Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1077/25.1BEALM.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	06/03/2026

Relator:	LINA COSTA (RELATORA POR VENCIMENTO)

Descritores:	CAUTELAR AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA SUSPENSÃO DE ACTO DE INDEFERIMENTO ARTIGOS 77º E 88º DA LEI 23/2007

Sumário:


Votação:	C/ VOTO DE VENCIDO


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em sessão da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

A… , devidamente identificado como requerente nos autos de outros processos cautelares, instaurados contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 4.3.2026, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que julgou totalmente improcedente o presente processo cautelar e, consequentemente, absolveu a Entidade Requerida dos pedidos deduzidos, com as legais consequências.
No requerimento de recurso o Recorrente requer que o mesmo suba com efeito suspensivo e, nas alegações, formula as conclusões e o pedido que, seguidamente, se reproduzem:
“1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração doprocedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.
35. Importa ter em atenção o artigo 9.º do Regulamento UE 2018/1860 e no ordenamento jurídico nacional a nacional a lei 23/2007, de 04 de julho.
36. É justamente com referência à norma contida no art. 77.º que a entidade administrativa indefere a pretensão do Recorrente sustentando o incumprimento do disposto na al. i) do n.º 1 deste artigo.
37. A entidade administrativa, ao verificar que sobre o requerente impende uma medida cautelar conclui linearmente pelo incumprimento do disposto no art. 77.º, n.º 1, al. i) da lei, assim fundamentando o indeferimento do pedido de autorização de residência.
38. Até à alteração operada pelo DL n.º 37-A/2024, de 03.06 – que procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse – o legislador nacional previa expressamente a possibilidade de, mediante manifestação de interesse, um cidadão estrangeiro que permanecesse em território nacional com contrato de trabalho, inscrição na segurança social e entrada legal em território nacional (ou desempenho de trabalho em território nacional e 12 meses de contribuições à segurança social) obter um título de residência.
39. Um cidadão estrangeiro, que se encontrasse em território nacional, podia dar início a um procedimento tendente à concessão de autorização de residência, nos termos do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07.
40. A administração ficava constituída no dever de decidir acerca da concessão do título, mediante a ponderação de todos os elementos levados ao procedimento, no sentido do apuramento das condições de que aquela atribuição legalmente depende.
41. O objecto do procedimento iniciado nos termos do art. 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 é a ponderação acerca da concessão do título,
42. Mediante a avaliação da reunião das respetivas condições.
43. Sendo contrário aos mais elementares ditames da lógica supor que o interessado possa dar início a um procedimento tendente à concessão de um título e a Administração não fique constituída no dever de ponderar acerca da concessão desse mesmo título.
44. Há que ter em consideração o teor da norma contida no artigo 77.º, n.º 6, no qual, depois de se afirmar, na al. i) do n.º 1 do mesmo artigo, que a ausência de indicação no SIS é requisito para a concessão do título de residência.
45.O legislador estipula expressamente que em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, o Estado membro autor da indicação deve ser consultado – consulta que deve ocorrer nos termos previstos nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
46. De acordo com uma interpretação finalística, compreende-se facilmente que a formulação, pela negativa ou “omissiva”, do requisito como ausência de indicação no SIS, como condição para atribuição do título ou visto, concede ainda margem para que, em caso de existência de uma indicação, se pondere a concessão – para o que se torna, portanto, necessário consultar o Estado autor da indicação.
47. A enunciação, como condição da concessão do título, da “ausência de indicação no SIS” não tem correspondência, isto é, não é textualmente sobreponível, com a enunciação da “existência de indicação no SIS” como requisito negativo e, portanto, pressuposto cuja observância conduza necessariamente ao indeferimento da pretensão.
48. Se o legislador tivesse querido impedir a concessão de autorização de residência com a mera existência de indicação no SIS – então teria transformado a existência de indicação em pressuposto negativo
49. Ora, não é o que resulta do enunciado legal.
50. O legislador quis apenas que a ausência de indicação funcionasse como requisito positivo, conducente ao deferimento da pretensão – e não o contrário.
51. Isto resulta da leitura conjugada do quadro regulador é que, em caso de indicação no sistema SIS, o requerente pode ou não ver ser-lhe concedido o título, em função da ponderação que cabe ao Estado onde pende o procedimento levar a cabo – para o que se socorrerá, indubitavelmente, dos elementos informativos que obtenha no procedimento de consulta, a que nos referimos, visados nos mencionados artigos 9.º e 27.º.
52. No que respeita à aplicação do art. 123.º da Lei n.º 23/2007, por força da remissão contida no n.º 7 do artigo 77.º da mesma lei,
53. Trata-se de um mecanismo especial, ao abrigo do qual se prevê a concessão de autorização de residência a cidadão estrangeiros que não preencham os requisitos previstos na lei, nomeadamente, por razões humanitárias.
54. A aplicação deste mecanismo, por força da remissão operada pelo n.º 7 do art. 77.º, convoca o conhecimento dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação,
55. Bem como a sua ponderação na avaliação da ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública.
56. Por força da disposição contida no art. 62.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05.11, a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excepcional levará necessariamente em linha de conta, como razão humanitária, a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
57. Ou seja, quanto aos requerentes de título de residência que não cumpram os requisitos previstos na lei n.º 23/2007, mas que estejam inseridos no mercado de trabalho do Estado-membro da concessão por período superior a um ano, a Administração está vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo daquele regime excepcional, decorrente do artigo 123.º.
58. Para o que deverá necessariamente levar também em conta as “circunstâncias concretas do caso” e,
59. Portanto, forçosamente, as informações relativas ao motivo da indicação, decisão que originou a indicação, características do requerente, tal como foram avaliadas pelo Estado-autor da indicação, entre as demais indicadas no art. 4.º do Regulamento 1860 e 20.º do Regulamento 1861.
60. A necessidade da consulta ao Estado-membro autor da indicação configura-se como um passo obrigatório no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência.
61. A mera indicação no sistema de informação Schengen é insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
62. Ao existir indicação no sistema de informação Schengen, o n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre Estados Membros.
63. Que é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
64. Não basta singela indicação no sis, nem a identificação das respetivas datas, há que saber o que originou essa indicação, a data dos factos que a determinaram e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança pública.
65. Dos documentos juntos pela AIMA não se vislumbra qualquer consulta nesse sentido.
66. O legislador não pratica atos inúteis e também utiliza a terminologia adequada a cada normativo que produz.
67. Consultado o dicionário Priberam a propósito do verbo dever atribui-lhe a seguinte expressão “estar obrigado a”.
68. Qualquer cidadão medio só pode interpretar o termo verbal dever como uma obrigação vinculada pela entidade administrativa.
69. A AIMA terá sempre a margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não colocar em causa a ordem ou segurança pública.
70. Mas, essa mesma discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre Estados Membros.
71. Os artigos 152.º e 153.º do CPA correspondem à concretização, no plano legal, de diretiva constitucional, decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, onde é consagrado o dever à fundamentação.
72. Analisados os normativos, extrai-se que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto,
73. Deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta,
74. Sem que, todavia, tanto se traduza num dever de prolixidade: relevante é que, ainda que de forma sucinta, se viabilize o acesso às premissas subjacentes à prática do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
75. A fundamentação consiste em indicar de forma expressa a decisão administrativa, acompanhada das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta.
76. É imposto à entidade administrativa que indique, de forma clara e congruente, os motivos conducentes à tomada de decisão.
77. O conhecimento das premissas da decisão administrativa habilita o interessado com a aquisição dos dados de facto e de direito que lhe permitam rebater o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração.
78. O conhecimento do processo de formação da vontade administrativa foi, no essencial, omitido ao interessado.
79. Não constando do teor das notificações que lhe foram endereçadas as premissas concretas, quer factuais, quer normativas, em que assenta a decisão administrativa.
80. O Recorrente ficou sem saber se sobre si pendia, em concreto, uma indicação de regresso, esta acompanhada ou não de uma proibição de entrada, ou uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência.
81. As quais, desde logo, sobre a sua situação jurídico-subjectiva se repercutiriam de forma substancialmente diferente, e sob regimes jurídicos diversos.
82. Da fundamentação do acto não resulta se o Recorrente eventualmente preencheria, especificamente, as condições de que dependeria a aplicação do regime excepcional previsto no art. 123.º da Lei n.º 23/2007.
83. O Recorrente nunca foi concretamente informado – nem em sede de audiência prévia – da concreta indicação no Sistema de Informação Schengen que sobre si impendia, da respetiva natureza, data ou duração, da autoridade autora ou da decisão que lhe deu origem.
84. O acto impugnado não contém as indicações necessárias que suportem o conhecimento do percurso lógico e valorativo adotado pela Administração.
85.Foi observada a mera audição formal do interessado,
86.Mas não uma audição substancial ou útil que, em face dos elementos coligidos, pudesse clarificar os elementos de facto com que a Administração se confrontava e, assim, efetivamente, influenciar o sentido da decisão administrativa.
87.A omissão de ponderação da pronúncia, revelada pelo teor do ato final, que refere singela e genericamente não ter o interessado apresentado “qualquer novo documento de possível alteração de decisão”, afronta o conteúdo do dever de audição do CPA.
88.Mostra-se violado o direito de audição do Recorrente.
89. Foram omitidas em sede procedimental etapas necessárias quanto à consulta ao Estado-membro onde pende a indicação e à respetiva ponderação, nos termos e para os efeitos previstos no art. 77.º, números 6 e 7 e art. 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e/ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.
90. Foi violado o direito de audiência prévia do interessado, bem como o dever de fundamentação do acto administrativo
TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE DEFIRA A PROVIDÊNCIA CAUTELAR COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL.».

Notificada para o efeito, a Entidade recorrida não contra-alegou.

Por despacho o juiz a quo indeferiu o pedido de atribuição do efeito suspensivo ao recurso e admitiu-o com efeito meramente devolutivo.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificado do parecer que antecede, o Recorrente reiterou o alegado no recurso.

Divulgado previamente o projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de julgamento de direito.

A título prévio importa aferir do efeito de subida do recurso.

Alega o Recorrente, em suma, que a decisão recorrida o deixou exposto aos efeitos do acto administrativo suspendendo, designadamente, a possibilidade de afastamento do território nacional, a perda dos seus meios de subsistência, do seu posto de trabalho e respectiva remuneração salarial, pelo que requer que o recurso suba com efeito suspensivo nos termos do artigo 143º, nº 4 do CPTA.

Determina a referida norma que “[q]uando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos”, o que pressupõe, desde logo, que o efeito meramente devolutivo do recurso dependa de despacho judicial que o atribua.

Ora, do disposto na alínea b) do nº 2 do mesmo artigo resulta especificado que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares são meramente devolutivos, pelo que não está na disposição do juiz do processo fixar efeito diferente, mesmo que o requerente venha alegar de forma especificada e fundamentada prejuízos que a execução imediata da sentença cautelar lhe irá causar.

Em face do que se mantém o efeito meramente devolutivo do recurso fixado pelo juiz a quo.

A matéria de facto relevante é a constante da sentença recorrida, a qual, por não ter sido impugnada, aqui se dá por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA.

O tribunal recorrido indeferiu a providência requerida por não verificação do pressuposto do fumus boni iuris por considerar, em suma, que, existindo uma indicação no SIS em nome do Requerente e, não resultando dos autos que o Estado Português ponderou conceder-lhe a autorização de residência ao abrigo do regime excepcional previsto no artigo 123º da referida Lei nº 23/2007, não impendia sobre a Entidade requerida qualquer obrigação de consultar previamente o Estado-Membro autor daquela indicação, pelo que o acto suspendendo não enferma de qualquer violação de lei, nem incorreu em qualquer défice instrutório ou procedimental e, em consequência, também não foram violados os princípios "princípios da justiça e da razoabilidade, da Boa Fé, da colaboração com os particulares e da Cooperação Leal com a União Europeia", alegados como ilegalidades derivadas da pretensa omissão das diligências a que respeitam o artigo 77º nºs 6 e 7 da mesma Lei.
Discorda o Recorrente do assim decidido, reiterando o já alegado no requerimento inicial [doravante apenas r.i.], de que, em síntese: a interpretação do disposto no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007 impõe uma consulta obrigatória prévia em todos os casos de decisão de pedidos de residência em que exista indicação activa no SIS, a qual não foi efectuada pela Entidade recorrida.

Apreciando.

O referido artigo 77º com a epígrafe “Condições gerais de concessão de autorização de residência temporária”, especifica, no nº 1, os requisitos de verificação cumulativa a observar para poder ser concedida autorização de residência, sem prejuízo das condições especiais aplicáveis. No caso em apreciação, estas condições especiais resultavam do nº 2 do artigo 88º, então em vigor, que dispensavam a verificação do requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 77º - a posse de visto de residência válido -, se o requerente demonstrasse possuir contrato ou promessa de contrato ou ter uma relação laboral comprovada, ter entrado legalmente em território nacional e estar inscrito na segurança social.
Assim, nada vindo referido na fundamentação do acto suspendendo sobre a inobservância pelo Recorrente destas condições especiais, é de assumir que as mesmas se verificavam, dependendo a concessão da autorização de residência da observância dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do nº 1 do artigo 77º.

Impendendo sobre o Requerente uma medida de afastamento, decorrendo ainda o período de interdição de entrada e de permanência em território nacional e existindo no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, concluiu a Recorrida não estar preenchido o requisito previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 77, indeferindo o pedido formulado.

Sucede que o mesmo artigo 77º, nos nºs 6 e 7, também dispõe o seguinte:
“6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado-membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
Donde, o não preenchimento do requisito exigido na alínea i) do nº 1 deste artigo, pode não conduzir, necessariamente, ao indeferimento do pedido de autorização de residência.

O referido Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018, é, nos que aos autos interessa, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, regulando o artigo 27º o procedimento de consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, consulta recíproca entre os Estados-membros da concessão e da indicação, através do intercâmbio de informações complementares, de acordo com as regras aí indicadas.

Por sua vez o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, da mesma data, é relativo à utilização do SIS para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, respeitando o artigo 9º ao mesmo procedimento de consulta, referido no artigo 27º do anterior Regulamento, sendo a indicação, introduzida por outro Estado-membro, para efeitos de regresso.

Ambos os artigos (o 27º e o 9º, referidos) começam por “Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro (…)”. Terminando o artigo 9º com um nº 2 que dispõe: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.” [negritos nossos].

Exigindo estas normas comunitárias que a consulta seja efectuada na sequência de ponderação por parte do Estado-membro da concessão em conceder ou prorrogar o título de residência ou um visto de longa duração a nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso, não acompanhada de proibição de entrada, e/ou por uma indicação de recusa de entrada e de permanência, o dever de consulta prévia do Estado da indicação por parte da Entidade requerida, previsto no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007, também depende dessa ponderação.

Dito de outro modo, uma indicação de regresso e/ou de recusa de entrada e de permanência no SIS, não determina, necessariamente, a realização da consulta do Estado que procedeu a essa indicação. Tal consulta só ocorrerá se o Estado da concessão, no caso o português através da Recorrida, ponderar conceder a autorização de residência apesar da indicação efectuada no SIS, por forma a evitar decisões contraditórias com o Estado que fez a indicação. Se o Estado concedente não pondera ou não considera conceder autorização então não há que consultar o Estado da indicação, porque não pretenderá alterar ou retirar a indicação existente no SIS, inexistindo, por isso, conflito ou litígio que esse procedimento de consulta visa obviar ou sanar.

Mas para poder ponderar conceder autorização ou não, a Recorrida tem que, primeiro, estar informada sobre os motivos ou razões da indicação.
O artigo 4º do Regulamento nº 2018/1860 (que tem correspondência com os artigos 20º e seguintes do Regulamento (UE) nº 2018/1861) enuncia os dados que devem constar da indicação no SIS, entre eles alguns dados mínimos, designadamente, quanto à identificação da pessoa, o motivo da indicação, a referência à decisão que a originou, as medidas a tomar em caso de resposta positiva.

De acordo com o disposto no artigo 7º, nº 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1860 em caso de resposta positiva para uma indicação para efeitos de regresso, o Estado-Membro de execução contacta imediatamente o Estado-Membro autor da indicação através do intercâmbio de informações suplementares, a fim de determinar as medidas a tomar.

Essas informações suplementares, de acordo com a definição que consta no artigo 2º, nº 5 do mesmo Regulamento são as referidas no artigo 3º ponto 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou seja, “as informações não incluídas nas indicações armazenadas no SIS, mas ligadas a elas, cujo intercâmbio deve ser efetuado através dos Gabinetes SIRENE”, para as finalidades aí indicadas.

Por outro lado, a Decisão de Execução (UE) nº 2017/1528 da Comissão de 31 de Agosto de 2017, no ponto 4.5., e a Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, no Capítulo 6, artigos 29º e 30º, e Capítulo 7, artigo 34º, prevêem um “regime do intercâmbio de informações em caso de resposta positiva [hit]”, que se apresenta como um mecanismo diferente da consulta prévia entre Estados-membros por referência ao previsto nos artigos 25º da Convenção de Schengen, 9º do Regulamento (UE) nº 2018/1860 e 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, com outros formulários, evidenciando serem distintas as finalidades do regime das informações suplementares e as da consulta prévia.

Em suma, para a Recorrida poder ponderar conceder autorização de residência ao Recorrente, apesar das indicações de afastamento e no sentido de recusa de entrada, em seu nome no SIS, precisa de conhecer o porquê das mesma, os factos que lhes são subjacentes, a respectiva gravidade ou relevância para a decisão que tem de tomar ou mesmo se as indicações se mantêm no SIS apenas por não terem sido suprimidas ou revistas no prazo previsto [v. os artigo 14º e 39º, respectivamente dos Regulamentos (UE) nºs 2018/1860 e 2018/1961].

Sabendo dos motivos das indicações no SIS poderá relacioná-las com a situação individual e concreta do Recorrente e ponderar do seu enquadramento nos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou nas situações que justificam a aplicação do regime excepcional previsto no artigo 123º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência - cfr. o nº 7 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.

A situação particular do aqui Recorrente será a que resulta da MI apresentada, dos dados biométricos e documentação juntos àquela, mas também do que tiver acrescentado na pronúncia que apresentou em sede de audiência prévia sobre o projecto de decisão de indeferimento.

Mas independentemente desta participação/intervenção do Recorrente no procedimento, é sobre a Recorrida que impende o dever de instruir o procedimento [v. artigo 82º, nº 1 da Lei nº 23/2007], mormente, no que concerne à obtenção das informações prévias e complementares necessárias a ponderar conceder ou não a autorização de residência pretendida [que, ao abrigo do artigo 123º será apenas de iniciativa oficiosa] e, em caso a afirmativo, a dar início ao procedimento de consulta previsto no nº 6 do referido artigo 77º.

Ora, o que resulta do probatório é que a Recorrida, verificada as indicações no SIS, decidiu, após ouvir o Recorrente, indeferir o seu pedido de autorização de residência sem efectuar essas indagações ou sem dar conta na proposta de decisão e na fundamentação do acto suspendendo, que as efectuou.

Desconhecendo-se se chegou a ponderar a concessão da autorização de residência pretendida, por enquadramento nas situações previstas no nº 7 do mesmo artigo 77º, não é possível afirmar, como faz o Recorrente que, no seu caso concreto, a Recorrida estava obrigada a efectuar a consulta previsto no nº 6, mas também não se pode concluir o contrário.

Assim, pelas razões acabadas de expor, afigura-se como provável que a acção principal venha a ser julgada procedente para o efeito de a Recorrida, retomando o procedimento, obter essas informações prévias e complementares para, de forma justificada, poder ponderar conceder a autorização de residência ao Recorrente do que dependerá saber se deve iniciar o procedimento de consulta prévia, nos termos do artigo 77º, nº 6 e do artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou não.

Discorda ainda o Recorrente do decidido sobre os demais vícios que imputou à decisão de indeferimento, reiterados no recurso, mormente quanto à falta de fundamentação, por não constar do acto as concretas indicações no SIS, a medida cautelar que existe registada em seu nome, o Estado autor, a data em que foram criadas, a autoridade que as criou, as decisões que as motivaram.

Mas não lhe assiste razão porquanto o que consta do acto suspendendo, de facto e de direito, permite saber do iter cognoscitivo percorrido pela Entidade requerida do início do procedimento, com apresentação da MI, a respectiva tramitação, com a análise dos documentos apresentados, a consulta da base de dados, os resultados obtidos, o respectivo enquadramento no direito aplicável, a Lei nº 23/2007, o projecto de indeferimento, a audiência prévia, e a decisão de indeferimento por não reunir os requisitos legais para a pretendida concessão de autorização de residência.

Os elementos relativos às indicações no SIS que o Recorrente considera omitidos, não se traduzem em falta de fundamentação da decisão de indeferimento nos termos expostos, mas em eventuais omissões na instrução do correspondente procedimento.

A mesma conclusão é válida para a invocada preterição do direito de audiência prévia considerando que, em sede de recurso, o Recorrente se limita a tecer alegações genéricas e conclusivas e fazer decorrer aquela da fundamentação que entende ter sido omitida no acto suspendendo por não terem sido realizadas as diligências previstas no artigo 77º, nºs 6 e 7.

Atendendo ao exposto, verifica-se o requisito do fumus boni iuris, devendo a sentença recorrida, que decidiu o contrário, ser revogada.

Importa, pois, prosseguir, em substituição [cfr. o nº 1 do artigo 149º do CPTA], com a análise do requisito do periculum in mora que pressupõe que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar naquele processo, ou seja, prende-se com a morosidade do processo principal.

Ocorrerá fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado quando o juiz perspective, a partir do alegado e provado nos autos pelo requerente e num juízo de prognose, ser forte e séria a probabilidade de que, se não for decretada a providência requerida, o processo principal termine com uma decisão de procedência inútil, por então já não ser possível a total reintegração da situação jurídica conforme o Direito por alteração da situação de facto.

No caso em análise, mesmo que não seja adoptada a providência requerida, a proceder a acção principal de impugnação do acto suspendendo, com os efeitos pretendidos pelo Recorrente, a saber, que a sua manifestação de interesse [MI] seja reapreciada e lhe seja concedida a autorização de residência, poderá voltar a residir, trabalhar, enfim viver em Portugal, ainda que, entretanto, abandone voluntariamente o território nacional.

Já o periculum in mora na vertente dos prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente cautelar deseja ver reconhecidos na acção principal, pressupõe um juízo de que a sentença de procedência a proferir nesta, mantendo a sua utilidade, dificilmente permitirá reparar os prejuízos que decorrerão da demora na prolação dessa decisão.

No r.i., o Requerente alegou, para o efeito de dar por verificado o periculum in mora, que: tem residência fixa, trabalha em Portugal, paga as suas contribuições para a Segurança Social e para a AT, e tem amigos e a sua vida organizada cá – junta extracto de remunerações -, só o deferimento da providência poderá obstar a que tenha de abandonar ou ser expulso do território nacional.

Do indiciariamente provado nos autos resulta que: o Requerente apresentou MI em 15.10.2022; o único fundamento do acto suspendendo foi a indicação no SIS, inobservando o disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.

Ora, como já referimos a MI foi apresentada pelo Recorrente ao abrigo do artigo 88º, nº 2 da mesma Lei, entretanto revogado, que a admitia aos cidadãos estrangeiros que, ainda que não titulares de visto de residência válido, aqui permanecessem, presumindo-se a sua entrada legal sempre que trabalhassem em território nacional, estivessem inscritos na segurança social e aí tivessem a sua situação regularizada.

Com o indeferimento do pedido de autorização de residência, essa presunção de permanência legal, bem como o gozo de direitos decorrentes da aplicação do princípio da equiparação de direitos e deveres dos cidadãos nacionais, ao abrigo do artigo 15º da CRP, terminou e deu azo ao dever de abandono voluntário do território nacional. E se o Recorrente continuar em Portugal, decorrido o prazo de 20 dias concedido para o abandono voluntário, poderá ser sujeito às medidas de coacção previstas na referida Lei e ao procedimento de afastamento coercivo, como alega o Requerente.

A circunstância de o indeferimento do pedido do Recorrente ter por fundamento a inobservância da condição prevista na alínea i) do nº 1 do artigo 77º, significa que a Entidade requerida considerou que as enunciadas nas alíneas b) a g) e j) se verificam, entre as quais: presença em território português, posse de meios de subsistência, alojamento e inscrição na segurança social.

Donde, se não for decretada a providência requerida de suspensão de eficácia do acto suspendendo que, para além de indeferir a MI para obter autorização de residência para o exercício de actividade profissional subordinada, determina o abandono voluntário do território nacional em 20 dias, o Requerente não só deixa de poder beneficiar da presunção de permanência legal e dos direitos a esta inerentes, como terá de abandonar Portugal e, consequentemente, de cessar as ligações que aqui estabeleceu, mormente, a residência, a sua situação laboral e contributiva, alterando de forma drástica a sua forma e meios de vida, o que permite considerar que se verifica o alegado fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Demonstrado o pressuposto do periculum in mora, importa passar a analisar o da ponderação dos interesses em presença, previsto no nº 2 do artigo 120º do CPTA.

No r.i. o Requerente nada alega de específico sobre esta ponderação.

Na oposição, a Entidade requerida alega, em suma, que: a concessão da providência requerida é susceptível de causar grave lesão ao interesse público de salvaguarda do valor constitucionalmente consagrado da segurança pública e do cumprimento das normas de entrada, permanência e saída e afastamento, previstas na Lei nº 23/2007; a concessão da providência, porque a pretensão material do Requerente é infundada, viola a lei e é fortemente lesiva do interesse público, impossibilitando qualquer comparação com os danos que o Requerente venha a sofrer, decorrentes da sua permanência irregular; o interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade.

Ora, a defesa da legalidade, princípio geral de direito, que regula a actividade administrativa, não pode relevar para o efeito pretendido, mas sim os concretos prejuízos que poderiam resultar para a Entidade requerida da adopção da providência requerida - de suspensão de eficácia do acto de indeferimento do pedido de autorização de residência e de abandono voluntário do território nacional do aqui Recorrente -, ou seja, os decorrentes de este continuar a viver, trabalhar e descontar em Portugal, beneficiando de uma presumida permanência legal e dos direitos inerentes, até à decisão da acção principal.

Nada vem alegado na oposição a este respeito e a situação que o Requerente pretende manter com a providência requerida verifica-se desde 2022, pelo que dificilmente seria sustentável, sem mais informação, designadamente, sobre o porquê da medida cautelar de regresso, defender que a sua permanência em Portugal causaria mais danos ao interesse público que os prejuízos, acima referidos, que para o mesmo decorrerão do abandono do território nacional.

Em suma, é de concluir que os prejuízos que decorreriam para o Requerente da não adopção da providência requerida se afiguram superiores aos que, para o interesse público, podem resultar da sua concessão.

Verificados que estão os pressupostos, previstos no artigo 120º do CPTA, deve ser decretada a providência requerida.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, decretar a providência cautelar requerida.

Custas pela Entidade recorrida na providência e no recurso, na vertente de custas de parte, por não ter apresentado contra-alegações.

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Abril de 2026.

(Lina Costa – relatora por vencimento)

(Joana Costa e Nora, com a declaração de voto de vencida infra)

(Mara de Magalhães Silveira)

Declaração de voto

Vencida.
Não acompanho a decisão que fez vencimento quanto à verificação do requisito do fumus boni iuris, pelas seguintes razões.

Em primeiro lugar, o Acórdão conclui pela probabilidade de procedência da acção principal com a invalidação do acto de indeferimento de autorização de residência por défice instrutório, quando o que o requerente invocou, diferentemente, foi a violação do dever de consulta prévia ao Estado emitente da indicação, nos termos do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho.

Em segundo lugar, sendo o pedido da acção principal o de indeferimento do pedido de autorização de residência ao autor, o requerente alega que o acto viola o disposto no n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, por não ter sido precedido da consulta ao Estado membro autor da indicação no SIS, com vista a obter informações suplementares, nomeadamente as relacionadas com os motivos da decisão de regresso ou da proibição de entrada, para aferir se tais motivos são determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou segurança públicas. Assim sendo, o que se impunha ao requerente com vista a alcançar a sua pretensão era alegar e demonstrar os pressupostos de aplicação daquela norma que consagra o dever de consulta prévia (a saber: ponderação de concessão por parte do Estado e indicação acompanhada de proibição de entrada), o que não fez, não estando tais pressupostos verificados, pelo que concluiria pela improbabilidade de procedência da acção principal.

Em terceiro lugar, considero que, ainda que a indicação no SIS de que é objecto o requerente respeite apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, a entidade requerida não está vinculada a conceder autorização de residência, sendo a decisão de concessão em tal caso excepcional e discricionária, e, por isso, pressupondo a existência de factos caracterizadores da situação concreta do requerente e concretizadores de interesses relevantes que levem o Estado a deferir o pedido, factualidade essa que terá de ser alegada pelo requerente, ónus que se impõe com importância acrescida quando o motivo da indicação é a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, por nesse caso, nos termos do n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não ser aplicável o regime do artigo 123.º, de iniciativa oficiosa e assente em razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público, impondo-se que o requerente alegue uma situação de facto relevante. Nada tendo o requerente alegado a esse respeito, e não resultando dos autos que a AIMA tenha conhecimento de uma situação de violação de direitos fundamentais, nada havia a ponderar, pelo que bem andou a AIMA ao indeferir o pedido, considerando a existência da indicação, e dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para
a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”. Com efeito, as competências da AIMA, I. P., no âmbito da instrução do procedimento de concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 82.º, não abrangem a realização de diligências instrutórias para apurar uma situação que não foi alegada pelo requerente nem o dispensam do ónus de alegar factos constitutivos do direito que pretende ver reconhecido.

Joana Costa e Nora