 202 destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido).

e) Por edital de 15/02/2001, foi submetida à discussão pública a “Proposta de Revisão do Plano de Ordenamento da Albufeira …………..” por um período que, considerada a prorrogação operada, terminou em 20/04/2001 (cfr. documento de fls. 203 destes autos).

f) Essa proposta, que interditava a actividade de piscicultura, teve por base o relatório justificador constante de fls. 204 a 248, cujo teor aqui se dá por reproduzido e que, quanto às “intervenções de nível 1”, referia o seguinte:
“No primeiro nível de intervenção, inclui-se a truticultura de S. …………, actualmente sem licença de funcionamento e considerada uma fonte poluente significativa face às cargas poluentes descarregadas para o plano da água (correspondentes a cerca de 3150 habitantes – equivalentes) estando a contribuir decisivamente para a classificação obtida na estação de qualidade da água da Rede RQA 04H/02. A solução apresentada consiste na remoção da truticultura do plano de água para os terrenos do proprietário. Esta situação não é de todo inovadora, uma vez que já se verifica com algumas instalações do mesmo proprietário em funcionamento noutros locais. A instalação em terra implica a construção de tanques (em betão, metálicos ou em material plástico) e a montagem de equipamento de bombagem de água e de filtração do efluente antes da sua descarga no plano de água da albufeira.
De acordo com o Plano de Ordenamento da Albufeira da ………. realizado conjuntamente pela CCR Norte, pela DRARN Norte e pelo Parque Nacional da …………., a carga máxima de fósforo assimilável pela albufeira, de forma a evitar a entrofização, é de 18 ton P/ano. Retendo este valor, a situação actual em termos de descarga de fósforo na albufeira é a seguinte:
9 toneladas de fósforo têm origem nas actividades agrícolas;
6-10 toneladas de fósforo são devidas à descarga de efluentes domésticos, com os processos de tratamento actualmente em funcionamento;
2 toneladas têm origem na truticultura.
Desconhece-se qual a contribuição das unidades industriais localizadas na bacia drenante da albufeira (vacaria, ovis e pocilgas) na carga de fósforo descarregada anualmente no plano de água.
No entanto, o facto é que actualmente, em determinados períodos do ano (época alta), pode estar a ser excedida a capacidade máxima de fósforo assimilável pela albufeira. Devido à população flutuante, na época alta as cargas de fósforo que atingem o plano de água podem totalizar cerca de 20-21 toneladas, 16% superiores ao valor considerado para que a albufeira se encontre em condições oligotróficas (isto é, para que a carga máxima de fósforo por unidade de área superficial seja de 2,6 g P/m3 ano).
De acordo com a legislação em vigor, designadamente o D.L. nº 152/97, de 19/6, que se aplica à recolha, tratamento e descarga de águas residuais urbanas no meio aquático, a descarga de águas residuais urbanas, provenientes de aglomerados com um equivalente populacional entre 1.000 – 2.000 habitantes, em zonas consideradas sensíveis, como é o caso da albufeira da caniçada, só poderá ser licenciada quando se submeta a um “tratamento apropriado”, não impondo qualquer requisito em termos da carga de fósforo descarregada. No entanto, este tratamento é definido no nº 8 do art. 2º como sendo “o tratamento das águas residuais por qualquer processo e ou por qualquer sistema de eliminação que, após a descarga, permita que as águas receptoras satisfaçam os objectivos de qualidade que se lhes aplicam”.
Encontrando-se previsto na legislação o tratamento dos efluentes urbanos, e uma vez que as Câmaras municipais da área da albufeira estão a implementar medidas para reduzir as cargas poluentes descarregadas na bacia da albufeira, nomeadamente através da execução de sistemas de tratamento colectivos e unitários que no mínimo conduzem a reduções da carga de fósforo descarregada de cerca de 20%, entende-se ser razoável aplicar o mesmo princípio à truticultura de S. Miguel, a qual é responsável pela descarga de uma carga média anual em fósforo equivalente a uma população de 1450 habitantes.
Assim, a truticultura, permanecendo no plano de água onde actualmente funciona, só deveria descarregar uma carga anual de 1,6 toneladas de fósforo (2 toneladas/ano 80%), o que corresponderia, admitindo uma carga unitária de 1,1 ton. fósforo/100 ton trutas produzidas por ano a uma produção média anual de 145 toneladas de trutas. Este valor corresponderia a uma redução de cerca de 25% da produção média actual da truticultura, que é de 190 toneladas/ano” (cfr. fls. 246 e 247 do processo principal).

g) A equipa técnica que preparou a revisão do Plano de Ordenamento não procedeu a qualquer exame à água da albufeira, nem às rações alimentares das trutas (cfr. arts. 38º e 76º da petição inicial e 15º da resposta).

h) Participando na discussão pública, a requerente enviou uma “ficha de participação” constituída por um parecer técnico de um Professor Catedrático da Universidade do Porto que consta de fls. 251 a 256 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

i) Após a aprovação do Plano de Ordenamento da Albufeira ………… pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 92/2002, de 7/2/2002, publicada no D.R. I Série – B, nº 105, de 7/5/2002, foi enviado à requerente, por ofício datado de 20/08/2002, a seguinte resposta à sua participação na discussão pública (fls. 258):
“ (...) Esta questão foi amplamente discutida no seio da Comissão de Acompanhamento. Além das razões relacionadas com a qualidade da água apresentadas no Plano de Intervenção para a remoção da truticultura do plano de água para os terrenos adjacentes, foram ainda tomadas em consideração factores relacionados com as opções estratégicas do POA, que são:
Transformação da área da albufeira num pólo de atracção turística devidamente ordenado, que funcione como “pólo de descompressão” da área do Parque Natural da ………… e que, ao mesmo tempo, se afirme como base de partida para outro tipo de actividades turísticas no norte do país, com destaque para a zona do Vale do Cávado, pouco dotada de apoios turístico-recreativos.
Definição de regras de utilização do Plano de Água e da sua envolvente, que permitam valorizar os recursos naturais existentes, contribuindo simultaneamente para uma prática ordenada de actividades desportivas e recreativas com ele relacionadas.
Face às opções estratégicas considerou-se que a truticultura não é compatível com as vocações e usos preferenciais da albufeira; a albufeira consiste num local por excelência para a prática de actividades náuticas e recreativas, tendo sido identificados cerca de 15 locais com potencialidades para a localização de zonas de lazer ribeirinho.
A albufeira da …………..consiste no Plano mais urbano da Região Norte, estando previstas novas utilizações (turísticas e urbanas) pelo que se prevê o aumento da “carga humana” na área da albufeira. Face a capacidade de carga da albufeira considera-se que a manutenção da truticultura seria concorrencial com o desenvolvimento turístico que se pretende impedindo o seu desenvolvimento. Assim e pelas razões apontadas considera-se incompatível a manutenção da truticultura com a prossecução dos objectivos estratégicos aprovados. Saliente-se ainda o facto de ao nível da economia da região a truticultura gerar apenas 1 a 2 postos de trabalho”.

j) Por edital publicado pelo Instituto da Água foi submetido à discussão pública, por um período que terminou em 20-04-2001, a Proposta de Revisão do Plano de Ordenamento da Albufeira …………, cujo conteúdo se dá por reproduzido (fls. 203 a 238).

DE DIREITO

Excepção de ilegitimidade activa
Nesta matéria segue-se a orientação já adoptada em sede da providência cautelar apensa, no sentido da improcedência da arguição da ilegitimidade do Requerente para o pedido de declaração de ilegalidade da norma em questão, com fundamento no facto daquele exercer a actividade de truticultura sem dispor de licença para o efeito, pelas razões então expressas:
«Efectivamente, estabelecendo a referida norma, a proibição do exercício da actividade de piscicultura no plano de água da albufeira, a sua aplicação causa-lhe um prejuízo resultante de ter de deixar de exercer essa actividade (cfr. arts. 63º e 68º, da LPTA). Se é verdade que, através da prática de um acto administrativo, a Administração pode impor a cessação da actividade por a requerente não dispor de licença (o que até agora não fez, apesar da truticultura laborar ininterruptamente desde há cerca de 15 anos), também o é que, eventualmente por ter dúvidas acerca da legalidade de tal acto, pode optar por aplicar a aludida norma que será, por isso, a causa do prejuízo daquela.»
Acrescente-se que, além de a falta da licença não ter constituído obstáculo ao efectivo exercício daquela actividade, a própria Administração refere ser a remoção da truticultura como um dos objectivos da revisão do POAC [v.g. i) da matéria de facto e despacho do Primeiro-Ministro a fls. 98/101 da providência apensa] tornando-se assim claro que a dita norma implica de per si, sem necessidade de intermediação de qualquer acto administrativo, a proibição de continuar a exercer-se na Albufeira ………….. a actividade de truticultura, no sistema de jaulas flutuantes que efectivamente está instalado.
Como de tal proibição resultará provavelmente um prejuízo económico para a Requerente está garantida a legitimidade processual desta no processo.
Assim, improcede a excepção.

Questão de fundo
Neste âmbito trata-se dos vícios imputados à norma impugnada, sejam eles de forma, erro nos pressupostos de facto ou violação de lei. Apesar de apresentados numa espécie de visão caleidoscópica esses vícios entram, na sua maioria, num feixe comum, partilhando grosso modo o intuito de demonstrar ser infundado o receio da ocorrência de prejuízos ambientais graves em resultado da exploração piscícola (truticultura), no sistema de jaulas flutuantes, que a Requerente mantém na Albufeira …………..
Admite-se que, em certa medida, a pertinaz argumentação da Requerente nesta temática se afigura convincente, justificando que se reafirme o que já consta no acórdão de fls. 198 e seguintes da providência cautelar apensa (Proc. 6635/04/A), embora a conclusão então retirada (“não estarem demonstrados os alegados danos ambientais”) não possa ser automaticamente extrapolada para estes autos, dado ter sido proferida para o efeito restrito da ponderação de interesses a que alude o nº2 do art. 120º CPTA. Mas o certo é que não sobrevieram elementos probatórios susceptíveis de inflectir aquela ponderação. Assim:
«Na sua resposta, a requerida invocou que a continuação da exploração da truticultura perturbaria gravemente as opções estratégicas definidas para a Albufeira …………… e “continuaria a fazer sentido os seus perniciosos efeitos em matéria ambiental”.
Estas razões foram melhor concretizadas na resolução a que alude o nº1 do art. 128º do CPTA, onde se referiu, para além da inexistência de licenciamento por parte da requerente, o facto de a actividade em questão concorrer significativamente para a poluição das águas da albufeira por ser responsável pela descarga de 2 toneladas de fósforo equivalente a uma população de 1450 habitantes e por ser incompatível com a opção de transformar a área da albufeira num pólo de atracção turística. (...)
Quanto à inexistência de licenciamento e à poluição, deve-se referir, em primeiro lugar, que essa situação se verifica desde há 15 anos sem que tenha despoletado qualquer reacção por parte da Administração, o que indicia, pelo menos, que não lhe tem sido conferido um grau de gravidade que levasse a uma actuação célere para a resolver.
Por outro lado, os elementos constantes dos autos, não permitem concluir pela verificação da alegada poluição. Efectivamente, para além do parecer a que alude a al. h) dos factos provados, que a contesta, no relatório justificador da proposta de Revisão do Plano de Ordenamento da Albufeira ………….. apenas se admite como uma possibilidade o excesso da capacidade de fósforo assimilável pela albufeira e num período muito restrito do ano (“época alta”) cfr. al. f) dos factos provados. Acresce ainda que a equipa técnica que procedeu à revisão do plano não procedeu a qualquer exame à água da albufeira e a requerente há vários anos que procede a esse exame recorrendo a um laboratório técnico que tem concluído que “não se evidenciam alterações significativas no potencial de entrofização da albufeira atribuíveis à piscicultura” (cfr. als. d) e g) dos factos provados).
Assim sendo, e considerando não estarem demonstrados os alegados danos ambientais...»
Não obstante o reconhecimento dessa parcela de razão à Requerente, afigura-se que a norma em causa escapa incólume a todo o manancial argumentativo apresentado em torno do tema «poluição», pelo facto de a motivação determinante da proibição da piscicultura em jaulas flutuantes não ser exclusiva nem predominantemente a preservação ambiental, mas antes a incompatibilidade com a vocação turístico/recreativa definida para o plano de água da Albufeira.
Na verdade foi desde o início opção estratégica do POAC a «Transformação da área da albufeira num pólo de atracção turística devidamente ordenado, que funcione como “pólo de descompressão” da área do Parque Natural ……….. e que, ao mesmo tempo, se afirme como base de partida para outro tipo de actividades turísticas no norte do país, com destaque para a zona do Vale ………., pouco dotada de apoios turístico-recreativos» (neste sentido, cfr. v.g. fls. 210 e 258).
No Plano proposto e submetido a discussão pública surgem definidas desde o início «duas grandes opções estratégicas», resumidamente a «turística» e a de valorização dos «recursos naturais existentes» (cfr. fls. 210 e 211).
Obviamente, todas as outras opções parcelares, não estratégicas, devem ser entendidas em subordinação às grandes opções estratégicas anunciadas, sendo de sublinhar que em nenhum ponto do Plano se preconiza a instalação e preservação de outras actividades industriais que não as ligadas ao sector turístico e recreativo.
Em directa consequência dessa opção desde logo ficou consignado que: «Não são permitidas as actividades piscícolas na albufeira» e que «relativamente à truticultura existente em S. Miguel, propõe-se a remoção» (fls. 234).
O facto de tal proibição surgir sob a epígrafe «Problemas relacionados com a qualidade da água» (fls. 234), e de a truticultura ser mencionada como «fonte poluente» nas «Intervenções de Nível 1» (fls. 246) não significa uma admissão sobre a inexistência de conflito entre essa actividade industrial e a primeira das opções estratégicas enunciadas.
Feita a escolha prioritária em favor do aproveitamento turístico da albufeira, de índole política e como tal anteposta a critérios de estrita legalidade, deve sensatamente reconhecer-se que incongruente e contraditório seria autorizar a prática da navegação de recreio no plano de água de uma albufeira que se mantivesse ocupada em porção significativa da sua área útil por jaulas flutuantes destinadas à piscicultura. Isto por intuitivas razões de conveniência, estética, higiene e segurança que seria ocioso desenvolver, relativamente às quais o silêncio não significa negação, antes porventura a desnecessidade de explicitar razões que entram pelos olhos dentro.
Aliás, o facto de o Programa de Execução/Plano de Intervenções apenas tolerar como solução alternativa a instalação da truticultura no terreno marginal, onde poderiam ser instalados tanques e equipamento de bombagem, só vem confirmar que a preocupação predominante era retirar as jaulas flutuantes do plano de água da albufeira.
Diga-se ainda que esta opção estratégica está amplamente reflectida no conteúdo do próprio Regulamento do POAC-Revisão aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº92/2002, visto quer todas as actividades permitidas no plano de água da Albufeira e detalhadamente regulamentadas são de índole turístico-recreativa, destacando-se a navegação em barcos de recreio, com e sem motor, actividade que, repete-se, o senso comum não deixará de reputar praticamente incompatível com a existência das jaulas flutuantes da truticultura. Seja como for, a Requerente não alega nem muito menos demonstra, como seria seu ónus, que a manutenção das ditas jaulas poderia compatibilizar-se harmoniosamente com as previstas actividades turístico-recreativas.
Acresce que as opções estratégicas quanto à destinação do domínio público hídrico se inserem na função política do Governo e como tal, sendo discutíveis, estão sujeitas ao escrutínio político democrático e não à jurisdição dos Tribunais, sendo portanto processualmente fúteis, embora quiçá intrinsecamente válidas no plano opinativo, as teses que a Requerente emite – e leva às conclusões S’ a A’’ - em prol da prioridade da indústria piscícola no confronto com a indústria turística.
De resto a instalação da truticultura pela Requerente só foi possível sobre os escombros de outros aproveitamentos económicos de natureza agrícola, florestal e pastoril que decerto pré-existiam nos terrenos inundados com a implantação da albufeira, não podendo lastimar-se por chegar a hora de o “aproveitamento” por si efectuado, sem a competente licença, se tornar por sua vez inadequado em face dos novos imperativos de interesse público formulados pelas autoridades competentes.
Portanto, não pode falar-se em erro na fundamentação da norma, nem os hipotéticos erros sobre os pressupostos de facto no que concerne às referidas questões de ordem ambiental se afiguram relevantes quando se escrutinam os verdadeiros motivos da proibição da truticultura.
Nesta perspectiva soçobram globalmente as conclusões formuladas pela Requerente que, aliás, pela sua extensão, redundância e complexidade não cumprem escrupulosamente a “forma sintética” prescrita no artigo 690º/1 CPC.
Designadamente, por todo o exposto, não se verifica qualquer violação dos princípios da proporcionalidade e da imparcialidade previstos nãos artigos 266º/2 CRP e 6º CPA, nem do princípio da superação dos conflitos fundado pela Requerente nos artigos 5º da Lei 49/98 e 45º do DL 380/98.
Igualmente não se vê fundamento sério para considerar que as opções estratégicas assumidas no Plano incorram na violação dos princípios da economia, do desenvolvimento sustentado e da solidariedade intergeracional que a profusa argumentação da Requerente vislumbra, consagrados no artigo 5º da Lei 48/98.
Enfim é manifesto que a norma, prosseguindo um objectivo tão modesto e casuístico como a proibição das piscicultura numa determinada albufeira, não viola os fins nem os objectivos da política de ordenamento do território e urbanismo previstos de forma amplíssima e generalíssima nos artigos 3º e 6º da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto.
Acresce dizer que:
A conclusão B’’ é improcedente porque o artigo 18º do DL 46/94, de 22/2, se limita a fazer um escalonamento entre pedidos de utilização do domínio público conflituantes no pressuposto de todos eles serem admitidos e legais, não pretendendo de forma alguma limitar os poderes do legislador quanto à autorização ou proibição de específicas actividades em determinadas e bem localizadas áreas do domínio hídrico.
Não ocorreu qualquer violação por falta de fundamentação ou por falta de audiência dos interessados, uma vez que na documentação submetida a discussão pública sempre esteve explícita a preferência estratégica pela exploração turístico-recreativa do plano de água da Albufeira, o que não impedia a Administração de aduzir outro tipo de razões, designadamente as ambientais, porque, como é óbvio, podem ser aduzidas miríades de razões e anti-razões, a favor ou contra cada uma das opções de utilização do domínio hídrico possíveis.
Como diziam os clássicos, quod abundat non nocet. Um corolário deste princípio é que a eventual insuficiência das razões subsidiárias explicitadas (no sentido de considerar a truticultura um foco de poluição) não prejudica a justeza contida na razão principal (seja explícita ou implícita). Em termos lógicos, sendo concludente uma só razão não é necessário que o sejam também, de per si, as razões adjuvantes.
Mas, mesmo no estrito tema ambiental a posição da Administração é razoável, porque o facto de existirem vária fontes de poluição (como as vacarias, ovis e pocilgas localizadas na bacia drenante) não impede a Administração, rectius não a exime, do dever de eliminar alguns desses focos de poluição, a começar pelos mais ostensivos e fáceis de erradicar, como é o caso da truticultura implantada em plena albufeira. De resto, honra lhe seja, a própria Requerente confessa que a sua truticultura alguma poluição produz.
Não há violação do artigo 116º CPA porque existe nota justificativa do projecto de revisão do POAC – vide facto descrito em j).
Do que fica dito decorre ainda que não ocorreu violação do artigo 4º do DL 380/99, de 22/9, uma vez que o problema da truticultura não se traduzia em qualquer desajustamento intrínseco quanto às suas características técnicas, mas na sua ostensiva incompatibilidade com outras actividades prioritárias a implementar ou proteger naquela albufeira.
Ainda pela mesma ordem de razões não se mostra violado o disposto nos artigos 47º do mesmo DL 380/99, mesmo na hipótese, que não se afigura líquida, de a equipa técnica eventualmente não integrar qualquer biólogo ou engenheiro do ambiente.
Noutro plano, no processo de formação da norma, verifica-se que foi omitida a divulgação das conclusões da discussão pública exigida pelo artigo 6º nº3, d) do DL 380/99, de 22/9, pelo menos em tempo útil, antes da publicação no DR do POAC, o que representa seguramente a omissão de uma formalidade prevista na lei. Porém, à semelhança do decidido em caso de contornos semelhantes no Acórdão da 1ª Subsecção do C.A. do S.T.A., de 1119-10-2006, proc. 01157/05, para cuja leitura integral se remete, entende-se que essa formalidade “não traduz, pela sua natureza e subsequente fim, algo que essencialmente garanta a legalidade do plano aprovando” pelo que “a inobservância dela é insusceptível de gerar um vício procedimental capaz de inquinar o regulamento do mesmo plano”.
Na verdade, a Requerente teve oportunidade de conhecer as razões da Administração e de expor as suas próprias opiniões e a publicação dos resultados da discussão pública, a ocorrer, não iria propiciar-lhe qualquer tipo de intervenção suplementar relevante no processo de formação do regulamento. Aliás, a intervenção da Requerente foi relevante na discussão pública da proposta, como a Administração reconhece no ofício descrito em i) da matéria de facto (“Esta questão foi amplamente discutida no seio da Comissão de Acompanhamento”), propiciando até que a dita Comissão progredisse de um certo sincretismo de propósitos inicial para uma fase de enquadramento claro das opções casuísticas em função das opções estratégicas definidas (“Face à capacidade de carga da albufeira considera-se que a manutenção da truticultura seria concorrencial com o desenvolvimento turístico que se pretende impedindo o seu desenvolvimento”).
É claro que esta evolução de fundamentos e propósitos da Comissão em função das contribuições dos particulares interessados não representa nenhuma patologia do processo de formação do regulamento do Plano, antes homenageia a natureza e vocação da discussão pública, que de outro modo não faria sentido.
O atraso na resposta atempada à reclamação apresentada não se afigura relevante, porque se atinha aos problemas da poluição e, por outro lado, a Requerente não articulou no processo administrativo nem nos presente autos, quaisquer razões no sentido de infirmar a enunciada incompatibilidade entre a manutenção da truticultura e o pleno desenvolvimento da actividade turística na albufeira.
No quadro assim traçado improcedem todas as conclusões formuladas pela Requerente.

DECISÃO
Pelo exposto acordam considerar improcedente o recurso e em indeferir o presente pedido de declaração da ilegalidade da norma contida no artigo 7º nº2 d) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira …………, publicado no D.R., Série I - B, nº105, de 7/5/2002.
Custas pela Requerente, fixando-se em € 300 a taxa de justiça e em € 150 a procuradoria.

Lisboa, 21 de Janeiro de 2010
Beato de Sousa
António Vasconcelos
Carlos Araújo