Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	6257/02

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/03/2002

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PASSAGEM DE CERTIDÃO






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1.O “Núcleo de Defesa do Meio Ambiente de L... – Grupo Ecológico (..............)”, com sede na Rua...., no Porto, inconformado com a sentença do TAC do Porto que, no processo de intimação para a passagem de certidões que intentara contra o Presidente do Conselho de Administração da “Metro do Porto, S.A.”, absolveu da instância o requerido, por ilegitimidade passiva, dela recorreu para o STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
1ª. A douta sentença recorrida faz errada aplicação da lei e do direito;
2ª. pretende a sentença recorrida, erradamente, que no presente processo judicial teriam necessariamente de figurar no lado passivo autoridades públicas enquanto órgãos ou agentes do Estado e dos demais entes públicos, aos quais, para desempenho de atribuições de natureza administrativa, sob a forma de actos jurídicos, a ordem jurídica confere poderes públicos;
3ª. esquece a sentença recorrida que a Lei que regula o acesso aos documentos da Administração (LADA) – Lei nº 65/93, de 26/8, alterada pela Lei nº. 8/95, de 29/3, e pela Lei nº 94/99, de 16/7 – além de ter transposto para a ordem jurídica interna a Directiva do Conselho nº 90/313/CEE, de 7/7, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, veio regular o acesso aos documentos produzidos ou detidos (não apenas no domínio ambiental) não só pelos organismos e serviços da Administração Pública, mas também por outras entidades que exerçam poderes de autoridade (cfr. arts. 2º e 3º. da LADA);
4ª. A LADA estatui um direito geral de acesso aos arquivos e registos administrativos;
5ª. Trata-se, contrariamente ao erróneo entendimento da sentença recorrida, de um direito muito amplo, porque é um direito de todos os particulares, independentemente da existência ou não de um interesse pessoal e directo na obtenção da informação e também porque abrange todas as matérias, salvo as que constem de documentos nominativos de terceiros, as que possam pôr em risco a segurança interna e externa do Estado e as que estejam em segredo de justiça cfr. LADA, arts. 4º., nº 1, 5º., 6º., 7º, nº 1 e 8º.;
6ª. a sentença recorrida invoca o art. 82º. da LPTA, esquecendo, por completo, os arts. 2º e 3º nº 1 da LADA, os quais são fundamentais no caso vertente, na medida em que definem o âmbito de aplicação da LADA no que respeita às entidades que produzem ou detêm os documentos administrativos, determinando, de modo essencial, o critério que preside à definição de documentos administrativos para efeitos de aplicação da LADA;
7ª. o teor dos arts. 2º. e 3º. da LADA permite enquadrar o âmbito de aplicação deste diploma todo e qualquer documento detido ou originado em órgãos de entidade que (além dos órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, dos órgãos dos institutos públicos e dos órgãos das autarquias locais, suas associações e federações) exerçam poderes de autoridade, isto é, que tenham competências administrativas;
8ª. Será, por exemplo, o caso das sociedades anónimas de capitais maioritariamente públicos que, em virtude de contratos de concessão de serviços, prossigam fins de interesse público que a Administração Pública (tradicional) lhes tenha cometido, em virtude da concessão;
9ª. a empresa “Metro do Porto SA“ enquadra-se no âmbito do art. 3º nº 1 do LADA, quando este se refere a “outras entidades” que exerçam “poderes de autoridade”, isto é, que tenham competências administrativas;
10ª. tanto assim será que o nº 1 da Base XI do anexo I do D.L. nº. 394-A/98, de 15/12, contendo as “Bases da Concessão do Sistema de Metro Ligeiro do Porto” prescreve que “compete à concessionária, como entidade expropriante, actuando em nome do Estado, realizar as expropriações e constituír as servidões necessárias à construção do sistema, nos termos do presente diploma e do Código das Expropriações”;
11ª. a Metro do Porto SA é, sem dúvida, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos que, em virtude de um contrato de concessão de serviços, prossegue fins de interesse público que a Administração Pública lhe cometeu, em virtude da concessão;
12ª. é claro que as outras entidades a que se refere o art. 3º da LADA são por esta lei abrangida no que se refere ao exercício de competências administrativas e, portanto, estarão abrangidas no âmbito de aplicação deste diploma sempre que desempenhem a função administrativa;
13ª. haverá, no entanto, que se ter em conta que no que concerne à sua gestão privada, valerão, em muitos domínios, as áreas de reserva relativas ao segredo industrial, comercial e mesmo a defesa da concorrência;
14ª. a sentença recorrida erra ao não atender, em nada nem para nada, ao teor dos arts. 2º. nos. 1 e 3 da LADA;
15ª. os arts. 2º. nº 1 e 3 e 3º., nº 1, da LADA, que a sentença recorrida ignora por completo, são, no caso vertente, essenciais para a determinação da legitimidade passiva, desde logo na medida em que o critério que preside à definição de documentos administrativos para efeitos de aplicação da LADA assenta na origem dos mesmos ou na sua detenção pelas autoridades referidas no art. 3º. da referida Lei;
16ª. a sentença recorrida vem erradamente e de modo redutor, afirmar, baseando-se no texto do art. 82º. nº 1 da LPTA, que “têm de figurar no lado passivo, necessariamente, autoridades públicas”, restringindo o âmbito da legitimidade passiva tão só aos órgãos ou agentes do Estado e demais entes públicos, aos quais, para o desempenho de atribuições de natureza administrativa, sob a forma de actos jurídicos, a ordem jurídica confere poderes públicos”;
17ª. assim, de modo errado e despropositado, conclui a sentença recorrida pela ilegitimidade passiva do requerido, na medida em que este não seria um órgão ou agente do Estado ou de qualquer ente público;
18ª. ao fazer esta afirmação, parece óbvio que a sentença recorrida passou ao lado do teor da parte final do nº 1 do art. 3º. da LADA, pois, nos termos desse art. 3º., a LADA aplica-se não só aos órgãos ou agentes do Estado ou de qualquer ente público mas também àquelas outras entidades que exercem poderes de autoridade, como é o caso da Empresa Metro do Porto SA;
19ª. a “CADA” tem seguido um entendimento contrário ao defendido pela sentença recorrida como bem se expressa, v.g. no Parecer nº. 113/2001, o mesmo sucedendo com a mais conceituada doutrina, nomeadamente Raquel Carvalho, quando afirma existir, inclusivé, uma remissão para a lei “que permitirá enquadrar no âmbito da aplicação deste diploma todo e qualquer documento detido ou originado em órgãos de outras entidades que exerçam poderes de autoridade, isto é, que tenham competências administrativas”;
20ª. erra também a sentença, e de modo flagrante, quando invoca o facto de a Metro do Porto, SA se reger nos termos prescritos pelo nº 3 do art. 2º. do D.L. nº 394-A/98, de 15/12 (...) pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo no que o presente diploma ou disposições legais especiais disponham diferentemente;
21ª. o facto de a “Metro do Porto, SA” se reger “pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo no que o presente diploma ou disposições legais especiais disponham diferentemente”, não a isentam do cumprimento do disposto na LADA, nem a põem à margem da LADA, ou seja não faz com que não possa ser compelido a facultar a consulta de documentos ou processo e passar certidões;
22ª. é descabido o argumento usado pela sentença recorrida para fundamentar a ilegitimidade passiva do requerido assentando no facto de este não ser “um órgão ou agente do Estado ou de qualquer ente público” bem como no facto de a empresa Metro do Porto, SA, de que é órgão o requerido, se reger pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo no que o presente diploma ou disposições legais especiais disponham diferentemente;
23ª. é despropositada e errada a argumentação da sentença recorrida de que “existe uma norma especial que faz parte das Bases da Concessão que nos leva a afastar qualquer possibilidade de uma qualquer pessoa vir compelir um órgão da concessionária “Metro do Porto, SA” a facultar a consulta de documentos ou passagem de certidões que detenha em seu poder, norma essa que seria o nº 8 da XVI Base da Concessão do Sistema de Metro Ligeiro do Porto;
24ª. com efeito, essa norma ao estabelecer que “a concessionária deverá fornecer prontamente a qualquer organismo ou representante do Estado todos os elementos relacionados com o exercício da concessão que lhe sejam solicitados fundadamente por escrito” e contrariamente às ilações formuladas pela sentença recorrida, apenas se aplica às relações entre a Metro do Porto SA e o Estado;
25ª. o direito à informação não procedimental ou o modo de exercício desse direito não pode ser coartado, limitado, determinado ou influenciado pelos termos de um contrato de concessão de serviços que vinculam o Estado como concedente e a Metro do Porto SA como concessionária;
26ª. sucede que no caso vertente está em causa o direito à informação não procedimental regulado pela LADA e não a aplicação da Base XVI do anexo I ao D.L. nº 394-A/98, de 15/12, a qual regula exclusivamente as relações entre o Estado e a concessionária Metro do Porto, SA;
27ª. ao abrigo da LADA, o requerente, bem como qualquer pessoa, pode compelir a concessionária Metro do Porto SA a fornecer-lhe os documentos administrativos por si produzidos ou detidos (cujo objecto não se possa qualificar como incidindo sobre matérias secretas, confidenciais ou de reserva da intimidade privada (arts. 4º, 5º, 6º., 7º., 8º., 9º. e 10º. da LADA), sem que tenha que por qualquer forma demonstrar um interesse atendível, fundado, na obtenção desses elementos;
28ª. não sendo, pois, um contrato de concessão de serviços e instrumento apto a afastar a aplicação da LADA, a impedir o exercício do direito à informação não procedimental ou a determinar o modo de exercício desse direito;
29ª. o que é certo é aqui está em causa o direito de “qualquer pessoa” aceder a informação administrativa não procedimental, sem que tenha que por qualquer forma demonstrar um interesse atenuável, fundado, na obtenção desses mesmos elementos, uma vez que assim o permite a regulação do acesso à informação administrativa não procedimental prevista na LADA, pelo que a sentença recorrida nem sequer devia ter chamado à colação a citada Base XVI do anexo I ao D.L. nº 394-A/98, de 15/12;
30º. pelo que o direito de acesso do requerido à informação não procedimental, bem como a obrigação do requerido em a prestar, não tem nada a ver com o modo como foram estabelecidas e se encontram reguladas as relações entre a concessionária e o concedente, a que se refere a Secção IV do Anexo I ao D.L. nº 394-A/98, de 15/12, que contém as “Bases da Concessão” e nomeadamente com o disposto no nº 8 da Base XVI;
31ª. não havendo, pois, deste modo qualquer ilegitimidade passiva do requerido;
32ª. deste modo, na medida em que a douta decisão recorrida fez menos correcta interpretação e aplicação dos arts. 2º., nº 1, 3º., nº 1 e 17º. da LADA na redacção introduzida com a entrada em vigor da Lei nº. 94/99, de 16/7; do art. 82º., nº 1 da LPTA; do art. 2º, nº 3 do D.L. nº 394-A/98, de 15/12 e da Base XVI, nº 8 do Anexo I do D.L. nº 394-A/98, de 15/12
deverá ser revogada a decisão recorrida e ser a entidade requerida intimada a, no prazo a fixar doutamente por V. Exas., facultar a consulta dos documentos nos termos requeridos e passar as cópias e certidões em causa”.
O recorrido contra-alegou, enunciando as seguintes conclusões:
“1ª. o recurso apresentado vai dirigido ao STA, o qual é incompetente para dele conhecer;
2ª. o regime previsto na LADA não é aplicável à Sociedade “Metro do Porto, SA;
3ª. com efeito, por um lado tal diploma restringe expressa e inequivocamente o seu âmbito de aplicação às entidades que gozem de poderes de autoridade, na senda, aliás, do que sucede com a directiva comunitária cujo regime visa transpor;
4ª. Isso mesmo tem vindo a ser decidido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e foi já declarado pela Comissão Europeia;
5ª. a Sociedade de Metro do Porto é uma sociedade anónima, que não goza de quaisquer poderes de autoridade pública, entendidos estes como poderes de conformação unilateral e autoritária da vontade de outrem;
6ª. ainda que o regime previsto na LADA fosse aplicável a quaisquer sociedades anónimas de capitais públicos ou a concessionárias, sempre o regime previsto no D.L. nº 394-A/98, de 15/12, revogaria esse regime no particular caso da Metro do Porto, dado que nesse diploma de instituição da sociedade anónima se comprime o direito do próprio Estado a aceder a documentos do Metro aos casos em que fundamente tal pretensão;”
Enviados os autos a este TCA, pelo despacho de fls. 100 ordenou-se a remessa dos mesmos ao STA por ter sido para este Tribunal que o recorrente interpusera o recurso.
Pelo douto acórdão de fls. 105 a 109, o STA julgou-se incompetente para conhecer do recurso e ordenou a remessa dos autos a este TCA.
A digna Magistrada do M. P. junto deste TCA emitiu parecer, onde concluíu que o recurso merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Estão provados os seguintes factos:
a) A recorrente é uma associação com personalidade jurídica e de utilidade pública cuja actividade não visa fins lucrativos, tendo-se constituído por escritura pública exarada em 25/11/81, a fls. 119 vº. do livro nº 31- F do 8º Cartório Notarial do Porto, sendo uma organização não governamental de ambiente e como tal estando inscrita no Registo Nacional de Organizações Não Governamentais de Ambiente e Equiparadas organizado pelo Instituto de Promoção Ambiental, nos termos da Lei nº 35/98, de 18/7 e da Portaria nº 478/99, de 29/6, e sendo seus objectivos “a defesa intransigente do património nacional; aprofundar o estudo de um modelo de sociedade baseado no desenvolvimento harmónico entre o Homem e a Natureza; defender e intensificar as acções que visem a aplicação da descentralização, promovendo e apoiando todas as iniciativas que tenham como fim transferir para os órgãos locais o exercício efectivo do poder, opondo-se firmemente à militarização da sociedade, apoiando o movimento de luta pela paz”;
b) em 29/10/2001, foi recepcionado pelo ora recorrido requerimento apresentado pelo NDMALO-GE, datado de 26/10/2001 e enviado por meio de carta registada com A/R, onde este peticionava a consulta de documentos e a passagem de certidões e cópias de diversos documentos relacionados com o projecto de construção do Metro do Porto nos termos constantes do documento de fls. 14 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido
c) o requerimento referido na alínea anterior não foi deferido.

2.2. A sentença impugnada julgou procedente a excepção da ilegitimidade passiva, absolvendo da instância o ora recorrido, com o fundamento que este é um órgão de uma sociedade comercial de direito privado, ainda que de capitais exclusivamente públicos, a quem foi atribuída pelo Estado a concessão da exploração de um serviço público em regime de exclusividade, é certo, mas que se rege pela lei comercial e pelos seus estatutos, não podendo, por isso, ser considerada uma “autoridade pública” ou “autoridade administrativa” para efeitos de poder ser compelida a facultar a consulta de documentos ou a passar certidões de acordo com as normas invocadas pelo recorrente.
Contra este entendimento, o recorrente invoca fundamentalmente que, dado o disposto no art. 3º. da LADA, este diploma é aplicável ao recorrido por se tratar de uma entidade que exerce “poderes de autoridade”, isto é, que tem competências administrativas.
Vejamos se lhe assiste razão.
A “Metro do Porto, SA” é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, a quem foi atribuída pelo Estado a concessão da exploração, em regime de serviço público e de exclusivo, de um sistema de metro ligeiro na área metropolitana do Porto, a qual “se rege pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo no que o presente diploma ou disposições legais especiais disponham diferentemente” (cfr. arts. 1º. e 2º. do D.L. nº 394-A/98, de 15/12, e Base III do anexo I a este diploma).
Nos termos do nº 1 do art. 3º. do D.L. nº 558/99, de 17/12 (Estatuto das Empresas Públicas), ela é considerada uma empresa pública.
Conforme resulta do seu art. 3º., nº 1, o regime da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) Lei nº 65/93, de 26/8, com as alterações resultantes da Lei nº 8/95, de 29/3 e da Lei nº 94/99, de 16/7 é aplicável aos documentos “detidos por órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, órgãos dos institutos públicos e das associações públicas e órgãos das autarquias locais, suas associações e federações e outras entidades no exercício de poderes de autoridade, nos termos da lei”
As Sociedades anónimas de capitais maioritariamente públicos que em virtude de contratos de concessão de serviços prosseguem fins de interesse público que a Administração Pública tradicional lhes cometeu em virtude da concessão, constituem um exemplo de entidades que exercem poderes de autoridade, ou seja, que têm competências administrativas (cfr. Raquel de Carvalho in “Lei de Acesso aos Documentos da Administração Anotada”, 2000, pag. 23).
Enquadra-se neste tipo de entidades a “Metro do Porto SA”, a qual, enquanto concessionária do serviço público do sistema de metro ligeiro na área metropolitana do Porto, exerce poderes de autoridade, dado que os concursos que deverá promover para contratar empresas de fiscalização dos trabalhos “revestirão qualquer das formas previstas na lei administrativa” e compete-lhe, como entidade expropriante “actuando em nome do Estado”, realizar as expropriações e constituír as servidões necessárias à construção do sistema cfr. art. 4º e Base XI anexa ao D.L. nº. 394-A/98.
Assim, porque a referida sociedade se enquadra no âmbito do art. 3º., nº 1, da LADA, tem o recorrente direito de acesso aos documentos aludidos no seu requerimento de fls. 14 dos autos segundo as formas previstas no art. 12º. do mesmo diploma, podendo usar o processo de intimação previsto nos arts. 82º e segs. da LPTA no caso de tal acesso lhe ser recusado, expressa ou tacitamente.
E, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, afigura-se-nos que do nº 8 da Base XVI do Anexo I ao D.L. nº 394-A/98 não é possível retirar qualquer argumento no sentido da derrogação do regime da LADA. Efectivamente, aquele preceito apenas pretende regular as obrigações de informação da concessionária para com o concedente e não para com qualquer particular cujo regime consta do C.P. Administrativo e da LADA.
Portanto, deve ser concedido provimento ao recurso e ordenar-se a intimação do recorrido para satisfazer o requerido.
x
3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a intimação do Sr. Presidente do Conselho de Administração da Empresa Metro do Porto, SA para, no prazo de 10 (dez) dias, satisfazer o requerido pelo recorrente no seu requerimento de fls. 14 dos autos.
Sem custas

Lisboa, 3 de Outubro de 2002
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Maria Isabel de São Pedro Soeiro