| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
D… (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Beja em 10/12/2021, que, na providência cautelar por si requerida contra a Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução (Recorrida), absolveu a Recorrida da instância quanto ao pedido de condenação no pagamento de uma indemnização diária de 500,00 Euros e, quanto ao mais, indeferiu a medida cautelar requerida, de suspensão da eficácia da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Recorrida, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de suspensão da atividade profissional de agente de execução por um ano.
Inconformado com a sentença vem o Recorrente apelar a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela revogação da sentença a quo e, consequentemente, pelo deferimento das medidas cautelares requeridas.
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“CONCLUSÕES:
a. Ao Presente Recurso deve ser atribuído efeito suspensivo, o que se Requer
b. Deverá ser decretada a suspeicão do Juiz a quo, o que se Requer.
c. Deverá ser acrescentado à Matéria como provada que:
i. - No Dia 4 de Agosto a OSAE (Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução), sem qualquer comunicação prévia ao aqui Recorrido, de forma inopinada, suspendeu o seu Acesso ao SISAE (Sistema Informático de Suporte à Atividade dos Agentes de Execução).
ii. - Este Bloqueio durou 2 dias.
iii. - No dia 20 de Setembro a OSAE (Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução), sem qualquer comunicação prévia ao aqui Recorrido, de forma inopinada, suspendeu o seu Acesso ao SISAE (Sistema Informático de Suporte à Atividade dos Agentes de Execução)
iv. - Este Bloqueio Durou 30 dias, até ao dia que a OSAE recebeu cópia dos Articulados.
v. - O prazo de recurso da primeira decisão disciplinar datada de 19/04/2021 (da 2.- Secção do Conselho Superior da OSAE) terminava em 31 de Agosto de 2021.
vi. - Os presentes autos deram entrada em Juízo dia 25 de Agosto de 2021.
vii. - A OSAE considera-se citada, no dia 30 de Agosto de 2021, nos termos do Artigo 323.Q do Código Civil.
viii. - A OSAE procedeu ao referido Bloqueio sem qualquer comunicação ao Recorrido, impedindo-o assim de poder Trabalhar e de se Sustentar.
ix. - A OSAE procedeu aos referidos Bloqueios enquanto os decorria os prazos de Recurso Jurisdicional.
d. Os Atos a Impugnar Cautelarmente são os dois Bloqueios que a OSAE Procedeu, impedindo ao Acesso ao SISSAE e assim também impediu de Trabalhar de Prover o seu Sustento.
e. - A OSAE confessou que procedeu a esses bloqueios ainda em prazo de recurso jurisdicional.
f. - E ameaçou que o fará de novo assim que possa, mesmo que isso viole a lei.
g. - Quanto ao processo principal, a tal questão de Exceção Dilatória é uma falsa questão.
h. - O JUIZ está obrigado a mandar Corrigir a PI por forma a que seja identificado o ato a impugnar, mais ainda pois tal ato está em tempo de recurso jurisdicional.
i. – O Juiz nunca mandou corrigir na Ação Principal tal Exceção.
j. – Estão assim preenchidos os requisitos do art.º 120 do CPA, a saber:
i.- Provável Procedência do processo principal, pois como já se viu, não existe Exceção Dilatória, pois nunca foi ordenada o seu Suprimento.
ii. - O Ato a impugnar é o Possível e Futuro Bloqueio da OSAE ao nosso acesso ao SISSAE.
iii. - A OSAE já o fez, antee e durante os autos, e ameaçou faze-lo
de novo.
iv. - Sem Acesso ao SISSAE o aqui Recorrente não pode Trabalhar nem Prover dos Sustento de si e seus funcionários, por uma alegada divida de 1500 euros.
k. - Como se Pode concluir estão reunidos todos os pressupostos do Artigo 120 do CPTA, pelo que deverão V. Ex.Q Decretar a Providência Cautelar e bem assim Ordenar à OSAE que se Abstenha de Bloquear o Acesso do Recorrente ao SISSAE , por forma a poder Trabalhar e Prover o seu Sustento,
Nestes termos e nos mais de Direito Aplicável, com o Doutro Suprimento de V. Ex.- deverá ser decretado a Providência Cautelar e bem assim Ordenar à OSAE que se Abstenha de Bloquear o Acesso do Recorrente ao SISSAE, por forma a poder Trabalhar e Prover o seu Sustento,
Como é de Justiça!”
Notificada, a Recorrida apresentou as respetivas contra-alegações, pugnando, em suma, pelo acerto da decisão recorrida e consequente manutenção da mesma, concluindo pela negação de provimento ao recurso.
*
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo não emitiu parecer de mérito.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
II. EFEITO DO RECURSO
O Recorrente vem peticionar a atribuição de efeito suspensivo ao vertente recurso, invocando, para tanto, que apenas está em causa o pagamento de uma suposta dívida de 1.500,00 Euros e que a atribuição de efeito devolutivo ao presente recurso coloca em causa a sobrevivência do Recorrente e a impossibilidade de pagamento de salários à sua funcionária.
Sucede que, tal pretensão, como se sabe, não merece qualquer acolhimento.
Com efeito, releva esclarecer que a designação do efeito atribuído ao presente recurso é operada direta e imediatamente pelo normativo inscrito no n.º 2, al. b) do art.º 143.º do CPTA, impedindo a transmutação do efeito devolutivo em efeito suspensivo. Neste sentido, pronunciam-se, aliás, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Tomo II, 4.ª edição, março de 2020, Almedina, p. 1103), explicando que “[a]s previsões dos n.ºs 4 e 5 pressupõem que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3. Não são, por isso, aplicáveis às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que diretamente decorram do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz. Por outro lado, a lei não prevê a possibilidade, nos casos em que o recurso tem efeito meramente devolutivo, nos termos do n.º 2, de ser requerida ao juiz a substituição desse efeito por efeito suspensivo. (…)”.
Adicionalmente, este Tribunal Central Administrativo Sul já se pronunciou sobre tal matéria, rejeitando a atribuição de efeito suspensivo aos recursos interpostos das decisões elencadas no n.º 2 do art.º 143.º do CPTA, conforme decorre, entre outros, dos Acórdãos prolatados em 29/10/2020 no processo n.º 225/20.2BECTB, em 19/12/2017 no processo n.º 121/17.5BEPRT, e em 26/12/2015 no recurso n.º 11548/14.
Por conseguinte, mantém-se o efeito meramente devolutivo do recurso, indeferindo-se a pretensão de atribuição de efeito suspensivo.
III. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar se ocorre erro de julgamento quanto à matéria factual que foi considerada provada- uma vez que Recorrente sufraga ser a mesma insuficiente e, por isso, dever ser completada com outra factualidade também demonstrada-, bem como se ocorre erro de julgamento relativamente à apreciação do mérito da pretensão cautelar, dado que o Recorrente entende que o ato impugnado é o relativo aos bloqueios ao acesso à plataforma levados a cabo pela Recorrida e estão verificados os requisitos elencados no art.º 120.º do CPTA.
É de realçar, a este propósito, que o Recorrente vem, no domínio do vertente recurso jurisdicional, suscitar o incidente de suspeição quanto ao Juiz do Tribunal a quo. Porém, para além de tal incidente não dever ser processado em sede do presente recurso, a verdade é que tal incidente foi tramitado em apenso autónomo, com o n.º de processo 1462/21.8BELSB-A-A, tendo sido indeferido por decisão sumária prolatada em 19/01/2022 pelo Presidente deste Tribunal Central Administrativo, e já transitada em julgado. Pelo que, na presente sede, nada mais há a decidir no que concerne à suscitada suspeição do Juiz a quo.
Sendo assim, não há, portanto e para efeitos do objeto do presente recurso, que atentar ao teor das conclusões a) e b) do recurso, uma vez que a primeira foi resolvida antecedentemente e a segunda foi dissolvida no mencionado apenso atinente ao incidente de suspeição.
IV. FACTOS CONSIDERADOS PROVADOS NA SENTENÇA RECORRIDA
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Beja, a qual se reproduz ipsis verbis:
“1. Em 29/10/2019, o Conselho Geral da OSAE comunicou ao Conselho Superior, para efeitos de instauração de processo disciplinar, que o Requerente não procedia ao pagamento de quotas há mais de 12 meses, conforme certidão de dívida emitida, de que consta o rol das faturas emitidas e não pagas relativas às quotas devidas, desde 15/02/2016, até 06/09/2019, no valor total de € 1.596,08 – cf. PA 311/2019, a fls. 4 a 6;
2. A comunicação mencionada no ponto anterior foi feita com conhecimento do Requerente – cf. PA 311/2019, a fls. 4;
3. Em 22/07/2020, foi aprovado, por unanimidade, a instauração de processo disciplinar ao Requerente – cf. PA 311/2019, a fls. 15;
4. Em 05/08/2020, o Requerente foi notificado da instauração do processo disciplinar, sendo tal notificação acompanhada da participação, do despacho de nomeação de instrutor, do relatório preliminar elaborado, e do acórdão que determinou a instauração do processo disciplinar – cf. PA 311/2019, a fls. 10 a 19;
5. Em 21/09/2020, o Requerente emitiu pronúncia, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzida, e nos termos da qual requereu o arquivamento do processo disciplinar por falta de fundamentação legal – cf. PA 311/2019, a fls. 20 e 21;
6. Em 16/09/2020, foi proferida acusação no âmbito do processo disciplinar 311/2019, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzida, e nos termos da qual foi referido, nomeadamente, que a omissão do Requerente é passível de constituir infrações disciplinares, e ainda que, atendendo à gravidade da mesma, a aplicação da sanção se pode situar entre advertência, repreensão registada e multa – cf. PA 311/2019, a fls. 23 a 25;
7. Em 25/09/2020, o Requerente foi notificado para apresentar defesa à acusação deduzida – cf. PA 311/2019, a fls. 23 a 26;
8. Em 26/10/2020, o Requerente apresentou defesa, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzida, e nos termos da qual requereu o arquivamento do processo disciplinar por falta de fundamentação legal – cf. PA 311/2019, a fls. 27 a 30;
9. Em 13/04/2021, o Relator do processo proferiu relatório final no âmbito do processo disciplinar 311/2019, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzido, e nos termos do qual propôs a aplicação da sanção de suspensão por um período de um ano – cf. PA 311/2019, a fls. 38 a 45;
10. Em 13/04/2021, foi proferido Acórdão pela 2.ª Secção do Conselho Superior, que aprovou, por unanimidade, o teor do relatório final referido no ponto anterior, no sentido de aplicar ao Requerente a sanção disciplinar de suspensão por um período de um ano – cf. PA 311/2019, a fls. 46;
11. Em 19/04/2021, o Requerente foi notificado do Acórdão proferido pela 2.ª Secção do Conselho Superior, que o condenou numa sanção de suspensão por período de um ano – cf. PA 311/2019, a fls. 47;
12. Em 06/05/2021, o Requerente apresentou recurso para o Plenário do Conselho Superior da OSAE, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzido, e nos termos do qual requereu que fosse arquivado o processo disciplinar por nulidade do mesmo – cf. PA 062/21, a fls. 2 a 7;
13. Em 25/05/2021, o Relator do processo proferiu relatório final no âmbito do processo disciplinar 311/2019, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzido, e nos termos do qual propôs negar-se provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida da 2.ª Secção do Conselho Superior da OSAE – cf. PA 062/21, a fls. 21 a 33;
14. Em 16/06/2021, foi proferido o Acórdão 62/2021, do Plenário do Conselho Superior da OSAE, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzido, e nos termos do qual decidiu, por unanimidade aprovar o teor da proposta do instrutor do processo, referida no ponto anterior, mantendo-se, assim, a decisão recorrida da 2.ª Secção do Conselho Superior da OSAE no processo 311/2019, de aplicação de sanção disciplinar de suspensão de exercício da atividade profissional, pelo período de um ano – cf. PA 062/21, a fls. 33;
15. Em 17/06/2021, o Requerente foi notificado do Acórdão do Plenário do Conselho Superior da OSAE referido no ponto anterior – cf. PA 062/21, a fls. 34.
MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA:
Nada mais foi provado com interesse para a decisão em causa, atenta a causa de pedir.
MOTIVAÇÃO DA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO:
Conforme especificado nos vários pontos da matéria de facto provada, a decisão da matéria de facto efetuou-se com base no exame dos documentos constantes dos autos, como referido em cada ponto do probatório.”
V. APRECIAÇÃO DO RECURSO
O Recorrente vem atacar a sentença a quo, acometendo, primeiramente, a matéria factual elencada no probatório e, em segundo lugar, o julgamento do mérito da providência cautelar. Vejamos, pois, separadamente cada um destes ataques.
Quanto à impugnação da matéria de facto
O Recorrente dedica a conclusão c) do respetivo recurso à impetração da factualidade espraiada no probatório da sentença agora em discussão, no sentido de que a mesma deveria incluir um conjunto de factos, a saber:
“i. - No Dia 4 de Agosto a OSAE (Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução), sem qualquer comunicação prévia ao aqui Recorrido, de forma inopinada, suspendeu o seu Acesso ao SISAE (Sistema Informático de Suporte à Atividade dos Agentes de Execução).
ii. - Este Bloqueio durou 2 dias.
iii. - No dia 20 de Setembro a OSAE (Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução), sem qualquer comunicação prévia ao aqui Recorrido, de forma inopinada, suspendeu o seu Acesso ao SISAE (Sistema Informático de Suporte à Atividade dos Agentes de Execução)
iv. - Este Bloqueio Durou 30 dias, até ao dia que a OSAE recebeu cópia dos Articulados.
v. - O prazo de recurso da primeira decisão disciplinar datada de 19/04/2021 (da 2.- Secção do Conselho Superior da OSAE) terminava em 31 de Agosto de 2021.
vi. - Os presentes autos deram entrada em Juízo dia 25 de Agosto de 2021.
vii. - A OSAE considera-se citada, no dia 30 de Agosto de 2021, nos termos do Artigo 323.Q do Código Civil.
viii. - A OSAE procedeu ao referido Bloqueio sem qualquer comunicação ao Recorrido, impedindo-o assim de poder Trabalhar e de se Sustentar.
ix. - A OSAE procedeu aos referidos Bloqueios enquanto os decorria os prazos de Recurso Jurisdicional.”
E, compulsadas as conclusões do recurso, devidamente concatenadas e completadas pelos pontos 28 a 36 do corpo alegatório, verifica-se que o Recorrente fundamenta este ímpeto agressivo na singela circunstância de tais factos serem “essenciais para a boa decisão da causa” e de que “basta a consulta do processo disciplinar em anexo” para que os mesmos resultem provados.
Ora, tanto basta para, de adianto, concluir pela total falência deste ataque. E por duas razões.
A primeira, porque o Recorrente demitiu-se completamente de cumprir e satisfazer o ónus que sobre si impende no que concerne à impugnação da decisão relativa à matéria de facto, ónus este imposto no art.º 640.º, n.º 1 do CPC, aplicável aos autos por força do estipulado no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA.
Com efeito, não indica o Recorrente, de modo adequado e suficiente, a factualidade em causa e que foi invocada no seu requerimento inicial, antes limitando-se a aludir a diversas circunstâncias, cuja definição temporal queda, ainda por cima, vaga e ambígua. A esta ordem de razão acrescenta-se uma outra, e que se prende com o facto de o Recorrente não ter indicado o(s) concreto(s) meio(s) probatório(s) em que se estriba a afirmação da coleção de circunstâncias que pretende incluir no probatório coligido na sentença, mormente, a indicação da concreta folha ou folhas, ou documentos constitutivos do processo instrutor.
A segunda razão determinante do fracasso do ataque agora em apreciação concerne à ausência de pertinência e necessidade dos factos enumerados pelo Recorrente para a decisão da presente providência cautelar.
Realmente, saliente-se que a impertinência e desnecessidade do circunstancialismo que o Recorrente intenta incluir no probatório resultam, desde logo, do seu teor essencialmente conclusivo.
Adicionalmente, e face à medida cautelar que foi concretamente requerida a título principal, constata-se que a factualidade enumerada pelo Recorrente também não aporta qualquer utilidade para a apreciação do mérito dos autos.
Com efeito, compulsado o requerimento inicial aperfeiçoado que o Recorrente apresentou em 10/10/2021, e que foi admitido liminarmente por despacho judicial emitido em 12/10/2021, verifica-se que o Recorrente vem, na presente providência cautelar, peticionar ao Tribunal a quo que:
a) Ordene a suspensão do ato administrativo de condenação a que foi sujeito em procedimento disciplinar, por nulo ou anulável e sem qualquer valor jurídico;
b) Ordene o restabelecimento imediato de acesso ao SISSAE (Sistema informático de suporte à atividade dos Agentes de Execução), por estar sem acesso desde o dia 20/09/2021;
c) Condene a requerida, ora Recorrida, a abster-se a qualquer bloqueio/suspensão até ao trânsito em julgado dos autos principais;
d) Condene a Requerida, ora Recorrida, a restabelecer o acesso até ao trânsito em julgado dos autos principais; e que
e) Condene “a OSAE e seus dirigentes e funcionários, a saber J1…, C… J2…, I…, V…, no pagamento conjunto e solidário da quantia diária de 500 euros de indemnização e multa, por cada dia de bloqueio/suspensão ao SISAAE, a contar desde o dia 20/09/2021”.
A sentença recorrida, em sede de saneamento e antes da enumeração da respetiva fundamentação de facto, absolveu a Recorrida da instância no que se refere ao peticionado na alínea e) do petitório elencado, em virtude de ter julgado procedente a falta de instrumentalidade do processo cautelar quanto àquela específica pretensão. Pelo que, após o aludido saneamento dos autos, quedou por apreciar e julgar as demais pretensões quanto ao mérito, isto é, a suspensão da eficácia do ato punitivo, emitido na sequência de procedimento disciplinar, bem como a determinação para que a agora Recorrida restabeleça o acesso do Recorrente ao SISSAE, e se abstenha de o bloquear ou impedir até que seja proferida sentença transitada em julgado nos autos principais.
Ora, bem interpretada e entendida a pretensão do Recorrente, é de assentar que, em bom rigor, o restabelecimento do acesso do Recorrente ao SISSAE, bem como a abstenção da Recorrida no sentido de o bloquear ou impedir até que seja proferida sentença transitada em julgado nos autos principais, constituem pretensões que se concretizam numa específica atuação material e não, propriamente, na emissão ou abstenção de emissão de atos jurídicos, ou suspensão dos efeitos dos mesmos. Aliás, o acesso do Recorrente ao SISSAE está dependente, como bem se depreende, da regularidade e validade da sua inscrição e manutenção da mesma perante a Recorrida, mormente, com o pagamento das quotas devidas. Pelo que, a aplicação ao Recorrente da sanção disciplinar de suspensão do exercício da atividade profissional pelo período de um ano implica, naturalmente, o bloqueio do acesso do Recorrente à plataforma profissional, isto é, ao SISSAE.
Quer isto significar, portanto, que o bloqueio do acesso do Recorrente ao SISSAE constitui uma atuação material da Recorrida que dimana dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato punitivo, ou seja, pela sanção disciplinar aplicada ao Recorrente. E, sendo assim, reveste-se de toda a lógica que a atuação material em questão- de acesso ou bloqueio do acesso do Recorrente ao SISSAE- esteja umbilicalmente dependente da subsistência dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato punitivo, de tal ordem que, ou a suspensão da eficácia deste ato impõe o levantamento do aludido bloqueio e o inerente restabelecimento do acesso ao SISSAE, ou o indeferimento do pedido de suspensão da eficácia do ato unitivo impõe a manutenção do bloqueio do acesso do Recorrente ao SISSAE.
Do que vem de explicitar-se decorre, portanto e com clareza, que a eliminação dos bloqueios pretendida pelo Recorrente, e inerente restabelecimento do acesso ao SISSAE, resultará, sempre, de uma decisão de mérito que conceda a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato disciplinar.
Por outro lado, se a decisão de mérito recusar a concessão da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato disciplinar, não poderá ocorrer o restabelecimento do acesso do Recorrente ao SISSAE, uma vez que tal, a acontecer, daria lugar a uma situação fáctica antagónica aos efeitos jurídicos derivados do ato punitivo.
Por conseguinte, a situação jurídica do Recorrente quanto ao acesso ao SISSAE é definida e modelada pelo ato punitivo e respetivos efeitos jurídicos, dependendo diretamente da subsistência deste, e não autonomamente determinada por qualquer pretensão de acesso ao SISSAE. O que quer dizer que a pretensão material do Recorrente relativamente ao acesso ao SISSAE é absolutamente consumida pelo pedido cautelar de suspensão de eficácia do ato punitivo.
Daí que, a parca factualidade que o Recorrente pretende incluir no probatório da sentença agora recorrida acabe por, na economia da presente providência cautelar, não revestir qualquer relevância ou utilidade, uma vez que, na verdade, o que está em causa é, somente, a concretização material dos efeitos da pretensão de suspensão da eficácia do ato disciplinar.
Derradeiramente, refira-se que a dedução das pretensões respeitantes ao acesso do Recorrente ao SISSAE poderiam, em tempo oportuno, assumir utilidade ou relevância caso tivessem sido enquadradas pelo Recorrente no mecanismo do decretamento provisório, previsto no art.º 131.º do CPTA, ou o Recorrente tivesse lançado mão do incidente descrito no art.º 128.º, n.ºs 4, 5 e 6 do CPTA. Sucede que, essa não foi a via selecionada pelo Recorrente que, ao invés, optou por enquadrar as pretensões atinentes ao acesso ao SISSAE no mérito da providência cautelar, uma vez que as deduziu a título principal e não incidental.
Destarte, considerando todo o expendido, é mister concluir pela improcedência da impetração que o Recorrente dirige contra a matéria de facto coligida na sentença recorrida.
Quanto ao erro de julgamento da sentença recorrida
O Recorrente impetra a sentença recorrida, imputando-lhe erro de julgamento no tocante à decisão promanada quanto ao mérito da providência cautelar.
Com efeito, entende o Recorrente, em síntese, que estão reunidos os pressupostos elencados no art.º 120.º do CPTA, e que as medidas cautelares requeridas merecem concessão, ou seja, decisão oposta ao decidido na sentença recorrida.
Sucede, porém, que o ataque desferido revela-se absolutamente inócuo. E tanto assim é, em virtude, por um lado, da vaguidão e ambiguidade que caracterizam a alegação do Recorrente e, por outro lado, do facto de o Recorrente, em bom rigor, não afrontar ou dirigir censura relativamente aos concretos fundamentos que estribaram a decisão de improcedência da presente providência cautelar.
Realmente, a Instância a quo, em sede de saneamento, absolveu a Recorrida da instância quanto ao pedido de condenação [d]“a OSAE e seus dirigentes e funcionários, a saber J1…, C…, J2…, I…, V…, no pagamento conjunto e solidário da quantia diária de 500 euros de indemnização e multa, por cada dia de bloqueio/suspensão ao SISAAE, a contar desde o dia 20/09/2021”. Entendeu o Tribunal recorrido ocorrer falta de instrumentalidade da presente providência quanto a tal pretensão, uma vez que o pedido em causa supõe uma pronúncia judicial definitiva, não compatível com a natureza do vertente meio processual.
A fundamentação espraiada na decisão recorrida, quanto a esta questão, é a seguinte:
“(…)
Alega a Entidade Requerida que o pedido de condenação da OSAE e seus dirigentes e funcionários no pagamento conjunto solidário da quantia diária de € 500,00 de indemnização e multa por cada dia de bloqueio não consubstancia um pedido cautelar, por não ser instrumental, nem provisória da ação principal.
Acrescenta verificar-se ilegitimidade passiva dos titulares de órgãos e funcionários em referência no segundo pedido formulado.
Vejamos.
De acordo com o n.º 1 do art.º 112.º do CPTA “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.”
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, “Como refere o nº 1, as providências cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenças a proferir nos processos judiciais. As providências cautelares são adotadas para prevenir a inutilidade, total ou parcial, das sentenças seja por infrutuosidade, seja por retardamento. Existe inutilidade da sentença por infrutuosidade quando, mercê da evolução das circunstâncias, já não é possível dar corpo, no plano dos factos, ao que é determinado na sentença, pelo que se assiste à perda definitiva da utilidade pretendida no processo principal. A sentença é (parcialmente) inútil em virtude do retardamento, na medida em que, embora a sua execução seja possível e permita evitar a produção de danos futuros, a verdade é que já não está em condições de remover os danos irreparáveis ou de difícil reparação que resultaram do estado de insatisfação do direito que se manteve durante a pendência do processo.
Logo do n.º 1 do artigo em anotação, transparece, assim, o principal traço característico da tutela cautelar, que é a da sua instrumentalidade: ela existe em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos (que por isso são qualificados como processos principais, por contraponto aos processos cautelares).”
Os pedidos formulados pelo Requerente eram os seguintes: “A ) – Ordene a Suspensão do Acto Administrativo de Condenação a que fui Ilegalmente sujeito em processo disciplinar Nulo e Anulável e sem qualquer valor jurídico; B ) – Ordene o restabelecimento imediato do meu aceso acesso ao SISSAE ( Sistema informático de Suporte à Atividade dos Agentes de Execução) , pois estou sem acesso desde dia 20/09/2021; C ) – Condenando-se a Requerida a abster-se qualquer Bloqueio / Suspensão até ao Trânsito em Julgado dos autos principais, D) – Condenando-se a Requerida a restabelecer o acesso de até ao Trânsito em Julgado dos autos principais; E ) – Condenar a OSAE e Seus Dirigentes e Funcionários, a saber J1…, C…, J2…, I…, V…, no pagamento conjunto e solidário da quantia diária de 500 euros de indemnização e multa por cada dia Bloqueio / Suspensão ao SISAAE , a contar desde o dia 20/09/2021 ( data em que DOLOSAMENTE procederam ao Bloqueio / Suspensão após terem sido Notificados / Avisados da entrada destes autos em Juizo; E, F ) - Ordenar em seguida a Citação da PI do Processo Principal, para querendo contestarem a mesma” – sublinhados e sombreados nossos.
Conforme se refere no Acórdão proferido pelo TCA Norte em 25/02/2011, no âmbito do Proc. nº 00674/10.4BECBR “Assim, as providências cautelares apresentam como características essenciais: a) a instrumentalidade, que é a dependência na estrutura de uma e na função de uma acção principal; b) a provisoriedade, pois que não está em causa a resolução definitiva de um litígio; e c) a sumaridade, que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente (cfr. Vieira de Andrade, Justiça Administrativa; Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003, página 266).
Os processos cautelares caracterizam-se pela sua provisoriedade e instrumentalidade - características que se revelam no facto dos mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito que irá ser estabelecido no processo principal possa ter utilidade.
A instrumentalidade é o principal traço característico da tutela cautelar, existindo tal tutela em função dos processos em que se discute o fundo das causas e em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos.”
A propósito das características da tutela cautelar importa recordar, parcialmente, a argumentação constante de Acórdão proferido pelo TCA Norte em 17/04/2015, no âmbito do Proc. 01045/14.0BEAVR, de que se transcreve o seguinte passo:
(….)
“A recorrente vem insurgir-se contra o assim decidido, referindo que se encontra prevista a providência cautelar de admissão provisória a exames. A provisoriedade da admissão a exame está subjacente à própria providência cautelar. Por seu lado, sempre poderia o Tribunal a quo ter antecipado o juízo da causa principal previsto no artigo 121º do CPTA.
Mas sem razão, como veremos.
De acordo com o nº 1 do artigo 112º do CPTA:” quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo “.
Por seu lado, nos termos do n.º 1 do artigo 113º do mesmo Código: ” o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respectivo”.
De acordo com os normativos anteriormente referidos, conclui-se que o recurso à tutela cautelar tem como objectivo assegurar a utilidade da lide principal. A realização da justiça, para ser justa e necessariamente eficaz, necessita de tempo de ponderação muitas vezes não consentâneo com a necessidade de dar resposta às necessidades concretas e relativamente urgentes de cada cidadão. Este período de tempo, aliado à demora da prática dos mais diversos actos processuais, nomeadamente no que se refere à produção de prova, pode levar a que decorra um espaço de tempo relativamente longo, até que no processo entretanto proposto, ou a interpor, seja proferida uma decisão de mérito. Esta demora leva, muitas vezes, a que, quando seja proferida uma decisão definitiva no processo, esta chegue tarde, pelo que necessariamente ineficaz, levando a uma denegação da própria justiça.
No sentido de acautelar a utilidade destas decisões eventualmente tardias, torna-se necessário recorrer à tutela cautelar para, provisoriamente, regular a situação que se pretende ver definida, naquele que temos agora de chamar de processo principal.
Tendo as providências cautelares uma função própria de prevenção contra a demora na realização da justiça, daí decorre que são características típicas deste tipo de processos a sua instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade.
A instrumentalidade decorre da necessidade que têm da dependência de um processo principal. A providência cautelar existe em função dos processos principais, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças no âmbito desses processos.
A instrumentalidade, como refere Mário Aroso de Almeida, in, Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 437, “ transparece, desde logo, do facto de o processo cautelar só poder ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar processo principal e se definir por referência a esse processo principal, em ordem a assegurar a utilidade da sentença que nele virá a ser proferida (artigo 112º n.º 1). Mas é claramente afirmada no artigo 113º, n.º 1, onde se assume que “ o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito”.
Também, no mesmo sentido, refere José Carlos Vieira de Andrade, in, A Justiça Administrativa, 7ª edição, pág. 345: ” Diferentemente do que acontece em França com os processos de référé, os nossos processos cautelares dependem intimamente de uma causa principal, que tem por objecto a decisão sobre o mérito”.
Ou seja, as providências cautelares dependem sempre de uma acção principal a quem visam dar utilidade, não tendo autonomia própria.
Ainda nesta sequência, e como dependentes que são do processo principal a situação que regulam tem de ser necessariamente provisória, pelo que constitui também uma das suas características a provisoriedade, uma vez que não está em causa a resolução definitiva de um litígio.
Como refere Mário Aroso de Almeida, in, obra citada, pág. 439:” O que a providência cautelar não pode é antecipar, a título definitivo a constituição de situações que só a decisão a proferir no processo principal pode determinar a título definitivo, em tais condições que essa situação já não possa ser alterada se, no processo principal, o juiz chegar, a final, a conclusões que não consinta a sua manutenção”.
Ou seja, a provisoriedade da tutela cautelar impede que o tribunal adote uma regulação que dê resposta à questão de fundo sobre a qual versa o litígio, questão de fundo esta a resolver no processo principal. Tem de estar em causa uma composição provisória de um litígio, cabendo à ação principal a composição definitiva do mesmo.
Como refere José Carlos Vieira de Andrade, in, obra citada, pág. 342: “a tutela cautelar constitui, por definição, uma regulação provisória de interesses, de modo que um outro aspecto marcante das providências respectivas é o carácter de provisoriedade e de temporalidade, quer da duração da decisão, quer do seu conteúdo, que se manifesta em diversos planos. Desde logo, a decisão cautelar, mesmo que seja antecipatória, sempre será, pela sua função, provisória relativamente à decisão principal, na medida em que não a pode substituir e em que caduca necessariamente com a execução desta”.
No caso em apreço, em relação ao pedido resultante na alínea e), resulta patente que entre a pretensão cautelar formulada e aquela que foi formulada no processo principal - declaração de nulidade de deliberação do Plenário do Conselho Superior e anulação da certidão de dívida, e respetivo processo disciplinar – não se verifica a necessária relação de instrumentalidade, dado que o objeto da pretensão cautelar formulada pelo Requerente não se relaciona com a pretensão que formulou no processo principal, que consiste uma pretensão anulatória.
A este propósito importa ainda referir que as características da instrumentalidade e da provisoriedade, próprias da tutela cautelar, caminham, por via de regra, lado a lado, sendo que, no caso presente, o que se deteta é que, se fosse deferida a pretensão cautelar referida na alínea e), nunca teríamos uma pronúncia judicial definitiva sobre o pedido indemnizatório.
Assim, conclui este Tribunal no sentido da falta de instrumentalidade da pretensão cautelar formulada na alínea e), tal como invocada pela Entidade Requerida, aferida face à pretensão que Requerente formulou no processo principal.
Face ao exposto, absolvo a Entidade Requerida da instância, no que respeita ao pedido da alínea e) do RI, ficando precludida a questão da ilegitimidade.
(…)”
No que concerne à remanescente pretensão cautelar, foi a mesma indeferida por inverificação do requisito atinente ao fumus boni juris, especificamente, por estar em causa um ato inimpugnável em virtude da sua natureza confirmativa.
O percurso fundamentador apresentado na sentença sob escrutínio é o seguinte:
“(…)
Neste tipo de ações, cabe aos Requerentes, como é consabido, demonstrar, por imposição do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, tanto no plano dos factos, como na vertente jurídica, que as ilegalidades apontadas ao ato serão, com probabilidade, julgadas procedentes na competente ação principal (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08/03/ 2017, processo n.º 0651/16). O Supremo Tribunal Administrativo interpreta os conceitos em causa na referida disposição legal do seguinte modo: “«Provável» é o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça. E, no domínio jurídico em que ora nos situamos, isso exige que algum dos vícios atribuídos pela requerente ao ato suspendendo se apresente já – na análise perfunctória típica deste género de processos – com a solidez bastante para que conjeturemos a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do ato.” (cfr. Acórdão de 15 /09/2016, processo n.º 0979/16). Assim, caso da discussão feita pelas partes, como dos elementos trazidos ao processo cautelar, resulte que as questões em causa sejam simplesmente controvertidas, restará ao juiz julgar não verificado o fumus boni iuris.
Na presente situação, o Requerente impugna o Acórdão do Conselho Superior reunido em plenário, que confirmou a decisão recorrida da 2.ª Secção do mesmo Conselho Superior, que o condenou a 1 ano de suspensão da atividade profissional de Agente de execução.
Ora, refere o seguinte o artigo 185.º do CPA
“1 - As reclamações e os recursos são necessários ou facultativos, conforme dependa, ou não, da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou condenação à prática de ato devido.
2 - As reclamações e os recursos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários.
3 - Sempre que a lei não determine o contrário, as reclamações e os recursos de atos administrativos podem ter por fundamento a ilegalidade ou inconveniência do ato praticado.”
A situação em causa, aceite pelas partes, é uma decisão tomada no âmbito de um recurso hierárquico de natureza facultativa.
Como referiu Sérvulo Correia (in Noções de Direito Administrativo, vol. 1.º, pág. 346), “ato confirmativo, será aquele que, dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um ato administrativo anterior, sem que o reexame dos pressupostos decorra de revisão imposta por lei.”
Acresce que “o ato confirmativo, por se limitar a repetir estatuição anterior, não incorpora uma decisão nem inova no ordenamento jurídico” (Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª ed., págs. 554/555).
Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho referiram no seu Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, 5.ª edição, p. 560 que para estarmos perante um ato confirmativo é necessário que:
“a) exista identidade nas partes - Em princípio, deverá existir identidade entre as partes: autor e destinatário do ato. Porém, no que concerne à autoria do ato é de salientar não ser requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa. De facto, o que releva é considerar a origem da titularidade dos poderes exercidos ao se praticar um ato administrativo. Não será, assim, de negar o caráter confirmativo a um ato apenas pelo facto de não existir identidade entre o autor do ato confirmado e do ato confirmativo.
b) Identidade de pretensão - Deverá existir identidade nas pretensões deduzidas pelos particulares. Tal identidade deverá ser aferida em presença das mesmas circunstâncias de facto e direito.
c) Identidade da causa de pedir - Terá de existir identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmados e confirmativos. A não identidade dos fundamentos de direito não implica de “per si” a não ocorrência de confirmatividade. É de realçar que só se põe o problema da confirmatividade desde que o ato confirmado seja “de per si” recorrível.”
Ora, o ato suspendendo, tal como resulta da factualidade assente, que se limitou a indeferir o recurso hierárquico facultativo interposto pelo Requerente e a confirmar o ato recorrido, manteve nos seus precisos termos a anterior decisão administrativa impugnada administrativamente e, por isso, não introduziu qualquer alteração na esfera jurídica do Requerente.
Como resulta do n.º 1 do artigo 197.º do CPA, “O órgão competente para conhecer do recurso pode, salvas as exceções previstas na lei, confirmar ou anular o ato recorrido e, se a competência do autor do ato recorrido não for exclusiva, pode também revogá-lo, modificá-lo ou substituí-lo, ainda que em sentido desfavorável ao recorrente”.
Sendo que, este ato confirmativo não possui lesividade autónoma, pois o ato que determina a suspensão do Requerente foi o ato impugnado em sede de Recurso Hierárquico facultativo, tendo a decisão proferida sobre o mesmo se limitado a repetir o conteúdo da decisão hierarquicamente impugnada, com idênticos pressupostos de facto e de direito.
A decisão administrativa nestes termos limita-se a confirmar anterior decisão administrativa já consolidada na sequência de um ato contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo o objeto e as circunstâncias legais e factuais.
Trata-se, portanto, de ato contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, nem tem, autonomamente, natureza de ato lesivo de direitos ou interesses protegidos atendendo às disposições em vigor à data da sua prática e nomeadamente o art.º 53º do CPTA.
Aliás, o art.º 59.º do CPTA dispõe:
“4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.”
Na situação dos autos o Requerente foi notificado do ato primário, imediatamente impugnável contenciosamente, por dele não caber recurso hierárquico necessário, mas optou por apresentar impugnação administrativa, que apenas veio confirmar o ato recorrido.
Contudo, em vez de impugnar o ato primário veio impugnar o ato que o confirmou.
Resulta, pois, do exposto que, no caso de Recurso Hierárquico facultativo, o ato de que interpôs recurso é o ato objeto de recurso, a não ser, como é evidente, se o seu conteúdo for diverso do ato de que se interpôs recurso gracioso.
E, a tal não obsta que se tenham aduzido mais profunda análise face aos argumentos invocados no recurso desde que não haja alteração de pressupostos de facto ou de direito.
É precisamente este o caso dos autos já que o ato proferido na sequência do Recurso Hierárquico facultativo nada veio inovar, mantendo integralmente o ato anterior, reiterando-o e assentando nos mesmos pressupostos de facto e de direito.
Assim, o ato administrativo impugnado administrativamente pelo então Requerente, através de Recurso Hierárquico facultativo era já ele próprio impugnável contenciosamente, tendo o Requerente optado por usar uma impugnação administrativa facultativa, em que o ato final e lesivo, porque definidor da situação no caso concreto, era o ato primário.
Concluímos, assim, pela natureza meramente confirmativa do Acórdão 62/2021, do Plenário do Conselho Superior da OSAE, de 16/06/2021, em sede de Recurso Hierárquico facultativo, sendo provável a absolvição da instância da Entidade Requerida nos autos principais, por procedência da exceção de inimpugnabilidade.
Ainda que assim não se entendesse, acompanha-se o argumento da Entidade Requerida de que “o Requerente não dedica uma única linha ou palavra para demonstrar o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal”, pelo que, também por aqui não pode este Tribunal aferir da provável procedência da ação principal.
Por conseguinte, não é provável que o ato suspendendo venha a ser declarado nulo ou anulado.
Face ao exposto, não está preenchido o primeiro pressuposto para o decretamento de providência cautelar, de provável procedência da ação, previsto no art.º 120.º n.º 1, 2.ª parte, do CPTA.
Por se tratarem de requisitos cumulativos, fica prejudicada a apreciação do requisito do periculum in mora e da ponderação dos interesses.
(…)”
Assim, ponderando cuidadosamente a decisão recorrida, especialmente, no que tange á fundamentação convocada, e confrontando a mesma com a impetração delineada pelo Recorrente, constata-se que, por uma banda, o Recorrente não acomete o fundamento que conduziu à decisão de absolvição da Recorrida da instância no tocante ao pedido inscrito na al. e) do petitório final e, por outra banda, também não afronta o fundamento do indeferimento da providência cautelar, ou seja, a falta de verificação de fumus boni juris por ato suspendendo constituir um ato inimpugnável.
É certo que o Recorrente- se bem entendido o corpo alegatório do seu recurso, uma vez que as conclusões são manifestamente omissas quanto ao aspeto agora em tratamento- vem dizer que a ação principal é tempestiva, seja quanto à decisão da 2.ª Secção do Conselho Superior da Recorrida, seja quanto à decisão do Plenário do Conselho Superior da Recorrida, e que, de qualquer dos modos, pode entender-se também impugnada a decisão da 2.ª Secção do Conselho Superior. Porém, a verdade é que o Recorrente olvida que o ato cuja suspensão de eficácia requereu e que efetivamente impugnou na ação principal foi a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Recorrida e não a decisão anterior, proveniente da 2.ª Secção do Conselho. E esta escolha do Recorrente impede, agora, que se proceda a uma transmutação do ato impugnado, por forma a corrigir o erro fatal cometido pelo Recorrente, até porque, tal corresponderia a uma alteração objetiva da instância, evidentemente não permitida pelo disposto no art.º 265.º do CPC, nem autorizada pelo previsto nos art.ºs 64.º, 65.º, 70.º e 71.º do CPTA.
Seja como for, a verdade é que o fundamento de recusa de concessão da providência cautelar não foi a intempestividade da impugnação do ato, mas sim a circunstância do ato impugnado ser inimpugnável. Pelo que, não tendo o Recorrente direcionado qualquer ataque a este fundamento, não deve este Tribunal de Apelação censurar o decidido.
Acrescente-se, de toda a maneira, que não se descortina incorreção no julgamento realizado pelo Tribunal a quo no que tange à mencionada inimpugnabilidade, convocando-se, em apoio desta visão, o julgamento emitido por este Tribunal em Decisão Sumária prolatada em 14/12/2022 no processo n.º 1462/21.8BELSB (ação principal), e donde se destaca a fundamentação que se segue:
“(…)
10. Como decorre do mencionado supra, o TAF de Beja, na acção em que o autor impugnava a deliberação do Plenário do Conselho Superior da OSAE, que confirmou a decisão do Plenário da 2ª Secção daquele mesmo Conselho Superior, de condenação do autor na pena de suspensão da actividade profissional de agente de execução por um ano, proferiu saneador-sentença onde julgou verificada a excepção dilatória insuprível de inimpugnabilidade do acto – que havia sido suscitada pela entidade demandada – e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância.
(…)
18. Resta, por último, apreciar se a decisão recorrido enferma de erro de julgamento, ao decidir que o acto impugnado era inimpugnável (vd. conclusões XXI. a XXX.).
19. De acordo com a matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, por acórdão da 2ª Secção do Conselho Superior da Ordem dos Solicitadores, datado de 13-4-2021, proferido no processo nº 311/2019, foi aplicada ao recorrente a sanção disciplinar de suspensão por um período de um ano. Inconformado, o recorrente interpôs recurso para o Plenário do Conselho Superior da OSAE, nos termos do qual requereu que fosse arquivado o processo disciplinar por nulidade do mesmo. E, em 16-6-2021, o Plenário do Conselho Superior da OSAE proferiu o acórdão nº 62/2021 (aqui objecto de impugnação), nos termos do qual decidiu, por unanimidade, manter a decisão recorrida da 2ª Secção do Conselho Superior da OSAE, de aplicação de sanção disciplinar de suspensão de exercício da actividade profissional, pelo período de um ano.
20. De acordo com o disposto no nº 1 do artigo 185º do CPA, “as reclamações e os recursos são necessários ou facultativos, conforme dependa, ou não, da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou condenação à prática do acto devido”, acrescentando ainda o nº 2 do normativo em causa que “as reclamações e os recursos têm carácter facultativo, salvo se a lei os denominar necessários”.
21. Da análise das normas do Estatuto da Ordem dos Solicitadores e Agentes de Execução, que se aplicam ao caso, nomeadamente o artigo 34º, nº 4, que prevê que “Das decisões das secções cabe recurso para o plenário do conselho superior”, e o artigo 207º, nº 1, que prevê que “Das decisões tomadas em matéria disciplinar cabe recurso para o plenário do conselho superior quando seja este o órgão disciplinarmente competente”, é patente que em nenhuma delas se qualificam estes recursos como tendo natureza ou carácter necessário.
22. Por outro lado, também resulta do disposto nos artigos 51º e 59º, nºs 4 e 5 do CPTA a regra geral de que a prévia utilização das vias de impugnação administrativa não é necessária para que o particular possa aceder à via contenciosa, o que conduz `a conclusão de que o recurso administrativo apenas constituirá pressuposto necessário da impugnação contenciosa quando lei especial assim o qualifique expressamente e, desse modo, imponha ao particular o ónus da sua utilização como condição prévia de acesso à via contenciosa.
Porém, não é isso que se verifica no caso dos autos.
23. Para autores como Mário Aroso de Almeida, “uma reclamação ou um recurso administrativo só são necessários quando lei especial imponha aos interessados o ónus da, a prévia utilização da reclamação ou do recurso como um pressuposto processual atípico” e “uma reclamação ou um recurso administrativo só são necessários quando lei especial os designe expressa e formalmente como «necessários». Não basta, pois, para o efeito, que a lei diga que determinada decisão «é passível» de reclamação ou recurso ou que dela «cabe» reclamação ou recurso, ou utilize outra expressão do mesmo tipo. De acordo com o nº 2 do artigo 185º do CPA, só quando a lei especial denomine formalmente a reclamação como «necessária» ou o recurso como «necessário» é que a sua prévia utilização constitui condição de acesso à jurisdição administrativa” (cfr., neste sentido, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 7ª Edição, Almedina, 2021, a págs. 473).
24. De igual modo, também J. C. Vieira de Andrade, sustenta que a impugnação administrativa necessária ocorre em “situações em que o acto, apesar de ser, em si, um acto impugnável, não constitui a última palavra da Administração, por existir um órgão competente para a decisão que ainda não se pronunciou – situações de impugnação administrativa necessária que, por força da “regra” que decorria já dos nºs 4 e 5 do artigo 59º do CPTA, mas que desde 2015 está expressamente afirmada no artigo 185º, nº 2 do CPTA, hoje apenas são configuráveis quando haja uma referência expressa da lei nesse sentido” (cfr. “A Justiça Administrativa: Lições”, 19ª Edição, Almedina, 2021, a págs. 301).
25. De acordo com o exposto, tal significa que o recurso administrativo do acórdão da 2ª Secção do Conselho Superior, interposto pelo recorrente para o Plenário do Conselho Superior não pode deixar de ser legalmente qualificado como “facultativo”, na ausência duma disposição legal que expressamente o qualifique como “necessário”, o que conduz necessariamente à conclusão de que o acórdão da 2ª Secção do Conselho Superior da Ordem dos Solicitadores e Agentes de Execução, notificado ao recorrente em 20-4-2021, era de imediato susceptível de impugnação para os tribunais administrativos, sem necessidade da interposição de um recurso para o Plenário daquele Conselho Superior.
26. Acresce, em reforço do que se deixou dito, que o acórdão do Plenário do Conselho Superior da Ordem dos Solicitadores e Agentes de Execução se limitou a indeferir o recurso apresentado pelo recorrente e a confirmar, sem nada lhe acrescentar, o acórdão da 2ª Secção daquele Conselho Superior, constituindo desse modo um acto meramente confirmativo e, como tal, inimpugnável.
27. Essa consequência resulta claramente do regime constante do artigo 53º, nº 1 do CPTA, onde se prevê que “não são impugnáveis os actos confirmativos, entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”.
28. Este entendimento tem arrimo na jurisprudência dos tribunais superiores da jurisdição administrativa, podendo consultar-se, a título meramente exemplificativo, os acórdãos do TCA Norte, 3-6-2016, proferido no âmbito do processo nº 0221/15.1BEBRG, nos acórdãos deste TCA Sul, de 13-2-2020, proferido no âmbito do processo nº 27/19.9BECTB-A, e de 4-7-2019, proferido no âmbito do processo nº 688/15.8BELSB; e, do STA, de 24-9-2020, proferido no âmbito do processo nº 0940/12.4BESNT, que concluíram que nesta situação se está perante um acto confirmativo, quando o mesmo é proferido no âmbito de um recurso hierárquico facultativo, que nada veio inovar, mantendo integralmente o acto primário, de per si recorrível e lesivo, reiterando-o e assentando nos mesmos pressupostos de facto e de direito.
29. Deste modo, considerando que a inimpugnabilidade do acto consubstancia uma excepção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância, nos termos previstos no artigo 89º, nºs 1 e 4, alínea i), do CPTA, nenhum reparo há a fazer ao despacho recorrido, que assim deverá ser mantido.
(…)”
Sendo assim, reitera-se, nada há a censurar na decisão recorrida, uma vez que a mesma apreciou corretamente a questão respeitante à confirmatividade do ato suspendendo, concluindo logicamente pela sua inimpugnabilidade e, sequentemente, pela falta do requisito concernente à aparência de bom direito, requisito este de verificação sine qua non para o decretamento das providências cautelares.
O Recorrente ensaia ainda, de modo bastante confuso, outros argumentos em vã tentativa de abalar do julgado pelo Tribunal recorrido.
Realmente, nas conclusões d), e), f), h), j.ii), j.iii) e j.iv) do seu recurso verifica-se que o Recorrente intenta, uma vez mais, redefinir a determinação do ato suspendendo, colocando enfoque nos bloqueios e acesso ao SISSAE e tentando alterar a pretensão cautelar peticionada pelo próprio Recorrente. Contudo, trata-se de um esforço condenado ao fracasso, pois, como já se explicou antecedentemente, o acesso ao SISSAE e os atos de bloqueio ao mesmo constituem meras atuações de natureza material e não atos jurídicos. Estes atos materiais são concretizadores e executores de uma decisão administrativa anterior, esta sim configurável como um verdadeiro ato administrativo, e que é a sanção disciplinar aplicada ao Recorrente, de suspensão da atividade profissional pelo período de um ano.
Por conseguinte, convocando nesta sede também o exposto antecedentemente a propósito da impugnação da matéria de facto realizada pelo Recorrente, e respeitante à natureza material da atuação da Recorrida relativamente ao acesso do Recorrente ao SISSAE, bem como à ausência de autonomia desta atuação material face ao ato punitivo, é mister concluir que o recurso não merece qualquer acoito quanto a este fundamento.
Finalmente, o Recorrente clama pelo incumprimento de uma obrigação, por banda do Juiz, de convidar ao aperfeiçoamento da petição inicial- cfr. conclusões h), i) e j.i) do recurso. Trata-se, no entanto, de uma alegação incompreensível e indecifrável, quer porque parece dirigir-se à petição inicial apresentada na ação principal e não ao requerimento inicial respeitante aos presentes autos cautelares, quer porque nunca esclarece o Recorrente o que é que haveria a aperfeiçoar e, portanto, qual o âmbito substancial do convite que o Juiz deveria ter levado a cabo nos presentes autos cautelares.
Adite-se, que esta alegação apresenta-se ainda mais incompreensível quando considerado o número de requerimentos iniciais aperfeiçoados que o Recorrente apresentou por iniciativa sua. Com efeito, é de salientar que o Recorrente requereu a vertente providência cautelar na petição inicial que deu início à ação principal, em 25/08/2021. Por despacho judicial de 01/10/2021, foi ordenada extração de certidão daquela petição e outros elementos, a fim de instruir um novo processo, desta feita, o presente processo cautelar. O Recorrente por sua iniciativa, veio, em 05/10/2021, apresentar requerimento inicial aperfeiçoado, tendo apresentado também petição inicial aperfeiçoada na ação principal. E, em 10/10/2021, o Recorrente apresentou novo requerimento inicial aperfeiçoado, tendo este sido admitido por despacho prolatado em 12/10/2021 e a ora Recorrida citada posteriormente.
Deste modo, o Recorrente usufruiu de ampla liberdade de moldar e aperfeiçoar o requerimento inicial dos vertentes autos cautelares, tendo tido a oportunidade de redefinir quer os pedidos cautelares, quer a causa de pedir, o que, aliás, aconteceu. Por conseguinte, não se descortina o cerne e o intento desta alegação do Recorrente.
Do que vem de se expender resulta, assim, que a sentença recorrida apresenta-se correta e acertada, não merecendo a censura que lhe vem assacada. Por conseguinte, o presente recurso também não merece procedência.
VI. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em
I- Indeferir o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso;
II- Negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida;
III- Custas pelo recurso a cargo do Recorrente, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC.
Registe e notifique.*** Remeta, para os devidos efeitos, cópia do presente Acórdão à Procuradoria-Geral Regional de Évora, Inquérito n.º 5/22.0TREVR.
Lisboa, 23 de março de 2023,
____________________________
Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro- Relatora
____________________________
Jorge Pelicano
___________________________
Ana Paula Martins |
