| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
António …………………., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Almada contra ………………., SA, uma Providência Cautelar de Intimação para Abstenção de uma Conduta, pedindo a intimação daquela entidade a abster-se de tomar posse administrativa de três parcelas que identifica, “até que demonstre nos autos que deu cumprimento às obrigações contidas nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 20º do Código das Expropriações”.
Por sentença datada de 21-11-2011, o TAF de Almada julgou procedente o pedido e intimou a entidade requerida “a abster-se de tomar posse administrativa das identificadas parcelas, até que seja dado cumprimento, designadamente aos pressupostos constantes das alíneas b) e c) do nº 1 [do artigo 20º] do Código das Expropriações” [cfr. fls. 152/167 dos autos].
Inconformada com tal decisão, a requerida “EP ………………, SA” interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1 – A sentença recorrida condenou a ré a abster-se de tomar posse administrativa das parcelas em questão, até que seja dado cumprimento aos pressupostos constantes das alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 20º do Código das Expropriações.
2 – O processo expropriativo realizado na sequência da Declaração de Utilidade Pública, datada de 30 de Maio de 1995, compreendeu todos os actos legalmente previstos até à sua remessa a tribunal, designadamente as vistorias "ad perpetuam rei memoriam", as competentes arbitragens, tendo o valor constante de cada um dos relatórios sido depositado à ordem do Tribunal Judicial de Cantanhede.
3 – Ao abrigo da Declaração de Utilidade Pública, as parcelas foram objecto de trabalhos e ocupação pela obra, encontrando-se a obra já executada, concluída e em serviço desde 1997.
4 – A Declaração de Utilidade Pública emitida em 30 de Maio de 1995 foi declarada nula pelo Supremo Tribunal Administrativo.
5 – As parcelas objecto dos presentes autos foram integralmente ocupadas com a obra já concluída, não existindo materialmente objecto para uma segunda vistoria "ad perpetuam rei memoriam" ao abrigo da nova DUP.
6 – Em virtude da legal ocupação integral das parcelas ao abrigo da primeira DUP, não se verificam alterações físicas das mesmas desde a data dos relatórios respeitantes às vistorias já efectuadas, que suportem uma nova vistoria e respectivo relatório.
7 – Pelo que uma nova vistoria às parcelas com referência à nova DUP não iria mais que descrever a rodovia em questão, implicando o recurso por parte do perito dos elementos descritivos constantes dos primeiros relatórios de vistoria, legitimamente efectuados [relembra-se que nessa data a DUP ainda não tinha sido declarada nula e nem o foi com base em qualquer irregularidade imputável às vistorias].
8 – Estando a obra a funcionar há vários anos foram desenvolvidos trabalhos e modificações na configuração original do terreno.
9 – Devendo ser aproveitados os actos já realizados, nos termos do nº 3 do artigo 134º do Código do Procedimento Administrativo [CPA], uma vez que a sua repetição não acrescentará nada de novo quer no plano factual quer no de direito.
10 – O nº 3 do artigo 134º do CPA admite a "a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito".
11 – O pedido do autor [abstenção de tomar posse administrativa por parte da ré] materialmente não tem qualquer utilidade, uma vez que as parcelas já se encontram há muito ocupadas com a execução da obra, tendo a posse administrativa já decorrido da primeira declaração de utilidade pública.
12 – Tendo a ré a posse material, a decisão de abstenção daquela conduta não surte efeito.
13 – A decisão proferida no sentido pugnado pelo autor é materialmente inexequível e não produz qualquer efeito útil.” [cfr. fls. 137/163 dos autos].
O requerente contra-alegou, pugnando no sentido de existir utilidade material do pedido e concluindo pela manutenção do decidido [cfr. fls. 233/248 dos autos].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público, embora notificado para o efeito, não emitiu parecer.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. O requerente é titular inscrito de um prédio rústico sito na freguesia e concelho de ………., inscrito na respectiva matriz sob o artigo ………º e descrito na Conservatória do Registo Predial de …………….. sob o nº 4……….
ii. O requerente é titular inscrito de um prédio rústico sito na freguesia da Pocariça, concelho de ………….., inscrito na respectiva matriz sob o artigo …………º e descrito na Conservatória do Registo Predial de ………….. sob o nº ……….
iii. Pelo ofício expedido pela requerida com a referência 692/11/COCN-EXP, datado de 14-10-2011, e com o número de saída 90850, o ora requerente foi notificado da existência de um despacho com o nº 9974/2010, proferido pelo Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações que, a pedido da requerida, declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação de uma parcela identificada sob o nº …………., com a área de 241 m2, a destacar dos dois prédios identificados nos nºs precedentes e autorizou a tomada de posse administrativa da mesma – cfr. doc. nº 1 junto com a PI;
iv. Pelo ofício expedido pela requerida com a referência 693/11/COCN-EXP, datado de 14-10-2011, e com o número de saída 90852, o ora requerente foi notificado da existência de um despacho com o nº 9974/2010, proferido pelo Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações que, a pedido da requerida, declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação de uma parcela identificada sob o nº ………., com a área de 1200 m2, a destacar do prédio devidamente identificado no supra ponto ii., e autorizou a tomada de posse administrativa da mesma – cfr. doc. nº 2, junto com a PI;
v. Pelo ofício expedido pela requerida com a referência 694/11/COCN-EXP, datado de 14-10-2011, e com o número de saída 90855, o ora requerente foi notificado da existência de um despacho com o nº 9974/2010, proferido pelo Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações que, a pedido da requerida, declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação de uma parcela identificada sob o nº ……….., com a área de 670 m2, a destacar dos prédios identificados nos supra referidos pontos ii. e iii., e autorizou a tomada de posse administrativa da mesma – cfr. doc. nº 3, junto com a PI;
vi. Foi publicado no Diário da República nº 113, de 14-6-2010, II Série, o mencionado despacho nº 9974/2010, proferido em 7-6-2010 – cfr. doc. nº 4, junto com a PI;
vii. O Processo Expropriativo teve início com a Declaração de Utilidade Publica – DUP, de 30 de Maio de 1995;
viii. Foram realizadas as vistorias “ad perpetuam rei memoriam” às parcelas aqui em questão em 22 de Abril de 1996, 19 de Junho de 1996 e 3 de Fevereiro de 1998 – cfr. docs. nºs 1, 2 e 3, juntos com a oposição;
ix. A referida DUP, de 30 de Maio de 1995, foi declarada nula pelo Supremo
Tribunal Administrativo, por acórdão de 29-11-2006 – cfr. fls. 104/134 dos autos;
x. A presente providência cautelar foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 25 de Outubro de 2011 – cfr. fls. 2 e segs. do SITAF.
E, por se mostrar também com interesse para a decisão, ao abrigo do disposto no artigo 712º, nº 1, alínea a) do CPCivil, aplicável “ex vi” artigo 1º do CPTA, adita-se à matéria de facto dada como assente na 1ª instância, o seguinte facto:
xi. A entidade requerida procedeu ao depósito na Caixa Geral de Depósitos, filial de ………., em 18-4-97, à ordem do tribunal da comarca de ………, das seguintes quantias, relativas às parcelas identificadas em iii., iv. e iv. supra:
– Esc. 206.778$00 [€ 1.031,40], relativa à expropriação da parcela nº ………, com a área de 241 m2;
– Esc. 584.739$00 [€ 2.916,67], relativa à expropriação da parcela nº ……….., com a área de 1.200 m2; e,
– Esc. 574.860$00 [€ 2.867,39], relativa à expropriação da parcela nº ………., com a área de 670 m2 – cfr. docs. nºs 4, 5 e 6, juntos com a aposição [fls. 86, 87 e 88 dos autos].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Em face da matéria de facto que considerou assente, o Senhor Juiz “a quo” considerou ser evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, pelo que concedeu a providência cautelar ao abrigo do disposto no artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA.
Nas conclusões da sua alegação, a recorrente discorda do assim decidido, sustentando que o processo expropriativo realizado na sequência da Declaração de Utilidade Pública de 30-5-95 – declarada nula pelo STA em 29-11-2006 – compreendeu todos os actos legalmente previstos até à sua remessa a tribunal, designadamente as vistorias “ad perpetuam rei memoriam”, as competentes arbitragens, tendo o valor constante de cada um dos relatórios sido depositado à ordem do Tribunal Judicial de ………….., após o que foram as parcelas em causa objecto de trabalhos e ocupação pela obra, encontrando-se esta já executada, concluída e em serviço desde 1997.
Em face disso, as parcelas objecto dos presentes autos foram integralmente ocupadas com a obra já concluída, não existindo materialmente objecto para uma segunda vistoria “ad perpetuam rei memoriam” ao abrigo da nova DUP, já que não se verificam alterações físicas das mesmas desde a data dos relatórios respeitantes às vistorias já efectuadas, que suportem uma nova vistoria e respectivo relatório, pelo que a realização duma nova vistoria às parcelas com referência à nova DUP não iria mais que descrever os trabalhos desenvolvidos e as modificações na configuração original do terreno e a rodovia em questão, implicando o recurso por parte do perito dos elementos descritivos constantes dos primeiros relatórios de vistoria, legitimamente efectuados, tanto mais que nessa data a DUP ainda não tinha sido declarada nula e nem o foi com base em qualquer irregularidade imputável às vistorias.
Vejamos se lhe assiste razão.
De acordo com o disposto no artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA, o requisito do “fumus boni iuris” [ou aparência do direito] deve-se considerar verificado nas situações excepcionais de invalidade ostensiva ou grosseira do acto administrativo.
A situação de evidência a que alude este normativo, exactamente por ser excepcional, só deve ser aplicada quando se configurar um caso idêntico aos que aí são exemplificados, isto é quando ocorra uma situação em relação à qual notoriamente a pretensão formulada no processo principal obterá provimento.
Como se escreveu no acórdão do TCA Norte, de 15-1-2009, proferido no âmbito do Processo nº 191/08, “a evidência prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA não é uma evidência resultante da demonstração, antes constatável a olho nu, de tal forma que o mero juízo célere e sumário exigido ao julgador cautelar possa levar a uma certeza com evidentes repercussões no julgamento da causa principal”.
Com efeito – citando agora o acórdão do STA, de 18-3-2010, proferido no âmbito do Processo nº 066353 –, “a ilegalidade do acto só é "evidente" se algum dos vícios arguidos contra o acto for manifesta, indubitável, clara num primeiro olhar. Evidente é o que se capta e constata "de visu" sem a mediação necessária de um discurso argumentativo cuja disposição metódica permitirá o conhecimento "in fine", do que se desconhecia "ab initio". Porque as evidências não se demonstram, nunca é evidente a ilegalidade do acto fundada em vícios cuja apreciação implique demonstrações, ou seja, raciocínios complexos através dos quais se transite de um inicial estado de dúvida para a certeza de que o vício afinal existe”.
É que, como se escreveu no acórdão do STA, de 10-5-2007, proferido no âmbito do Processo nº 210/07, “há uma diferença irredutível entre captar uma evidência e realizar uma demonstração, pois esta, para além do uso normal de definições ou divisões, exige o recurso a argumentações que possibilitem o trânsito mental do já conhecido para o que inicialmente se desconhecia”.
Deste modo, constituindo os procedimentos cautelares processos expeditos que se bastam com uma apreciação meramente perfunctória, não tem cabimento a ideia [abusiva, mas aceite com inusitada frequência] de que naqueles se deverão apreciar com minúcia os vícios atribuídos à actividade administrativa – pois isso traria uma inadmissível duplicação do conhecimento dos vícios e feriria a natureza, o “iter” e as finalidades de tais procedimentos. Ou seja: não há que pormenorizadamente analisar se existe algum dos vícios que o requerente desde já imputa à conduta administrativa, pois esse é um assunto a resolver na acção administrativa especial. Apenas há que discernir se algum desses vícios é de tal modo evidente que nenhuma dúvida coloque a procedência da pretensão principal [cfr., por todos, os acórdãos do STA, de 14-6-2007, proferido no âmbito do recurso nº 0362/07, e deste TCA Sul, de 30-11-2011, proferido no âmbito do processo nº 08023/11].
No caso presente, a decisão recorrida surpreendeu no acto que o requerente pretende impugnar – de acordo com o invocado no artigo 38º do requerimento inicial, a decisão da entidade requerida de tomar posse administrativa da(s) parcela(s) objecto de expropriação, sem a prévia realização da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” e do depósito da quantia mencionada na alínea b) do artigo 20º do Cód. das Expropriações – uma ilegalidade que teve por manifesta, motivada pela declaração de nulidade da Declaração de Utilidade Pública, por parte do STA [cfr. acórdão do Pleno do STA, de 29-11-2006, a fls. 104/134 dos autos].
Não atentou, porém, a decisão recorrida na relevância de dois factos – pelo menos – alegados pela entidade requerida e ora recorrente, que se afiguram relevantes, em nosso entender, para pôr em crise a conclusão a que chegou.
Com efeito, a Declaração de Utilidade Pública – que esteve na génese do processo expropriativo – foi emitida em 30 de Maio de 1995 e, na sua sequência, foram realizadas as vistorias “ad perpetuam rei memoriam” às parcelas objecto da expropriação em 22-4-96, 19-6-96 e 3-2-98 [cfr. docs. de fls. 75/85 dos autos, juntos com a oposição].
A isto acresce o facto da entidade requerida ter procedido ao depósito na Caixa Geral de Depósitos, filial de ………., em 18-4-97, à ordem do tribunal da comarca de Cantanhede, das quantias de Esc. 206.778$00 [€ 1.031,40], relativa à expropriação da parcela nº ----------, com a área de 241 m2, de Esc. 584.739$00 [€ 2.916,67], relativa à expropriação da parcela nº ---------, com a área de 1.200 m2, e de Esc. 574.860$00 [€ 2.867,39], relativa à expropriação da parcela nº -----------, com a área de 670 m2, melhor identificadas nos pontos iii., iv. e iv. da matéria de facto assente [cfr. docs. de fls. 86, 87 e 88 dos autos, juntos com a aposição].
Após a realização da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” e o depósito da(s) quantia(s) devida(s) pela expropriação, nada impedia a entidade requerida de tomar posse administrativa das parcelas expropriadas e iniciar os trabalhos que estiveram na origem da DUP, ou seja, as obras de beneficiação da EN nº 234, entre --------- e -----------.
Isso mesmo foi alegado pela ora recorrente, que invocou que a obra em causa já foi executada, concluída e se encontra em serviço desde 1997 – logo, muito antes do STA ter declarado a nulidade da DUP –, tendo as parcelas em causa sido integralmente ocupadas com a obra, não existindo materialmente objecto para uma segunda vistoria “ad perpetuam rei memoriam” ao abrigo da nova DUP, já que não se verificam alterações físicas das mesmas desde a data dos relatórios respeitantes às vistorias já efectuadas, que suportem uma nova vistoria e respectivo relatório, pelo que a realização duma nova vistoria às parcelas com referência à nova DUP não iria mais que descrever os trabalhos desenvolvidos e as modificações na configuração original do terreno e a rodovia em questão, implicando o recurso por parte do perito dos elementos descritivos constantes dos primeiros relatórios de vistoria, legitimamente efectuados, tanto mais que nessa data a DUP ainda não tinha sido declarada nula e nem o foi com base em qualquer irregularidade imputável às vistorias.
Deste modo, a invocação dessa factualidade, em conjugação com o disposto no artigo 13º, nº 6 do Cód. das Expropriações, que prevê que renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do nº 1 do artigo 35º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24º, aproveitando-se neste caso os actos praticados [isto é, todos os que se sigam à DUP], permitia pôr em crise a evidência exigida pela alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, por a mesma estar dependente de demonstração e não ser constatável a olho nu, impedindo que o juízo célere e sumário exigido ao julgador cautelar pudesse levar a uma certeza com evidentes repercussões no julgamento da causa principal.
Por conseguinte, ao considerar que era evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, e ao conceder a providência com fundamento na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento.
A antecedente conclusão obriga-nos, porém, a apreciar se a providência cautelar requerida podia ser decretada ao abrigo da alínea b) do nº 1 do mencionado artigo 120º do CPTA, atento o que se dispõe no artigo 149º do CPTA.
E, mais uma vez aqui a resposta deve ser negativa.
A adopção das providências previstas na alínea f) do nº 2 do artigo 112º do CPTA depende dos critérios gerais previstos no artigo 120º, nº 1, alínea b) e nº 2 do CPTA [cfr., no sentido invocado, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 3ª edição revista, 2010, pág. 759].
A alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA faz depender a adopção de providências conservatórias da existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal [“periculum in mora”], desde que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito [“fumus non malus iuris”].
O “periculum in mora” constitui assim a origem da existência da tutela cautelar, e traduz-se “no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 3ª edição revista, 2010, pág. 804].
Deste modo, na verdade do “facto consumado”, o “periculum in mora” equivale à constatação de que se a providência cautelar for recusada se tornará impossível a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.
Ora, no caso em apreço, a concessão da providência não trará qualquer tutela acrescida aos interesses que o requerente pretende ver defendidos, na exacta medida em que, com a posse administrativa levada a cabo há mais de 15 anos, as parcelas em causa foram integralmente ocupadas com a obra, que entretanto já foi executada, concluída e posta ao serviço desde 1997, não existindo desta forma em termos materiais objecto para uma segunda vistoria “ad perpetuam rei memoriam” ao abrigo da nova DUP, uma vez que já que não se verificam alterações físicas das mesmas desde a data dos relatórios respeitantes às vistorias já efectuadas, que suportem uma nova vistoria e respectivo relatório. Por conseguinte, intimação da entidade requerida para se abster de tomar posse administrativa, antes da realização duma nova vistoria às parcelas com referência à nova DUP, não iria mais que descrever os trabalhos desenvolvidos e as modificações na configuração original do terreno e a rodovia em questão, implicando o recurso por parte do perito dos elementos descritivos constantes dos primeiros relatórios de vistoria.
E, mesmo em caso de procedência da acção principal, com a anulação duma eventual “decisão de tomar posse administrativa”, sem a prévia realização da “vistoria ad perpetuam rei memoriam” e do depósito da quantia mencionada na alínea b) do nº 1 do artigo 20º do Cód. das Expropriações, a ser admissível, sempre se afigura possível a restauração natural da esfera jurídica do recorrente.
Com efeito, muito embora a nulidade da DUP acarrete a impossibilidade absoluta daquela produzir quaisquer efeitos jurídicos [artigo 134º, nº 1 do CPA], o certo é que na sequência da emissão dessa mesma DUP foram praticados actos materiais que já não podem reverter-se: a entidade expropriante tomou posse administrativa das parcelas expropriadas, afectou-as ao fim previsto na DUP, ou seja, às obras de beneficiação da EN nº 234, entre Mira e Cantanhede, descaracterizando-as pelas obras nelas realizadas.
Assim, de nada serviria agora intimar a entidade expropriante para se abster de tomar posse administrativa das parcelas expropriadas, para que fosse realizada nova vistoria “ad perpetuam rei memoriam”, já que a realização desta redundaria num acto de conteúdo impossível, pelas modificações objectivas que as obras de beneficiação da EN nº 234, entre Mira e Cantanhede, provocaram nas parcelas a vistoriar.
E, no que respeita ao depósito do valor das indemnizações a pagar, atento o seu diminuto valor, sempre seria possível a reintegração da esfera jurídica do requerente sem o decretamento da presente providência, em caso de procedência da acção principal.
Portanto, ao contrário do decidido na sentença recorrida, entendemos que não se pode considerar demonstrada a verificação do requisito do “periculum in mora” em qualquer das suas vertentes, pelo que deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e indeferindo-se a providência requerida.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e indeferir o pedido de decretamento da providência.
Custas a cargo do requerente da providência e ora recorrido, neste TCA Sul e na 1ª instância.
Lisboa, 2 de Fevereiro de 2012
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Paulo Gouveia]
[Carlos Araújo (em substituição)]
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