A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Almada [a funcionar agregado com o Tribunal Tributário de Almada, sob a designação unitária Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, designação que adotaremos de ora em diante] veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF e n.º 2 do art.º 110.º do CPC, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que B ………………… (doravante A.) intentou contra o Instituto da Segurança Social, I.P. (doravante R. ou ISS).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Social.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir ação, em que está em causa um litígio relacionado com questões de proteção social [Rendimento Social de Inserção (RSI)], cabe ao Juízo Administrativo Social do TAF de Almada ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 05.07.2024, o A. intentou, no TAF de Almada, ação administrativa contra o ISS, de cuja petição inicial se extrai designadamente o seguinte:

“7º

Ao A. Foi atribuído a prestação de rendimento social de inserção (RSI), uma vez que necessita de apoio para melhorar a sua integração social e profissional.

(…)

11º

Acontece que, como trabalha e recebe à hora, emitiu um recibo no valor de € 720,00 (doc.11)

12º

Perante a emissão deste único recibo a Segurança Social decidiu retirar esta prestação de rendimento social de inserção ao A.

13º

O A. reclamou.

14º

Da resposta à reclamação veio ainda SS invocar que deve ainda devolver dinheiro àquela no valor de € 881,52.

(…)

28º

Conclui-se, desta forma, que a resposta da SS incorreu em erro sobre os pressupostos de facto, pelo que, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA, é anulável.

Nestes termos, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e, em consequência, Do pedido29ºFace a todo o exposto, deverá a resposta da SS, ora Ré, à reclamação do A. ser anulada – por erro sobre os pressupostos de facto, com as legais consequências. Termos em que a ação deve ser julgada procedente e o despacho impugnado anulado, com as devidas e legais consequências” (cfr. documento com o n.º 005555149 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2) Foi proferida decisão, no TAF de Almada – Juízo Administrativo Comum, a o8.07.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“… Ao juízo administrativo comum compete conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo (artigo 44.º-A, n.º 1, alínea a), do ETAF).

Ao juízo administrativo social compete, para além do mais, conhecer de todos os processos inseridos no âmbito da jurisdição administrativa relativos a litígios relacionados com formas públicas ou privadas de previdência social (artigo 44º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF).

Assim sendo, este Juízo Administrativo Comum é materialmente incompetente para conhecer a presente ação, intentada neste juízo (documento de fls. 1, e seguintes), pertencendo a competência material ao Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, ao qual os autos devem ser oficiosamente remetidos, nos termos do n.º 1, do artigo 14.º, do CPTA, dispensando-se o contraditório, ao abrigo do disposto do n.º 3, do artigo 3.º, do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º, do CPTA” (cfr. documento com o n.º 005555152 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

3) A decisão referida em 2) foi notificada à parte e ao IMMP e os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo Administrativo Social (documentos com os n.ºs 005555153 a 005555155 de registo no SITAF neste TCAS).

4) Foi proferida decisão no TAF de Almada – Juízo Administrativo Social, a 16.12.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“… [N]o que concerne, em particular, ao direito à prestação do rendimento social de inserção, decidiu-se, a final, que se trata de uma «forma de protecção social - intervenção assistencial supletiva do Estado - em que não está em causa qualquer questão relacionada com o direito especial da função pública ou com uma prestação social abrangida pelo denominado direito da segurança social/sistema previdencial», pelo que a competência pertence ao juízo administrativo comum.

Donde, sem necessidade de mais amplas considerações, se impõe concluir que os presentes autos são da competência do juízo administrativo comum, por força das alterações introduzidas ao artigo 44.º-A, n.º 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na redação conferida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e, ainda, do disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro e Portaria nº 121/2020, de 22 de maio.

Verifica-se, pois, a exceção dilatória de incompetência em razão da matéria, que, sendo procedente, determinaria a absolvição da Entidade Requerida da instância (artigos 96.º, alínea a), 99.º, n.º 1, 278.º, n.º 1, alínea a), 576.º, n.º 2, 577.º, alínea a), do CPC, aplicáveis por remissão do artigo 1.º do CPTA, artigos 13.3º e 14.º, n.º 2 do CPTA). Contudo, prevê-se no artigo 14.º, n.º 1 do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17 e setembro, que: «Quando a petição seja dirigida a tribunal incompetente, o processo é oficiosamente remetido ao tribunal administrativo ou tributário competente», solução que deve ser, igualmente, aplicada, por maioria de razão, aos Juízos especializados, quer na área administrativa, quer na área tributária.

Donde, verifica-se incompetência material deste juízo administrativo social…” (cfr. documento com o n.º 005555168 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma SITAF).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa [05.07.2024], é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, na redação ora vigente, nos termos do qual:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

(…)

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a:

i) Litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação;

ii) Exercício do poder disciplinar;

iii) Formas públicas ou privadas de previdência social;

iv) Pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial;

v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores;

vi) Demais matérias que lhe sejam deferidas por lei” (sublinhado nosso).

Sobre o alcance da subalínea iii) da alínea b) do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF supratranscrita já se pronunciou este TCAS, designadamente na decisão de 14.05.2024 (Processo: 2445/23.9 BELRS), em termos com os quais concordamos e que, como tal, seguimos de perto. Ali se refere:

“(…) o preâmbulo do aludido diploma (…) refere que “(…) o conceito de «formas públicas ou privadas de proteção social», originariamente empregue na redação inicial da norma delimitadora da competência do juízo administrativo social, é agora substituído pela noção, mais restrita e mais rigorosa, de «formas públicas ou privadas de previdência social». Neste sentido, clarifica-se que o juízo administrativo social não é o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de proteção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios respeitantes a questões relacionadas com o sistema previdencial, refletindo assim, de forma mais fiel, aquela que era a intenção originária do legislador da Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro.”.

Este diploma é a consagração do entendimento que os TCA repetida, sucessiva e uniformemente vinham defendido nos conflitos de competência em que estava em causa prestações sociais não abrangidas pelo denominado direito da segurança social/sistema previdencial, a saber: ” (…) de que o legislador [Lei nº114/2019, de 12/9] não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial (…)“- vide, entre mais, as decisões proferidas neste TCA Sul, no âmbito dos Proc.s n.ºs 196/218BESNT e 196/218BESNT, respetivamente em de 20/07/2022 e de 04/01/2023, disponíveis em www.dgsi,pt e no TCA Norte, de 08/04/2021, no âmbito do proc. nº2799/18.9BEPRT (não disponível on line) e citadas pelo Senhor Juiz do Juízo administrativo social do TACL.

Face ao que vem dito, uma questão se coloca de imediato. Será que o presente conflito - de competência – que se funda na apontada alteração, introduzida pelo Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, ao citado artigo 44º-A do ETAF, tem razão de ser?

A nosso ver a resposta é negativa.

E, isto porque no caso dos autos em que está em causa - repete-se - uma questão relacionada com um subsídio que se prende com uma forma de proteção social - intervenção assistencial supletiva do Estado- sempre seria o Juízo administrativo comum do TACL o competente, quer nos processos instaurados antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/08, quer nas às ações entradas em juízo a partir de 29 de Agosto de 2023 (cfr. artigo 9º do citado diploma)” [cfr. também, a decisão deste TCAS, de 07.02.2025 (Processo: 7480/24.7BELSB)].

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, cumpre sublinhar que o A. formulou o pedido mencionado em 1) do ponto II.A.

O rendimento social de inserção é definido, no art.º 1.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, como uma “prestação incluída no subsistema de solidariedade e num programa de inserção por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária”.

Estamos, sem dúvida, perante uma prestação social. No entanto, como de forma reiterada tem sido afirmado em casos similares, nem todos os litígios relacionados com prestações sociais são da competência do Juízo Administrativo Social.

Assim, e sobre situação idêntica à ora em apreciação, ainda que na vigência da anterior redação do art.º 44.º-A do ETAF, onde justamente estava em causa a mesma prestação social, já se pronunciou este TCAS, em decisão de 01.07.2022 (Processo: 196/21.8 BESNT) – jurisprudência esta citada na decisão referida em 4) e disponível para consulta em www.dgsi.pt.

Ali se escreveu:

“Está em causa uma prestação prevista na Lei n.º 13/2003, de 21 de Maio, alterada pela Lei nº 45/2005, de 29 de Agosto e pelo Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de Junho.

Nos termos do artigo 1.º da citada lei, o rendimento social de inserção consiste numa prestação incluída no subsistema de solidariedade e num programa de inserção social por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária.

A norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho. A norma da al. b) do aludido artigo 44.º do ETAF deve ser interpretada no apontado sentido.

O preenchimento normativo do conceito indeterminado “formas públicas ou privadas de proteção social”, diremos nós, deverá encontrar suporte nos elementos disponíveis para delimitar os pressupostos integrativos do conceito e que se refiram não só ao elemento teleológico, mas à própria mens legislatoris. Nem tudo o que é “social”, integra o conceito de “protecção social” e muito em particular cabe no conceito assumido pelo legislador que procedeu à criação dos juízos de competência especializada, nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Assim, como se afirma na decisão de 8.04.2021 da Senhora Presidente do TCAN, proferida no âmbito do processo n.º 2799/18.9BEPRT, e a que recorremos repetidamente, cujo discurso fundamentador aqui se reitera:

“Dos trabalhos que antecederam a Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, designadamente a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 167/XIII, bem como o Preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019, de 13 de Dezembro, que procedeu à criação dos juízos especializados na jurisdição administrativa e fiscal, resulta que a especialização foi preconizada pelo legislador como meio de gestão e de agilização dos tribunais, visando obter ganhos de eficiência no funcionamento da jurisdição.

Por isso é que a distribuição das competências de acordo com as especificidades das matérias só se justifica quando constituir um factor de racionalização e de agilização no funcionamento da jurisdição; assim como é por isso que, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019 se diz que “a concretização da especialização surge principalmente da análise dos dados estatísticos e empíricos disponíveis, i.e., da constatação do elevado volume de processos nas áreas identificadas nos artigos 9.º e 9.º- A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na sua redação atual. A expressão total dos dados absolutos não deixa margem para equívocos, tendo-se baseado as opções tomadas na apreciação crítica e ponderada daqueles dados estatísticos e num estudo de extrapolação do Observatório da Justiça (…)” e que, além do mais, se decidiu pela agregação de diversas especialidades e pela atribuição de jurisdição alargada aos juízos dos contratos públicos.

Com efeito, a especialização dos tribunais administrativos plasmada na mais recente revisão do ETAF, e concretizada no DL 174/2019, está integrada num processo legislativo com vista à reforma da jurisdição administrativa e fiscal, suportado no referido estudo científico levado a cabo pelo Observatório Permanente da Justiça do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, cujo relatório foi amplamente divulgado e é do conhecimento público.

E a propósito da especialização na área administrativa, nas conclusões do referido Relatório consta o seguinte: “(…) Como resulta dos indicadores apresentados, com exceção do contencioso de nacionalidade em Lisboa e, em bastante menor grau, das questões relacionadas com o trabalho em funções públicas, o objeto de litígio nas ações em matéria administrativa é muito disperso, o que, em si, é fator de complexidade. Como se detalha na parte II do relatório e se evidencia no quadro que representa o peso relativo dos objetos de ação por tribunal, apenas as questões relacionadas com o trabalho em funções públicas têm um peso mais relevante.

(...)

Daqui resulta evidente que a área relacionada com o trabalho em funções públicas foi eleita como a área principal de especialização administrativa (social), associando-se-lhe as questões de segurança social que estão intrinsecamente ligadas à relação laboral, como é a previdência e aposentação. Ou seja, apesar da vastidão de questões relacionadas com a protecção social, cujo contencioso cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, designadamente as previstas na Lei n.º 4/2007, que aprovou a Lei de Bases da Segurança Social, a opção, para efeitos de especialização, foi associar apenas as questões relacionadas com o sistema previdencial. [sublinhado e carregado nossos]

E foi, segundo o preâmbulo do diploma que procedeu à criação dos juízos especializados, com base neste estudo científico e nos dados estatísticos assim recolhidos e ponderados (i. e, relativos ao volume processual do contencioso associado ao trabalho em funções públicas, previdência e aposentação) que foram tomadas as opções pelo legislador e projectados os juízos especializados, vindo a culminar na existência de juízos administrativos especializados (sociais) nuns tribunais (naqueles em que esse volume processual o justificava) e não noutros.

Portanto, acolhendo as indicações do referido Relatório, o legislador pretendeu associar a competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social/sistema previdencial. Intenção normativa que plasmou na alínea b) do n.º1 do artigo 44.º-A do ETAF.

Aliás, essa intenção do legislador resulta também evidenciada, a nosso ver, pela evolução da redacção da própria norma.

Na redacção inicial da referida alínea b) constante do anteprojecto do ETAF competia ao juízo administrativo social conhecer de todos os processos relativos a litígios de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, excepto os créditos relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

Situação que foi corrigida na versão final da norma, que passou a incluir expressamente os litígios relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial. O que bem se compreende, porque estando em causa nestes litígios uma prestação da Segurança Social substitutiva de um rendimento de trabalho e, como tal, ainda dentro do critério material que presidiu à criação do juízo administrativo social, não se justificava a sua exclusão da competência do juízo especializado.

Esta referência aos créditos laborais do Fundo de Garantia Salarial reforça, na nossa perspectiva, a conclusão de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial. [sublinhado nosso]

E esta conclusão interpretativa restritiva, para além de ser a que faz mais sentido do ponto de vista racional e lógico, é também aquela que nos parece melhor se coadunar com os objectivos de agilização e eficiência preconizados pelo legislador com a especialização dos juízos administrativos, os quais seriam certamente mais difíceis de alcançar se à área de trabalho em funções públicas fosse associada a vastidão e diversidade de todas as questões relacionadas com a protecção social (em sentido amplo) existentes num Estado de direito social como é o nosso, e que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.

Em suma, a nosso ver, a letra da lei conjugada com os elementos histórico e teleológico evidenciam que o legislador pretendeu criar um verdadeiro juízo especializado em litígios da função pública e da segurança social/protecção social dos trabalhadores, com uma delimitação de competências correspondente, em grande parte, à competência dos tribunais do trabalho da jurisdição cível, e não um juízo residual de todos os litígios relacionados com protecção social que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.»

O entendimento de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial, é também o nosso entendimento.

(...)

Trata-se, pois, de uma forma de protecção social - intervenção assistencial supletiva do Estado - em que não está em causa qualquer questão relacionada com o direito especial da função pública ou com uma prestação social abrangida pelo denominado direito da segurança social/sistema previdencial.

Assim sendo, tendo presente o teor da norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF e o objecto do litígio, - o qual se prende com o reconhecimento do direito à prestação de Rendimento de Inserção Social - a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito não cabe ao juízo administrativo social do TAF de Sintra, mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, n.ºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 9.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea h) da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio” [cfr. ainda as decisões deste TCAS de 03.03.2025 (Processo: 1048/22.0BELRA), de 05.01.2023 (Processo: 860/19.1BELSB) e de 14.10.2022 (Processo: 26/21.03 BESNT)].

Assim, a resolução de litígios emergentes de uma prestação social não relacionada com o sistema previdencial é da competência do Juízo Administrativo Comum, como, repetimos, tem sido reiteradamente decidido, quer face à atual, quer face à anterior redação do art.º 44.º-A do ETAF.

Como tal, aderindo aos fundamentos expostos e considerando que, atenta a relação controvertida tal como configurada pelo A., o que está em causa é o direito ao pagamento de RSI, pelo mesmo considerado existente, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Administrativo Comum do TAF de Almada [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 4.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea c) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.