Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:00516/97
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:09/15/1998
Relator:António Coelho da Cunha
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 1ª. Secção do Tribunal Central Administrativo.-


1 - Relatório.-


F....recorreu contenciosamente do despacho do Sr. Director Regional da Educação do Norte, exarado no Processo Disciplinar nº. RN - 184/96, por via do qual foi aplicada ao recorrente a pena de multa no valor de Esc. 50.000$00.

A Mmª. Juíza do T.A.C. do Porto, por decisão de 11.6.97, rejeitou o recurso por ter considerado irrecorrível, por falta de definitividade vertical, o despacho supra mencionado.

É dessa decisão que vem interposto recurso para este TCA no qual o recorrente formula as seguintes conclusões:

1º. - O Senhor Director Regional de Educação do Norte que aplicou ao ora recorrente a pena disciplinar de multa, ao fazê-lo, agiu no domínio de competência própria e exclusiva, pelo que o acto administrativo impugnado era verticalmente definitivo.

2º. - Não havia, por isso, “in casu” lugar a recurso hierárquico necessário como pressuposto ou condição prévia legal de interposição do recurso directo de anulação que daquela decisão foi interposto no T.A.C. do Porto;
3º. - Por força do disposto no nº. 4 do artº. 268º. da C.R.P., o recurso hierárquico administrativo tem hoje de ser meramente facultativo, pelo que a inexistência deste não podia, sob pena de violação daquele preceito, determinar a rejeição do recurso directo de anulação;

4º. - A douta decisão recorrida violou o disposto no nº. 2 do artº. 116º. do Dec-Lei 139-A/90 de 28.4.90, o disposto no artº. 9º. do Código Civil e ainda o preceituado nos artºs 18º., 207º. e 268º. nº. 4 da C.R.P..

O recorrido Director Regional de Educação do Norte contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.

O Digno Magistrado do Mº.Pº. junto deste Tribunal emitiu Parecer no sentido do improvimento do recurso.

2 - Matéria de Facto.-

A factualidade pertinente para a decisão da questão prévia em análise é a seguinte:

a) No dia 3 de Abril de 1997, o ora recorrente tomou conhecimento, por via do ofício nº. 000 414, datado de 1 de Abril de 1997, de que, por despacho de 20.3.97 do Sr. Director Regional da Educação do Norte, lhe fora aplicada a multa de Esc. 50.000$00;

b) De tal notificação constavam os seguintes dizeres: «Desta decisão, cabe recurso hierárquico necessário, a interpor para Sua Excelência o Ministro da Educação, no prazo de 10 dias úteis, nos termos do disposto no artº. 75º. e seguintes do Estatuto Disciplinar»;

c) Em 22.5.97, o recorrente interpôs recurso contencioso no T.A.C. do Porto;

d) E, em 23.4.97, o mesmo recorrente havia interposto também recurso hierárquico necessário para o Ministro da Educação, recurso esse a que foi negado provimento.

3 - O Direito.-

O objecto do presente recurso é o despacho do Sr. Director Regional da Educação do Norte, exarado no Proc. Disciplinar nº. RN - 184/96, que aplicou ao recorrente a pena de multa no valor de Esc. 50.000$00.

Despacho esse que a Meritíssima Juíza “a quo” considerou irrecorrível por falta de definitividade vertical, entendimento contra o qual o recorrente se insurge.

Na tese deste, a partir da Revisão Constitucional de 1989, verificou-se o afastamento dos requisitos da definitividade e da executoriedade do acto administrativo como determinantes da admissibilidade da sua impugnação contenciosa.

Não obstante, no caso concreto, para além do recurso directo de anulação no T.A.C. do Porto, o recorrente interpôs ainda recurso hierárquico do mesmo acto para o Ministro da Educação, e da decisão deste afirma já ter igualmente recorrido para o S.T.A..

Como no presente processo o recorrente continua a sustentar o entendimento de que o T.A.C. do Porto deveria ter conhecido do recurso directo de anulação, teremos de verificar se o acto em apreço é ou não verticalmente definitivo.

Começaremos por recordar alguns princípios fundamentais.
Como decorre do ensinamento de Freitas do Amaral (cfr. «Direito Administrativo», Lisboa, 1989, Vol. III, p. 238) há a considerar no acto administrativo três aspectos distintos:

- O do conteúdo do próprio acto.
- O da localização temporal do acto no procedimento administrativo.
- O da localização vertical do autor do acto.

Um acto administrativo só deve ser considerado definitivo, para efeitos de impugnação judicial, se for definitivo nos três aspectos mencionados (teoria da tripla definitividade).

O acto verticalmente definitivo é aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitua a última palavra da Administração na matéria.

A este propósito, e atenta a interpretação do recorrente no tocante à Revisão Constitucional de 1989, cumpre efectuar uma breve indagação histórica sobre a génese do artº. 268º. nº. 4 da C.R.P..

Como é sabido, o princípio da recorribilidade dos actos definitivos e executórios é tradicional no nosso direito.

Segundo cremos, a expressão “acto administrativo definitivo e executório” com o sentido de delimitar o objecto do recurso de anulação, apareceu pela primeira vez na legislação portuguesa com o Dec. nº. 18017 de 28 de Fevereiro de 1930, cujo artº. 1º. dispunha: «O acto contencioso administrativo abrange todos os actos e decisões, definitivas e executórias da administração pública arguidas de incompetência, excesso de poder, ou violação da lei».

Por força do artº. 1º. do Dec. nº. 18017, defendia Fezas Vital “serem insusceptíveis de apreciação contenciosa as decisões que não têm carácter definitivo” (cfr. “A eliminação do acto definitivo e executório na revisão constitucional de 1989”, Maria Teresa de Melo Ribeiro, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Vol. VI, 1992, p. 365 e ss).

O conceito de acto administrativo definitivo e executório tem sido considerado eminentemente funcional, pretendendo recortar os actos que podem ser objecto de recurso contencioso e, consequentemente, excluir a sindicabilidade de todos os actos administrativos não definitivos e executórios (cfr. A. Xavier, “Conceito e Natureza do Acto Tributário”, 1972, pág. 518).

O Dec. nº. 18017 manteve-se em vigor até à publicação da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo em 1956 e do seu Regulamento em 1957.

Entretanto, o artº. 815º. do novo Código Administrativo (1936-1940) submetia igualmente ao contencioso administrativo as deliberações e decisões definitivas e executórias da Administração Pública, quando arguidas perante os tribunais de incompetência, excesso de poder ou violação da lei, regulamento ou contrato administrativo (cfr. Maria Teresa M. Ribeiro, ob. cit. pág. 374).

A revisão constitucional de 1971 consagrou o princípio geral da recorribilidade de todos os actos administrativos definitivos e executórios ao incluir, no elenco dos direitos, liberdades e garantias individuais dos cidadãos portugueses (artº. 8º.) a garantia de “haver recurso contencioso dos actos administrativos definitivos e executórios que sejam arguidos de ilegalidade”.

Tal garantia transitou para a Constituição Portuguesa de 1976 (artº. 269º. nº. 2 e artº. 268º. nº. 3 na Redacção da 1ª. Revisão Constitucional. O artº. 268º. nº. 3, resultante da Revisão da Constituição de 1982, dispunha o seguinte: «É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, definitivos e executórios independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido».
A Lei Constitucional nº. 1/89 de 8 de Julho, que aditou os nºs 2, 5 e 6 do artº. 268º. desdobrou esta norma em duas, que passaram a constituir os nºs 4 e 5 do artº. 268º., com o seguinte teor:

Artº. 268º. nº. 4: «É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

Artº. 268º. nº. 5: «É igualmente garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Do exposto resulta que a alteração introduzida pela L/C nº. 1/89 consistiu na supressão da qualificação expressa dos actos administrativos como definitivos e executórios e na ligação da recorribilidade dos actos administrativos à lesão de direitos ou interesses legítimos.

E o actual nº. 4 do artº. 268º. é do seguinte teor: «É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas» (cfr. artº. 182 da L.C. 1/97).

Muito embora se fale hoje do princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa como resultante das revisões constitucionais de 1989 e de 1997 (cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 1998, p. 460), a norma do nº. 4 do artº. 268º. da C.R.P. não tem o alcance que o recorrente lhe atribui a partir da revisão constitucional de 1989.
Perante a alteração básica introduzida, que consistiu na supressão da expressão “definitivos e executórios” a seguir à menção da garantia de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos, com fundamento em ilegalidade, e no acrescentamento da expressão “que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos”, logo após a revisão de 1989, três posições se adoptaram:

- Uma posição maximalista, entendendo que o legislador constitucional pretendeu alargar o âmbito do recurso contencioso a todos os actos administrativos, mesmo em relação àqueles que eram tidos como irrecorríveis por carecerem de definitividade horizontal ou vertical;

- Uma posição minimalista, entendendo que a alteração constitucional não tem alcance prático e cometendo ao legislador ordinário legitimidade para criar os pressupostos tidos por adequados, sendo lícita a invocação do nº. 1 do artº. 25º. do Dec-Lei 267/85;

- Uma posição intermédia, considerando que o legislador apenas pretendeu obviar a uma excessiva formalização das características da definitividade do acto (cfr. Cód. proc. Administrativo Anotado e Comentado, Botelho, Esteves, Pinho, 2ª. Ed., 1992, p. 336 e 337).

A intenção que decorre dos trabalhos preparatórios da 2ª. Revisão Constitucional (cfr. “Diário da Assembleia da República”, II Série, nº. 55 de 7.11.88, p. 1740 é que o legislador pretendeu uma modificação, mas não tão ampla que se enquadrasse na posição maximalista acima delineada. Ou seja, e de acordo com a intervenção do deputado Rui Machete pretendeu fazer-se “recair directamente a recorribilidade do acto na circunstância de ele lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos, visando obviar a uma excessiva formalização das características da definitividade e da executoriedade do acto que tenha redundado na efectiva diminuição das garantias de defesa do administrado.

Nada obsta a que se mantenha o regime da manutenção da impugnabilidade contenciosa limitada aos actos definitivos e executórios, desde que, numa interpretação conforme à Constituição, se salvaguarde a possibilidade de recurso dos actos que, embora não sendo definitivos e executórios, causem uma lesão actual a direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Que este entendimento é o mais correcto demonstra-o a circunstância de, após a Revisão Constitucional de 1989, o legislador ordinário continuar a utilizar o conceito de actos administrativos definitivos e executórios (artº. 3º. do Dec-Lei nº. 155/92 de 28.7) e de continuar a prever a possibilidade de actos de que não cabe recurso contencioso, por não serem verticalmente definitivos (artº. 167 nº. 1 do Código do Procedimento Administrativo).

Em suma, a Revisão Constitucional de 1989 não possui o alcance que o recorrente lhe atribui.

Como se escreveu no Acórdão do S.T.A. de 17 de Novembro de 1994, Rec. nº. 34709, “o afastamento, pela revisão constitucional de 1989, dos requisitos da definitividade e da executoriedade como determinantes da admissibilidade da impugnação contenciosa do acto, focalizando-se agora o critério de selecção no carácter lesivo ou não lesivo do acto, face a direitos ou interesses legalmente protegidos, não implica a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que se imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias graciosas, a não ser naqueles casos em que o percurso imposto por lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eivado do escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso” (cfr. Ac. Dout. nº. 401, p. 512 e ss).

A doutrina entende que estamos perante um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, e não de uma sua restrição, dado que o acto é recorrível mediatamente incorporado no acto, expresso ou tácito, que decide o recurso hierárquico (cfr. Rogério Ehrardt Soares, “O Acto Administrativo”, in Scientia Jurídica, Tomo XXXIX, nºs 223/228, 1990, p. 25-35; J. C. Vieira de Andrade, “Direito Administrativo e Fiscal”, Lições ao 3º. Ano do Curso de 1992-1993, F.D.U.C., pág. 54).

Da visão exposta resulta que não é inconstitucional o artº. 25º. nº. 1 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, não podendo entender-se que este colide com o artº. 268º. nº. 4 da C.R.P. na medida em que faz depender o recurso contencioso da definitividade do acto administrativo, quando este não lese imediata e directamente direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado (cfr. neste sentido, além do Prof. Doutor Rogério Ehrardt Soares no artigo supracitado, também Mário Torres in “A garantia constitucional do recurso contencioso”, na revista citada, XXXIX nºs 223/228, p. 36 a 49 e Pedro Gonçalves, «Relações entre as Impugnações Administrativas Necessárias e o Recurso Contencioso de Anulação de Actos Administrativos», Almedina, 1996, p. 42-51).

Isto posto, analisemos em concreto a situação dos autos.

Na sequência do Processo Disciplinar nº. RN-184/96, o Sr. Director Regional da Educação do Norte aplicou ao recorrente F....a pena de multa no valor de Esc. 50.000$00.

Na dúvida sobre se tal acto administrativo era ou não passível, directamente, de recurso contencioso de anulação, o ora recorrente intentou o presente recurso directo de anulação no T.A.C. do Porto e, no prazo legal, interpôs ainda recurso hierárquico para o Ministro da Educação e da decisão deste interpôs também recurso de anulação que já se encontra pendente no Supremo Tribunal Administrativo.

Não obstante, o recorrente mostra-se convencido que “in casu” o T.A.C. do Porto deveria ter conhecido do recurso directo de anulação que foi rejeitado. Invoca, para isso, o disposto no artº. 116º. nº. 2 do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (Dec-Lei nº. 139-A/90, de 28.04.90), que dispõe o seguinte: «A aplicação das penas de multa, suspensão e inactividade é da competência dos directores regionais de educação».

Assim, defende o recorrente, a aplicação da referida pena de multa era da competência própria do Sr. Director Regional da Educação do Norte, e só a aplicação das penas expulsivas é da competência do Sr. Ministro da Educação.

Conclui, assim, o recorrente, que a competência do Sr. Director Regional de Educação do Norte não só é própria como exclusiva, entendimento que encontra na lei um mínimo de correspondência verbal.

Por sua vez, a decisão recorrida considerou estarmos perante um caso de competência própria mas não exclusiva, em face do disposto no Dec-Lei 139-A/90 de 28.4, 141/93 de 26.4 e 323/89 de 26.9.

A sentença recorrida escreveu o seguinte: «Daqui se conclui que as competências próprias dos Directores gerais a que alude o Mapa II do Dec-Lei 323/89 de 26.9, assim como as competências próprias a que alude o artº. 116º. do Dec-Lei 139-A/90 de 28.4, não são competências exclusivas nem reservadas, mas sim competências separadas, pelo que se impunha o recurso hierárquico necessário do acto impugnado, para que o Ministro da Educação decidisse a título definitivo».

Na verdade, e como também o refere a decisão “a quo”, o S.T.A. já decidiu, em pleno, por Acórdão de 30 de Setembro de 1993, in Rec. 29.391, que dos actos do Director Geral cuja competência para a sua prática esteja prevista no Mapa II Anexo ao Dec-Lei nº. 323/89, de 26 de Setembro, cabe recurso contencioso e não hierárquico, por representarem a última palavra da Administração.

No sentido de que a competência dos directores-gerais prevista no Anexo II ao Dec-Lei nº. 323/89 é exclusiva, pronunciaram-se os Acórdãos da Secção de 21 de Maio de 1991, de 20 de Junho de 1991, de 17 de Outubro de 1994, de 13 de Dezembro de 1994, de 9 de Março de 1995 e de 14 de Março de 1995, proferidos nos processos nºs 28.179, 28.579, 31.310, 34.385, 32.889 e 36.212, respectivamente.

Mas com o decorrer do tempo a jurisprudência da Secção veio a inclinar-se, maioritariamente, para a tese contrária. Para além do Ac. de 1.3.95, in Ac. Dout. nº. 403, p. 787, citado na decisão recorrida, há que referir ainda, além de muitos outros, os Acs. de 17 de Novembro de 1994, de 4 de Maio de 1995, de 11 de Maio de 1995, de 11 de Julho de 1995, de 28 de Setembro de 1995, de 26 de Fevereiro de 1996, de 29 de Fevereiro de 1996, de 4 de Abril de 1996, de 23 de Maio de 1996, de 4 de Junho de 1996, de 4 de Junho de 1996, de 11 de Junho de 1996 e de 18 de Junho de 1996, proferidos, respectivamente, nos processos nºs 34.709, 35.259, 35.127, 36.917, 36.585, 32.588, 39.466, 38.175, 39.387, 34.510, 39.159 e 40.008.

Finalmente, o Acórdão do Pleno da Secção de 15 de Janeiro de 1997, in Rec. 37.428, publicado no B.M.J. nº. 463, p. 347 e ss. veio consagrar a tese maioritária supra referida e perfilhada pela decisão “a quo” no sentido de que é própria, mas não exclusiva, a competência dos directores gerais exercida nos termos dos artºs 11º. e 12º. do Dec-Lei nº. 323/89, de 26 de Setembro, quanto aos actos previstos no mapa II, anexo aquele diploma.

Os alicerces desta tese são, basicamente, os seguintes:

Nos termos do artº. 202º. al. e) da C.R.P. compete ao governo praticar todos os actos exigidos por lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas, competindo ao Ministro de cada pasta executar a política do seu Ministério.

Os Ministros são, a um tempo, órgãos de governo e órgãos administrativos, exercendo pois, no respectivo departamento, a correspondente parcela das funções de órgão superior da Administração Pública que a Lei Fundamental comete ao Governo em geral no artº. 185º..

Assim, aos Ministros cabe, em matéria administrativa, e muito particularmente, «exercer os poderes de superior hierárquico sobre todo o pessoal, e, em geral, resolver todas as questões a decidir por qualquer dos seus serviços que pertençam ao seu Ministério» (cfr. Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, v. III, p. 230). E torna-se evidente que os poderes de direcção, supervisão ou de superintendência, com todos os poderes inerentes, caracterizadores da supremacia hierárquica, se estendem e abrangem, em princípio, o próprio pessoal dirigente dos diversos departamentos, cujo estatuto foi aprovado pelo Dec-Lei nº. 323/89 de 26.9, entre eles os Directores Gerais.

Como se escreveu no Ac. de 17.11.94, Rec. 34.709, in Ac. Dout. nº. 401, p. 512 e ss : “Atenta a vastidão das matérias constantes do Mapa II Anexo ao Dec-Lei nº. 323/89, nas áreas da gestão geral, da gestão dos recursos humanos, da gestão orçamental e da gestão de instalação e equipamentos, a atribuição, quanto a todas elas, de competências exclusivas aos directores gerais representaria uma completa revolução no nosso direito administrativo, que o legislador não deixaria de assinalar com o devido relevo”.

Em face destes princípios, nada há a censurar à decisão recorrida quando esta considera que a competência do Sr. Director Regional da Educação do Norte para a aplicação da pena de multa de Esc. 50.000$00, embora própria, não é exclusiva, no sentido em que admite reapreciação por parte do superior hierárquico.

Na verdade, a competência exclusiva só existe excepcionalmente e se houver disposição legal nesse sentido, uma vez que está ligada ao poder do subalterno praticar actos definitivos.
É de concluir, portanto, que é inaceitável a tese do recorrente no sentido de que o artº. 116º. nº. 2 do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (Dec-Lei nº. 139-A/90 de 28.4.90 consagra um caso de competência exclusiva.

Em face das razões expostas e uma vez que se trata de uma decisão proferida em processo disciplinar instaurado no âmbito do Dec-Lei nº. 24/84 de 16 de Janeiro, no caso concreto e como resulta ainda do disposto nos nºs 2, 3 e 6 do artº. 75º. do Estatuto Disciplinar, é nítido que se impunha a interposição do competente recurso hierárquico para o membro do Governo respectivo.

Aliás, nas suas alegações, o recorrente, embora manifeste dúvidas, demonstra conhecimento deste condicionalismo, pelo que à cautela interpôs o referido recurso hierárquico.

4 - DECISÃO

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em Esc. 20.000$00 e a procuradoria em Esc. 10.000$00.

Lisboa, 15 de Setembro de 1998

as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Helena Maria Ferreira Lopes
Carlos Manuel Maia Rodrigues