| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso do acórdão do TAF- Leiria que, julgando parcialmente procedente a acção administrativa especial, condenou a aqui recorrente Caixa Geral de Aposentações (CGA) a proceder à aposentação do autor, com base no vencimento actualmente em vigor, nas condições vigentes antes da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, absolvendo a aqui recorrente dos restantes pedidos.
Em alegações a CGA formula as seguintes conclusões:
1.ª Conjugando a leitura do nº 2 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, com o nº 6 do artigo 1º da Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro, facilmente se conclui que o critério eleito pelo legislador nesta última norma é claro e objectivo, não tendo estabelecido qualquer distinção arbitrária ou discriminatória dos subscritores em razão dos serviços a que estes se encontram adstritos, não havendo, por esta via, qualquer violação do princípio da igualdade.
2.a Os processos de aposentação que deram entrada entre 2 e 15 de Janeiro de 2004 não podem ser apreciados à luz do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, ou de acordo com o regime vigente a 31 de Dezembro de 2005, porque o legislador expressamente o determinou, sem qualquer margem de dúvidas, coincidindo, na totalidade, todos os elementos de que depende o resultado da interpretação jurídica (literal, sistemático, histórico e teleológico).
3.a O direito económico-social a que se reporta o artigo 63.º da CRP traduz-se no direito à protecção dos cidadãos por um sistema de segurança social, e não o direito a uma qualquer modalidade especial ou específica de aposentação ou a uma fórmula específica de cálculo de pensões.
4,a As alterações introduzidas ao Estatuto da Aposentação e a revogação do referido Decreto-Lei n.º 116/85 pela Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, não atingiram o conteúdo essencial do direito à aposentação dos subscritores da CGA, seja nos termos gerais (artigo 37.°, n.º l e 2 do Estatuto da Aposentação - EA), seja na nova modalidade de aposentação antecipada (prevista no art.° 37.°-A do .EA) e, como tal, não implica «uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente».
5.a Como, aliás, o prova o facto de interessado/recorrido já reunir hoje, em Julho de 2006, mesmo com as alterações já introduzidas peia Lei n.º 60/2005, de 29 de Dezembro, condições para se aposentar antecipadamente com pensão de aposentação completa e sem qualquer penalização no seu montante.
6.a Pelo que a eficácia retroactiva ou a retroactividade inautêntica da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, não é inconstitucional por não se traduzir na violação de qualquer princípio ou disposição constitucional autónoma.
7,a Ainda que por mera hipótese, o interessado pudesse aposentar-se ao abrigo do Decreto-lei n.º 116/85, de 19/04, por força da alegada inconstitucionalidade decidida no douto Acórdão (o que não se concede), legalmente o despacho que lhe concedesse o respectivo direito à aposentação apenas poderia reportar-se às condições de facto (tempo de serviço e remuneração) existentes em 1(5) de Janeiro de 2004, por força dos n." 6 a 8 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, em conjugação com o artigo 43.°, n.º 1, al. a), do EA, e nunca à situação existente após o trânsito em julgado da sentença.
8.a O douto Acórdão deve ser revogado por ter efectuado uma incorrecta interpretação e aplicação da lei, designadamente, dos artigos 2.°, 13.° e 63.° da CRP, dos n.°s 1, 3,6 e 8 do artigo 1.° e artigo 2,° da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, com as legais consequências.
Nas suas contra-alegações de fls. 173 a 176 o recorrido defende que o acórdão recorrido se deve manter, julgando-se improcedente o recurso.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Nos termos do disposto no art. 713º, nº 6 do CPC, os factos provados são os indicados na sentença recorrida a fls. 114 e 115.
O Direito
O acórdão recorrido, julgando parcialmente procedente a acção administrativa especial, condenou a aqui recorrente Caixa Geral de Aposentações (CGA) a proceder à aposentação do autor, com base no vencimento actualmente em vigor, nas condições vigentes antes da entrada em vigor da Lei nº 1/2004.
A recorrente alega que o Acórdão recorrido deve ser revogado por ter efectuado uma incorrecta interpretação e aplicação da lei, designadamente, dos artigos 2.°, 13.° e 63.° da CRP, dos n.º 1, 3,6 e 8 do artigo 1.° e artigo 2,° da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro.
Vejamos.
No caso presente, verifica-se que, de acordo com a factualidade dada como assente, o Recorrido formulou o pedido de aposentação antecipada, mediante requerimento, datado de 07.10.2003 e apresentado na Estação Zootécnica Nacional, onde presta serviço, ao abrigo do disposto no DL. nº 116/85, de 19 de Abril, então em vigor.
A EZN, por seu lado, depois de devidamente instruído, de acordo com as exigências legais contidas neste diploma legal, enviou o pedido apresentado pelo Recorrido ao presidente do INIAP, que o remeteu à CGA, em 08.01.04.
O DL. nº 116/85 foi revogado pela Lei 01/04, de 15/1.
Dispõe o art. 1º da Lei 01/04 o seguinte:
(Caixa Geral de Aposentações)
1 - (,..)Os artigos 51.°e 53.° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n. ° 498/72, de 9 de Dezembro, nas redacções, respectivamente, da Lei n.o 30-C/92, de 28 de Dezembro, e do Decreto-Lei n.o 191-A/79, de 25 de Junho, passam a ter a seguinte redacção:
«Artigo 51. °
Regimes especiais
(…)
3 - Sem prejuízo de outros limites aplicáveis, a pensão de aposentação do subscritor sujeito ao regime do contrato individual de trabalho determina-se pela média mensal das remunerações sujeitas a desconto auferidas nos últimos três anos, com exclusão dos subsídios de férias e de Natal ou prestações equivalentes.
4 -(Anterior n. ° 3.)
Artigo 53. °
Cálculo da pensão
1 - A pensão de aposentação é igual à 36.aparte da remuneração mensal relevante, deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, com o limite máximo de 36 anos.
2 - A pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração líquida a que se refere o n.º 1.
(…)
2 -É aditado um artigo 37.°-A ao Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, com a seguinte redacção: «Artigo 3 7.º- A
Aposentação antecipada
1 - Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações que contem, pelo menos, 36 anos de serviço podem, independentemente de submissão ajunta médica e sem prejuízo da aplicação do regime da pensão unificada, requerer a aposentação antecipada.
2 - O valor da pensão de aposentação antecipada prevista no número anterior é calculado nos termos gerais e reduzido pela aplicação de um factor de redução determinado pela fórmula l —x, em que x é igual à taxa global de redução do valor da pensão.
3- A taxa global de redução é o produto da taxa anual de 4,5% pelo número de anos de antecipação em relação à idade legalmente exigida para a aposentação,
4 - O número de anos de antecipação a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão é reduzido de um por cada período de três que exceda os 36.»
3 - É revogado o Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril.
4 - É aditado um n.º 5 ao artigo 5. ° do Decreto-Lei n.º 128/90, de 17 de Abril, com a seguinte redacção:
«5 - A remuneração relevante para efeitos de desconto de quota e de cálculo da pensão de aposentação não pode ser inferior à estabelecida na convenção colectiva de trabalho aplicável nem superior à que respeite à categoria e escalão da carreira docente instituída para o ensino oficial correspondente ao mesmo tempo de serviço docente.»
5 - O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 327/85, de 8 de Agosto, passa a ter a seguinte redacção:
«Artigo 4.º
1 - …
2 -A remuneração relevante para efeitos de desconto de quota e de cálculo da pensão de aposentação não pode ser inferior à estabelecida na convenção colectiva de trabalho aplicável nem superior à que respeite à categoria e escalão da carreira docente instituída para o ensino oficial correspondente ao mesmo tempo de serviço docente.
3 - (Anterior n.°2.)»
6 - O disposto nos números anteriores não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de. aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados remam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, incluindo aqueles cuja aposentação depende da incapacidade dos interessados e esta venha a ser declarada pela competente junta médica apôs aquela data.
7 - Tratando-se de antigos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, o disposto no número anterior aplica-se aos requerimentos recebidos nessa Caixa até à data de entrada em vigor desta lei.
8 - Nos casos referidos nos n.os 6 e 7, quando o despacho a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, ou a declaração prevista na alínea b) do mesmo normativo legal sejam posteriores à data de entrada em vigor desta lei, a situação relevante para efeitos de fixação da aposentação é a existente nesta data.
Artº 2º
(Entrada em vigor)
A presente lei entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004. ".
Decorre, por seu lado do art 119,° da CRP, sob a epígrafe de
""Publicidade dos actos" que:
Artº 119º
(Publicidade dos actos)
"1. São publicados no jornal oficial, Diário da República:
a) Ás leis constitucionais;
b) As convenções internacionais e os respectivos avisos de ratificação, bem como os restantes avisos a elas respeitantes;
c) As leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais;
(…).
2 - A falta de publicidade dos actos previstos nas alíneas a) a h) do
número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos
de soberania, das regiões autónomas e do poder local implica a sua
ineficácia jurídica.
3. A lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as
consequências da sua falta, "
Por sua vez, estabelece o art. 5º do CC, sob a epígrafe "Começo da
vigência da lei", que:
"1. A lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial.
2. Entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em legislação especial, ".
Por outro lado, ainda, temos que no art. 1.º da Lei n.º 74/98, de 11/11 na redacção à data vigente (diploma alterado pela Lei n.º 2/05, de 24/1 e entretanto pela Lei n.º 26/06, de 30/6), sob a epígrafe de "Publicação", definiu-se que:
"1 - A eficácia jurídica dos actos a que se refere apresente lei depende da publicação.
2 - A data do diploma é a da sua publicação.
3 - O Diário da República é distribuído no dia correspondente ao da sua data.”
No art. 2.º do mesmo diploma com a epígrafe de "Vigência" fixou-se o seguinte regime:
"1 - Os actos legislativos e os outros actos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.
2 - Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor no 5.° dia após a publicação.
3 - A entrada em vigor dos mesmos diplomas ocorrerá, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, no 15 ° dia após a publicação e, em Macau e no estrangeiro, no 30.º dia.
4 - Os prazos referidos nos números anteriores contam-se a partir do dia imediato ao da publicação do diploma, ou da sua efectiva distribuição, se esta tiver sido posterior. "
Em sede de aplicação das leis no tempo, sob a epígrafe Aplicação das leis no tempo. Princípio geral, dispõe o artº 12º do CC,
que:
“1 - A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia
retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já
produzidos pelos factos que a lei se destina a regular,
2 - Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial
ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se,
em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando
dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas,
abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á, que a lei
abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data
da sua entrada em vigor.”
Por fim, estabelecem os art°s 2°, 13° e 266° da CRP que:
Artigo 2°
(Estado de direito democrático)
A República Portuguesa é um Estado de direito democrático,
baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e
organização política democráticas, no respeito e na garantia de
efectivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e
interdependência de poderes, visando a realização da democracia
económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia
participativa.
2. As pessoas colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos
deveres compatíveis com a sua natureza.
Artigo 13°
(Princípio da igualdade)
1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais
perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado
de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.
Artigo 266°
“(Princípios fundamentais)
1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”.
Dos preceitos que se transcreveram parece resultar que a lei, enquanto fonte imediata de direito, só se torna obrigatória e dotada de eficácia jurídica com a sua publicação no Diário da República, sendo que a data do diploma corresponde, face ao regime à data vigente, ao dia da sua publicação; e que, em princípio a lei só dispõe para o futuro e ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.
De tal quadro não resulta, porém, que o legislador ordinário esteja
impedido de conferir eficácia retroactiva a determinado diploma
legal.
Com efeito, não existe, no nosso ordenamento jurídico, uma
proibição geral de retroactividade.
A retroactividade da lei é expressamente decretada na Constituição
como excepcional (cfr. arts. 18.º, n.º 3, 29.º, n.º 4 e 103.º, n.º 3 da
CRP), sendo certo que a mesma lei constitucional só determina a
produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade de normas anteriores a partir do seu início de vigência.
A retroactividade é uma solução legislativa que necessita de ser
compatibilizada com os valores constitucionais, não se configurando
como uma solução disponível, de uma forma absoluta pelo legislador
ordinário.
Nessa medida, as limitações constitucionais à retroactividade hão-de compaginar-se com os valores da segurança, da igualdade e da protecção dos direitos fundamentais, relativamente aos interesses prosseguidos pelas normas retroactivas - cfr. neste sentido, entre outros, os Acs. do TC n°s 786/96, 408/99, 269/01 e 467/03, in Procs. n°s 445/92 de 19JUN.96, 590/98 de 29JUN.99, 149/95 de 20JUN.01 e 125/03 de 14.OUT.03, respectivamente.
Efectivamente, o princípio do Estado de Direito Democrático garante um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica. De tal entendimento não resulta que toda a norma retroactiva deva reputar-se inconstitucional, mas apenas aquela que viole de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade em geral depositam na ordem jurídica vigente. Por outro lado, temos que a conduta da Administração deve ser consentânea com a situação de facto e com o quadro legal vigente, à data da sua actuação, em obediência ao princípio “tempus regit actum”.
Por regra, em conformidade com o citado art, 12.° do CC, as normas de direito administrativo aplicam-se a iodos os factos e situações que ocorram no período da sua vigência.
Nessa medida, se a lei nova nada dispuser em contrário temos que se aplica também e imediatamente às situações que, tendo-se iniciado antes da sua entrada em vigor ainda subsistam e projectem a sua existência no futuro; contudo, a aplicação do regime gera! de eficácia temporal decorrente da lei nova pode ser afastado por normas transitórias, normas essas que, igualmente, devem observar os princípios e comandos constitucionais, mormente, o principio do Estado de Direito Democrático e os princípios dele decorrentes da confiança e da segurança jurídica.
Em função disso, entendemos que a realização e a efectivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos.
É, assim, que o princípio da protecção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, por forma a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica.
Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre as relações jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam (cfr. neste sentido os Acs. do TCAN, de 08.02.07, Rec. 01696/04.0BEPRT; de 22.02.07, Rec. 424/04BECBR; de 06.06.07, Rec. 426/04.BECBR e de 14.06.07, Rec. 01027/04.9BEBRG, cuja jurisprudência seguimos na elaboração do presente acórdão).
Ora, no caso dos autos, como já atrás se deixou referenciado, temos que o Recorrido, formulou a sua pretensão de aposentação antecipada, ao abrigo do regime legal definido pelo DL 116/85, de 19/4 em 07.10.2003, nos serviços competentes da EZN, tendo pela entidade competente sido remetido o respectivo processo à CGA em 08.01.04, depois de devidamente instruído de acordo com esse regime jurídico. Tal processado foi, entretanto, objecto de pronúncia por parte da CGA, através de ofício datado de 29.01.04, tendo o mesmo sido devolvido, com o fundamento de que o DL 116/85 foi revogado pela Lei 1/2004, de 15/1 e que o pedido de aposentação não fora enviado à CGA dentro do prazo estabelecido no n° 6 do art. 1º deste último diploma legal (cfr. 8 dos factos provados).
Por força do n.º 3 do art 1.° da Lei n.º 1/04 o regime especial de aposentação antecipada previsto no DL n.º 116/85, ao abrigo do qual se iniciou o procedimento administrativo, em questão, foi expressamente revogado.
No caso “sub judice”, a eliminação do regime especial previsto no DL. n.º 116/85 por parte do legislador afectou expectativas dos destinatários daquela prescrição legal.
Ora, não havia razão específica para os destinatários que haviam formulado os seus requerimentos com vista à sua aposentação ao abrigo daquele DL. tivessem de antecipar aquela mudança na ordem jurídica, designadamente, a imposição dum limite temporal e modo de definição do momento findo o qual aquele direito se extinguia.
Perante os considerandos anteriormente formulados importa saber se tais expectativas, no caso do Recorrente, eram legítimas, no sentido de merecerem a tutela do Direito, ou se o legislador, através do quadro transitório definido, acautelou a possibilidade de formação de tais expectativas, advertindo os destinatários da impossibilidade de manterem aquele regime de aposentação.
Tal como se aludiu a impossibilidade de previsão de uma mudança só frustra expectativas legítimas dos destinatários da norma em causa se estes não devessem razoavelmente contar com a possibilidade da mudança e, em particular, quando já haviam formulado pretensão junto da Administração fundada em regime normativo que lhe conferia um direito à aposentação antecipada.
A este propósito refere J. Cândido Pinho, in Estatuto da Aposentação - Anotado - Comentado - Jurisprudência, 2003, pág. 161), entendimento com que se concorda, quando afirma que “(.,.) o regime da aposentação determina-se em função do momento em que certos factos jurídicos se verificarem (factos determinativos da aposentação e da reforma).
Na aposentação exclusivamente voluntária (...), o facto a considerar é a data do despacho a reconhecer o direito à aposentação (...). Não releva, deste modo, a data da entrada do requerimento, até porque entre ela e a da resolução final a reconhecer o direito pode decorrer um período mais ou menos longo, no seio do qual possam advir alterações estatutárias ou legais que possam favorecer o requerente. É o que “de jure constituto” está definido. Porém, mal e em desrespeito constitucional, em nossa opinião.
Efectivamente, cremos que sempre deverá relevar a data em que é apresentado o requerimento nos casos em que à época o interessado já reúna em si os pressupostos efectivos para a concessão da aposentação. Na verdade, se na data em que a aposentação for peticionada já o funcionário dispuser das condições factuais para a aposentação, não faz sentido submeter o regime desta ao universo jurídico existente no momento em que a resolução definitiva vier a ser tomada uma vez que no momento em que faz o pedido já o direito se encontra adquirido. Pode entre a apresentação do requerimento e a decisão final interpor-se um intervalo de tempo mais ou menos prolongado que se reflicta negativamente sobre a esfera do requerente. Imagine-se, por exemplo, que na data em que a aposentação vem a ser decidida já os requisitos legais se alteraram (v.g., de 65 anos o limite subiu para 70; ou da verificação exclusiva do tempo de 36 anos de serviço pá rã a obtenção da reforma 'por inteiro', a lei nova passou a exigir um novo factor adicional de 65 anos de idade). Nos exemplos apontados, o requerente quando efectua o pedido já atingiu os 65 anos de idade ou já tinha perfeito os 36 anos de serviço. Tinha nesse instante uma séria, fortíssima e legítima expectativa de que a reforma lhe seria concedida nos moldes legais existentes e já conhecidos, nunca em função de requisitos futuros totalmente ignorados. Assim, é de entender que o regime aplicável é o existente na data em que o pedido é apresentado se estiverem já reunidos os pressupostos factuais de acordo com a lei vigente nessa ocasião. Se assim não se entender, estar-se-á a violar os princípios sagrados da boa fé e da confiança (art. 6.º-A do CPA), de consagração constitucional (art. 266. °, n.°2 da CRP) e que, enquanto corolários da segurança jurídica, se apresentam como pilares infra-estruturantes de um verdadeiro estado de direito, respeitador do indivíduo, das relações inter-individuais e administrativas e dos princípios jurídico-normativo que em cada momento as disciplinam (.,,). "
E a propósito da alteração legislativa introduzida pelo art. 9.° da Lei n.º 32-B/02, de 30/12, entretanto julgada inconstitucional, conclui o mesmo Autor, na mencionada obra, a pág. 162 que: “(...) Alterações legais que, por conseguinte, venham a ocorrer posteriormente à data do requerimento somente serão de relevar nos casos em que se repercutam positivamente na esfera dos interessados, ou seja, quando se mostrem mais favoráveis aos interesses dos visados. Se o interessado manifesta a sua vontade e exercita o seu direito num dado momento, mostrando que quer ver a sua situação resolvida ao abrigo do regime vigente nessa altura, não poderá o caso ser resolvido senão pela lei desse momento. A lei nova não pode, assim, retroagir os seus efeitos sobre uma situação de facto consolidada anteriormente (cfr. art. 13.° do CC).
É um pouco essa preocupação que subjaz ao art. 09. °, n. ° 6 da Lei n. ° 32-8/2002, de 30/12, na medida em que garante a aplicação da lei anterior aos si4hscrit.ores cujos processos sejam enviados à CG A
até 31/12/2002. Mas, ainda assim, esta salvaguarda está aquém da garantia plena que tem que ser reconhecida a quem em 31/12/2002 reunisse as condições para a aposentação mais favorável segundo o regime anterior. Cremos na verdade, que o que importa é a data da verificação dos pressupostos, não a data do envio, que até pode, e nalguns casos, até terá mesmo que ser posterior (basta pensar nas situações em que os pressupostos se reúnem apenas no final do ano; é bom de ver que nesses casos, os serviços não terão tempo de enviar o processo devidamente instruído até 31/12). Essa inquietação, porém, é sossegada pelo n. ° 8 do mesmo art 09. °, ao firmar o postulado de que relevante é, afinal, a situação material existente em 31/12/2002 (...)”.
Transpondo, para o caso dos autos, os considerandos acabados de tecer temos que, perante o quadro jurídico vertente, não poderá deixar de se considerar que a actuação a desenvolver pela CGA na análise da pretensão do autor, aqui recorrido, terá de ser feita à luz do regime decorrente do DL n.º 116/85 e não, como sustenta a Recorrente, ao abrigo do novo regime legal decorrente da Lei n.º 1/04 sob pena de se violarem os valores e princípios da protecção da confiança, da boa fé e da segurança jurídica que devem nortear e pautar um Estado de Direito Democrático.
É certo que numa interpretação estritamente literal das disposições conjugadas dos arts. 1º-6 e 2° da Lei n.º 1/04 o regime de aposentação antecipada previsto e regulado no DL n.º 116/85 não se aplicaria aos processos de aposentação que tivessem sido enviados à CGA em data posterior a 01/01 /2004, já que atendendo à data em que o processo de aposentação do Recorrente foi enviado à CGA - 08.01.04, não lhe seria aplicável aquele DL., mas sim o regime previsto no art. 37.°-A EA, aditado pelo n.º 2 do art. 1º da Lei n.º 1/04).
No entanto, entendemos que não é essa a interpretação mais curial desse quadro legal.
De facto, a Lei n.º 1/04 foi aprovada pela Assembleia da República em 04.12.03 e só veio a ser publicada, gozando de força de lei e de eficácia, em 15 de Janeiro de 2004 quando o Recorrido havia formulado a sua pretensão de aposentação antecipada em 07.10.03 e fundado num quadro legal no qual confiava legitimamente e do qual poderia esperar, nos termos do art. 3º, nº 1 do DL n.º 116/85, um prazo de 30 dias contado da data da entrada do seu requerimento, para o processo ser informado pelo respectivo departamento, designadamente quanto a inexistência de prejuízo para o serviço, para a sua submissão a despacho de concordância por quem tiver poderes para esse efeito e obtido esse à sua remessa para a CGA.
“O interessado uma vez formulada a sua pretensão deixa por completo de controlar o procedimento administrativo tendente à análise do pedido de aposentação.
Assim, não pode o mesmo ser responsabilizado ou prejudicado pela demora na actuação dos serviços da Administração, não sendo legitimo que o mesmo, confiando no regular e normal andamento dos processos e no respeito escrupuloso dos prazos, venha a ser confrontado com o incumprimento daqueles prazos e penalizado na sua esfera jurídica por motivos aos quais é alheio e que apenas são assacáveis a omissão da Administração.
Sob pena de enfermar de inconstitucionalidade pensamos que tanto a letra como o espírito da norma transitória inserta no n.º 6 do art. 1.° na sua conjugação com o n.º 8 do mesmo normativo legal vão no sentido de não ser de aplicar o disposto nos n.°s l a 5 aos subscritores cujos processos de aposentação tenham sido formulados e enviados à CGA pelos respectivos serviços ou entidades, desde que os interessados reunissem até 31.DEZ.03 as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação. O que o legislador ordinário pretendeu foi salvaguardar as situações dos subscritores cujos processos de aposentação se haviam iniciado antes de 3LDEZ.03, desde que os mesmos reunissem, àquela data, os respectivos requisitos.
Atente-se, aliás, para o efeito o regime vertido no n.º 8 do art. l.° da
citada Lei. A não se interpretar deste modo este quadro legal, num esforço para o compatibilizar com a CRP, temos que outra solução não nos resta que não seja a de considerar tal regime transitório definido na Lei 01/04 como violador dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica estruturantes dum Estado de Direito Democrático - Cfr. art°s. 2.°, 3.° e 266º- 2 da CRP - e nessa medida como inconstitucional.
De facto, o Recorrente ao efectuar o pedido de aposentação antecipada, na vigência do DL. nº 116/85 tinha, uma legítima expectativa de que a reforma lhe seria concedida nos moldes legalmente existentes e ao abrigo dos quais formulou a sua pretensão, mas nunca em função de requisitos futuros totalmente ignorados e que vieram a ser introduzidos pela Lei n.º 01/04.
Formulada pretensão junto da Administração ao abrigo de determinado quadro legal é de entender que o regime aplicável será o existente na data em que o pedido é apresentado, devendo ser à sua luz que a pretensão terá de ser analisada.
A lei nova não pode legitimamente retroagir os seus efeitos sobre uma situação de facto consolidada, anteriormente - dedução de requerimento contendo pretensão de aposentação ao abrigo de determinado regime legal - quando a confiança do cidadão na manutenção da situação jurídica com base na qual tomou a sua decisão foi violada duma forma que se reputa de intolerável por efeito duma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, não podia contar e sem que a necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos se devam considerar prevalecentes.
Um regime transitório como o consagrado na Lei 01/04 que se abstrai por completo da data em que é formulado o requerimento
contendo pedido de aposentação antecipada ao abrigo do DL n.º 116/85, que se limita a atender apenas à data em que o processo deu entrada ou tinha de ter dado entrada na CGA, penalizando e prejudicando os administrados cujos processos deram entrada na CGA após a entrada em vigor daquela Lei e por motivos a que os mesmos são absolutamente alheios não pode ter-se como respeitador dos princípios em referência.
Cremos, por conseguinte, que o que importa para assegurar no caso os princípios constitucionais em questão é a data da dedução da pretensão e não a data do envio a qual até pode, e nalguns casos, até terá mesmo que ser posterior.
Aliás, essa inquietação preside ao próprio teor da solução consagrada no n.º 8 do mesmo art. 01.° quando ali se firma o postulado de que o que é relevante é, afinal, a situação material existente em 31DEZ.03.
As regras basilares dum Estado de Direito Democrático - Cfr. art° 2.° da CRP - reclamam que, no caso, a confiança e segurança na situação jurídica preexistente haverá de prevalecer sobre a medida legislativa que veio agravar a posição do cidadão e isso porque, tendo tal confiança, nesse caso, maior relevo constitucional que o interesse público subjacente à alteração legislativa em causa, é justo que o conflito se resolva daquela maneira postulando um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações
inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar.
Refira-se, por outro lado, que se é certo que o art, 43.° do EA incorpora uma previsão genérica de possibilidade de mudança de regimes, ao determinar que o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação, tal não significa, sob pena também de inconstitucionalidade do normativo, que perante um pedido de aposentação formulado ao abrigo dum determinado quadro legal, no qual se consagrava a possibilidade de aposentação antecipada, o mesmo venha a ser rejeitado ou devolvido pelo simples facto de entretanto se ter publicado novo quadro legal que eliminou aquela forma de aposentação e que fez aplicação desse novo regime legal a procedimentos administrativos que estavam já em curso e que se haviam legitimamente fundado num quadro legai que à data da sua interposição vigorava. Como justificar ou considerar adequada e respeitadora da Lei Fundamental uma solução legal transitória que permite que dois interessados que hajam formulado a mesma pretensão - aposentação antecipada ao abrigo do DL n.º 116/85 - num mesmo dia (v.g., 01/09/2003 ou outra qualquer data até 31/12/2003) possam ver a Administração decidir em sentidos diametralmente opostos pelo simples facto de quanto a um dos indivíduos o processo se haver desenvolvido com respeito dos prazos e o processo ter dado entrada na CGA antes de 31/12/2003 e quanto ao outro por omissão da Administração o processo só ter dado entrada após aquela data. Não é jurídica e eticamente sustentável e defensável uma tal solução. Não está aqui em causa a constituição ou não dum direito adquirido por parte dos interessados à aposentação antecipada mas apenas a tutela legítima do interesse na confiança e na segurança jurídicas de todos aqueles que já haviam formulado pretensão invocando um quadro legal de referência e que confiadamente esperavam uma decisão ao abrigo do mesmo quadro legal pretensivo. Note-se que nesta sede não se está a tutelar posições ou eventuais direitos de cidadãos que à data da entrada em vigor da nova lei ainda não haviam formulado qualquer pretensão pois relativamente a estes é legítimo o operar e a aplicabilidade do novo regime legal visto os mesmos não deterem posição ou situação substantiva merecedora de protecção da confiança e da segurança jurídica. Já o mesmo não pode ser entendido quanto a todos aqueles que tinham formulado requerimento segundo regime legal que à data vigorava e visando um determinado objectivo.
Deve, assim, concluir-se pela inconstitucionalidade material das normas vertidas no n.º 6 do art° 1º e do art° 2.° da Lei n.º 01/04 quando entendidas no sentido, como faz agora a CGA nos presentes autos, de que não é aplicável o regime do DL. n.º 116/85 aos processos que se iniciaram antes de 31/12/2003 pelo simples facto de não terem dado entrada na CGA até à data da entrada em vigor daquela Lei, por violação conjugada do dispostos nos art°s 2,° e 266.° da CRP - princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica inerentes ao princípio do Estado de Direito.
Em função disso, será de atender ao regime decorrente do DL n.º
116/85.” - cfr. Ac. TCAN de 14.06.07, acima indicado.
Nesta medida, a decisão da CGA objecto de apreciação na presente
acção administrativa, assentando os seus pressupostos na interpretação que fez dos citados normativos, cuja interpretação este tribunal recusa, por entender contrariar a mesma a CRP, padece de ilegalidade que a invalida, tal como entendeu o acórdão recorrido.
Improcedem, consequentemente, as conclusões de recurso, sendo de manter a decisão recorrida.
Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido;
b) - condenar a recorrente nas custas, fixando-se em 5 UC a taxa de justiça, já com redução a metade (arts. 73º-D, nº 3 e 73º-E, nº 1, al. b) CCJ).
Lisboa, 18 de Outubro de 2007 |
