Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01594/06

Secção:	2º JUÍZO – SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


Data do Acordão:	09/17/2009

Relator:	RUI PEREIRA

Descritores:	REN – REGIME TRANSITÓRIO NULIDADE DO ACTO DE LICENCIAMENTO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

Sumário:	I – Nos termos da regra proibitiva constante do artigo 4º, nº 1 do DL nº 93/90, de 19/3, e por se não verificar qualquer uma das excepções a essa regra, constantes dos nºs 2 e 3 do mesmo artigo, o órgão camarário competente tinha necessariamente de indeferir o pedido de que fosse licenciado um empreendimento urbanístico a erigir numa área incluída na REN, pois o deferimento da pretensão seria nulo e de nenhum efeito, nos termos previstos nos artigos 15º do DL nº 93/90, 52º, nº 2, alínea b) do DL nº 445/91, de 20/10, e 2º, nºs 1 e 4 do Regulamento do PDM de Salvaterra de Magos. II – O princípio da igualdade não postula um “direito à igualdade na ilegalidade”, ou à “repetição dos erros”, devendo, no caso referido em I. a Administração afastar-se de uma prática anterior que se mostre ser ilegal.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
O Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Leiria interpôs naquele Tribunal uma Acção Administrativa Especial para declaração de nulidade da Deliberação da Câmara Municipal de Salvaterra de Magos, de 6-7-2001, contra aquela Câmara e contra Manuel Azenha e mulher Dália da Silva Mendes e ainda Maria de La Salete da Silva Azenha, que aprovou os projectos de especialidade e deferiu o licenciamento de uma moradia que estes últimos pretendiam levar a efeito em área integrada na REN.
Por acórdão datado de 21-11-2005, foi a acção julgada procedente e, em consequência, declarada a nulidade da deliberação impugnada [cfr. fls. 172/186].
Inconformado com o decidido, o Município de Salvaterra de Magos interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1. A 15-9-2000 foi solicitado pelo recorrente parecer à DRAOTLVT sobre as alterações ao projecto do PA 303/00.
2. A DRAOTLVT não proferiu qualquer parecer no prazo legal de 30 dias previsto no DL nº 445/91, de 20/11.
3. Porque foi excedido manifestamente o prazo legal então em vigor, gerou-se um acto tácito de deferimento.
4. Com base nesse parecer, foi deferido o licenciamento do projecto por deliberação da Câmara de 10-1-2001.
5. Defende a DRAOTLVT que a lei consagra inequivocamente que a falta de emissão de parecer pela ex-DRA nos casos em que existe carta de REN mas não exista PMOT válido e eficaz será um acto tácito positivo confirmativo das excepções ao regime-regra de proibições previstas no nº 1 do artigo 4º do DL nº 93/90 – Parecer jurídico datado de 27-7-2001, junto aos autos.
6. A própria CCDRLVT, num caso semelhante, defendeu quer o deferimento tácito pelo não cumprimento dos prazos para emitir parecer, quer a não aplicação da carta da REN e PDM a processos pendentes à data da publicação daqueles diplomas considera a signatária que a CM actuou com alguma inépcia neste processo, nomeadamente no que ao protelar das decisões com base na ausência de parecer no âmbito da REN respeita, tanto mais que o citado parecer não era nem podia ser exigível e que a lei estabelece prazos para a sua emissão, findos os quais se pode entender apreciação favorável. E ainda, em nosso entender, o arrastamento da formulada decisão para além dos prazos legais estipulados, justificada por leis ou regulamentos ainda inexistentes, não parece nada curial, tal como a sua aplicação com efeitos retroactivos parece de duvidosa validade.
7. Enquanto as REN não estiverem legalmente delimitadas os pedidos de licenciamento de obras nos locais que previsivelmente as irão integrar serão apreciados de acordo com o regime transitório previsto no artigo 17º do DL nº 93/90, nos termos do qual a Câmara Municipal recebido o projecto tem de o remeter, imediatamente, à DRMARN para que esta se pronuncie sobre ele e, sendo o mesmo conforme aos requisitos legais, o aprove expressamente no prazo de 60 dias, a contar da recepção do projecto, valendo o silêncio desta entidade no prazo legal como aprovação – Acórdão do STA, de 2-9-2005, 3ª subsecção do CA, in www.dgsi.pt.
8. Conclui-se pois, que, no caso controvertido, não tendo a DRAOTLVT decidido no prazo legal, gerou-se um acto tácito de deferimento vinculativo da decisão da ora recorrente, pelo que esta limitou-se a deferir o licenciamento da obra.
9. A construção em questão tem a área inferior a 160 m2, rodeada de jardim e quintal;
10. Encontra-se junto à povoação, em zona de natural expansão urbana;
11. O terreno onde está implantada a construção confina com arruamento público alcatroado, com placa toponímica – Estrada dos Almocreves – e iluminação pública.
12. As casas circundantes têm área e arquitectura semelhante, de um só piso térreo, rodeadas de jardim e quintal. Encontrando-se pois, bem enquadrada na área envolvente, sem prejudicar o equilíbrio ecológico daquela área.
13. Não há, portanto, qualquer motivo para declarar nulo o despacho da Presidente da Câmara Municipal de Salvaterra de Magos”.
Nas contra-alegações apresentadas, o Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Leiria formulou as seguintes conclusões:
“1 – O recorrente, na senda do acto impugnado, insiste no deferimento tácito da autorização solicitada à DRALVT para o licenciamento da construção em área de REN, quando o que se refere na sentença, e o que se verifica, é que acto impugnado licenciou uma construção que não estava de acordo com o PDM de Salvaterra de Magos, no que respeita à REN, nomeadamente com o disposto no artigo 67º do PDM, sendo que era este o diploma aplicável, em vigor à data da prática quer deste acto, quer do que deferiu o licenciamento do projecto de arquitectura, atento o disposto no artigo 4º, nº 3 do DL nº 93/90, de 19/3, na redacção do DL nº 213/92, de 12/10, e atento o referido princípio "tempus regit...";
2 – Para além disso nada mais aponta de relevante, aludindo apenas, na parte final do seu recurso, a elementos que não estiveram presentes no acto impugnado, mas deles não extraí qualquer argumento que possibilite enquadrar este no PDM, ou que possa levar à sua validade, não se divisando assim o seu interesse;
3 – Não parece pois que a sentença mereça qualquer censura, devendo ser mantida”.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O acórdão recorrido deu como assente, sem qualquer reparo, a seguinte factualidade, louvando-se nos documentos constantes dos autos e do processo instrutor:
i. Em 12 de Junho de 2000, o contra-interessado Manuel Azenha requereu a aprovação de um projecto de arquitectura para a construção de uma moradia de rés-do-chão num seu terreno sito em Estanqueiro, freguesia de Foros de Salvaterra, Salvaterra de Magos [doc. nº 1 anexo à PI];
ii. Em 15 de Setembro de 2000 o Município de Salvaterra de Magos, através do ofício nº 5476, de 15 de Setembro de 2000, recepcionado em 19 de Setembro [fls. 37 do PA], solicitou a emissão de parecer à Direcção Regional de Ambiente e do Ordenamento do Território, dado que o local onde se pretendia construir se situava em zona REN [fls. 31 do PA];
iii. Em 27 de Outubro de 2000 foi publicado o PDM relativo ao Município de Salvaterra de Magos [RCM nº 145/2000, publicada no DR, I Série-B, de 27 de Outubro];
iv. Na reunião da Câmara Municipal de Salvaterra de Magos, de 10 de Janeiro de 2001 foi deliberado:
“a) Considerar como favorável a falta de emissão de parecer da DRALVT nos termos conjugados do artigo 32º, 34º, 35º, 37º, 39º, 42º e 45º e nº 1 do artigo 61º do regime de licenciamento municipal de obras particulares, e artigo 108º do CPA;
b) Submeter o processo à DAU, com vista à sua apreciação...” [fls. 43vº do PA];
v. Por ofício datado de 12 de Janeiro de 2001 veio a DRAOTLVT emitir o seguinte parecer:
“...informa-se V. Exª que o terreno em questão está integrado na Reserva Ecológica Nacional de acordo com a carta do concelho publicada em Diário da República de 28 de Outubro de 1997. Considerando que tanto o PDM como a carta da REN deste concelho se encontram publicadas, esta matéria é da competência da Câmara Municipal termos em que, por força do estipulado no artigo 4º do DL nº 93/90, de 19 de Março, não é legalmente admissível a pretensão em causa. Mais se informa que de acordo com o nº 1 do artigo 4º do DL nº 93/90, de 19 de Março, nas áreas abrangidas pela REN são proibidas as acções de iniciativas pública ou privada que se traduzem em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.” [fls. 45 do PA];
vi. Na reunião da Câmara Municipal de Salvaterra de Magos, de 21 de Março 2001, foi deliberado, por maioria:
“[…]
b) Considerar irrelevante o parecer da DRAOTLVT, constante de fls. 45;
d) Aprovar o projecto de arquitectura da moradia...” [fls. 48 do PA];
vii. Na reunião de 6 de Julho de 2001, a Câmara Municipal de Salvaterra de Magos deliberou aprovar os projectos de especialidade e deferir o licenciamento da moradia em causa [fls. 98 do PA];
viii. Em 6 de Novembro de 2001 a contra-interessada, Maria de La Salete da Silva Azenha, solicitou que fosse averbado em seu nome o processo nº 303/00 [fls. 102 do PA], o que foi deferido [fls. 106 do PA].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito.
Como decorre dos autos, em 12-6-2000, o contra-interessado Manuel Azenha requereu à Câmara Municipal de Salvaterra de Magos a aprovação de um projecto de arquitectura para a construção de uma moradia, num seu terreno, sito em Estanqueiro, freguesia de Foros de Salvaterra.
A Câmara Municipal solicitou, em 15-9-2000, parecer à Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, parecer este que foi emitido em 12-1-2001.
Porém, ainda antes da emissão do parecer por parte da DRAOTLVT, a Câmara Municipal de Salvaterra de Magos, em reunião de 10-1-2001, deliberou considerar como favorável a falta de emissão de parecer por parte da DRAOTLVT, tendo na reunião de 21-3-2001 deliberado considerar irrelevante o parecer entretanto emitido e consequentemente aprovado o projecto de Arquitectura. Mais deliberou na reunião de 6-7-2001, foi deliberado aprovar os projectos de especialidade e deferir o licenciamento da moradia em causa.
Perante esta factualidade, o Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Leiria, intentou acção administrativa especial, visando a declaração de nulidade da aludida deliberação da Câmara Municipal de Salvaterra de Magos, de 6-7-2001, já que, quando da sua prolação, já estava em vigor o respectivo PDM que inclui o terreno em causa em área REN, sendo assim legalmente inadmissível o licenciamento efectuado, devendo o mesmo ter sido indeferido, nos termos do artigo 63º, nº 1, alínea c) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro.
A esta pretensão contrapõem a Câmara Municipal de Salvaterra de Magos e a contra-interessada que, dada a ausência de resposta no prazo de trinta dias ao pedido de parecer solicitado à DRAOTLVT teria havido deferimento tácito, pelo que esta última tinha o direito a que lhe fosse licenciada a obra.
Vejamos se o acórdão sob censura ajuizou correctamente.
Nas conclusões 1. a 8. sustenta o Município de Salvaterra de Magos que solicitou parecer em 15-9-2000 à DRAOTLVT sobre as alterações ao projecto do PA nº 303/00, a qual não o proferiu no prazo legal de 30 dias previsto no DL nº 445/91, de 20/11, pelo que tendo sido manifestamente excedido aquele prazo, então em vigor, se gerou um acto tácito de deferimento, o qual fundamentou o deferimento do licenciamento do projecto por deliberação da Câmara de 10-1-2001.
Por outro lado, sustenta também o município recorrente, que enquanto a REN não estivesse legalmente delimitada, os pedidos de licenciamento de obras nos locais que previsivelmente a iriam integrar teriam de ser apreciados de acordo com o regime transitório previsto no artigo 17º do DL nº 93/90, nos termos do qual a Câmara Municipal, recebido o projecto, tinha que o remeter imediatamente à DRMARN, para que esta se pronunciasse sobre ele e, sendo o mesmo conforme aos requisitos legais, o aprovasse expressamente no prazo de 60 dias, a contar da recepção do projecto, valendo o seu silêncio, esgotado que fosse o aludido prazo, como aprovação.
Pese embora o esforço despendido pelo município recorrente para demonstrar o desacerto do acórdão recorrido, o mesmo decidiu acertadamente.
Com efeito, de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 4º do DL nº 93/90, de 19/3, “nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal”.
Por outro lado, está provado que o local onde os contra-interessados pretendiam levar a efeito a construção duma moradia unifamiliar, licenciada pela deliberação cuja nulidade vem requerida, se encontra integrada na carta de REN anexa ao Regulamento do Plano Director Municipal de Salvaterra de Magos, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 145/2000, de 21 de Setembro de 2000, publicada no DR, I Série – B, nº 249, de 27-10-2000.
Como se viu supra, o Município de Salvaterra de Magos considera que na situação o regime aplicável era o regime transitório regulado no artigo 17º do DL nº 93/90, de 19/3, e não o regime regulado no artigo 4º acima transcrito, tal como considerou o acórdão recorrido, uma vez que à data em que a DRARN foi consultada – 19 de Setembro de 2000 – ainda não tinha sido aprovada a carta da REN para o Município de Salvaterra de Magos [Resolução do Conselho de Ministros nº 145/2000, publicada em 27-10-2000].
Daí que, como salientou o acórdão recorrido, a legalidade dos actos administrativos, bem como a legalidade do pretenso deferimento tácito tivesse que ser apreciada à luz do sistema legal vigente à data da sua prática de acordo com o princípio “tempus regit actum”, que manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação ou, no caso, à data da sua formação [cfr., entre outros, os Acórdãos do STA, de 4-7-2002, proferido no âmbito do recurso nº 0852/02, de 16-3-2004, proferido no âmbito do recurso nº 1.500/03, e de 22-5-2007, proferido no âmbito do recurso nº 0125/07].
Ora, nos termos do disposto no artigo 18º do DL nº 93/90, de 19/3, o regime transitório previsto no artigo 17º desse mesmo diploma, vigora em cada área apenas “até à aprovação da Portaria de delimitação da REN”, e essa delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Município de Salvaterra de Magos veio a ser objecto de aprovação pela Resolução do Conselho de Ministros nº 145/2000, de 21 de Setembro de 2000, que acabou por ser publicada no DR, nº I Série – B, de 27-10-2000.
Deste modo, à situação retratada nos autos era aplicável o regime em vigor à data da formação do pretenso “deferimento tácito”, ou seja, o regime que resultava do artigo 4º do DL nº 93/90, de 19/3, tanto mais que anteriormente àquela data, ainda não se havia produzido qualquer efeito favorável na esfera jurídica dos contra-interessados, no que toca à pretensão que haviam formulado ao Município de Salvaterra de Magos, quando requereram a aprovação e o licenciamento do projecto de construção [cfr. artigo 12º do Cód. Civil].
Contudo, o artigo 15º do DL nº 93/90, de 19/3, determina que “são nulos e de nenhum efeito os actos administrativos que violem os artigos 4º e 17º”, como seja o acto que eventualmente viesse a deferir o pedido de licenciamento do projecto em questão.
Deste modo, sendo de concluir com segurança que o deferimento tácito invocado pelo Município recorrente ocorreu em momento em que já vigorava o PDM de Salvaterra de Magos – posto que já havia sido aprovada e publicada a Resolução do Conselho de Ministros nº 145/2000, que o aprovou –, era aplicável ao pretenso “deferimento tácito” em questão o regime previsto no artigo 4º, e não já o “regime transitório” previsto no artigo 17º do diploma citado.
Por isso, no momento em que – na tese defendida pelo Município recorrente – se formou o deferimento tácito em questão, já existia disposição legal em vigor que impedia a sua ocorrência ou, dito de outro modo, impedia que o mesmo produzisse qualquer efeito jurídico na esfera dos contra-interessados.
Donde, o pretenso “deferimento tácito”, de acordo com o preceituado nos artigos 15º do DL nº 93/90, 52º, nº 2, alínea b) do DL nº 445/91, de 20/10, e 2º, nºs 1 e 4 do Regulamento do PDM de Salvaterra de Magos, sempre seria “nulo e de nenhum efeito”, pelo que a deliberação de aprovação dos projectos de especialidade e deferimento do licenciamento – acto cuja nulidade o Digno Magistrado do Ministério Público autor arguiu – constituiu um acto inequivocamente nulo, o que acertadamente foi declarado pelo acórdão recorrido.

* * * * * *

Finalmente, nas conclusões 9. a 13. da alegação do Município recorrente, parece depreender-se que aquele pretende invocar o princípio da igualdade para justificar a legalidade [ou não nulidade] da deliberação cuja nulidade foi declarada pelo acórdão recorrido.
Porém, sem qualquer fundamento, já que como constitui Jurisprudência uniforme dos Tribunais Superiores da jurisdição administrativa, e foi salientado no acórdão recorrido, o princípio da igualdade não postula um “direito à igualdade na ilegalidade”, ou à “repetição dos erros”, podendo – no caso em apreço, devendo – a Administração afastar-se de uma prática anterior que se mostre ser ilegal [cfr. anotação ao artigo 13º da Constituição Portuguesa Anotada, 3ª edição, por Vital Moreira e Gomes Canotilho], sendo exemplos dessa vasta jurisprudência, entre outros, os acórdãos do STA, de 12-5-94, proferido no âmbito do recurso nº 30.858, de 9-12-97, proferido no âmbito do recurso nº 38.538, de 25-2-99, proferido no âmbito do recurso nº 37.235, de 14-12-2000, proferido no âmbito do recurso nº 46.607, de 5-4-2001, proferido no âmbito do recurso nº 46.609, e de 26-9-2002, proferido no âmbito do recurso nº 0485/02.
Improcede, por conseguinte, o presente recurso jurisdicional.

IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso, confirmando deste modo o acórdão recorrido.
Custas a cargo do Município recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em 8m UC.

Lisboa, 17 de Setembro de 2009

Rui Pereira
Cristina Santos
Teresa de Sousa