Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11580/14

Secção:	CA - 2º. JUÍZO


Data do Acordão:	12/18/2014

Relator:	CONCEIÇÃO SILVESTRE

Descritores:	COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS-INCONSTITUCIONALIDADE

Sumário:	I. A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que lhe serve de fundamento, tal como a configura o autor. II. Os tribunais administrativos são competentes para apreciar o pedido de intimação da Caixa Geral de Aposentações a abster-se da prática de quaisquer actos que visem aplicar à autora o disposto no artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

RELATÓRIO

I….. M….. interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 14/08/2014, que, no âmbito da providência cautelar que instaurou contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES com vista a obter a intimação da mesma a abster-se de qualquer comportamento que vise aplicar-lhe o disposto nos n.ºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 e no Decreto-lei n.º 70/2010, de 16/06, julgou procedente a excepção de incompetência material e, consequentemente, absolveu a entidade requerida da instância.

Conclui, assim, as suas alegações:
“A) Para o Tribunal a quo fixar o valor da acção em dois mil euros, afastando-se, por completo, do valor da acção acordado entre as partes (trinta mil euros e um cêntimo), teria o especial dever de fundamentar – o que não fez, pelo que é nula tal decisão por força do disposto no art. 615º, n.º 1, alínea b) do CPC.
B) O Tribunal a quo também não teve presente a factualidade alegada pela Recorrente no seu requerimento inicial (mormente dos arts. 10º, 14º, 235º e 236º não impugnados e dos docs. 5 e 6 juntos com o requerimento inicial) ignorando que está em causa a perda de uma prestação mensal no montante de Eur.: 1.913,17 (uma vez que a Recorrida tem vindo, de modo ilegal, a pagar metade do valor legalmente devido, o que já foi reconhecido por sentença no processo n.º 196/12 que correu termos na 3ª Unidade Orgânica do Tribunal de Círculo de Lisboa, embora não tenha ainda transitado em julgado – cfr. doc. 1 que se junta e cuja junção se tornou necessária por força de tal decisão judicial).
C) Nos termos do n.º 6 do art. 32º do CPTA “O valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar”, pelo que o valor da causa é-nos fornecido por elementos que fazem parte da matéria de causa que em si mesmo detém uma importância substantiva e não apenas processual.
D) Tratando-se de um processo cautelar, que visa evitar os prejuízos da demora da solução definitiva através da acção principal, havendo ainda lugar a recurso de tal decisão, é evidente que, conhecendo-se a pendência dos processos nos Tribunais, uma decisão definitiva, transitada em julgado, poderá razoável e previsivelmente demorar mais de dois anos.
E) Ora, dois anos e meio sem auferir o valor da subvenção mensal – incorrectamente calculado pela Recorrida – implicam para a Recorrente um prejuízo no montante de Eur.: 32.532,90 (superior ao valor da acção acordado entre as partes) – isto se partirmos do valor ilegalmente pago pela Recorrida.
F) Porque se tivermos presente a sentença atrás referida e proferida pela 3ª Unidade Orgânica do Tribunal de Círculo de Lisboa, facilmente verificamos que o valor da prestação mensal é o dobro daquele que se encontra a ser actualmente pago à Recorrente, o que em apenas um ano, perfaz a quantia de Eur.: 26.791,80.
G) Pelo que com tal decisão o Tribunal a quo violou o disposto nos arts. 31º, n.º 1 e 32º, n.º 6 do CPTA, devendo ter fixado à causa o valor acordado entre as partes.
H) Por mera cautela, sempre se dirá que poderia o Tribunal a quo ter decido que o valor da causa era indeterminável, pelo que por aplicação do n.º 2 do art. 34º do CPTA, sempre se consideraria superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo, facultando-se o direito ao recurso.
I) Com o entendimento sufragado pelo Tribunal a quo, que reduz o valor da acção para uns míseros dois mil euros, sem qualquer fundamento, coloca-se em causa o direito de recurso e, consequentemente, o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
J) Ao considerar procedente a excepção dilatória de incompetência material, por entender que é evidente que as normas do art. 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro abrangem o montante da subvenção mensal vitalícia que a Recorrente aufere (cfr. p. 11 da douta sentença recorrida), o Tribunal a quo não se absteve de conhecer do pedido apesar de considerar procedente a excepção de incompetência absoluta do tribunal, violando o disposto no art. 278º, n.º 1, al. a) do CPC.
K) O tribunal a quo também violou o princípio do pedido e o princípio da isenção uma vez que fez “tábua rasa” do pedido e da causa de pedir, agindo com um preconceito assente numa conclusão (sem que fundamente ou explique sequer o raciocínio que o levam a tal conclusão, o que constitui uma nulidade por falta de fundamentação): a de que é evidente que as normas do art. 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro abrange o montante da subvenção mensal vitalícia que a Recorrente aufere (cfr. p. 11 da douta sentença recorrida).
L) A competência do Tribunal ou o seu âmbito de jurisdição são determinados pela forma como o autor configura o litígio, tendo em conta o pedido e a causa de pedir, independentemente do seu mérito, ou seja, a competência é determinada pela pretensão material ou objectivos que ele pretende com a acção interposta e respectivos fundamentos, o que bem se compreende já qu é sobre essa pretensão material que o Tribunal se vai pronunciar – cfr. Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 17.05.2007, Processo n.º 05/07; e do STA de 25.11.2010, Proc. 021/10 e de 29.11.2006, Processo n.º 16/03; Manuel de Andrade – Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91.
M)No caso em apreço, a Recorrente veio pedir que “a Caixa Geral de Aposentações se deve abster de qualquer comportamento que vise aplicar à Requerente o disposto nos n.ºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do art. 77º da lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro (Lei que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 2014) e o disposto no Decreto-lei n.º 70/2010, de 16 de Junho” (cfr. requerimento inical, in fine).
N) Assim, não está aqui em causa um pedido de inconstitucionalidade de normas legislativas.
O) A necessidade de clarificar a norma ínsita no artigo 77º do Orçamento do Estado para 2014, reside na necessidade de delimitação do âmbito de incidência subjectiva da norma ou, por outras palavras, na clara definição do âmbito de aplicação da norma, no sentido de que esta não se aplica à Recorrente.
P) Só numa leitura apressada e sem rigor da referida norma, com atropelo das regras da hermenêutica jurídica, é que se pode concluir pela evidência da aplicação de tal norma à Recorrente, como faz o Tribunal a quo.
Q) Atente-se que o n.º 1 do art. 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro expressamente se refere à subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos, os quais estão identificados no n.º 2 do art. 1º da Lei n.º 4/85 de 9 de Abril.
R) Ora, a norma em causa (art. 77º da Lei do Orçamento de Estado para 2014) apenas se aplica, por referência expressa, aos ex-titulares de cargos políticos – é essa a letra da lei.
S) Sucede que tal qualidade (de ex-titular de cargo político) não é passível de transmissão por morte ao cônjuge sobrevivo.
T) Por morte do seu marido a Recorrente não adquiriu a qualidade de ex-titular de cargo político, nem nunca poderia adquirir, tendo apenas adquirido, por transmissão por morte, o direito a receber uma percentagem do montante correspondente à subvenção mensal vitalícia que era auferida pelo seu falecido marido, por aplicação do disposto no art. 28º da Lei n.º 4/85.
U) Pelo que, desde logo pelo elemento literal, nunca poderia ser aplicado à Recorrente o regime do art. 77º, n.º 1 da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, conforme entendido pela Recorrida e comunicado à ora Recorrente por carta de 31/03/14 (doc. 5 junto com o requerimento inicial), não cabendo ao interprete (no caso, o julgador) das normas estender o âmbito de aplicação de uma norma conferindo-lhe um sentido e alcance que nem sequer encontra apoio na letra da lei, ademais quando a lei em causa é uma lei restritiva-concretizadora do direito à segurança social da Recorrente.
V) E nessa medida, é, assim, evidente que a Recorrente não pode considerar que lhe seja aplicável o referido normativo legal e, muito menos, que, pelo contrário, seja “evidente” a sua aplicação à Recorrente como considerou (mal) o Tribunal a quo.
W) É incontroverso que a letra da lei se refere expressamente a ex-titulares de cargos políticos (qualidade que a Recorrente nunca teve, não tem e nem sequer é passível de transmissão por morte), pelo que entre os significados possíveis da expressão “ex-titulares de cargos políticos” não se encontra o cônjuge sobrevivo de um ex-titular de cargo político, pelo que é evidente que o Tribunal a quo fez uma incorrecta interpretação da referida norma, em clara violação das regras da hermenêutica jurídica previstas no art. 9º do Código Civil.
X) Pelo que estender o âmbito de aplicação de tal norma à Recorrente apenas poderia ser feito por recurso à analogia ou à interpretação extensiva – sendo certo que ambas as operações estão vedadas quando se está perante normas lesivas, restritivas ou ablativas de direitos fundamentais, o que é o caso, sob pena de violação do disposto no art. 18º da Constituição.
Y) Mas também é evidente que o Tribunal a quo, para além de abstrair-se do elemento literal da norma, também ignorou o elemento sistemático, pondo mesmo em causa a unidade do sistema jurídico.
Z) No caso concreto, mesmo que, por absurdo, fossem ultrapassados os limites do elemento literal, mormente por recurso à analogia ou através de interpretação extensiva ( o que se duvida muito da sua aplicação atento o elemento literal), atento o elemento sistemático e o respeito pela unidade do sistema jurídico, sempre se imporia uma leitura restritiva de tais normas reconduzindo-as à sua interpenetração com o disposto nos arts. 1º, n.º 2, 2º, n.º 2 e 25º, n.º 1 do Decreto-lei n.º 70/2010, de 16 de Junho, arts. 5º, 20º e 100º da Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, artigo 140º, n.ºs 1 e 2 do Código de procedimento Administrativo e art. 7º, n.º 2 da Lei n.º 52-A/2005.
AA) Razão pela qual a suposta evidência de que as normas do art. 77º da lei n.º 83/2013, de 31 de Dezembro se aplicam à Recorrente (conforme defendido pelo Tribunal a quo) não mais traduz do que uma deficiente e incorrecta interpretação daquelas normas por parte do Tribunal a quo, indiciando, de resto, um preconceito para com a Recorrente e a justeza da sua causa, o que constitui uma violação do princípio da imparcialidade que os nossos Tribunais devem observar.
BB) Existe uma incerteza, devidamente manifestada pela Recorrente perante a Recorrida – cfr. carta enviada à Recorrida em 22/04/14 e junta com o requerimento inicial como doc. 6 – séria, objectiva, tendo a Recorrente confrontando-se com uma situação grave, de eminente e provável corte substancial de uma parcela considerável do seu rendimento mensal, necessário a uma velhice condigna que já se encontra agravada por problemas de saúde, mormente de origem oncológica, de que a Recorrente padece e que implicam uma considerável perda de autonomia e um considerável aumento dos custos de vida.
CC) Aliás, em processo judicial semelhante, onde também estava em causa a dúvida fundada quanto à interpretação de normas constantes de lei orçamental, o Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 30/07/13 (proc. n.º 10172/13) não concluiu pela evidência de que tais normas não se aplicavam à requerente (no caso, a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores) e, muito menos, pela incompetência absoluta do Tribunal, sendo manifesto que tal entendimento tem total aplicação no caso concreto.
DD) Estão em causa direitos fundamentais da Recorrente (mormente o direito à saúde, o direito das pessoas idosas a uma vida condigna, o direito à segurança social e o direito ao património) que carecem de tutela judicial.
EE) Pelo que o recurso ao meio judicial escolhido pela Recorrente é o adequado à tutela efectiva do seu direito, tendo o Tribunal a quo violado o disposto no art. 39º do CPTA.
FF) A douta sentença recorrida incorreu em erro de interpretação e aplicação do direito, concretamente na interpretação e aplicação dada aos artigos 4º, n.º 2, alíneas a) do ETAF (que não tem aqui cabimento) e aos artigos 36º, 37º e 39º todos do CPTA.
GG) A douta decisão recorrida, na medida em que não efectuou a correcta subsunção dos factos aos preceitos legais em vigor, produziu sentença injusta e ilegal que, sempre com o devido respeito, importa ser revogada.
HH) Constituem fundamentos do presente recurso, o erro na determinação e interpretação das normas a aplicar ao caso subjudice, que permitem concluir pela existência de (i) uma situação de incerteza objectiva, (ii) de um interesse real e actual, da parte da Recorrente, em ver resolvida tal situação e (iii)da necessidade de acautelar a tutela jurisdicional efectiva dos direitos invocados.
II) A sentença recorrida merece reparo e deve ser revogada já que do ponto de vista processual a presente acção revela-se, nos termos previstos nos artigos 36º, 37º e 39º todos do CPTA, o meio idóneo para clarificar a norma ínsita no artigo 77º do Orçamento do Estado para 2014, bem como a delimitação do âmbito de incidência da mesma, mormente à Recorrente, uma vez que a Recorrida já manifestou o entendimento de que tal norma é aplicável à Recorrente, sendo previsível que num futuro próximo a Recorrida lhe aplique as referidas normas, daí resultando sérios e graves prejuízos para os seus direitos, interesses e legais expectativas, tal como devidamente alegado no requerimento inicial e cuja factualidade não foi impugnada pela Recorrida.
JJ) Face aos direitos invocados pela Recorrente e perante a factualidade dada como assente, uma vez que a matéria de facto alegada no requerimento inicial não foi objecto de impugnação, dúvidas não restam de que o entendimento da Recorrida de enquadrar a Recorrente no âmbito da norma prevista no art. 77º da lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, informando que irá proceder à aplicação desse regime à Recorrente, representa uma ameaça legítima de agressão para esta, que importa evitar e defender.
KK) A probabilidade de ocorrência de danos, mediante a suspensão do pagamento mensal de um valor considerável, na ordem dos mil euros, de um momento para o outro, quando a Recorrente se encontra especialmente debilitada, por força dos tratamentos de quimioterapia, é forte e séria, pelo que justifica uma actuação preventiva como a presente, de forma a evitá-los.
LL) A escolha e opção pelo presente meio processual apenas depende da verificação dos pressupostos enumerados nos arts. 36º, 37º e 39º do CPTA e que, atento todo o exposto, desde logo se verificam, pelo que esteve mal o Tribunal a quo ao não fazer aplicação das referidas normas.
MM) Do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se a “tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares fundados em normas de direito administrativo” como refere a alínea a) do art. 4º do ETAF.
NN) Claramente nos encontramos perante aquele tipo de tutela, quanto aos direitos e interesses legalmente detidos pela Recorrente, que importa acautelar e defender, revelando-se assim o presente meio processual como o adequado.
OO) A Recorrente, não solicitou a declaração de inconstitucionalidade das normas insertas no art. 77º da lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro.
PP) Pretende-se, sim, a clarificação do âmbito de aplicação de tais normas, com recurso às regras legais de (correcta) hermenêutica jurídica, sem prejuízo de, por mera cautela, pretender-se uma desaplicação, por via incidental, por órgão que tem obrigação de executar e praticar actos materiais, resultantes de comandos superiores, de algumas das normas contidas no art. 77º do referido diploma legal, na medida em que configuram afirmações ilegítimas das quais resulta imediata e concretamente uma alteração, grave, da situação jurídica até então detida pela Recorrente, em clara violação dos princípios da tutela de confiança e salvaguarda dos direitos adquiridos, matéria desenvolvida em sede de requerimento inicial e para a qual se remete, dando-se como reproduzida para todos os efeitos legais.
QQ) O princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva plena, plasmado no n.º 4 do art. 268º da CRP, em confronto com os pedidos ali formulados, legitima, assim, o acesso à acção proposta nestes moldes.
RR) Não pode a Recorrente aceitar a interpretação que a douta sentença a quo fez do pedido e causa de pedir, concluindo que se estaria perante a fiscalização da legalidade de actos praticados no exercício da função política e legislativa excluída do âmbito da jurisdição administrativa, tendo feito uma incorrecta aplicação do disposto na alínea a), do n.º 2 do art. 4º do ETAF, devendo ter aplicado o disposto nas alíneas a) e l) do n.º 1 do art. 4º do ETAF, julgando o Tribunal competente.
SS) O pedido, a causa de pedir, a existência de interesse em agir e, consequentemente, a adequação do meio processual, atendendo ao disposto nos arts. 36º, 37º e 39ºtodos do CPTA, contrariam o entendimento do Tribunal a quo, pelo que nunca deveria ter sido aqui aplicado o disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 4º do ETAF.
TT) De resto, a interpretação e aplicação do disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 4º do ETAF coloca em causa o direito da Recorrente a uma tutela jurisdicional efectiva, pelo que com a presente decisão o Tribunal a quo violou os arts. 25º, 47º, 52º e 53º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
UU) O princípio da tutela efectiva, para além de vir consagrado no Direito da União (artigos 6º, n.º 2 e I-29º, segundo parágrafo do TUE) e na Constituição (art. 20º), está também consagrado no artigo 2º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e ainda nos artigos 6º e 13º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
VV) A jurisprudência seguida pelo Tribunal de Justiça (Acórdão Zuckerfabrik 1991, Atlanta 1995 e no Acórdão Unibet 2007) defende que a concessão das providências cautelares para tutelar danos irreparáveis nos direitos dos particulares decorrentes do Direito da União Europeia é regulada por critérios fixados pelo direito nacional aplicável nesse órgãos jurisdicional, desde que esses critérios não tornem impossível ou excessivamente difícil, na prática, a protecção jurisdicional provisória desses direitos.
WW) Assim é por força do compromisso de cooperação leal assumido por cada um dos Estados-Membros envolvidos no processo de integração europeia: estes comprometem-se a garantir, no exercício das suas funções, legislativas, administrativas e jurisdicionais, a efectividade de uma ordem jurídica em cuja construção participam e da qual são também destinatários.
XX) E, nessa medida, a interpretação e aplicação que o Tribunal a quo faz do disposto da alínea a) do n.º 2 do art. 4º do ETAF, para além de violar o princípio do pedido, viola o disposto nos arts. 268º, n.º 4 e 20º da Constituição, no art. 6º, n.º 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, nos artigos 19º, n.º 1, §2 do TUE e 47º da CDFUE, os arts. 2º, 7º e 112º, n.º 1 do CPTA e os arts. 2º, 20º e 21º da Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro.
YY) A decisão recorrida interpreta e aplica o disposto no artigo 4º, n.º 2, alínea a) do ETAF no sentido de que não é necessário apurar, com rigor, qual o pedido e causa de pedir alegados pela Recorrente no seu requerimento inicial, podendo ser desrespeitado o princípio do pedido e as regras da hermenêutica jurídica, (re)interpretando a acção de modo a subsumi-la à referida norma, bloqueando a tutela jurisdicional do direito invocado, concluindo-se, assente num preconceito, que se pretende a fiscalização da constitucionalidade de uma norma de natureza legislativa, sem que seja fundamentada a petição de princípio de onde parte tal “evidência”, e que, por isso, a sua sindicância não cabe no âmbito da jurisdição administrativa, o que se mostra violador dos princípios da constitucionalidade e da tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos artigos 3º, n.º 3, 18º, n.º 3, 20º e 268º, n.º 4 da Constituição.
ZZ) Diga-se, ainda, que, na tese do Tribunal a quo, que se rejeita, ao ser por aquele entendido (mal) que se visaria com o procedimento cautelar atacar um acto normativo praticado no exercício da função legislativa (o que não é, de todo, o caso), certo é que, na ausência, no nosso ordenamento jurídico, da figura da queixa constitucional ou recurso de amparo, a interpretação do disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 4º do ETAF sempre redundaria numa situação de indefesa que viola o princípio da tutela judicial efectiva, consagrado nos artigos 3º, n.º 3, 18º, n.º 3, 20º e 268º, n.º 4 da Constituição e ainda o artigo 13º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, sobre o direito a um recurso efectivo.”

A recorridanão apresentou contra-alegações.

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se sobre o mérito do recurso, concluindo pela sua improcedência.

As questões a decidir no presente recurso – delimitadas pelas conclusões das alegações [cfr. artigos 635º, n.ºs 3 e 4 do CPC ex vi artigo 140º do CPTA] – consistem em saber se a sentença recorrida padece de:
(i) Nulidade por falta de fundamentação;
(ii) Erro de julgamento na fixação do valor da causa; e
(iii) Erro de julgamento ao concluir pela incompetência em razão da matéria dos tribunais administrativos para conhecer da presente acção.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

Nulidade da sentença por falta de fundamentação

Sustenta a recorrente que a sentença recorrida é nula nos termos do disposto no artigo 615º, n.º 1, al. b) do CPC, uma vez que carece de fundamentação, quer no que respeita à fixação do valor da acção, quer no que concerne à conclusão de que a norma do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 abrange o montante da subvenção vitalícia que a recorrente aufere.
Vejamos.
O artigo 615º, n.º 1, al. b) do CPC prescreve que “ É nula a sentença quando: b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Esta nulidade está relacionada com o comando do artigo 607º, n.º 3 do CPC, que impõe ao juiz o dever de“discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final”.
Como é entendimento pacífico, só a falta absoluta de fundamentação, entendida como a total ausência de fundamentos de facto e de direito, gera a nulidade prevista na al. b) do nº 1 do citado artigo 615º do CPC.
A fundamentação deficiente, medíocre ou errada afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade (cfr. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, vol. V, pág. 139/140 e Antunes Varela, Manual de Processo Civil, pág. 669).
Retomando o caso que nos ocupa, constatamos que:
- O valor da causa foi fixado em € 2.000,00, nos termos do disposto no artigo 32º, n.º 6 do CPTA; e
- O Tribunal a quo entendeu que “as normas do artigo 77.°, da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de Dezembro abrangem a subvenção mensal vitalícia que a Requerente aufere - conforme a própria acaba por reconhecer, designadamente quando defende que as mesmas devem ser interpretadas restritivamente, por forma a abranger apenas as subvenções a atribuir, sob pena de violação de normas e princípios constitucionais —, em causa está a apreciação a título principal dos vícios de Inconstitucionalidade assacados às referidas normas legais, pretendendo a Requerente que, uma vez julgadas inconstitucionais tais normas, o Tribunal declare que as mesmas não lhe são aplicáveis, porque desconformes com a Constituição”.
Pese embora a fundamentação seja sucinta, o certo é que não é inexistente. O Tribunal enunciou as razões que levaram a fixar o valor da causa em € 2.000,00 ao referir que o faz ao abrigo do disposto no artigo 32º, n.º 6 do CPTA, bem como a concluir que norma do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 abrange o montante da subvenção vitalícia que a recorrente aufere.
E, por isso, os destinatários da sentença ficaram a saber porque razão o Tribunal decidiu naquele sentido e não noutro. Se a decisão é correcta, isso é questão diversa que se coloca a propósito da existência de erro de julgamento e não em sede de nulidade da sentença.
O recurso improcede, pois, nesta parte.

Erro de julgamento na fixação do valor da causa

Alega a recorrente que o Tribunal a quo errou na fixação do valor da causa, pondo em causa o direito ao recurso, na medida em que ignorou que está em causa a perda de uma prestação mensal no montante de € 1.913,17. Partindo deste pressuposto e considerando ser previsível que o processo principal tenha a duração de dois anos e meio, conclui a recorrente que o prejuízo que para si resulta é de € 32.532,90.
Vejamos.
Cumpre referir, em primeiro lugar, que a decisão da Senhora Juíza a quo que fixou o valor da causa em € 2.000,00 não pôs em causa o direito ao recurso da recorrente, uma vez que, independentemente do valor, da sentença proferida que julgou o tribunal materialmente incompetente é sempre admissível recurso (cfr. artigo 142, n.º 3, al. d) do CPTA e 629º, n.º 2, al. a) do CPC). E o que é facto é que o recurso interposto pela recorrente foi admitido (e bem).
Entendemos, porém, que não se mostra correcto o valor atribuído à presente providência.
A recorrente instaurou o presente processo com vista a obter a intimação da recorrida a abster-se de qualquer comportamento que vise aplicar-lhe o disposto nos n.ºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 e no Decreto-lei n.º 70/2010, de 16/06; e atribuiu-lhe o valor de € 30.000,01, o qual foi aceite por aquela.
Embora não conste de forma expressa do requerimento inicial, a atribuição daquele valor à presente providência foi feita por aplicação do artigo 34º, n.ºs 1 e 2 do CPTA. E cremos que bem. É que, se é certo que o n.º 6 do artigo 32º do CPTA prescreve que “o valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens que se querem conservar ou da prestação pretendida as título provisório”, a verdade é que, no caso dos autos, a quantificação do prejuízo é difícil de fazer, desde logo, porque depende do tempo que irá demorar o processo principal. E porque assim é, entendemos ser justificável o recurso ao critério supletivo previsto no artigo 34º do CPTA, nos termos do qual, “quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo”, que é de € 30.000,00.
Concluímos, assim, pela procedência do recurso nesta parte.

Erro de julgamento ao concluir pela incompetência em razão da matéria dos tribunais administrativos

O requisito da competência resulta da necessidade de se repartir o poder jurisdicional pelos vários tribunais segundo diversos critérios. Como ensina o Prof. Antunes Varela, in Manual de Processo Civil, 2ª edição, página 195, “Cada um dos órgãos judiciários, por virtude da divisão operada a diferentes níveis, fica apenas com o poder de julgar num círculo limitado de acções, e não em todas as acções que os interessados pretendam submeter à sua apreciação jurisdicional”.
Assim, a competência é a parcela de jurisdição pertencente a cada um dos órgãos jurisdicionais, determinada de harmonia com certos critérios, designadamente, o da natureza e qualidade das causas (matéria).
A competência (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos.
Determina o n.º 3 do artigo 212º da Constituição da República Portuguesa que compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por sua vez, dispõe o artigo 1º do ETAF que os Tribunais Administrativos e Fiscais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Para além da cláusula geral inserta no artigo 1º do ETAF, o legislador procedeu à determinação da competência da jurisdição administrativa através de várias enumerações contidas no artigo 4º do mesmo diploma e bem assim dos litígios que estão excluídos da sua competência.
Extrai-se das referidas disposições legais que o critério determinante através do qual se há-de aferir da competência dos Tribunais Administrativos para julgar os litígios que lhe são presentes radica no conceito de relação jurídica administrativa.
Isto posto, regressemos ao caso que nos ocupa.
A recorrente instaurou a presente providência com vista a obter a intimação da Caixa Geral de Aposentações a abster-se da prática de qualquer comportamento que vise aplicar-lhe o disposto nos n.ºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 e no Decreto-lei n.º 70/2010, de 16/06, alegando, para tanto e em síntese, que:
- É viúva de F…… J….., o qual auferia uma subvenção mensal vitalícia por ter exercido as funções de Deputado à Assembleia da República;
- Por carta datada de 31/03/2014 foi notificada pela CGA que estava abrangida pelo disposto no artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12, passando a aplicar-se à subvenção mensal vitalícia que recebe a condição de recursos prevista no regime de acesso a prestações sociais não contributivas regulado no Decreto-lei n.º 70/2001, de 16/06;
- As subvenções mensais vitalícias, para além da sua natureza análoga a medidas de segurança social, também têm uma natureza compensatória, compensaçãoessa que foi atribuída ao seu falecido cônjuge, integrando a sua esfera jurídica, e posteriormente transferida para si, por morte daquele;
- A condição de recursos é verificada através dos rendimentos das pessoas que pedem a prestação e dos elementos do seu agregado familiar, o que não sucede no caso, pois a requerente não tem de pedir ao Estado qualquer prestação, na medida em que é já detentora de um direito a uma subvenção mensal vitalícia;
- Não pode agora o Estado vir alterar uma realidade passada, desvirtuando tal direito adquirido e qualificando-o de condição de recurso, livre e arbitrariamente apreciada pelo Estado que decidirá se atribui, em cada ano, a referida subvenção vitalícia;
- Estando em causa uma norma restritiva de direitos fundamentais, de natureza excepcional, proibida que é a interpretação extensiva, a mesma não se aplica à requerente, desde logo porque esta nunca foi titular de qualquer cargo político, auferindo, sim, a subvenção mensal vitalícia por via da transmissão legal mortis causa;
- A Lei n.º 52-A/2005, que revogou o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos instituído pela Lei n.º 4/85, de 9/04, assegurou os direitos adquiridos dos ex-titulares de cargos políticos que, à data da sua entrada em vigor, já se encontravam inscritos na CGA, auferindo a correspondente subvenção mensal vitalícia (cfr. artigo 7º, n.º 2);
- Atento o disposto no preâmbulo do Decreto-lei n.º 70/2010, de 16/06 e da conjugação dos seus artigos 1º, n.º 2, 2º, n.º 2 e 25º, n.º 1, resulta que o regime aí previsto tem apenas aplicação às prestações e apoios sociais que tenham sido atribuídos aos beneficiários, quando sujeitos a condições de recursos prevista na lei no momento da sua atribuição; ora, para além da atribuição da subvenção mensal vitalícia não ter sido objecto de qualquer condicionante, não resultava do regime previsto na Lei n.º 4/85 qualquer condição de recursos;
- Tendo o direito à subvenção mensal vitalícia sido reconhecido em 24/11/1995 como integrando a esfera jurídica do falecido cônjuge da requerente, tal como foi reconhecida a transmissão por morte, para a requerente, em 2011, de tal direito, não pode o mesmo ser agora eliminado ou mesmo alterado, em termos que impliquem, na prática, a sua extinção (cfr. artigo 140º, n.º s 1 e 2 do CPA);
- Vindo o Decreto-lei n.º 70/2010 desenvolver o regime jurídico estabelecido na Lei n.º 4/2007, terá de ser respeitado o princípio da tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação, especialmente previstos nos artigos 5º e 20º desta lei;
- O disposto nos n.ºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013 de 31/12 terá de ser interpretado de modo restritivo, restringindo-se o seu campo de aplicação no sentido de tais normas serem apenas aplicadas ao valor das subvenções mensais vitalícias dos ex-titulares de cargos políticos e das respectivas subvenções de sobrevivência ainda por atribuir;
- Assim, concluiu a requerente que a subvenção mensal vitalícia que aufere não está sujeita a qualquer condição de recursos;
- Além disso e em sustento do seu pedido, alega a requerente que a interpretação que a CGA faz das normas contidas nos n.ºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013 de 31/12, bem como no Decreto-lei n.º 70/2010 no sentido de lhe serem aplicáveis, é inconstitucional, na medida em que:
* A norma do artigo 77º da LOE/2014, na parte em que estabelece que a suspensão do pagamento da subvenção mensal vitalícia da requerente tem um âmbito de aplicação que excede o exercício orçamental de 2014, viola o artigo 106º, n.º 1 da CRP;
* Tal interpretação conduz ao estabelecimento de um regime especial, para apenas um tipo de contribuinte e para apenas um tipo de rendimento, violando-se, dessa forma, o princípio da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal (artigo 104º, n.º 1 CRP), os princípios da igualdade e da proporcionalidade (artigo 104º, n.º 1, conjugado com os artigos 13º e 18º, n.º 2 CRP) e o princípio da protecção da confiança (artigo 2º CRP);
* Tal interpretação conduziria à violação de um direito real de propriedade, transmitido, por morte, para a requerente, isto é, a uma verdadeira expropriação sem indemnização;
* Sendo certo que a subvenção mensal de um deputado é uma medida de segurança social, cumulável com a pensão de aposentação ou de reforma, ao interpretar-se a norma contida no artigo 77º da LOE/2014 no sentido de suspender o pagamento do valor da subvenção vitalícia, viola-se o disposto nos artigos 24º e 27º da Lei n.º 4/85 e os artigos 63º e 158º, al. d) da CRP;
* Tal interpretação viola ainda o princípio da confiança, o princípio da proibição do retrocesso, da indispensabilidade e da proporcionalidade.
O artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 estabelece o seguinte:
“1 - O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.
2 - Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano imediatamente anterior àquele a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada ano: a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2000; b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de (euro) 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações.
3 - O beneficiário da subvenção deve entregar à entidade processadora daquela prestação, até ao dia 31 de maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares relativa ao ano anterior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não foram declarados rendimentos.
4 - O não cumprimento do disposto no número anterior determina a imediata suspensão do pagamento da subvenção, que apenas volta a ser devida a partir do dia 1 do mês seguinte ao da entrega dos documentos nele referidos.
5 - O recebimento de subvenções em violação do disposto nos números anteriores implica a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas, as quais são deduzidas no quantitativo das subvenções a abonar posteriormente nesse ano, se às mesmas houver lugar.
6 - O disposto nos números anteriores abrange todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas subvenções de sobrevivência, independentemente do cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei n.º 26/84, de 31 de julho, alterada pelas Leis n.ºs 33/88, de 24 de março, 102/88, de 25 de agosto, 63/90, de 26 de dezembro, e 28/2008, de 3 de julho.
7 - Se o beneficiário de subvenção mensal vitalícia ou de subvenção mensal de sobrevivência não tiver outro rendimento mensal não se aplica o disposto nos números anteriores, ficando a subvenção sujeita ao regime de redução das pensões de aposentação, reforma e invalidez atribuídas pela CGA, I. P., nos termos estabelecidos pelo diploma relativo aos mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, com exceção da isenção aí prevista para as pensões automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo.”
Resulta deste preceito que as subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos (quer as que estão em pagamento, quer as que serão atribuídas), passam a ficar dependentes de uma condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16/06 (com as alterações posteriores).
Assim é que, o seu pagamento e o respectivo montante ficam dependentes do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano imediatamente anterior àquele a que respeita a subvenção, nos seguintes termos:
- Se esse rendimento for superior a € 2.000,00, a subvenção é suspensa;
- Se for inferior, a subvenção fica limitada à diferença entre o valor de referência de € 2.000,00 e o rendimento mensal médio.
A fim de aferir o montante da subvenção a que o beneficiário tem direito, é-lhe imposta a obrigação de entregar, até ao dia 31 de Maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares relativa ao ano anterior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não foram declarados rendimentos, sob pena de imediata suspensão do pagamento da subvenção.
Acontece que, a CGA enviou à recorrente um ofício datado de 31/03/2014 solicitando-lhe o envio da declaração de IRS relativa aos rendimentos de 2013, “ao abrigo do disposto no artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e tendo em vista a aplicação do novo regime de condição de recursos das subvenções mensais vitalícias e respectivas subvenções de sobrevivência com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014”.
Ora, a recorrente entende que esta norma não se lhe aplica e, por isso, que a subvenção mensal vitalícia que aufere não está sujeita à condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16/06, logo, que a mesma lhe deve ser paga sem qualquer limitação em função do valor do seu rendimento mensal médio, não tendo, pois, que remeter a declaração de IRS relativa ao ano anterior.
Assim, veio a recorrente pedir ao Tribunal que intime a recorrida a abster-se de praticar qualquer comportamento que vise aplicar-lhe o naquele preceito.
E em abono da sua pretensão, imputa à interpretação que a CGA faz da norma em causa diversas ilegalidades e inconstitucionalidades.
Ou seja, não está em causa nos presentes autos, conhecer, a título principal, questões de constitucionalidade de normas, mas antes aferir, no caso concreto, se a interpretação que a CGA faz do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, no sentido de o mesmo se aplicar à subvenção mensal vitalícia auferida pela recorrente, viola a Constituição.
Ora, essa é uma tarefa que que incumbe a todos os tribunais, na medida em que nos feitos submetidos a julgamento não podem os mesmos aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nelas consignados(cfr. artigo 204º da CRP).
Aliás, note-se que a recorrente não invoca apenas questões de constitucionalidade para fundamentar o pedido que formula, alegando também que o entendimento da CGA viola diversas normas da Lei n.º 4/85, de 9/04, bem como o artigo 140º do CPA.
Refere-se na sentença recorrida que “sendo evidente que as normas do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013 de 31 de Dezembro, abrangem a subvenção mensal vitalícia que a Requerente aufere (…), em causa está a apreciação a título principal dos vícios de inconstitucionalidade assacados às referidas normas legais, pretendendo a Requerente que, uma vez julgadas inconstitucionais tais normas, o Tribunal declare que as mesmas não lhe são aplicáveis, porque desconformes com a Constituição”.
Não é isso, porém, que sucede.
A recorrente não pretende que a referida norma seja declarada inconstitucional, nem que essa questão seja apreciada a título principal. O que ela sustenta, isso sim, é que tal norma não se lhe aplica, e que a interpretação que a CGA faz da mesma, concluindo pela sua aplicação à subvenção mensal vitalícia que aufere, viola a lei e a Constituição. E, por isso, pretende, por ora, que a CGA seja intimada a abster-se de praticar quaisquer actos que resultem da aplicação do artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013.
É esse o único pedido que a recorrente formula e para o seu conhecimento o TAC de Lisboa é materialmente competente (cfr. artigos 212º, n.º 2 da CRP e 4º, n.º 1, al. a) do ETAF).

DECISÃO

Nestes termos, acordamos juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, revogando a sentença recorrida, (i) fixar o valor da presente providência em € 30.000,01 e (ii) ordenar a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
Sem custas (dado não ter havido contra-alegações).

Lisboa, 18 de Dezembro de 2014

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(Conceição Silvestre)

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(Cristina dos Santos)

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(Paulo Pereira Gouveia)