| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no 2º Juízo do TCA -Sul
1- RELATÓRIO
Ministério da Economia e Inovação, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAC de Sintra de 18.01.06, que julgando procedente a acção administrativa especial intentada “ Malveira ... S.A.”, anulou o despacho n.º 1098-XVI/2004/MT, de 11.10.2004 e condenou o R. a praticar o acto anulado.
Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:
“A - A douta sentença recorrida aplicou erroneamente o disposto no art° 100° do CPA, dado que nos termos desta norma apenas se mostra obrigatória a audiência prévia dos interessados no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo estes ser informados do sentido provável desta, e o despacho impugnado não constitui sequer um projecto de decisão final, antes mostrando-se um mero acto intermédio e preparatório, ao qual necessariamente sempre se terão de se seguir outros actos procedimentais, até encontrar concluída a instrução do processo administrativo relativo ao pedido de declaração do carácter estruturante do empreendimento, no quadro do disposto no art° 43, do RPONSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro.
B - A douta sentença recorrida aplicou também erroneamente o referido art° 100° do CPA, ao considerar que, se a recorrida tivesse sido ouvida em sede de audiência prévia, poderia ter outro sentido o despacho impugnado, quando na própria sentença se declaram improcedentes todos os argumentos aduzidos pela recorrida no sentido da invalidade do mesmo despacho.
C - A douta sentença recorrida é nula nos termos do Art° 668 n° 1 alínea c), do Código Processo Civil, dado que os seus fundamentos se encontram em oposição com a decisão de condenar o recorrente a praticar o acto impugnado, sanado o vício da preterição de audiência prévia, dado que a própria sentença considera e aceita que o relatório do IGAT contém matéria que constitui causa prejudicial ao prosseguimento do procedimento administrativo relativo ao pedido da recorrida, pelo que o recorrente não poderia tomar outra decisão, ainda que a mesma recorrida se pronunciasse em sede de audiência prévia, antes do procedimento administrativo.” ***** A Malveira ... S.A, recorre igualmente do acórdão, na parte em que ficou vencida, enunciando na sua alegação as seguintes alegações:
1a O pedido apresentado pela ora recorrente, em 2004.08.16. de declaração do carácter estruturante do empreendimento turístico do Abano foi tacitamente deferido, pois o Senhor Ministro do Turismo e o Senhor Presidente da CMC não se pronunciaram conjunta e definitivamente sobre a referida pretensão, no prazo legalmente fixado (v. art. 108° do CPA e art. 43°/4 e 5 do regulamento do POPNSC) - cfr. texto n.° s 1 e 2;
2a A alegada suspensão do procedimento em causa, sempre teria cessado, verificando-se o deferimento tácito da pretensão da ora recorrente, ex vi dos arts. 31°/2/a) e 108° do CPA- cfr. texto n.° 3;
3a O despacho do Senhor Ministro do Turismo, de 2004.10.11. nunca poderia determinar a suspensão do procedimento em causa e enferma de manifesta incompetência, pois a lei impõe uma decisão conjunta (v. art. 43°/4/c) do Regulamento do POPNSC) - cfr. texto n.° s 4 e 5;
4a Dos termos e circunstâncias em que o acto em análise foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de anteriores actos constitutivos de direitos e a voluntariedade da sua revogação, faltando um dos elementos essenciais do acto em análise, que assim é nulo (v. arts. 123°/1/e) e 133°/1 doCPA)- cfr. texto n.°s 6 a 9;
5a O acto em análise sempre teria revogado ilegal e intempestivamente anteriores actos constitutivos de direitos, violando frontalmente os arts. 140°/1/b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada e não se verifica in casu qualquer ilegalidade dos actos revogados - cfr. texto n.° s 10 a 12,-
6a O despacho em análise violou frontalmente o disposto no art. 266° da CRP, nos arts. 3° e 31° do CPA e no art. 43° do Regulamento do POPNSC, na medida em que os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa, pois:
a) O pedido de declaração de carácter estruturante do empreendimento da ora recorrente só podia ser decidido por acto conjunto do Ministro do Turismo e da Câmara Municipal de Cascais, como resulta do art. 43°/4/c) do regulamento do POPNSC (v. Acs. STA de 2001.03.29, Proc. 46870; de 2002.03.07, Proc. 46570; de 1998.10.01, Proc. 37070, todos in www.dgs.pt.
b) O requerimento apresentado pela ora recorrente, em 2004.08.16. respeitou as condições e requisitos a que o Senhor Ministro do Turismo se auto-viculou (v. arts. 266° da CRP e art. 3° do CPA), nos termos do despacho 815-XV/2004/SET, de 2004.07.02 (v. fls. 349 e 350 dos autos e Doc. 2, junto com a p.i.);
c) A verificar-se a invalidade de quaisquer actos praticados no âmbito do licenciamento do empreendimento da ora recorrente, tal sempre seria exclusivamente imputável ao Município de Cascais e demais entidades públicas intervenientes (v. arts. 3° e 6°-A do CPA) - cfr. texto n.° s 13 a 17;
7a O despacho em análise, ao contrário do decidido no douto acórdão recorrido, enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP e os arts. 103°, 124° e 125° do CPA, pois:
a) Não invoca quaisquer normas, nem demonstra a sua aplicação ao caso sub judice, sendo legalmente inadmissível qualquer fundamentação implícita ou a posteriori:
b) O despacho em análise, as informações e pareceres constantes do respectivo processo não invocaram, nem demonstraram a aplicação in casu de qualquer norma jurídica que pudesse fundamentar a decisão de suspender o procedimento, não tendo sido sequer invocados quaisquer factos susceptíveis de fundamentar a inexistência de audição prévia:
c) Não contém quaisquer razões de facto e de direito da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos - cfr. texto n. ° s 18 a 23;
8a O despacho em análise ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade privada e de iniciativa económica, consagrados nos arts. 61° e 62° da CRP, pois revogou actos constitutivos de direitos e suspendeu o procedimento de declaração de carácter estruturante do empreendimento, sem se basear ou invocar normativos válidos e eficazes, criando assim restrições aos referidos direitos mediante simples acto administrativo, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA)- cfr. texto n.° s 24 e 25;
9a. O requerimento de declaração do carácter estruturante foi apresentado pela ora recorrente em 2004.08.16. na sequência da notificação que lhe foi dirigida pelo ofício da DGT, de 2004.07.16, contendo os requisitos e condições em que o seu empreendimento seria susceptível de ser objecto de tal declaração (v. art. 6°-A do CPA) - cfr. texto n.º 26;
10a O despacho em análise violou assim frontalmente os princípios constitucionais da segurança das situações jurídicas e da protecção da confiança da ora recorrente, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático (v. arts. 2°, 9° e 266° da CRP), não podendo esta ser penalizada pela alegada verificação de pretensas ilegalidades, que apenas podem ser imputadas a actuações de entidades integradas na Administração Pública central e local (v. art. 6°-A do CPA) - cfr. texto n.° 26;
11a O acto em análise, ao suspender o procedimento em causa, violou ainda os princípios da legalidade, justiça e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois a sua pretensão respeita rigorosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis in casu, bem como as condições impostas, impondo-se o respectivo deferimento (v. arts. 2°, 9°/b), 13°, 18° e 266° da CRP) - cfr. texto n.º s 27 e 28;
12a O douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 2°, 9°, 18°, 61°, 62°, 266° e 268° da CRP, nos arts. 3°, 4°, 6°-A, 31°, 108°, 123°, 124° e segs. e 138° e segs. do CPC, bem como no art. 43° do regulamento do POPNSC.*****
O Município de Cascais contra -alegou, no tocante à parte do acórdão em que a Malveira Guincho S.A. ficou vencida.
Igualmente contra- alegou, quanto a este ponto o Ministério da Economia e Inovação ( fls. 408)
A Digna Magistrada do M.º P.º emitiu douto parecer de fls. 469., no sentido de ser dado provimento parcial ao recurso do Ministério da Economia e da Inovação.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2- MATÉRIA DE FACTO
A decisão recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:
“ 1.º
Do Relatório da IGAT, datado de 23 de Abril de 2001, que aqui se dá por integralmente reproduziu, consta, designadamente que:
(…)
3.5. DO COTEJO DA PRETENSÃO APROVADA COM A PLANTA DE ZONAMENTO DO P.O. DO P.N.S-C.
1. A área da propriedade objecto de intervenção, cifrando-se em cerca de 120ha insere-se, na sua maior parte (...) área de protecção complementar (cerca de 40%), área preferencial para o turismo (cerca de 30%) e área de protecção parcial e total (cerca de 30 %) (...).
2. (...)
3. Por seu turno, dispõe o n.º 6 [do art.º 21º do Regulamento do PNSC] que, em qualquer ou dos casos, ou seja indiferentemente da localização do empreendimento, as edificações são obrigatoriamente implantadas na zona da propriedade situada na área preferencial para turismo e recreio (...)
4. Ora, confrontando a planta de zonamento do Plano de Ordenamento do P.N.S-C (...) com a planta de localização do empreendimento, aprovada pela DGT, em 96.04.18 (...), cerca de 50% do Aldeamento Malveira-Guincho (Sul) insere-se em área de protecção parcial e o hotel localiza-se, na sua totalidade, em área de protecção complementar.
5. Assim, atenta a violação do disposto no citado n.º 6 do artº 21- do Regulamento do Plano de Ordenamento do P.N.S-C, o acto administrativo aprovador da localização proferido aos 96.04.18 pelo Sr. Subdirector -Geral do Turismo é nulo, nos termos dos, então em vigor, artºs 1º, nº 3, 3º, nº 3 e 13º do D.L nº 151/95, de 24 de Junho, alterado, entre outros, pela Lei nº 5/96, de 29 de Fevereiro (tempus regit actum)
(...)"
E, mais adiante, no Capitulo 4 - O DIREITO, acrescenta-se:
"(...)
6. Já no que respeita ao aldeamento Sul e ao hotel, a aprovação da localização pela DGT, aos 96.04.18, afigura-se-nos estar enfermada de nulidade, nos termos dos, então em vigor, artºs 1º, nº 3, 3º, nº 3 e 13º do D.L. nº 151/95, de 24 de Junho (alterado, entre outros, pela Lei nº 5/96, de 29 de Fevereiro), por violação do disposto no n.º 6 do art- 21.º do Regulamento do Plano do P.N.S.-C., aprovado pelo Dec. Reg. Nº 9/94, de 11 de Março.
(...)
Na conclusão 3a, o Relatório assinala que "a localização do empreendimento extravasa os limites da área preferencial para o turismo e recreio, no que respeita ao aldeamento Malveira-Guincho (Sul) e hotel e campo de golfe."
E na conclusão 13a refere-se que "no que respeita ao aldeamento Malveira-Guincho todos os projectos de construção para os lotes insertos fora da área de protecção para o turismo e recreio, ou seja, os lotes nºs 5, 6, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 38, 39 e 40, encontram-se suspensos de apreciação, por iniciativa do promotor, nenhum deles tendo sido implantado." (Cfr, fls. não numerada l Vol PA) 2º Em 2 de Julho de 2004, o Secretário de Estado do Turismo profere o Despacho n.º 815-XV/2004/SET, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde se refere, designadamente:
“ Considerando que a alínea do n°4 do artigo 43°do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros no 1-A/2004, de 8 de Janeiro, estabelece um regime especial para os empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes pelo ministro responsável por tal sector e pela câmara municipal competente;
Considerando que a atribuição de carácter estruturante depende, nos termos da mencionada Resolução, da qualidade da exploração turística, do seu impacto positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e da promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais.
Considerando, por último, que importa concretizar e desenvolver tais critérios, bem como estabelecer os trâmites a observar pelos promotores tendo em vista a atribuição de carácter estruturante aos respectivos empreendimentos turísticos.
Determina-se:
1 - Poderão vir a ser considerados estruturantes, para os efeitos da alínea c) do no 4 do artigo 43° do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, os empreendimentos turísticos que provem ter sido objecto de parecer favorável da Direcção-Geral do Turismo (DGT) e que observem cumulativamente, os requisitos previstos nos números 2 e 3 e em três das alíneas do n.º 4.
(...)
7. A lista referida no número anterior deverá ser homologada pelo Secretário de Estado do Turismo e pelos Presidentes das Câmaras de Cascais e Sintra quanto aos empreendimentos situados nos respectivos concelhos.
8 -A mencionada lista, depois de devidamente homologada, será publicada na l Série - B do Diário da República." (Cfr. fIs. 19 a 21 Proc- físico);3º A aqui Autora apresentou, em 16 de Agosto de 2004, requerimento, que aqui se dá por integralmente reproduzido, ao Ministro do Turismo onde, a final, se requer que:
"...se dignem deferir o presente pedido e, consequentemente, seja declarado o carácter estruturante do "Complexo Turístico do Abano", nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 4 e n.º 5 do Art.º 43º do RPOPNSC, juntando-se para o efeito, um Projecto A, que é principal, e uma variante a este - Projecto B -, a ser apreciada a titulo subsidiário. (Cfr. fls. não numerada l Vol. PA).4º Em 30 de Agosto de 2004, a Direcção-Geral do Turismo envia à Câmara Municipal de Cascais o ofício, que aqui se dá por integralmente reproduzido, onde se refere, designadamente, o seguinte:
Assunto: Projecto de Aldeamento Turístico (sul) e Hotel Campo de Golfe, junto da EN 247/Guincho, Malveira da Serra - Cascais.
(...)
No que concerne ao Aldeamento Sul, da empresa Malveira-Guincho, foi analisado um projecto de alterações em 2004, tendo o mesmo merecido parecer favorável por parte desta Direcção-Geral, datado de 2004.01.16 (parecer n.º 07/2004). No passado dia 23 de Julho, deu entrada novo projecto de alterações (v/ oficio n.º 35882, de 19 de Julho, ref.ª proc.º 1285/02) que se encontra actualmente em fase de apreciação. Deste modo, face aos elementos disponíveis, admite esta DGT que se mantém válida e eficaz a aprovação do projecto de arquitectura concedida pela DGT em 1997. (Cfr. fls. não numerada l Vol. PA).5º Da Informação nº DSOED-G-2004/61, de 8.10.2004, que aqui se dá por integralmente reproduzido, refere-se, designadamente que:
“(…)
O Grupo de Trabalho entendeu (...) não poder apreciar o pedido apresentado por Malveira -Guincho - Desenvolvimento Turístico Imobiliário, SA, Prontohotel - Sociedade de Gestão Hoteleira, Lda. e Quinta do Guincho - Desporto e Lazer, SA, relativo a um Aldeamento Turístico de 5*, um Hotel de 4* e um Campo de Golfe de 18 buracos. Com efeito, relativamente a estes empreendimentos existe uma questão prévia que prejudica a apreciação do pedido, a saber a questão da invalidade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Apreciação (da qual fizeram parte, entre outros, representantes da DGT, da Câmara Municipal de Cascais, da Comissão Directiva do Parque-Natural Sintra-Cascais e da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo). Tal questão foi suscitada pela (...) IGAT no Relatório de 08.05.2001, produzido no âmbito do Inquérito a determinados factos ocorridos no Município de Cascais. Na verdade, a IGAT considerou "que a aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18, afigura-se-nos estar enfermada de nulidade (...) por violação do disposto no n.º 6 do art.º 21º do Regulamento do Plano do P.N.S.-C., aprovado pelo Dec.Reg. n.º 9/94, de 11 de Março. (...)
Aliás importa referir que este parecer da IGAT e de todo o desenvolvimento ulterior deste processo era em absoluto desconhecido nesta Direcção-Geral, que apenas teve conhecimento do Relatório da IGAT (remetido à Câmara Municipal de Cascais em 15 de Julho de 2002), através de ofício desta Câmara de 28 de Setembro de 2004, que nos remete o mencionado relatório e demais documentos.
Nesta medida, não dispondo esta Direcção-Geral de elementos suficientes para determinar se a aprovação concedida em 1996 é ou não válida e eficaz, não pôde verificar se se encontravam preenchidos os requisitos para o enquadramento do n.º 4 do art.º 43-, maxime os previsto na alínea c).
Em conclusão, e face ao disposto no art- 31º do CP A, este pedido não foi objecto de apreciação.
Na verdade, entende o Grupo de Trabalho que a resolução desta questão prejudicial é da competência dos tribunais, pelo que o procedimento deve ser suspenso até que estes se pronunciem, como expressamente resulta do citado artº31º do CPA. (Cfr. fls. não numerada l Vol. PA)6º O presidente da Câmara Municipal de Cascais profere, em 11 de Outubro de 2004, o Despacho n.º 51/04, que aqui se dá por integralmente reproduzido, onde se refere, designadamente:
Assunto: Declaração de carácter estruturante no âmbito do artigo 43º n.º 4 alínea c) da Resolução de Conselho de Ministros no 1-A/2004 de 8 de Janeiro.
1- Nos termos do diploma legal em referência é atribuído ao Ministro responsável pelo sector do turismo e à Câmara Municipal competente (alínea c) do no 4 do artigo 43°) a determinação do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do Turismo.
2- O Sr. Ministro do Turismo exarou o despacho n.º 104-XVI/2004/MT de 8.10.04 o qual foi comunicado à Câmara Municipal de Cascais em 11 de Outubro de 2004 e que, no essencial concorda com a proposta que lhe foi submetida pela DGT, sob a Informação DSOED-G-2004/61.
3- Relativamente aos pedidos de declaração de estruturantes que não mereceram acolhimento por parte da lista enviada pela DGT, dá-se total acolhimento.
4- No que diz respeito ao n.º 3 do despacho do Sr. Ministro referente ao pedido apresentado por Malveira -Guincho Desenvolvimento Turístico Imobiliário, SA, Prontohotel -Sociedade de Gestão Hoteleira, Lda. e Quinta do Guincho-Desporto e lazer. AS é de referir que a Câmara Municipal de Cascais, adoptou os procedimentos que considerou adequados, tendo a participação ao Ministério Público sido efectuada pelo IGAT, no seguimento do despacho de homologação do então Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 6 de Julho de 2002. Não parece justificar-se agora a remessa de novo do processo ao Ministério Público.
(...) (Cfr. fls. não numerada l Vol. PA)7º Do Despacho n.º 109B-XVI/2004/MT, de 11.10.2004, do Ministro do Turismo, que aqui se dá por integralmente reproduzido, refere-se, designadamente:
a) Malveira-Guincho - Desenvolvimento Turístico Imobiliário, SA, Prontohotel - Sociedade de Gestão Hoteleira, Lda. e Quinta do Guincho - Desporto e Lazer, SA., solicitaram para um Aldeamento Turístico de Luxo, com 115 unidades de alojamento (...); Hotel (...); Campo de Golfe (...), a declaração de carácter estruturante, ao abrigo da alínea c) do n.º 4 do art.º 43- do (...) RPOPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro.
b) Através da Informação DSOED/G/2004/61,a Direcção-Geral do turismo (DGT, entendeu não poder apreciar o pedido, apontando no sentido da existência de uma fundada dúvida quanto à validade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Apreciação, questão esta suscitada pela Inspecção-geral da Administração do Território (IGAT), no Relatório de 08.05.2001, produzido no âmbito do Inquérito a determinados factos ocorridos no Município de Cascais, no qual considerou que a "aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18 afigura–se-nos estar enfermado de nulidade... por violação do disposto no n.º 6 do Art.º 21º do Regulamento do PNSC, aprovado pelo DEC. Reg. N.º 9/94, de 11 de Março";
c) Na aludida informação a DGT conclui, assim, pela existência de uma questão prévia que prejudica a apreciação do pedido e cuja resolução é da competência dos tribunais, mais concluindo no sentido de que o procedimento "deve ser suspenso até que estes se pronunciem, como expressamente resulta do CPA".
d)Através do meu Despacho n.º104-XVI/2004/MT, de 8 de Outubro, exarado sobre a referida informação da DGT, concordei com tal entendimento, afigurando-se-me que a apreciação sobre a validade do parecer favorável constitui uma verdadeira questão prejudicial, pelo que propus ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais a remessa do processo à entidade judicial competente, caso a mesma ainda não tivesse ocorrido, com a consequente suspensão do procedimento de apreciação do pedido de declaração de carácter estruturante;
e) Por via do seu Despacho n.º 51/04, desta data, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais entendeu que a autarquia havia adoptado os procedimentos considerados adequados, tendo a participação ao Ministério Público sido efectuado pelo IGAT, no seguimento do Despacho do então Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 5 de Julho de 2002, não parecendo justificar-se de novo a remessa do processo ao Ministério Público.
f) O processo foi remetido ao Procurador da República junto do tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para efeitos de interposição de recurso contencioso, em 15 de Julho de 2002
Concluo:
1.O pedido apresentado por Malveira- Guincho (...), Prontohotel (...) e Quinta do Guincho (...) não pode ser apreciado até que venha a decidir-se a questão prejudicial da validade dos actos praticados no âmbito do licenciamento, pelo que se declara suspenso o procedimento, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 31º do Código do Procedimento Administrativo.
2. À DGT para acompanhar os ulteriores termos do processo judicial e notificar as requerentes. (Cfr. fls. não numerada l Vol PA)8º Do Despacho n.º 109B-XVI/2004/MT, de 11.10.2004, do Ministro do Turismo, foi enviado à aqui Autora pelo oficio n.º DGT/G/n.º2004/432 – Proc.º AL-10914, de 5 de Novembro de 2004. (Cfr. fls. não numerada l Vol PA).
3.DIREITO APLICÁVEL
O Ministério da Economia e Inovação veio invocar a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância por oposição dos respectivos fundamentos e a decisão de o condenar a praticar o acto impugnado, expurgado do vício da preterição de audiência prévia, uma vez que a própria sentença considera e aceita que o relatório do IGAT contém matéria que constitui causa prejudicial ao prosseguimento do procedimento administrativo relativo ao pedido da Autora. Assim, o facto de a Autora se pronunciar em sede de audiência prévia seria inútil, pois que o recorrente não poderia vir a tomar decisão diferente da que tomou ( cfr. conclusões A,B e C).
Salvo o devido respeito o recorrente não tem razão.
Na verdade, a Autora requer a “ Declaração de Empreendimento Estruturante ” , ao abrigo da alínea c) do n.º4 do artigo 43º do Regulamento do POPNSC, a qual foi objecto de decisão através do Despacho n.º 1098-XVI, de 11 de Outubro de 2004.
Como justamente observa a sentença recorrida, “ se é certo que a decisão proferida foi de suspensão do procedimento em virtude da verificação da existência de questões prejudiciais, não deixa de ter sido uma decisão relativa ao requerimento apresentado, potencialmente lesiva dos interesses do requerente, pelo que sempre haveria lugar à efectivação da audiência de interessados”.
E, nada garante que, se a interessada tivesse sido ouvida antes da decisão de suspensão do procedimento, a sua intervenção não fosse susceptível de, com a adição de eventuais novos argumentos, provocar uma melhor análise da situação, de molde a influir na decisão final, que poderia ser outra. Com efeito, não pode esquecer-se que a audiência dos interessados, como figura geral do procedimento decisório de 1º grau, representa o cumprimento de uma directiva constitucional – “ a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes disserem respeito” (CRP, art.º 267 n.º4), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o particular à tarefa de preparar a decisão final ( cfr. Freitas do Amaral, “ Código do Procedimento Administrativo”, Almedina, 2003, notas ao artigo 100º; Pedro Machete, “A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo” Universidade Católica Editora, Lisboa, 1995, p.446 e seguintes; Ac. STA de 6.10.2004, Proc. 1993/03).
Em face do exposto, e observado que o acto de suspensão prévia do procedimento em virtude da alegada verificação da existência de questões prejudiciais não deixou de constituir uma decisão potencialmente lesiva dos interesses do requerente, também não ocorre qualquer nulidade por oposição ou contradição entre os fundamentos e a decisão de 1ª instância, pelo que igualmente inexiste a invocada nulidade da sentença.
Improcedem, portanto, as conclusões da alegação do Ministério da Economia e da Inovação.
Passemos, então, à apreciação do recurso interposto pela A Malveira Guincho, S.A.
Como decorre das conclusões supra transcritas, esta recorre do acórdão na parte em que ficou vencida, suscitando as seguintes questões:
- Deferimento tácito da pretensão da Autora;
- Falta de voluntariedade da revogação de actos constitutivos de direitos;
- Violação de lei;
- Falta de fundamentação;
- Preterição da audiência do interessado
- Violação de direitos e princípios fundamentais.
Apesar de se tratar de questões cuja conexão e interligação se afiguram evidentes, tentaremos proceder a uma análise separada de cada uma delas.
Começando pela existência ou inexistência de deferimento tácito, desde logo observamos que a decisão recorrida entendeu não se ter verificado deferimento tácito do pedido apresentado pela A. em 16.08.2004, de declaração de carácter estruturante do empreendimento turístico do Abano, uma vez que o Sr. Ministro do Turismo e o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais não se pronunciaram conjunta e definitivamente sobre a referida pretensão no prazo legalmente fixado ( cfr. artigo 108º do C. P. A. ).
Como se escreveu na decisão recorrida “ se é certo que a declaração conjunta “ de empreendimentos e carácter estruturante” terá repercussão face a anteriores licenciamentos ou loteamentos, o que é facto é que, em bom rigor, não os concede, pelo que não se vislumbra ser-lhe aplicável qualquer das alíneas do n.º 3 do artigo 108º do CPA, o que justifica, aliás, que a A . tenha vindo igualmente requerer a condenação à prática de acto devido”.
Por outro lado - diz-se ainda na mesma decisão, “ não poderia ocorrer deferimento tácito em virtude da própria Resolução do Conselho de Ministros estatuir no seu artigo 43º n.º 5, de modo expresso que, não ocorrendo a declaração de carácter estruturante do empreendimento no prazo de nove meses “ passa a aplicar-se o presente Plano “ ( POPNSC).
Em face do que antecede, entendeu a decisão de 1ª instância não ter ocorrido o deferimento tácito da pretensão do A .
Insurgindo-se contra este entendimento, a recorrente alega que, em 15.08.2004 foi tacitamente deferida a sua pretensão, “ ex vi” do disposto no art.º 108º do C. P. A .( v. art.º 43º n.º4 e 5 do Regulamento do POPNSC)- cfr. conclusões 1º e 2º das alegações de recurso, fls. 346.
O Município de Cascais considera tal afirmação incompatível com o pedido que, a final, a A . formulou na acção e que de novo apresenta no recurso, a saber, que fosse o Ministro do Turismo condenado a praticar os actos devidos em consequência da referida declaração de nulidade ou anulação, declarando o carácter estruturante do empreendimento turístico da A .
Alega ainda o recorrido, quanto ao alegado deferimento tácito do requerimento de 16.08.2004 que, ponderadas as disposições dos artigos 43º n.º4 alínea c) e n.º 5 RPOPNS, está expressamente afastada a possibilidade de deferimento tácito das pretensões relativas à emissão de declarações de carácter estruturante, posto que esta última norma estatui no sentido de que decorridos nove meses sem que a referida declaração tenha sido emitida, será aplicável o novo Regulamento ( conclusões A a D, a fls. 388).
No mesmo sentido, o Ministério da Economia e Inovação alega que, para que haja formação de deferimento tácito, é necessário que se verifique a previsão legal de atribuição do silêncio da Administração de um significado jurídico de deferimento, ao abrigo do disposto no artigo 108º do CPA, e que, ao contrário do que defende a recorrente, os pedidos de declaração de carácter estruturante dos empreendimentos não estão sujeitos a deferimento tácito, na medida em que, por um lado, não se enquadram em qualquer das alíneas do n.º3 do artigo 108º do CPA e, por outro lado, tal deferimento tácito também não está previsto em lei especial, designadamente no Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais ( cfr. conclusões 27º e 28º , a fls. 415)
É esta a primeira questão a apreciar.
Recordemos que, de acordo com a factualidade assente ( n.º10, p.269) se encontra provado que a A. apresentou, em 16 de Agosto de 2004, requerimento dirigido ao Ministro do Turismo no qual se solicitava a declaração do carácter estruturante do “ Complexo Turístico do Abano”, nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 4 e n.º 5 do artigo 43º do RPONSC ( cfr. fls. 351 dos autos e doc. n.º3 anexo à petição inicial).
Tal requerimento surgiu na sequência de uma anterior deliberação da Comissão Especial de Apreciação, de 19.03.1996, constituída nos termos do artigo 23º do D.L. 328/86, de 30 de Setembro, que aprovou por unanimidade a localização de um empreendimento turístico que abrange o prédio de que a A . é proprietária. E o despacho do Sr. Subdirector Geral do Turismo de 18.04.96, aprovou a localização do referido empreendimento turístico, bem como se sucedeu a diversos despachos da Sra. Directora Geral do Turismo, emissão de alvarás de obras de urbanização n.ºs 1042,1043 e 1044 da Câmara Municipal de Cascais e, finalmente, ofício da Sra. Directora do Turismo de 16.07.2004, que remeteu ao Sr. Secretário de Estado do Turismo cópia do despacho n.º 815-XV/2004/SET, de 2.07.2004, por via do qual foram estipulados critérios tendo em vista o enquadramento dos empreendimentos turísticos na alínea c) do n.º 4 do artigo 43º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais ( cfr. fls. 19 e seguintes dos autos).
É certo que, como alega o recorrente Malveira Guincho, S. A ., a mesma não foi notificada de qualquer deficiência na instrução da pretensão formulada em 16.08.2004, que se destinava a permitir que o seu empreendimento turístico continuasse a estar sujeito às regras que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor da revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, de molde a garantir o exercício dos seus direitos.
Deste modo, parece-nos claro que a pretensão se tem de presumir devidamente instruída, visto que o requerente não foi convidado a suprir quaisquer deficiências ( cfr. art.º 76º CPA).
Vejamos, agora, se houve ou não deferimento tácito.
O artigo 108º n.º1 do C. P. A. preceitua o seguinte: “ Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependem de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei”.
Por sua vez, o art.º 108, n.º 2 estipula que: “ Quando a lei não fixar prazo especial, o prazo de produção de deferimento tácito será de 90 dias a contar da formulação do pedido ou da apresentação do processo para esse efeito”.
E também o n.º 5 do artigo 43º do POPNSC determina que o carácter estruturante dos empreendimentos turísticos referidos na alínea c) do número anterior será declarado nos nove meses seguintes à data da entrada em vigor o presente plano, sob pena de a tais empreendimentos passar a aplicar-se o presente plano, devendo, no termo daquele prazo, proceder-se à publicação no Diário da República, 1ª Série –B, da lista nominativa dos empreendimentos considerados estruturantes” ( cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro).
Resulta, portanto, do normativo prescrito, que a entidade recorrida se deveria ter pronunciado definitivamente sobre a pretensão do recorrente, nos nove meses seguintes supra referidos, ou seja até 9.10.2004, mas como nunca foi proferida qualquer decisão definitiva conjunta relativamente à pretensão formulada, é de concluir que, contrariamente ao decidido em 1º instância, o pedido de declaração de carácter estruturante foi tacitamente deferido “ ex vi “ do artigo 108º do CPA.
E não pode dizer-se que o deferimento tácito seja nulo ou anulável, pois que se não verificam quaisquer ilegalidades imputáveis à pretensão do requerente susceptíveis de originar qualquer daquelas sanções, como melhor se verá.
Acresce que, por força do disposto nos artigos 31º n.º2 al. a) e 108º do CPA, a suspensão do procedimento de declaração do carácter estruturante sempre teria cessado, visto não terem sido impugnados pelo Ministério Público os actos de licenciamento da ora recorrente (cfr. o parecer do próprio Ministério Público a fls. 336 e 337).
Como se refere, aliás, no acórdão recorrido “ não é aceitável que tendo o IGAT elaborado relatório em 23.04.2001, no qual se classificam determinados licenciamentos nulos, nada tenha acontecido de substancial desde então, a pretexto de que os actos nulos não produzem quaisquer efeitos ( cfr. fls. 359 dos autos).
É, assim, inquestionável a ocorrência de deferimento tácito não inquinado por qualquer nulidade ou anulabilidade, como aliás sucede em regra nos casos de inércia da Administração.
Assiste ainda razão à recorrente quando afirma que um simples despacho do Sr. Ministro do Turismo nunca poderia determinar a suspensão de procedimento de declaração do carácter estruturante do empreendimento do A., uma vez que a lei impõe decisão conjunta, como resulta do disposto no artigo 43º , n.º 4, al. c) do Regulamento do POPNSC.
Na verdade, esta norma exige a decisão conjunta do Ministro responsável pelo Sector do Turismo e da Câmara Municipal, o que não se verificou.
Não havendo decisão conjunta, é óbvio que o deferimento tácito da pretensão nunca poderia ter sido impedido pelo despacho singular, por este padecer do vício de incompetência.
Procedem, assim, as conclusões 1ª a 3ª das alegações da recorrente.
Alega a recorrente que os actos de aprovação da localização e do projecto do seu empreendimento, bem como o deferimento tácito do seu requerimento de 16.08.2004 possuem natureza constitutiva de direitos, ou, pelo menos, de interesses legítimos, só podendo ser revogados com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou impugnação judicial ( cfr. artigos 140º n.º1, al. b) e 141º do C. P. A . ; Ac. STA de 23.02.2005, Proc. 01083/03).
Embora tal asserção seja verdadeira, há que reconhecer, como defende o acórdão recorrido e os recorridos nas suas alegações, que o despacho impugnado não possui alcance revogatório, mas tão somente se limita a suspender o procedimento, por via da suspeita de pretensas ilegalidades dos actos atinentes ao licenciamento do empreendimento em questão.
Contudo, embora não tenha existido uma verdadeira revogação em sentido técnico, não pode deixar de se reconhecer que a recorrente, por via da suspensão do procedimento, ficou impedida de exercer os seus direitos, nomeadamente o direito à decisão definitiva da sua pretensão no prazo legal.
Neste ponto apenas assiste, portanto, razão parcial à recorrente Malveira Guincho, S A., não podendo, por isso, afirmar-se que tenha existido violação dos artigos 140º e 141º do CPA, mas tão somente prejuízos decorrentes do atraso provocado no avanço do empreendimento.
Passemos aos pontos seguintes: violação de lei e falta de fundamentação do despacho impugnado.
Do que anteriormente se disse, e ao contrário do decidido em 1ª instância, resulta claro que o pedido de declaração do carácter estruturante do empreendimento teria que ser decidido por acto conjunto do Sr. Ministro do Turismo e da Câmara Municipal de Cascais e, por outro lado, que a suspensão do procedimento dependia, igualmente, da actuação conjunta das mesmas entidades.
Estas condições não foram respeitadas, pelo que é manifesta a violação do disposto no artigo 43º n.º4, alínea c) do Regulamento do POPNSC, uma vez que o requerimento apresentado pela recorrente respeitou as condições e requisitos legalmente exigidos, sendo certo que os actos de licenciamento praticados se conformam com as disposições e regulamentos aplicáveis e estão motivados pelos pareceres e informações constantes dos procedimentos que culminaram com a sua prolação.
A tais actos não foi imputada qualquer ilegalidade pelo despacho do Sr. Ministro do Turismo de 11.10.2004, de forma explícita. E a verificar-se a invalidade de qualquer acto praticado no âmbito do licenciamento em causa, a mesma seria exclusivamente imputável ao Município de Cascais e demais entidades públicas intervenientes, visto que à recorrente não foram notificadas quaisquer deficiências instrutórias, em tempo devido.
Procede, assim, a conclusão 6ª das alegações da recorrente, havendo violação do disposto nos artigos 3º e 31º do CPA e no art.º 43º do RPONSC.
Vejamos, agora, se o despacho impugnado padece de falta de fundamentação.
No essencial, o despacho impugnado, informa a requerente de que a DGT entendeu que não poderia apreciar o pedido, uma vez que concordava com a existência de vícios referidos no Relatório do IGAT (nulidade por violação do disposto no artigo 21º n.º 6 do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais), concluindo pela existência de uma questão prévia, para cuja decisão são competentes os Tribunais, e determinando a suspensão do procedimento ao abrigo do disposto no artigo 31º do C.P.A..
O acto impugnado remetia para a certidão de teor da informação n.º DSOED/G/2004/61, na qual se analisava a existência de nulidades no procedimento, propondo-se a suspensão do procedimento e a remessa dos autos ao Ministério Público (cfr. doc. n.º1, fls. 13 e seguintes dos autos).
Como consta da factualidade assente (n.º 1), do Relatório do IGAT, datado de 23.04.01, consta, designadamente, que “confrontando a planta de zonamento do Plano de Ordenamento do P.N.S.C. (…) com a planta de localização do empreendimento aprovado pela DGT em 18.04.96 (…) cerca de 50% do empreendimento Malveira Guincho (Sul), insere-se em área de protecção parcial e o hotel localiza-se, na sua totalidade em área de protecção complementar (sublinhado nosso).
Assim, atenta a violação do disposto no citado n.º 6 do artigo 21º do Regulamento do Plano de Ordenamento do P.N.S.C., o acto administrativo aprovador da localização, proferido em 18.04.96 pelo Sr. Subdirector Geral do Turismo é nulo, nos termos dos, então em vigor, artigos 1º n.º3. 3º e 13º n.º3 do Dec- Lei n.º 151/95, de 24 de Junho (...).
Na conclusão 3ª, o Relatório assinala, ainda, que “ a localização do empreendimento extravassa os limites da área preferencial para o turismo e recreio, no que respeita ao aldeamento Malveira ...”.
A nosso ver esta fundamentação factual, tal como exarada, é insuficiente e conclusiva.
Como é sabido, a fundamentação de um acto administrativo deve ser clara, congruente e suficiente, o que implica a inexistência de contradições lógicas e a enunciação especificada das razões de facto e de direito ( cf. Ac. STA Pleno de 2.05.1984, Ac. Dout. 277/76; Ac STA Pleno de 14.12.89, Ac. Dout. 341/680; J.C. Vieira de Andrade, “ O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, Almedina, 1991, p.232 e seguintes ).
A falta destes requisitos equivale a falta de fundamentação.
Ou seja, e como se escreve no Ac. do STA Pleno de 1.07.2004, os “ meros juízos conclusivos, sem concretização da factualidade que lhe serviu de base, são insuficientes para a fundamentação de facto”. Devem tais juízos ser motivados e especificados. Ora, no caso concreto, verifica-se que o Relatório do IGAT acima referido se exprime em termos muitos genéricos , apesar de considerar nulo o acto de aprovação do licenciamento, e que o próprio despacho n.º 1098-XVI-2004/MT, de 21 de Outubro, remetendo para a informação DSOED/G/2004/61, de 8 de Outubro se exprime em termos de considerar a existência de uma fundada dúvida quanto à validade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Apreciação, questão esta suscitada pela Inspecção Geral da Administração do Território (IGAT) no Relatório de 8.05.2001.
É de concluir, portanto, que a fundamentação do acto impugnado foi expressa em termos conclusivos e dubitativos, com referências vagas que não permitem ao interessado o conhecimento das razões justificativas do acto, mostrando-se insuficiente para demonstrar a invalidade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Aprovação e justificar a suspensão do procedimento em causa.
Trata-se, pois, de uma fundamentação insuficiente, obscura e incongruente, que viola o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, da qual não emerge, de forma alguma, a nulidade do deferimento tácito operado.
Finalmente, não podemos deixar de concordar com a recorrente quando esta alega que o acto em análise ofendeu vários princípios fundamentais e direitos da ora recorrente, designadamente os direitos de iniciativa económica e de propriedade privada, bem como os princípios da justiça, boa- fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos (cfr. por todos, Gomes Canotilho e Vital Moreira; CRP Anotada, 3ª ed., p.920 e seguintes e Menezes Cordeiro, “ Da Boa Fé no Direito Civil” Almedina , 1985, Vol. I, p.603 e seguintes e Tratado de Direito Civil Português, I, Parte Geral, Tomo I, p.194; na jurisprudência, Ac. STJ de 3.05.1990, B.M.J. 397/454 e Ac. STA Pleno de 10.12.96, Rec.32156).
É de notar, concretamente que a ora recorrente realizou os investimentos necessários à promoção e construção do empreendimento em causa face à confiança depositada na actuação das entidades públicas responsáveis pelos diversos procedimentos administrativos do licenciamento, sendo certo que o requerimento de declaração de carácter estruturante que antecedeu o acto impugnado só foi apresentado na sequência de notificação da Direcção Geral do Turismo, pelo ofício de 18.07.04. Tal requerimento foi efectuado na convicção de que estavam reunidas as condições necessárias para que aquela declaração fosse emitida, em virtude da tramitação anteriormente descrita e dos actos que aprovaram e licenciaram a construção. Só se pode concluir, portanto, que o acto impugnado violou os direitos fundamentais da propriedade privada e da iniciativa privada, bem como os princípios da segurança, da confiança e da boa fé.
Procedem, assim, também as conclusões 6ª a 12ª das alegações do recorrente.
Em face de todo o exposto desnecessário se torna reanalisar a verificação do vício de preterição da audiência do interessado, visto que a sua existência já foi detectada no recurso interposto pelo Ministério da Economia e da Inovação, ao qual foi negado provimento.
É de notar, em suma, que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, devendo ter declarado nulo o acto impugnado, e não apenas proceder à sua anulação por vício de forma. Ou seja, o acórdão recorrido, na análise da questão de mérito, incorreu em violação da lei, designadamente do disposto ns artigos 18º, 61º e 268º da C.R.P., nos artigos 6º -A, 31º, 124º e 125º do C.P.A . e no artigo 43º do Regulamento do POPNSC.
4. DECISÃO
Em face do exposto, acordam em :
- Negar provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Economia e Inovação
- Conceder provimento ao recurso interposto pela “ Malveira – ..., S. A. , declarando nulo o Despacho m.º 1098/MT
- Condenar o R. a praticar os actos devidos em consequência da declaração de nulidade daquele despacho, declarando o carácter estruturante do empreendimento Turístico da A . ( cfr . artigo 43º , 4. c) do regulamento do POPNSC, aprovado pela RCM n.º 1-A/2004, de 6 de Janeiro).
Custas pelas entidades demandadas em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC, já reduzidas a metade ( art.º 73º-E, n.º1 al.b) do C.C. Jud.).
Lisboa. 10 de Janeiro de 2008 |
