| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF- Castelo Branco que, julgando procedente a excepção dilatória prevista no art. 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, absolveu os demandados da instância.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
I
Estamos, assim, perante um acto administrativo geral, que não se confunde com o acto administrativo normativo, pelo que, o Tribunal de Castelo Branco, ao decidir como decidiu violou e aplicou mal as seguintes normas legais: Artigos 61º, 120º, 129º alínea c) e 132º Código do Procedimento Administrativo; e os artigo 51º números 1, 2 e 3, artigos 52º nº 3 à contrário, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
II
Ao contrário do que se decidiu na decisão recorrida, estamos perante um acto administrativo praticado pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos, que estabelece estatuições concretas, que não individualiza os seus destinatários, mas que, produz efeitos jurídicos imediatos, por virtude da sua característica de concreção e por se dirigir a um universo delimitado de destinatários, ainda que não imediatamente identificáveis, «pelo que se torna susceptível de impugnação contenciosa directa".
III
A decisão recorrida ignorou as disposições do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, já citadas bem como o previsto no artigo 129° alínea c) do Código do Procedimento Administrativo, dado que o acto em causa é um acto cuja eficácia depende da sua notificação aos destinatários, Neste caso, está-se perante um acto receptício, (aqueles que apenas produzem efeitos quando o seu conteúdo é do conhecimento do destinatário) para usar a nomenclatura de Mário Esteves de Oliveira, no seu Código de Procedimento Administrativo anotado, em anotação ao artigo 129°, nota V, página 627, 1998, 2a) Edição.
IV
A sentença recorrida padece da nulidade prevista na alínea d) do artigo 668° do Código de Processo Civil, omissão de pronúncia, a qual é aplicável ao presente processo, por força do artigo 1° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por não ter tomado conhecimento de qualquer dos vícios imputados ao acto administrativo que se submeteu a recurso.
V
Se o tribunal entendesse que a realidade identificada pelo Autor como acto administrativo era a prevista no artigo 72° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, então, em vez de declarar o réu como absolvido da instância, deveria ter convidado o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, para a adequar ao previsto nos artigos 72º e seguintes do citado código, como é imposto pelos artigos 7°, 8° n° 1 e 88 n° 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
VI
O Tribunal estava, por disposição legal expressa, obrigado a, por despacho, ordenar o aperfeiçoamento da petição inicial, no prazo de dez dias, como previsto no 88 n° 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, dado o estatuído na alínea c) do n° 1 do artigo 89° do mesmo código,
VII
Uma vez que o tribunal recorrido identificou o dito acto administrativo recorrível como sendo outro, diferente do realmente recorrido, então, perante tal situação, o mesmo não podia deixar de por despacho, ordenar o aperfeiçoamento da petição inicial, porque não o fazendo, com não fez, violou o previsto no 88 n° 2 e o estatuído na alínea c) do n° 1 do artigo 89° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
VIII
A sentença recorrida deve ser revogada por não ter cumprido o previsto no artigo 64° n° 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, norma a cujo cumprimento o Tribunal estava obrigado, dado o facto de o Autor não ter obrigação de saber que o acto que devia impugnar era o constante do ofício do Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda, ofício n° cc/232/03, datado de 23/05/03, identificado pelo Tribunal como puro e cristalino, por em resposta ao seu pedido de esclarecimento, supra referido e citado, não lhe ter sido identificado esse acto, como sendo o acto pelo qual o Autor era afastado do Conselho Científico da sua escola onde era professor.
IX
AS conclusões anteriores, relativas à obrigação de, por despacho expresso, antes da redacção da sentença, ordenar o aperfeiçoamento da petição inicial, aplicam-se ao facto de não se ter formulado pedido concreto, relativo aos danos morais causados ao autor
X
O Autor é Professor Coordenador da Escola Superior Economia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda, onde desempenha as funções de docente universitário e por isso era membro do Conselho Científico da Escola Superior Economia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 35° da Lei n° 54/90, desde uma data anterior á da entrada em vigor n° 3, do artigo 8°, da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro.
XI
Nos termos do artigo segundo do estatuto da carreira do pessoal docente do ensino superior politécnico, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.° 185/81 de 1 de Julho, a categoria de Professor-coordenador, corresponde ao topo da carreira do pessoal docente, sendo de sua responsabilidade tudo o previsto no n.° 5 do artigo 3° do citado estatuto.
XII
O recorrente intentou o recurso hierárquico do acto identificado como acto impugnado, porque o Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos decidiu: aceitar que o disposto no n° 3, do artigo 8°, da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro, restringindo aos mestres, doutores e professores aprovados em concurso de provas públicas a sua integração nos Conselhos Científicos se aplica às situações pendentes, constituídas à luz da Lei antiga (artigo 35° da Lei n° 54/90) e decidiu, ainda, comunicar aos Presidentes dos Conselhos Científicos das Escolas para procederem em conformidade, isto é, deverão, de imediato, notificar os elementos que pertenciam aos Conselhos Científicos e que, em consequência da aplicação da nova Lei, deixam de integrar os mesmos: (...)".
XIII
No âmbito da anterior lei de processo nos Tribunais Administrativos, o ora Autor apresentou-se um recurso hierárquico porque o Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos, nos termos do seu estatuto, publicado em anexo ao Decreto-Lei n° 344/93 de 1 de Outubro, não tem nem personalidade jurídica, nem autonomia administrativa, nem financeira, dado que nenhuma disposição legai, do citado estatuto, lhe atribui qualquer dessas características, as quais eram indispensáveis, para os seus actos serem directamente recorríveis, para o Tribunal de Circulo Administrativo, segundo as previsões dos artigos; 26°, 40° e 51° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, anexo ao Decreto-Lei n° 129/84 de 27 de Abril,
XIV
Decidir, significa: ordenar, tomar posição, determinar, pelo que foi o Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos que decidiu que o disposto no n° 3, do artigo 8°, da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro, " (...) se aplica às situações pendentes, constituídas à luz da Lei antiga" (artigo 35° da Lei n° 54/90) e foi ele que determinou, ou ordenou, que fosse comunicado aos Presidentes dos Conselhos Científicos das Escolas que notificassem os elementos que pertenciam aos Conselhos Científicos, comunicando-lhes que deixavam de integrar os mesmos.
XV
O plenário do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos não é competente para aprovar a deliberação que foi notificada ao autor, dado que, em parte alguma da norma que define a competência do plenário do Conselho Coordenador (artigo 6° do Decreto-Lei n° 344/93 de 1 de Outubro) se encontra inscrita a competência para determinar quem pode ou não ser membro de um Conselho Científico de uma escola superior de um instituto politécnico.
XVI
Mais, essa competência nem sequer cabe nas atribuições do Conselho Coordenador, como resulta do artigo 3° do Decreto-Lei n° 344/93 de 1 de Outubro.
XVII
A definição de quem pode integrar o Conselho Científico das unidades orgânicas dos institutos Politécnicos consta, expressamente, da já citada alínea b) do artigo 35,° da Lei n.° 54/90, a qual não foi revogada pela Lei n° 1/2003 de 6 de Janeiro, pelo que nunca o citado conselho poderia vir, por uma sua deliberação, revogar o constante dum preceito legal. Mesmo pretendendo proceder á interpretação de um novo preceito legal.
XVIII
A existir uma decisão, adaptando o estatuído na Lei n.° 54/90 ao previsto na Lei n.° 1/2003, então, a entidade competente para proferir tal decisão, nos termos do artigo 28.° dos Estatutos do instituto Politécnico da Guarda, anexos ao Despacho Normativo n.° 765/94, seria o Director da Escola Superior de Tecnologia e de Gestão do Instituto Politécnico da Guarda.
XIX
A norma constante no n° 3 do artigo 8° da Lei n° 1/2003 não pode ser aplicada de tal forma que a mesma obrigue os professores coordenadores, que não sejam mestres, doutores ou aprovados em concursos de provas públicas, a abandonarem os conselhos científicos de que fazem parte, dado que a mesma, segundo o n.° 1 do artigo 12° do Código Civil, não pode ser aplicada retroactivamente, determinando a saída do autor do Conselho Científico da Escola Superior de Gestão do instituto Politécnico da Guarda.
XX
Nos termos do artigo 35.° da Lei n.° 54/90, concedia-se o direito a integrar o Conselho Científico a todos aqueles que tivessem a qualidade de professores, coordenados ou adjuntos, com a Lei nova vem fazer-se uma distinção entre os professores - com base nos graus académicos, e na prestação ou não prestação de provas públicas - alterando, significativamente, o critério de escolha daqueles que têm direito a integrar o Conselho Científico.
XXI
Por isso, a Lei nova vem dispor sobre "as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos", dado que vem dizer quem pode ou não pode, a partir da data da sua entrada em vigor, integrar os ditos conselhos.
XXII
Logo, dispõe sobre as condições de validade substancial de um dado facto (ter ou não ter o direito de integrar o Conselho Científico) e sobre os seus efeitos (ser ou não ser excluído dos Conselhos Científicos que já existem e estão constituídos), pelo que, em caso de dúvida, só pode aplicar-se a factos novos, não podendo beneficiar da aplicação retroactiva que lhe foi dada.
XXIII
O legislador deixou de atribuir relevo e significado à qualidade de professor, ou às categorias dos professores, para se passar a reportar aos graus académicos dos mesmos, o que é uma realidade substancialmente diferente, que se reporta às condições de validade substancial de um dado facto e aos seus efeitos.
XXIV
Logo, ao contrário do que se escreveu no parecer homologado, nos termos do número um do artigo 12° do Código Civil, a lei nova "só visa os factos novos", pelo que não pode ser aplicada contra os actuais membros do Conselho Científico da Escota Superior de Gestão do Instituto Politécnico da Guarda, fundamentando o seu afastamento desse órgão de gestão da vida académica.
XXV
Pelo exposto o acto recorrido está inquinado do vício de violação de lei, sendo, por isso anulável. A lei violada foi, exactamente o n° 1 e a primeira parte do número 2 do artigo 12° do Código Civil e a própria alínea b) do n.° 1 do artigo 35.° da Lei n.° 54/90,
XXVI
A nova disposição legal viola o n° 2 do artigo 13° da Constituição da República e o n° 1 do artigo 1° do Código Civil, não sendo uma lei, por não ter carácter normativo» dado não ter natureza geral, constituindo, isso sim, uma decisão concreta contra uma pessoa concreta, através de um acto legislativo putativo.
XXVII
A disposição constante do n.° 3 do artigo 8° da Lei n° 1/2003 de 6 de Janeiro é inconstitucional, por expressa violação do n° 2 do artigo 13° da constituição e sendo inconstitucional, por essa razão, não pode ser aplicada, pelo que, o acto administrativo em causa padece, ainda, do vício resultante de ter aplicado uma disposição legal que não pode ser aplicada, nos termos dos artigos: 3°números 2 e 3 e 277° da Constituição da República, voltando, por isso, a padecer pela segunda vez do vício de violação de lei.
XXVlII
Os actos administrativos pelos quais foi reconhecida ao Autor a qualidade de professor coordenador com agregação, estão consolidados na ordem jurídica nacional, não podendo os seus efeitos ser destruídos, nem mesmo por disposição legal, porque, se assim se agisse decidia-se contra direitos cc/232/03, datado de 23/05/03, então, que a decisão recorrida seja substituída por outra que:
Ordene a anulação de todo o processado após a petição inicial, determinando-se que o Tribunal de primeira instância, por despacho, notifique o Autor para, em 10 dias, corrigir a petição inicial, de modo a conduzir o recurso, também, contra o acto que na decisão recorrida se identifica como sendo o acto recorrível, ou seja, o acto praticado pelo Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda comunicado ao autor pelo ofício n° cc/232/03, datado de 23/05/03.
Em contra-alegações o Instituto Politécnico da Guarda e o Ministério da Ciência e do Ensino Superior defendem que a sentença recorrida se deve manter.
O EMMP emitiu parecer a fls. 130 /1301, no sentido de ser de conceder provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1) - O Presidente do Instituto Politécnico da Guarda, por ofício datado de 16/05/03 (ofício com referência de origem n° 01468; aposta a referência CC-223/03) do Presidente do Instituto Politécnico da Guarda, datado de 16/05/03, comunicou ao Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda que, em reunião do Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos foi analisado Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República 11/2003, homologado por despacho de 17 de Abril de 2003 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, e que «Assim, e depois de devidamente analisado o documento em reunião do CCISP este órgão pronunciou-se, tendo decidido; a) Aceitar que o disposto no n° 3, do artigo 8°, da Lei 1/2003, de 6 de Janeiro, restringindo aos mestres, doutores e professores aprovados em concurso de provas públicas a sua integração nos Conselhos Científicos se aplica às situações pendentes, constituídas à luz da Lei antiga (art.º 35° da Lei n° 54/90); b) Informar os Presidentes dos Concelhos Científicos das Escolas para procederem em conformidade, isto é, deverão, de imediato, notificar os elementos que pertenciam aos Conselhos Científicos e que, em consequência da aplicação da nova Lei, deixam de integrar os mesmos (...)»- cfr. Doc. nº 2 da p. i.;
2) - O Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda comunicou ao autor (ofício n° CC7232703, datado de 23/05/2003), aí Professor Coordenador : "Na sequência do ofício N.º 01468, de 16 Mai. 03, do Senhor Presidente do Instituto Politécnico da Guarda, no estrito cumprimento do exposto no ponto 6 alínea b) do mesmo e de acordo com a informação disponibilizada pelo Senhor Director da Escola Superior de Tecnologia e Gestão, vimos por este meio informar V, Exa que, a partir desta data, nos termos do n° 3 do artigo 8° da Lei n," 1/2003, de 6 de Janeiro, deixará de integrar o Conselho Científico desta Escola" - cfr. doc. nº 1 da p. i.;
3) - Comunicação essa acompanhada de cópia do dito ofício (n° 01468; CC- 223/03) do Presidente do Instituto Politécnico da Guarda, datado de 16/05/03, dirigido ao Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda, cujo teor, mais desenvolvido, é o seguinte :
1. Em 6 de Janeiro de 2003, foi publicada no Diário da República a Lei n° 1/2003 — Regime Jurídico do Desenvolvimento e Qualidade.
2. O disposto no n° 3, do artigo 8°, da Lei levantou várias dúvidas e, em 8 de Janeiro de 2003, o Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCJSP) solicitou um pedido de esclarecimento a Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior sobre se: "l. Existindo conflito entre as disposições da Lei n°54/90 e da Lei n° 1/2003 qual o critério a seguir para superar este conflito ou antinomia?.2. O disposto no artigo 8°, n° 3, do Regime Jurídico de Desenvolvimento e Qualidade aplica-se apenas aos membros que futuramente venham a integrar o Conselho Cientifico ou aplica-se igualmente aos que actualmente o integram?. 3. Os actuais docentes do Ensino Superior Politécnico titulares do graus de mestre e de doutor que não sejam membros dos Conselhos Científicos em virtude de legislação ou dos estatutos das Instituições em vigor devem passar a considerar-se membros desses órgãos?. 4. O conceito de «provas públicas» utilizado no n°3 , do artigo 8°, do Regime Jurídico do Desenvolvimento e da Qualidade deve ser interpretado de modo a considerar os professores providos ao abrigo de quaisquer provas públicas ou unicamente as provas públicas previstas no Decreto-Lei n° 185/81?".
3. Em 29 de Janeiro de 2003, Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior suscitou a audição do Conselho Consultivo da Procuradoria - Geral da República, com carácter de urgência, para que aquele se pronunciasse sobre os pedidos de esclarecimento exposto em 2.
4. Em 5 de Maio de 2003 foi recebido nos nossos Serviços o oficio n° 1998, do Ministério da Ciência e do Ensino Superiora acompanhado de cópia do Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria - Geral da República, devidamente homologado, por Despacho de 17 de Abril de 2003,de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior {vd. documento em anexo).
5. Depois de uma analise detalhada e minuciosa do documente, e continuando a existir algumas dúvidas, solicitei em 8 de Maio de 2003, ao Senhor Presidente do CCTSP que este assunto fosse discutido na reunião daquela órgão, que se iria realizar no dia 14 de Maio de 2003, em Viana do Castelo.
6. Assim, e depois de devidamente analisado o documento cm reunião de CCISP este órgão pronunciou-se, tendo decidido:
a) Aceitar que o disposto no n° 3, do artigo 8°, da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro, restringindo aos mestres, doutores e professores aprovados cm concurso de provas públicas a sua integração nos Conselhos Científicos se aplica às situações pendentes, constituídas à luz da Lei antiga (artigo 35% da Lei n° 54/90);
b) Informar os Presidentes dos Conselhos Científicos das Escolas para procederem em conformidade, isto, deverão, de imediato, notificar os elementos que pertenciam aos Conselhos Científicos que, em consequência da aplicação da nova Lei, deixam de integrar os mesmos;
c) Aceitar a interpretação feita sobre o conceito de provas públicas;
d) Aceitar a interpretação feita sobre a situação de conflito decorrente das duas Leis, bem como sobre os efeitos da Lei (retroactividade versus dispor para o futuro};
e) Solicitar a Sua Excelência o Ministro da Ciência e do
Ensino Superior que, no respeitante à interpretação feita sobre a entrada de imediato de todos os mestres e doutores nos Conselhos Científicos, seja revista esta interpretação restringindo-se a composição aos mestres, doutores ou com provas públicas que sejam professores adjuntos ou coordenadores.
7. Em face do exposto em 6, somos ainda a informar:
i. a eventual entrada de todos os mestres e doutores só poderá acontecer depois de publicado em Diário da República parecer homologado por Sua. Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior;
ii. se o Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior aceitar o pedido do CCISP no sentido do parecer poder ser alterado no respeitante ao referido na alínea e) do ponto 6 deste ofício, a questão estará resolvida;
iii, se o senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior mantiver a homologação do parecer nas condições actuais quando o mesmo for publicado em Diário da República o CCJSP pedirá a suspensão da eficácia da norma e recorrerá contenciosamente.
4) - Após o que o autor interpôs, em 23/06/2003, o que apelidou de recurso hierárquico necessário da referida deliberação do Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos para a Ministra da Ciência e do Ensino Superior, vindo esta a lavrar despacho, de 11/11/2003, onde exarou “Rejeito o presente recurso nos termos propostos” , termos esses constantes de informação com o seguinte teor (cfr. docs. Nº 2 e 10 da p. i.):
João Bento Raimundo vem interpor recurso hierárquico da decisão proferida pelo Plenário do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos, que determinou a sua exclusão do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda (IPG).
A questão prende-se, essencialmente, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/2003, de 6 de Janeiro, que aprovou o Regime Jurídico do Desenvolvimento e da Qualidade do Ensino Superior.
Ora, nos termos daquela Lei, o conselho cientifico dos estabelecimentos ensino superior politécnico é exclusivamente constituído por mestres, doutores e professores aprovados em concursos de provas púbicas (cfr. n.° 3 do art. 8.° da lei n.º 1/2003).
A supra citada norma vem revogar o estabelecido na alínea b) do n.º 1 do art 35º da Lei n º 54/90 - que aprovou o Estatuto e Autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico) - que estipulava que o conselho cientifico das escolas integradas em instituto politécnico era constituído por todos os professores em serviço na escola. Assim,. nos termos do Parecer n.º 11/2003, da Procuradoria-Geral da República,
homologado pelo então Ministro da Ciência e do Ensino Superior, em 17.04.2003, aplica-se a uma relação jurídica duradoura, derivada de facto passado, a lei nova, de acordo com os critérios de aplicação da lei no tempo enunciados 50 art, 12° do Código Civil; assim, o disposto no n.° 3 do art. 8° da Lei n.º 1/2003, restringindo aos mestres, doutores e professores aprovados em concursos de provas públicas a sua integração nos conselhos científicos, aplica-se ás situações pendentes, constituídas à luz da lei antiga.
Ora, o recorrente, nos termos da Lei n.° 1/2003, em 23.05,2003, recebeu o oficio n.° CC/232/03, datado desse mesmo dia, e assinado pelo Presidente do Conselho Científico da Escola de Tecnologia e Gestão do IPG, no qual se comunicava que "a partir desta data. nos termos do n.° 3 do art. 8° da Lei n.° 1/2003, de 8 de Janeiro, de 6 de Janeiro, deixará de integrar o Conselho Científico da Escola”.
Do exposto, cumpre informar o seguinte:
1. O art, 166º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) estipula que podem ser objecto de recurso hierárquico Iodos os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua essa possibilidade.
2. Ora, toma-se necessária, para efeitos do presente recurso hierárquico, ter presente a definição de acto administrativo.
3. Assim, nos termos do art. 120.º do CPA, consideram-se actos administrativos
"as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta,”. 4. A deliberação do Plenário do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos não constituiu acto administrativa, porque não procurou produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
5. De facto, o referido Plenário, na sua deliberação, aderiu apenas à interpretação fornecida pelo supra citado Parecer n.º 11/2003 da Procuradoria-Geral da Republica. 6. O efeito jurídico pretendido, que se consubstanciou na exclusão imediata do
doutores, ou não fossem professores aprovados em concurso de provas públicas, foi determinado pela norma constante do n.º 3 do art. 8° da Lei n.º 1/2003 - isto é, a referida exclusão resulta de um acto normativo, e não administrativo.
7, Assim, a concordância com um Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Republica, com conteúdo de simples declaração de ciência emitida para elucidação e esclarecimento, Interpretando a lei de a ser determinada o seu exacto alcance e sentido, não tem a natureza nem as características próprias dos actos lesivos de direitos, sendo, por isso um acto irrecorrível.
Pelo exposto, deve ser indeferido o presente recurso, nos termos da alíneas b) do art 173.º do CPA, uma vez que o acto impugnado não é susceptível de recurso - "não haverá recurso se o acto não reunir os elementos necessários que o dotem de natureza de acto administrativo” (in Código do Procedimento Administrativo, anotado e comentado”, José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves, José Cândido de Pinho).
5) - Ainda antes, em 28/05/2003, o autor requereu ao Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda :
«Na sequência do ofício de Vossa Excelência Ref. CC/232/03 de 23 de Maio, venho, nos termos do artigo 123° do CPA, requerer a indicação da autoridade que praticou
o acto e a menção da delegação ou subdelegação de poderes no caso de existirem.
Nos termos do n°2 do citado artigo, estas indicações "devem ser enunciadas de forma clara, precisa e completa, de modo a poderem determinar-se inequivocamente o seu destino e alcance e os efeitos jurídicos do acto administrativo"» - cfr. doc. nº4 da p. i.;
6) - Como resposta, em 17/06/2003, o autor recebeu ofício do Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda, datado de 12/06/2003, que, dando conta de ter enviado o anterior requerimento do autor ao Presidente do instituto Politécnico da Guarda, dele, recebera ofício (dirigido ao mesmo Presidente da Escola - ofício CC/252/03), anexo, com o seguinte teor - cfr. docs. fls 5, 6, c 7 da p. í, J
«No seguimento da comunicação de V. Exa, refª CC/238/Q3, de 28 de Maio de 2003, referente ao assunto em epígrafe, considera-se:
1. O ofício do Presidente do Instituto Politécnico da Guarda é decorrente da necessidade de aplicação da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro de 2003 — Regime Jurídico do Desenvolvimento e Qualidade, bem corno do parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria - Geral da República devidamente homologado, por despacho de 17 de Abril de 2003, de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior.
2. O Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos, em reunião de 14 de Maio de 2003, em Viana do Castelo, decidiu que o disposto no n°3, do artigo 8°, da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro, se aplica às situações pendentes, constituídas à luz do artigo 35°, da Lei n° 54/90.
3. O CCISP decidiu, ainda, que os Presidentes dos Conselhos Científicos das Escolas Superiores deveriam, de imediato, notificar os elementos que pertenciam aos Conselhos Científicos e que em consequência da aplicação da Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro, deixam de integrar os mesmos.
4. É nosso entendimento que, salvo melhor opinião, a autoridade que praticou o acto foi o órgão que aprovou a Lei n° 1/2003, de 6 de Janeiro, e ao mesmo tempo a entidade que homologou o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria - Geral da República.»
7) - O autor intentou processo de suspensão de eficácia (n° 12524/03), no Tribunal Central Administrativo, o qual, por Acórdão de 02-10-2003 (tendo por objecto o supra aludido acto ministerial homologatório do citado Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria - Geral da República), indeferiu suspensão cfr. doc. nº 8 junto com a p.i.; 8) - Bem assim aí intentou o autor recurso contencioso de anulação (12544/03), em que a Ministra da Ciência e do Ensino Superior defendeu, em resposta, não lhe ser atribuível a autoria de acto administrativo - cfr. doc. nº 8 junto com a p.i.
O Direito
A sentença recorrida julgou procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto impugnado, prevista no art. 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, e absolveu os demandados da instância.
Nas suas conclusões I a III o recorrente vem defender que o acto
impugnado - acto do Conselho Coordenador dos institutos Politécnicos - é um verdadeiro acto administrativo de eficácia deferida (arts. 120º e 129º, al. c) do CPA).
No entanto, a sentença recorrida não entendeu assim, tendo procedido à comparação entre acto administrativo e acto normativo “que se caracteriza face ao acto administrativo pela sua generalidade e abstracção”, concluiu que:
“A generalidade traduz-se na indeterminação e indeterminabilidade dos destinatários do acto e a abstracção implica que o respectivo comando não se esgota numa única aplicação, antes sendo susceptível de ser aplicado a um número indeterminado de casos.
Destas características está imbuído o acto sub judice do Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos.
Refere-se à composição dos Conselhos Científicos das Escolas Superiores sem qualquer individualização concreta.
Apenas estabelece directriz de acção, comando geral e abstracto (v.g., Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 1ª ed., I, pag. 241), sem se destinar a regular a situação individual e concreta de alguém em particular.
(…)
É, pois, acto interno genérico que não se enquadra na noção de acto administrativo (cfr. art. 120º do CPA) mas sim no conceito de normas regulamentares, produzidas dentro da Administração e dirigidas aos órgãos e serviços administrativos, a tal ponto de a sua eficácia se confinar ao âmbito da organização administrativa a que se destinam.”
Quanto à qualificação que fez do acto impugnado não merece a sentença recorrida qualquer censura, já que aquele não é, efectivamente, um acto administrativo com eficácia externa, não sendo um acto impugnável (cfr. arts. 51º, nº 1 do CPTA e 120º do CPA).
Improcedem, consequentemente, as conclusões I a III do recorrente.
Na conclusão IV alega o recorrente que a sentença recorrida padece da nulidade prevista na alínea d) do artigo 668º do Código de Processo Civil, omissão de pronúncia, por não ter tomado conhecimento de qualquer dos vícios imputados ao acto administrativo que se submeteu a recurso.
Não assiste razão ao recorrente.
De facto, a nulidade da sentença prevista na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC verifica-se se “quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.”.
Tal nulidade, de omissão de pronúncia ou excesso de pronúncia, traduz-se no incumprimento, por parte do julgador, do dever prescrito no nº 2 do art. 660º do CPC, que é o dever de resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Ora, no caso presente, tendo a sentença recorrida julgado verificada a questão da inimpugnabilidade do acto impugnado, questão que obsta ao
conhecimento do objecto do processo, não tinha que tomar conhecimento dos vícios imputados a tal acto, por tal questão ficar prejudicada pela solução dada a uma de que lhe cumpria conhecer previamente.
Aliás, no caso presente verifica-se que a sentença conheceu (indevidamente, face ao que acabou de se dizer) dos vícios imputados ao acto, pelo que, nessa parte, enfermaria de excesso de pronúncia (nulidade que não foi arguida).
Improcede, consequentemente, a conclusão IV.
Nas suas conclusões V a IX alega o recorrente que se o tribunal recorrido entendia ou, que a realidade identificada pelo Autor como acto administrativo era a prevista no art. 72º do CPTA, ou, que o acto identificado pelo Autor como acto administrativo não era o acto administrativo impugnável, então, em vez de declarar o réu como absolvido da instância, deveria ter convidado o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, como é imposto pelos artigos 7º, 8º nº 1 e 88º nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Vejamos.
A sentença recorrida considerou que o acto que devia ser impugnado era o constante do ofício do Presidente do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da Guarda, ofício n° cc/232/03, datado de 23.05.03 (cfr. ponto 2 do probatório).
E, identifica tal acto utilizando a expressão de que “Cristalinamente teve [Autor] o acto administrativo perante si, com perfeita identificação do autor: - o Presidente do Conselho Científico da Escola de Tecnologia e Gestão da Guarda …” (cfr. sentença fls. 1057 e 1058).
O CPTA estabelece uma tramitação específica para a acção administrativa especial, tendo eliminado o despacho liminar, instituindo um regime semelhante ao do CPC, no que se refere ao recebimento da petição, incumbindo à secretaria promover oficiosamente a citação da entidade pública demandada e dos contra-interessados (cfr. art. 81º do CPTA).
Assim, regra geral, a primeira intervenção do juiz nesta forma processual é o despacho pré-saneador, em que o juiz, em cumprimento do dever de suscitar e conhecer de todas as questões que possam obstar ao prosseguimento do processo (art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA) providencia previamente pelo suprimento das excepções dilatórias e pela correcção dos articulados (art. 88º, nºs 1 e 2 do CPTA).
Significa isto que o juiz deve verificar a regularidade das peças processuais e procurar corrigi-las oficiosamente, quando enfermem de deficiências ou irregularidades formais, ou se tal não for possível, deve proferir despacho de aperfeiçoamento, convidando a parte a corrigir a deficiência, designadamente no que respeita aos pressupostos processuais (referido art. 88º e art. 89º) - cfr. José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 9ª ed., Almedina, pag. 321 e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. revista - 2007, pags. 526 a 528.
Como escreve Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Dicionário de Contencioso Administrativo, pág. 226, “O despacho pré-saneador é assim designado porque se destina a dar oportunidade às partes de aperfeiçoarem ou completarem os articulados, ainda antes de ser proferido o despacho saneador, visto que, neste outro despacho, o juiz poderá, desde logo decretar a absolvição da instância, rejeitar o articulado ou proferir uma decisão relativa ao mérito da causa.
O uso desta faculdade, pelo juiz, constitui, por outro lado, uma concretização do princípio da cooperação processual (consignado no artigo 265.º, n.º 2 do CPC, e reafirmado, no âmbito do contencioso administrativo, no artigo 8.º, n.º 1, do CPTA), sendo que, por força do princípio da igualdade das partes (também consagrado no artigo 6.º do CPTA), o convite do tribunal poderá ser dirigido quer ao autor quer ao réu.”
No presente caso, o despacho pré-saneador, que o Tribunal recorrido estava obrigado a proferir, deveria ter visado suprir e excepção de inimpugnabilidade do acto detectada, uma vez que existia (e existe) a possibilidade de substituir a petição inicial corrigindo-se a indicação do acto impugnável que está perfeitamente identificado, como a própria sentença recorrida considera.
Efectivamente, no domínio do CPTA, o despacho de aperfeiçoamento apenas pressupõe que se verifique uma excepção dilatória suprível, ou seja, que se trate de um vício susceptível de ser ultrapassado com a apresentação de uma nova petição, não estabelecendo este diploma qualquer distinção (como acontecia no domínio da LPTA) entre erro desculpável e indesculpável na identificação do acto impugnável.
Aliás, no caso em apreço, sempre o erro na identificação do acto deveria considerar-se desculpável, tendo em atenção as vicissitudes que o aqui recorrente enfrentou para se defender e propor a presente acção, conforme está expresso nos artigos 5º a 46º da petição inicial, reveladores de que a Administração não cumpriu os princípios ínsitos nos arts. 3º a 7º do CPA.
De facto, os termos equívocos da correspondência trocada entre o Autor e o Presidente do Conselho Científico da Escola de Tecnologia e Gestão da Guarda, constantes do nºs 5 e 6 do probatório e as insuficiências relativas à notificação efectuada, à luz do disposto nos arts. 66º, al. c) e 68º do CPA, estão na base dos erros cometidos e justificam o despacho de aperfeiçoamento (cfr. em situação semelhante os acs. deste TCAS de 02.06.2005, Proc. 00673/05 e de 16.02.2006, Proc. 00830/05).
Ora, resulta dos autos que, findos os articulados, o A. respondeu às excepções deduzidas na contestação (em requerimento que designou de “réplica”), não se justificando ouvi-lo para os efeitos do art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA. Mas deveria, isso sim, ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento, convidando-se o autor a aperfeiçoar a petição inicial, suprindo a excepção de inimpugnabilidade e formulando pedido concreto, relativo aos danos morais causados.
No entanto, tal despacho não foi proferido, antes tendo sido, desde logo ordenada a notificação das partes para alegações (cfr. fls. 934), e, após a apresentação destas, foi proferida a sentença ora recorrida na qual se conheceu das excepções dilatórias suscitadas e, considerando procedente a inimpugnabilidade do acto, absolveu-se os réus da instância, em desrespeito
pelo estipulado no nº 2 do art. 87º do CPTA.
Verifica-se, assim, que, tal como invocado pelo recorrente o Tribunal recorrido violou o disposto no art. 88º, nºs 1, 2 e 3 do CPTA, bem como os princípios previstos nos arts. 7º e 8º do mesmo diploma, pelo que deve ser revogada a sentença recorrida e anulado o processado até ao despacho proferido em 09.06.2005 (que notificou as partes para alegações), devendo este despacho ser substituído por outro que dê cumprimento ao disposto no art. 88º do CPTA (cfr. art. 201º, nº 1 e 2 do CPC).
Procedem, consequentemente, as conclusões V a IX da alegação do recorrente, ficando prejudicado o conhecimento da restante matéria do recurso.
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e anulando o processado, conforme acima indicado, devendo ser proferido despacho que dê cumprimento ao disposto no art. 88º, nºs 1. 2 e 3 do CPTA;
b) - condenar os recorridos nas custas, fixando a taxa de justiça em 5 UC, já com redução a metade (arts. 73-D, nº 3 e 73º-E, nº 1, al. b) do CCJ).
Lisboa, 12 de Março de 2009 |
