Por sentença de 2 de outubro de 2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa indeferiu liminarmente o requerimento inicial, em suma, por considerar não preenchidos os pressupostos para admissão da intimação nos termos do artigo 109.º n.º 1 do CPTA, concretamente não ter sido alegada qualquer factualidade circunstanciada que permitisse apreciar a necessidade urgente concreta e, consequentemente, não estar suficientemente caraterizada a existência de um prejuízo, não tendo os Requerentes satisfeito o ónus alegatório e demonstrado a indispensabilidade do recurso ao meio processual.

Inconformados, os AA./Requerentes interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“i) A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109.° do CPTA, é o meio processual adequado e idóneo para assegurar a defesa dos direitos dos Apelantes, considerando a urgência e a indispensabilidade de uma decisão de mérito para a salvaguarda dos seus direitos fundamentais.

ii) A inércia da Administração, no processamento dos pedidos de autorização de residência e títulos de residência, tem violado de forma grave e continuada os direitos fundamentais dos Apelantes, nomeadamente o direito à liberdade, à segurança, ao trabalho, à saúde e ao reagrupamento familiar, com consequências diretas e imediatas para a sua vida pessoal e profissional.
iii) Os Apelantes encontram-se em situação de vulnerabilidade, sem acesso a um título de residência válido, o que impede o seu acesso ao trabalho, à saúde e à proteção social, além de os privar do direito ao reagrupamento familiar, violando direitos consagrados na CRP.
iv) A Administração tem procedido de forma desigual e discriminatória, favorecendo outros requerentes em detrimento dos Apelantes, o que configura uma violação do princípio da igualdade e da confiança legítima, ambos consagrados na CRP.
v) Face à urgência evidenciada, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo para garantir a tutela urgente dos direitos dos Apelantes, devendo o recurso ser provido para revogar a decisão recorrida e dar provimento à intimação intentada.
Nestes termos
E nos demais de Direito que V. Exas. Doutamente suprirão,
deve ser dado provimento ao presente recurso e:
(i) Revogada a sentença recorrida, substituindo-a por outra que determine a procedência da ação e ordene o prosseguimento dos autos, com a citação da Entidade Requerida; e
(ii) Condenada a entidade demandada (1) a validar os pedidos de autorização de residência para atividade de investimento e de reagrupamento familiar dos Apelantes, (2) a designar três datas alternativas de agendamento para recolha dos seus dados biométricos, bem como (3) a instruir e decidir os pedidos de concessão de autorização de residência e de reagrupamento familiar no prazo de 60 dias, nos termos do artigo 87.° do CPA, desde a data da deslocação dos requerentes aos serviços da AIMA, fazendo-se assim,
JUSTIÇA!”

O recurso foi admitido como de apelação, efeito meramente devolutivo e subida imediata nos próprios autos.

A Recorrida AIMA, citado para os termos do recurso e da causa, apenas apresentou resposta, não tendo contra-alegado.

O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação dos apelantes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Tendo em conta o exposto, a questão que a este Tribunal cumpre apreciar reconduz-se a saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, por se encontrarem preenchidos os pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

III. Fundamentação de facto

Não foram fixados factos na sentença recorrida.

IV. Fundamentação de direito

1. Do erro de julgamento

Decorre dos autos que a sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, entendendo, em suma, que “não se encontra preenchido o primeiro dos pressupostos do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (a indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia)” porquanto os Recorrentes “são omissos na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício dos direitos, liberdades e garantias supra mencionados, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica” e “os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida e da falta de informação do estado do processo, alegadamente sofridos pelos Requerentes, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia”. Mais entendeu não ser “aplicável a prerrogativa prevista no artigo 110.° -A, n.° 1, do CPTA, pois (…) tal norma pressupõe a alegação no requerimento inicial de uma situação de urgência para o decretamento da providência, e conforme se expôs, o requerente não alegou qualquer facto atinente à necessidade e urgência de uma decisão definitiva ou provisória.”.
Contra o assim decidido insurgem-se os Recorrentes sustentando, em suma, que se encontra preenchido o requisito da urgência previsto no artigo 109.° do CPTA, sendo o recurso à intimação o meio processual adequado e urgente, afigurando-se indispensável para garantir a proteção dos seus direitos fundamentais, porquanto,
· Tendo apresentado os seus pedidos de autorização de residência e reagrupamento familiar em 11 e 18 de abril de 2023, ou seja, há mais de um ano e meio, sem que a Administração, ultrapassado o prazo de 90 dias para se pronunciar nos termos do artigo 82.°/5 da Lei n.° 23/2007, de 4/07, proferisse decisão sobre os mesmos, nos termos do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência 11/2024, de 11 de julho de 2024, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, constitui o meio processual adequado e idóneo para garantir a defesa dos direitos dos Apelantes;
· Os pedidos de autorização de residência e título de residência visam a proteção de direitos, liberdades e garantias dos Apelantes, reconhecidos no artigo 20.°, n.° 5, da CRP, são essenciais para tutelar o indivíduo contra o risco de lesão de direitos fundamentais, entre os quais se inclui a dignidade da pessoa humana, princípio basilar previsto no artigo 1.° da CRP, pelo que não se coloca qualquer dúvida quanto à urgência que caracteriza a presente situação, uma vez que a inércia da Administração tem causado sérios danos no quotidiano dos Apelantes, impedindo-os de exercerem direitos basilares como o direito ao trabalho, à saúde, à livre circulação e ao reagrupamento familiar, com consequências particularmente graves para a sua vida familiar e profissional, designadamente impossibilita os Requerentes de exercerem qualquer atividade profissional no país, com as consequências económicas e sociais que daí decorrem, de acederem a cuidados de saúde, impede o reagrupamento familiar privando-os do direito de viver em família;
· A Administração tem procedido de forma desigual, privilegiando requerentes que apresentaram pedidos posteriormente aos dos Apelantes, sem justificação legal para tal tratamento, o que configura uma violação do princípio da igualdade e da não discriminação, consagrado no artigo 13.° da CRP, e constitui uma afronta à confiança legítima que os Apelantes depositaram no Estado Português, ao cumprirem com os requisitos legais necessários para o seu investimento e residência no país.
Como emerge do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, “[a] intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.
Este meio processual assegura a proteção a título principal, urgente e sumária, de direitos, liberdades e garantias, que estejam a ser violados naquelas situações em que a rápida prolação de uma decisão que vincule a Administração (ou particulares) a adotar uma conduta positiva (facere) ou negativa (non facere) se revele como indispensável para acautelar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia.
Como primeiro ponto importa esclarecer que a rejeição liminar não teve como fundamento a inadequação do meio processual – intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias -, questão sobre a qual se debruçou o referenciado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 11/2024, de 6 de julho 2024, proferido no processo n.º 741/23.4BELSB.
Com efeito, opostamente ao que os Recorrentes pretendem extrair do mesmo – qual seja, o entendimento de que em situações de falta de decisão dos pedidos de autorização de residência por banda da Administração, por contender com direitos, liberdades e garantias, decorreria inevitavelmente a indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão -, na realidade, o que aí se decidiu, como de resto emerge à evidência do sumário do Acórdão, é que, em tais situações se reclama uma tutela definitiva, de tal forma que “o meio processual adequado, de que o cidadão deve lançar mão, é o processo principal de intimação previsto nos artigos 109.º a 111.º do CPTA”. Ou seja, o que está em causa é a adequação da forma processual, mas ainda que a forma processual seja a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, tal não dispensa, para que o requerente dela beneficie, o preenchimento dos pressupostos subjacentes à tutela requerida.
O que o Tribunal a quo decidiu não foi que a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias não era o meio processual próprio para reagir quanto à conduta omissiva da Requerida na decisão quanto ao pedido de autorização de residência da 1.ª Requerente e de reagrupamento familiar das demais Requerentes, para que fosse convocável a citada jurisprudência, mas sim que não se mostrava preenchido o pressuposto, para o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, da indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão de mérito para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
Assim, enquanto pressupostos do recurso a este meio processual, encontra-se, um de índole positiva, qual seja a indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa como forma de assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, acudindo a lesões presentes e futuras, e um de índole negativa, traduzido na impossibilidade ou insuficiência, nas circunstâncias do caso, do decretamento de uma providência cautelar.
No que respeita ao primeiro pressuposto, exige-se que a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia, cabendo ao requerente da intimação alegar e demonstrar a urgência na obtenção de uma decisão definitiva para a tutela dos direitos, liberdades e garantias que alega estarem a ser violados.
Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Almedina, 2017, p. 883) “(...) é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício. À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspectos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adoptar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”.
É que a defesa ou tutela dos direitos fundamentais, faz-se, por regra, através do recurso à ação administrativa, recorrendo-se à intimação apenas quando aquela via não é possível ou suficiente por se verificar “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de grave ameaça ou violação do direito, liberdade ou garantia em causa, que só possa ser reparada através do processo urgente de intimação.” (idem, ibidem, p. 883).
O segundo dos requisitos estatuídos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, refere-se à subsidiariedade da intimação, no sentido de que ou “se trata de uma situação de especial urgência das que o legislador tipificou como tal, ou o processo urgente não é necessário, sendo a forma de tutela mais adequada uma solução combinatória de ação principal e providência cautelar, o que decorre da especificidade ou da excecionalidade, mais do que da subsidiariedade, dos processos urentes.” (Anabela Costa Leão, Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. II, 5.ª edição, 2020, AAFDL Editora, p. 673). Assim, a intimação é o meio adequado quando a tutela do direito, liberdade ou garantia lesado, ou em vias de o ser, não se compadece com a delonga de um processo não urgente, ainda que acompanhado de uma providência cautelar.
Isto posto, importa dar conta que, quer no requerimento inicial, quer no presente recurso, os Recorrentes, para justificar a urgência que é pressuposto do recurso à intimação, alegam, essencialmente, que per si os pedidos de autorização de residência e título de residência visam a proteção dos seus direitos, liberdades e garantias que se encontrariam reconhecidos no artigo 20.°, n.° 5, da CRP e, nessa medida, seriam essenciais para a tutela dos seus direitos fundamentais de dignidade da pessoa humana o que demonstraria a urgência da tutela requerida. E que essa urgência resulta do facto de a inércia da Administração lhes causar sérios danos pois que impede-os de exercerem os seus direitos, constitucionalmente consagrados, ao trabalho, à saúde, à livre circulação e ao reagrupamento familiar, designadamente impossibilita-os de exercerem qualquer atividade profissional no país, de acederem a cuidados de saúde e impede o reagrupamento familiar privando-os do direito de viver em família. Mais adiantam ocorrer a violação do princípio da igualdade e da não discriminação, consagrado no artigo 13.° da CRP, porque a Administração privilegia pedidos apresentados posteriormente aos seus, o que entendem que constitui uma afronta à confiança legítima que depositaram no Estado Português, ao cumprirem com os requisitos legais necessários para o seu investimento e residência no país.
Do exposto resulta, como decidiu o Tribunal a quo, que os Recorrentes persistem em não concretizar factos que revelem em que termos a demora na decisão do seu pedido de autorização de residência para atividade de investimento e reagrupamento familiar viola o princípio da dignidade humana e os seus direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança, à identidade pessoal, a trabalhar e à estabilidade no trabalho ou à saúde e o direito à família.
Com efeito, limitam-se a genericamente invocar que a demora (atraso) na decisão sobre as suas pretensões de autorização de residência e reagrupamento familiar viola os direitos fundamentais que indicam sem, contudo, consubstanciarem factualidade concreta que o evidencie. Ou seja, verdadeiramente não alegam nenhum facto que demonstre que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, no sentido de revelarem estar numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de virem a ser lesados os seus direitos fundamentais.
Isto é, embora se compreenda que a demora na decisão quanto aos pedidos de autorização de residência para atividade de investimento e reagrupamento familiar obste a que, legalmente, possam residir e permanecer em Portugal, daí não resulta inevitável e necessariamente uma situação de urgência que torne imprescindível à proteção de um direito, liberdade e garantia a decisão de mérito, antes se mostrando necessário que densificassem factos, relativos à sua concreta situação fáctica, que possibilitassem a conclusão pela especial urgência em obter decisão judicial definitiva de intimação da Administração a adotar a conduta necessária a assegurar em tempo útil o exercício do direito fundamental alegadamente ameaçado.
Na realidade, embora se revelem os incómodos associados à incerteza de estar a aguardar uma decisão da Administração há muito tempo, no caso vertente, não foram alegados factos que caracterizem designadamente uma situação de perda irreversível de faculdades de exercício de um direito, ou de uma situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal de alguém.
Reitera-se, não basta estar em causa um direito, liberdade e garantia, sendo ainda necessário demonstrar que é urgente a sua tutela, o que os recorrentes, nos termos expostos, não fizeram.
Acrescente-se que, opostamente ao alegado, os pedidos de autorização de residência, designadamente para reagrupamento familiar, não têm per si como finalidade a proteção dos direitos, liberdades e garantias dos Requerentes/Recorrentes (estrangeiros), destinam-se, isso sim, a permitir aos nacionais de Estados terceiros a residência em Portugal, no caso para efeitos de exercício de uma atividade de investimento e reagrupamento familiar, conquanto estes cumpram os requisitos legalmente previstos.
Note-se, ainda, que, a respeito da invocada violação do princípio da igualdade, limitam-se os Recorrentes a referir que a Administração tem vindo a, injustificadamente, decidir pedidos apresentados posteriormente aos seus. Novamente, de forma genérica e não consubstanciada, não concretizando situações, designadamente por referência ao número de processo, que permitissem atestar a alegação feita. Também aqui, pois, sem alegarem qualquer facto.
Ademais, conforme decorre dos sinais dos autos, os Requerentes não se encontram nem residem Portugal, mas sim no Reino do Barém, pelo que não lhes são reconhecidos os direitos fundamentais de que se arrogam ser titulares, não sendo aplicável o princípio da equiparação previsto no artigo 15.º da CRP, que apenas abrange os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal.
Acompanhando-se o Ac. deste TCA Sul de 14.11.2024, proferido no processo 548/24.1BELSB, disponível em www.dgsi.pt, com total aplicação à situação dos autos
“[P]ara se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se-lhes que alegassem factualidade concreta demonstrativa de que a falta de decisão do pedido de autorização de residência os impedia de desenvolver uma vida normal (privada, familiar, profissional, etc), designadamente que tinham em Portugal o centro da sua vida, o que, manifestamente, não fizeram.
Assim, a alegação dos recorrentes reconduz-se a uma pressa na obtenção da autorização de residência, e a uma expectativa - legítima, aliás – de ver decidido o seu pedido no prazo legal, o que não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental. Os autores recorrentes não descrevem uma situação factual de urgência e lesão dos direitos que invocam – necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias -, limitando-se a afirmar uma mera lesão dos mesmos, não sendo possível extrair da sua alegação qualquer urgência para os recorrentes na concessão de autorização de residência. É que não basta estar em causa um direito, liberdade e garantia, sendo ainda necessário demonstrar que é urgente a sua tutela, o que os recorrentes, nos termos expostos, não fizeram.
Acresce que não assistem aos recorrentes os direitos que invocam. É verdade a Constituição da República Portuguesa garante tais direitos a todos os cidadãos, e que o artigo 15.º estende o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal. Sucede que os recorrentes nem se encontram nem residem em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhes assistem aqueles direitos. Já quanto à dignidade da pessoa humana, consubstancia a mesma um princípio, um valor constitucional objectivo que se projecta em vários direitos constitucionalmente consagrados, também não lograram os recorrentes concretizar a sua violação.”
Ou seja, porque aos Recorrentes não se aplica o princípio da equiparação, constitucionalmente consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP, não lhes assiste a garantia dos direitos fundamentais que reputam violados pela inércia da entidade administrativa e que demandaria a tutela urgente que reclamam. O que significa, portanto, que, não sendo detentores de tais direitos, a conduta omissiva da Administração não é apta à sua lesão, em termos que reclamassem a tutela urgente que pretendem.
Considerando o exposto, é manifesto que a sentença não incorreu no erro de julgamento que lhe é apontado, impondo-se concluir que aí se decidiu com acerto pela não verificação do pressuposto da indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão de mérito para proteção de um direito, liberdade ou garantia, porquanto, tal como se deu conta no Ac. deste TCA Sul de 19.03.2024, proferido no processo n.º 3694/23.5BELSB, disponível em www.dgsi.pt, “a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo o Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas e sem justificar, de forma cabal, a especial urgência, indicando qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito fundamental em virtude da inércia decisória da Entidade Requerida.”.
Ou seja, os Recorrentes não alegaram quaisquer factos que permitam concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos que se arrogam, de tal forma que não se encontrando preenchidos os pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, se impunha, como decidido, o indeferimento liminar do requerimento inicial.

2. Da condenação em custas

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Sem custas.