II. Terão de ser alegados e provados factos donde se possa fundar a produção de graves prejuízos e que estes sejam superiores aos que resultariam do levantamento da suspensão dos efeitos do ato de adjudicação.

III. Decorre do n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA que o efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.

IV. Desde que verificadas as condições previstas no artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA, o legislador erigiu o efeito suspensivo automático como efeito jurídico regra, dependendo o deferimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da verificação de pressupostos exigentes, a saber: (i) o grave prejuízo para o interesse público ou (ii) existir uma clara desproporção das consequências lesivas para outros interesses envolvidos, ou seja, a desproporcionalidade entre os interesses em presença.

I – RELATÓRIO

A Entidade Demandada, I......, S.A., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 30/11/2020, que no âmbito da ação de contencioso pré-contratual instaurada pela R…………, SA, contra a Entidade Demandada e as Contrainteressadas, melhor identificadas em juízo, indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.

“1. No âmbito das obrigações legais da I….. S.A. destaca-se toda a atividade associada ao cumprimento dos critérios de gestão de combustível, enquadrados na legislação do Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SDFCI), estando as vias rodoviárias inseridas na rede secundária de faixas de gestão de combustível (FGC).

2. A I…. S.A. assegura os trabalhos de conservação/manutenção da rede rodoviária através de contratos trienais de conservação corrente – CCC, os quais englobam os diferentes trabalhos com vista a preservar a vida útil dos diversos ativos rodoviários.

3. Neste âmbito, englobam-se as designadas atividades ambientais (capítulo com maior investimento logo após a conservação de pavimentos), com uma vasta tipologia de trabalhos (ceifas, corte seletivo de vegetação, podas, abates, plantações e sementeiras, entre outros), que permitem manter as condições de segurança da circulação, bem como assegurar a preservação do património vegetal na envolvente das vias.

4. Os trabalhos necessários à manutenção das FGC foram até 2017 desenvolvidos no âmbito destes contratos.

5. No entanto, após os acontecimentos do Verão de 2017, tornou-se mais abrangente e com critérios mais exigentes a execução dos trabalhos necessários para dar cumprimento à legislação do SDFCI.

6. Também se tornou obrigatório, conforme disposto nas Leis do Orçamento do Estado (LOE) para 2018, 2019 e 2020, a intervenção em todos os espaços florestais independentemente de existirem Planos Municipais de Defesa da Floresta contra Incêndios (PMDFCI) aprovados.

7. Complementarmente, a obrigação de entrar em domínio privado, sempre que necessário para cumprir a gestão de combustível numa faixa de 10m, extravasa o objeto definido para os CCC, que apenas abrangem os trabalhos dentro do domínio rodoviário, pelo que é impossível intervencionar estes espaços com este instrumento contratual.

8. Neste contexto, com este alargamento de âmbito, os CCC não estavam dimensionados para a resposta necessária ao quadro legal, face à especialização dos trabalhos em causa, o local onde os mesmos decorrem, marginalmente à via, entrando em domínio privado, a que acresce o prazo para a realização dos trabalhos, não compatível com os meios existentes e o intervalo de tempo disponível nos contratos para a sua execução.

9. Assim, para obviar este problema, desde 2018 que os CCC têm sido complementados com outros contratos específicos, que permitiram, embora com dificuldades operacionais, envolvendo escassez de meio dos adjudicatários, face à grande procura por todas as entidades gestoras de infraestruturas, e também por questões meteorológicas e dificuldades de acesso aos terrenos, ter uma resposta mais dimensionada para as necessidades.

10. Face à experiência adquirida nestes dois anos, com elevado número de procedimentos contratuais implicando um grande acréscimo da atividade de gestão administrativa e operacional dos mesmos, entendeu-se, face à dimensão dos trabalhos envolvidos tanto operacional como financeiramente, a que acresce a impossibilidade de executar trabalhos em propriedade privada, individualizar esta tipologia de atividade adotando uma gestão num contrato individualizado das restantes atividades incluídas nos CCC, mais vocacionadas para trabalhos típicos de engenharia civil.

11. Neste contexto, operacionalizou-se um novo modelo de gestão da manutenção rodoviária, em que as atividades de cariz ambiental estão englobadas num contrato dedicado, os ETGV, em regime plurianual, assegurando-se nos CCC as atividades de pavimentação, drenagem, manutenção de taludes, limpezas, segurança, manutenção de obras de arte, entre outras, visando a manutenção dos ativos rodoviários e a segurança da exploração rodoviária, visando garantir o cumprimento das obrigações legais e contratuais que impendem sobre a Empresa e os princípios da boa gestão empresarial.

12. Tal como nos CCC, seguiu-se a organização distrital, de modo a compatibilizar os dois contratos no mesmo distrito, o que levou ao lançamento de um procedimento com 18 lotes.

13. A preparação deste procedimento decorreu em 2019, na perspetiva de se efetuar a contratualização em 2020, tendo o anúncio do concurso público sido publicado apenas em 16 de março 2020, por a Portaria de extensão de encargos ter sido publicada a 6 de março.

14. A necessidade, ainda em 2020, dos presentes contratos de ETGV, justifica-se dado que os CCC já estão exauridos de quantidades para assegurar a realização dos trabalhos de gestão de vegetação que permitam o cumprimento da legislação.

15. Como forma de colmatar o impacto do atraso no início destes contratos e porque a empresa já tinha sido notificada pelas entidades fiscalizadoras da necessidade de efetuar trabalhos de gestão de combustível em alguns distritos, recorreu-se a adicionais aos CCC, com trabalhos a mais, os quais estão sujeitos aos limites constantes do Código de Contratação Pública.

16. No entanto, para a campanha de 2021 já não é possível dotar os atuais CCC de quantidades que permitam dar resposta às necessidades, com a agravante que com estes contratos não é possível executar trabalhos em domínio privado, dado que este não faz parte do objeto destes contratos.

17. Deste modo, os contratos ora impugnados são imprescindíveis para se cumprir as obrigações da IP no âmbito do SDFCI, o que não é possível com os CCC.

18. Assim, com atraso no início das presentes empreitadas, a IP deixa de poder assegurar, em 2021, o cumprimento das suas obrigações de limpeza das faixas de gestão de combustível, incumprindo o seu dever de prevenção previsto no SDFCI, que define que os trabalhos devem estar concluídos antes do início do período crítico, isto é, em 1 de Julho.

19. Desta forma, a IP ficará também sujeita às consequentes notificações por incumprimento por parte das autoridades competentes e eventualmente contraordenações com os respetivos pagamentos de multas.

20. Mas, mais preocupante ainda, o incumprimento de limpeza das faixas de gestão de combustível aumentará exponencialmente o risco de incêndios, com consequências imprevisíveis, urgindo, por isso, evitar a todo o custo, a repetição das tragédias que ocorreram em 2017.

21. Nos termos do n.º 6 do Decreto-Lei n.º 91/2015, de 29 de maio, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 104, de 29 de maio de 2015, a I......, S.A é gestora das infraestruturas rodoviárias e ferroviárias.

22. Segundo determina a alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei 124/2006, de 28 de Junho, sob a epígrafe “Redes secundárias de faixas de gestão de combustível”, nos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI é obrigatório que a entidade responsável pela rede viária providencie a gestão do combustível numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m.

23. A alínea r), do n.º 1, do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de Junho, determina que «Gestão de combustível» é a criação e manutenção da descontinuidade horizontal e vertical da carga combustível nos espaços rurais, através da modificação ou da remoção parcial ou total da biomassa vegetal, nomeadamente por pastoreio, corte e ou remoção, empregando as técnicas mais recomendadas com a intensidade e frequência adequadas à satisfação dos objetivos dos espaços intervencionados.

24. Os critérios para a gestão de combustíveis no âmbito das redes secundárias de gestão de combustível encontram-se previstos no Anexo ao Decreto Lei 124/2006, de 28 de Junho.

25. Na sequência dos incêndios florestais que afetaram Portugal em 2017, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 161/2017, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 210, de 31 de outubro de 2017, veio determinar o reforço da atuação no âmbito da Limpeza das Bermas e Faixas de Gestão de Combustível da Rodovia e da Ferrovia, visando contribuir eficazmente para o Sistema de Defesa da Floresta contra Incêndios.

26. Ao considerar, como refere a douta sentença na página 16, estes contratos como um complemento e um incremento [aumento/desenvolvimento] do modelo de gestão implementado e dos trabalhos já contratualizados e executados ou a executar, a Entidade Demandada não quer dizer que estes trabalhos são de menor importância do que os outros ou, ainda, que são repetidos ou alternativos.

27. Na verdade, estes trabalhos, determinados na sequência das recentes alterações ao Sistema de Defesa da Floresta contra Incêndios (SDFCI), estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de Junho, são um desenvolvimento do modelo de gestão implementado.

28. Apesar de a presente ação tramitar como um processo urgente, com prazos abreviados, como lembra a douta sentença na página 16, mas que admite a possibilidade de interposição de recursos, não podemos esquecer que são vários lotes e que, além da Autora e da Ré, existem diversos contrainteressados, pelo que a resolução do processo poderá não ter uma tramitação tão célere como previsto.

29. Além disso, o elevado risco de incumprimento dos trabalhos até 1 de Julho de 2021, referido na página 15 da douta sentença, não representa só a possibilidade da instauração de processos de contra-ordenação e o pagamento de multas, mas também o risco de incêndios que com esta contratação se pretendem evitar.

30. É fundamental ainda esclarecer que embora, como menciona a douta sentença nas páginas 15 e 16, a Entidade Demandada não fique totalmente impossibilitada de executar todos os trabalhos de conservação e manutenção das vias, a IP fica impedida de executar trabalhos de limpeza das bermas e faixas de gestão de combustível da rodovia, que são de extrema importância, pois visam contribuir eficazmente para o sistema de defesa da floresta contra incêndios.

31. Na verdade, inversamente ao que a douta sentença refere nas páginas 15 e 16, existe claramente um dano que implica a ocorrência de um grave prejuízo para o interesse público pois este contrato visa evitar que tragédias como aquelas que ocorreram em junho e outubro de 2017 sucedam novamente.

32. Ao contrário do que refere a douta sentença, na página 16, a situação factual trazida a estes autos evidencia a produção de danos gravemente prejudiciais para o interesse público prosseguido pela Entidade Demandada, com a manutenção do efeito suspensivo automático.

33. Por isso, ao contrário do que refere a douta sentença, na página 16, deverá concluir- se pela manutenção do efeito suspensivo automático.

34. Face ao exposto, dado que os danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo são superiores aos que podem resultar do seu levantamento, deverá, nos termos do n.º 4 do artigo 103.º - A do CPTA, ser levantado o efeito suspensivo.”.

Pede que seja concedido provimento à presente apelação, revogando-se o despacho recorrido e substituindo-se por outro que defira o levantamento do efeito suspensivo, nos termos do n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA.

“1. A I......, S.A., aqui Recorrente, não se conformando com a Sentença proferida em 30.11.2020 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da impugnação do acto de adjudicação, veio dela interpor recurso.

2. Concretamente, no entender da Recorrente, “(…) os danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo são superiores aos que podem resultar do seu levantamento” pelo que “deverá, nos termos do n.º 4 do artigo 103.º - A do CPTA, ser levantado o efeito suspensivo”.

3. Contudo, entende a Recorrida que não assiste qualquer razão à Recorrente. Vejamos:

4. Nos termos previstos no n.º 4 do art. 103º-A do CPTA “O efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos”.

5. Em comentário ao art. 103º-A do CPTA, referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que (…) o preceito faz depender o levantamento do efeito suspensivo automático do preenchimento de pressupostos exigentes, no que diz respeito aos danos que podem resultar da manutenção do efeito suspensivo: a regra é o efeito suspensivo automático, que só deve ser levantado em circunstâncias particularmente exigentes. (Negrito nosso) (…) o levantamento do efeito suspensivo só pode ser decretado quando se verifique comprovadamente, que da manutenção desse efeito resultaria um desequilíbrio desproporcionado entre os interesses envolvidos (Negrito e sublinhado nosso), em desfavor da entidade demandada ou dos contrainteressados. A referência (…) ao «grave prejuízo para o interesse público» e à lesão «claramente desproporcionada dos outros interesses envolvidos» tem, entretanto, o alcance de clarificar que, para a obtenção do efeito suspensivo, não é suficiente a invocação abstracta pelos requerentes de prejuízos genéricos, sendo antes exigível a demonstração em concreto dos danos que a manutenção do efeito suspensivo acarreta para o interesse público ou os interesses privados relacionados com a adjudicação (…)”, (Negrito e sublinhado nosso), Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos “, 4ª Edição, 2018, Almedina, págs. 844 e 845.

6. Acontece que, no presente caso, a Recorrente não demonstrou, conforme lhe era exigível, que o diferimento da execução do contrato se afigura gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.

7. A Recorrente limitou-se a formular, com o seu pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da impugnação do acto de adjudicação, uma série de afirmações sem cuidar de demonstrar a factualidade genericamente descrita, não tendo junto aos autos qualquer documento comprovativo do por si alegado, como lhe era exigível.

8. A Recorrente não conseguiu, assim, justificar, pelo menos de forma convincente, por que motivo o efeito suspensivo do acto impugnado, por si só, determinará o incumprimento dos seus deveres legais, levando à aplicação de coimas pela prática de contra-ordenações (que a Recorrida não identifica) que para si seriam lesivas.

9. Acresce que, a Recorrente não conseguiu, de igual modo, justificar, pelo menos de forma convincente, por que motivo o efeito suspensivo do acto impugnado a impede de assegurar as adequadas condições de segurança da circulação na rede sob sua jurisdição, pelas alegadas dificuldades acrescidas na gestão da vegetação que a envolve, na medida em que esta não explica, não pormenoriza nem demonstra essas alegadas dificuldades.

10. De facto, perante a situação factual apresentada, mal se compreende que a Recorrente venha agora recorrer da sentença recorrida com fundamento num alegado erro de julgamento por incorrecta interpretação dos factos apresentados.

11. É que, com o seu pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da impugnação do acto de adjudicação, a Recorrente não logrou demonstrar, designadamente:

a) Que os contratos impugnados são imprescindíveis para se cumprir com as obrigações no âmbito do SDFCI e, de qualquer modo,

b) Que o diferimento da execução dos contratos impugnados a impede de cumprir com as suas obrigações no âmbito do SDFCI;

c) Que o diferimento da execução dos contratos impugnados representa o risco de lhe serem instaurados processos de contra-ordenação com os respectivos pagamentos de coimas e o risco de incêndios.

Senão vejamos:

12. A Recorrente referiu no seu pedido de levantamento do efeito suspensivo automático que os contratos de conservação corrente (CCC) “já não possuem quantidades suficientes nas rúbricas necessárias aos trabalhos de limpeza, como seja o corte selectivo e o abate, pelo que urge avançar com a execução dos contratos” e que a necessidade da contratação aqui em causa se justifica “pela insuficiência de condições nos CCC para assegurar a realização dos trabalhos de gestão de vegetação que permitam o cumprimento da legislação em vigor e os princípios da boa gestão empresarial. Considera-se que com estes contratos é incrementada a eficiência do serviço e a qualidade do mesmo” (Negrito nosso).

13. Pelo que, a justificação dada pela Recorrente para a contratação aqui em causa, resulta inequivocamente na necessidade de esta complementar os contratos CCC existentes e, por isso, o modelo de gestão implementado e dos trabalhos já contratualizados e executados com vista ao incremento da eficiência e qualidade do serviço.

14. Com efeito, o que se constata é que a Recorrente não logrou demonstrar que os contratos impugnados são imprescindíveis para o cumprimento das suas obrigações no âmbito do SDFCI.

15. Assim, bem andou o Tribunal a quo ao considerar “(…) que a necessidade de contratualização dos trabalhos em causa nestes autos, se traduz num complemento a outros trabalhos – também de limpeza e manutenção – os quais integram os contratos de conservação corrente. O que implica dizer que, os trabalhos objecto dos contratos a celebrar – por referência aos lotes contratualizados – não são os únicos contratados pela Entidade Demandada neste âmbito, existindo outros – no âmbito dos contratos de conservação corrente – que os presentes visam complementar” e ao concluir que “Nesta conformidade, a suspensão o acto de adjudicação, que culminará com o atraso no início da execução dos trabalhos, não fará com que a Entidade Demandada deixe de realizar de modo absoluto os trabalhos de execução de manutenção da via. Ou seja, a Entidade Demandada não deixará de cumprir, de forma absoluta, com as suas obrigações nesta matéria. Na medida em que, no tempo que mediará até ao início da execução destes trabalhos, não ficará impossibilitada de executar os demais.”.

16. Mas ainda que assim não fosse, e sem nada conceder, certo é que a Recorrente não logrou demonstrar em que medida é que o diferimento da execução dos contratos impugnados, até que seja proferida decisão no processo principal, a impede de cumprir com as suas obrigações no âmbito do SDFCI.

17. De facto, conforme alega a Recorrente, o eventual incumprimento dos seus deveres legais apenas ocorrerá se os trabalhos de limpeza das faixas de gestão de combustível não estiverem concluídos até ao dia 01 de Julho de 2021.

18. Ora, estando nós no Outono, não se vislumbra em que medida é que a manutenção do efeito suspensivo até que venha a ser proferida sentença no processo principal poderá vir a impedir a Recorrente de cumprir com os trabalhos de limpeza das faixas de gestão de combustível até ao dia 01 de Julho de 2021. E, isto por duas ordens de razão:

19. Desde logo do ponto de vista técnico, carece de sentido realizar trabalhos de gestão da vegetação no decurso da presente estação do ano (Outono), na medida em que, em resultado da chuva - que é normal ocorrer nesta época do ano e que, de resto, se tem efectivamente verificado - e, consequentemente, do expectável crescimento de combustível com o início da primavera, tal gestão revelar-se-á absolutamente inútil.

20. A este propósito, de referir que das peças do procedimento não se extrai um plano de trabalhos temporalmente delimitado para o adjudicatário prestar os serviços em apreço, limitando-se o Caderno de Encargos a fixar o prazo de duração da execução dos contratos.

21. Acresce que, dada a natureza urgente da presente acção de contencioso pré-contratual, não se afigura minimamente verosímil que até 01 de Julho de 2021 não venha a ser proferida decisão nos presentes autos, sendo, assim, meramente remota a possibilidade de incumprimento dos deveres legais por parte da Entidade Demandada por falta de execução dos trabalhos de gestão e de limpeza da faixa combustível.

22. Com efeito, bem andou o Tribunal a quo ao entender que “No caso em apreço, estamos a falar da inexecução de parte dos trabalhos de conservação e manutenção a levar a cabo pela Entidade Demandada, e não a sua totalidade; sendo que, as consequências que a Entidade Demandada invoca como sendo decorrentes do retardamento da sua execução; isto é, o risco de incumprimento dos trabalhos até 1 de Julho de 2021 e a instauração de processos de contra-ordenação e pagamento de multas, são, na verdade, riscos hipotéticos e não efectivos ou altamente prováveis (…) Acresce que, a presente acção tramita como um processo urgente, com prazos abreviados, que seguindo o seu rito processual normal, terminará com a decisão de 1.ª instância, ou, eventualmente, após recurso para o TCA. Também, eventualmente, pode ocorrer um recurso de revista para o STA, mas aqui, apenas se verificados os requisitos apertados para esta 3.ª via de recurso. Por conseguinte, atendendo à forma processual utilizada, esta acção terá uma tramitação célere” (cfr. págs. 14 e 15 da sentença recorrida).

23. De igual modo, a Recorrente também não logrou demonstrar em que medida é que o diferimento da execução dos contratos impugnados até que seja proferida decisão no processo principal representa o risco de lhe serem instaurados processos de contra- ordenação com os respectivos pagamentos de coimas. Porquanto,

24. Mesmo num hipotético cenário de incumprimento iminente das suas obrigações legais, o que sem nada conceder e apenas por dever de patrocínio se concebe, a Recorrente sempre tem ao seu dispor os meios legais que lhe permitem impedir essa eventual situação de incumprimento.

25. A título de exemplo, veja-se que a Recorrente não está impedida de, nesse hipotético cenário, poder celebrar contratos ao abrigo de um procedimento por Ajuste Directo por motivos de urgência imperiosa, nos termos previstos na al. c) do n.º 1 do art. 24º do Código dos Contratos Públicos.

26. Assim, em face do que vem exposto, não se vislumbra, portanto, qualquer fundamento para que possa haver lugar in casu à aplicação de coimas ou que venha a ser lesado o interesse público.

27. É que, eventual prejuízo que a Recorrente possa vir a sofrer, e que aqui não é possível representar, ainda que suportado pelo erário público, não poderia de forma alguma ser considerado gravemente prejudicial para o interesse público.

28. Até porque, repare-se que é aliás o interesse público que demanda a aplicação de sanções em face do incumprimento das obrigações que a lei comete às entidades responsáveis pela gestão das faixas de combustível.

29. E, nessa medida, bem andou o Tribunal a quo ao referir na pág. 14 da sentença recorrida que “(…) o propósito do levantamento do efeito suspensivo automático, não é o de evitar a ocorrência de todo e qualquer dano – em concreto para o interessa público – mas sim um dano que implique a ocorrência de um grave prejuízo para o interesse público. O que implica dizer que, o dano que se pretende evitar, além de ter de ser inequívoco ou altamente provável, terá de ser um dano tal modo grave e prejudicial, que seria impensável manter a suspensão de efeitos do acto de adjudicação”.

30. E, bem andou o Tribunal a quo ao concluir nas págs. 14 e 15 da sentença recorrida que “E nesta medida, em face do que se logrou apurar e do que até foi expendido, a conclusão é a de que falha o requisito da ocorrência de um grave prejuízo para o interesso público, o qual terá de ser, tal como se disse, um prejuízo ou dano qualificado [o que não é o caso]; sendo que, a mera circunstância de se estar perante a execução de trabalhos que se pretendem sejam efectuados de forma tendencialmente permanente e contínua, não é, só por si, uma razão para se concluir pelo preenchimento do conceito de grave prejuízo para o interesse público. Ademais quando se trata de uma situação, como a dos autos, em que a Entidade Demandada não fica totalmente impossibilitada de executar todos os trabalhos de conservação e manutenção das vias, mas de apenas parte deles. (…) Decorre, assim, de todo o exposto, que a situação factual trazida a estes autos não evidencia a produção de danos gravemente prejudiciais para o interesse público prosseguido pela Entidade Demandada, com a manutenção do efeito suspensivo automático. E assim sendo, ocorrendo a falência dos pressupostos dos quais depende o seu levantamento, este Tribunal só pode concluir pela manutenção do efeito suspensivo automático”.

31. A Recorrente também não demonstra em que medida é que o diferimento da execução do contrato até que venha a ser proferida no processo principal representa o risco de incêndios.

32. É que, tendo em conta que o risco de incumprimento dos trabalhos até 01 de Julho de 2021 e o risco da instauração de processos de contra-ordenação e pagamento de multas se afiguram meramente hipotéticos, não efectivos e altamente improváveis, também o risco de incêndios com a manutenção do efeito suspensivo automático do acto impugnado se afigura meramente hipotético, não efectivo e altamente improvável, na medida em que o período crítico de incêndios tem precisamente início a partir de 01 de Julho de 2021.

33. Ora de tudo quanto vem exposto, resulta claro que ao contrário do que pretende fazer crer a Recorrente, da manutenção do efeito suspensivo automático do acto impugnado não decorre nem para esta nem para o interesse público um grave prejuízo.

34. Inversamente, caso o efeito suspensivo automático do acto impugnado seja levantado e a Recorrente decida dar início à execução dos contratos ora impugnados, decorrerá para a Recorrente um dano irreversível.

35. De facto, caso venha a ser levantado o efeito suspensivo automático do acto impugnado, os investimentos iniciais necessários à realização dos trabalhos de gestão de vegetação serão realizados e os contratos celebrados com os actuais adjudicatários serão executados.

36. Investimentos iniciais esses que, a serem realizados na pendência da acção de contencioso pré-contratual, a decisão judicial que vier a ser proferida será incapaz de impedir ou reverter.

37. Com efeito, se não se mantiver a suspensão automática do acto impugnado e os contratos forem executados na pendência da acção, a Autora ficará impossibilitada de poder ver a sua pretensão satisfeita (anulação da decisão de adjudicação e contratos) e, por isso, ficará arredada da possibilidade de obter para si a adjudicação, celebração do contrato e recebimento do preço contratual – o que trará graves prejuízos para os seus interesses privados.

38. É que, a execução material dos contratos é susceptível de conduzir à impossibilidade absoluta de reconstituição da situação material hipotética, caso o pedido da Recorrente venha a ser julgado procedente.

39. Essa circunstância deve, por si só, ser considerada um prejuízo grave suficiente para determinar a manutenção do efeito suspensivo automático, protegendo-se, assim, o direito da Recorrente a uma tutela primária e assegurando-se a possibilidade de correcção da ilegalidade invocada, evitando-se a consumação da execução dos contratos.

40. A este propósito, relembre-se que a criação de uma situação de facto consumado é um dano tutelado pelo direito nacional e comunitário.

41. Sendo que, valerá a pena dizer que sendo verdade que o que aqui se acaba de explanar é lesivo de um interesse que se afigura notoriamente privado – que é merecedor de tutela, sobretudo no presente caso em que não existem prejuízos para o interesse público, maxime por estarmos perante uma adjudicação ilegal – não é menos verdade que, em bom rigor, os interesses que aqui se digladiam não são (da parte da Recorrente) exclusivamente privados, na medida em que a mera previsão legal do efeito suspensivo do acto de adjudicação visa acautelar, precisamente, a legalidade do procedimento concursal, nos termos do art. 266º da Constituição da República Portuguesa, enquanto garante do interesse público da boa administração das instituições públicas, bem como se destina a acautelar o direito de acesso a uma tutela primária dos legítimos interesses dos concorrentes que sintam lesados pela actuação da administração.

42. Do exposto, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, constata-se que do diferimento da execução não resulta qualquer prejuízo grave para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos. Pelo que,

43. Não padece a sentença recorrida de qualquer erro de julgamento, devendo, por isso, a mesma ser mantida.”.

Pede que o recurso seja julgado totalmente improcedente, mantendo-se no ordenamento jurídico a decisão recorrida.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

A questão suscitada pela Recorrente é a de apreciar se incorre a decisão recorrida em erro de julgamento ao indeferir o incidente de levantamento do efeito suspensivo, por os danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo são superiores os que podem resultar do seu levantamento.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo julgou provada a seguinte factualidade, com relevo para a decisão a proferir:

“A) Mediante deliberação de 14 de Novembro de 2019, o Conselho de Administração da Entidade Demandada aprovou a decisão de contratar relativa ao contrato de empreitada designado de “Execução de Trabalhos de Gestão de Vegetação 2020-2022 (etgv2020-2022) – 18 Lotes” e da qual se extrai o seguinte:

“Nos termos da informação da Direcção da Rede Rodoviária (DMS n.° 10003712282-514) "a actividade de Conservação Corrente norteia-se pelo cumprimento dos princípios constantes das Bases da Concessão, cabendo à IP a Conservação das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, mantendo a rede em bom estado de funcionamento, conservação e segurança na prossecução do contínuo e eficiente funcionamento do serviço público. Devendo manter as vias em bom estado de conservação e perfeitas condições de utilização e assegurar o seu funcionamento ininterrupto e permanente.

A manutenção das vias rodoviárias engloba, entre outras, a obrigação de gestão da vegetação na envolvente das mesmas, dando cumprimento à base 35 do contrato de concessão bem como ao quadro legal em vigor.

No âmbito das obrigações legais destaca-se toda a atividade associada ao cumprimento dos critérios de gestão de combustível, enquadrados no Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SDFCI), estando as vias rodoviárias inseridas na rede secundária de faixas de gestão de combustível (FGC).

A IP S.A. tem assegurado os trabalhos de conservação/manutenção da rede rodoviária através de contratos trienais de conservação corrente – CCC, os quais englobam os diferentes trabalhos com vista a preservar a vida útil dos diversos ativos rodoviários.

Neste âmbito englobam-se as designadas atividades ambientais, com uma vasta tipologia de trabalhos (ceifas, corte seletivo de vegetação, podas, abates, plantações e sementeiras, entre outros) que permitem manter as condições de segurança da circulação, bem como assegurar a preservação do património vegetal na envolvente das vias.

Os trabalhos necessários à manutenção das FGC tradicionalmente têm vindo a ser desenvolvidos no âmbito destes contratos.

No entanto, após os acontecimentos do Verão de 2017, tornou-se mais abrangente e com critérios mais exigentes, a execução dos trabalhos necessários para dar cumprimento à legislação do SDFCI.

Complementarmente, a obrigação de entrar em domínio privado, sempre que necessário para cumprir a gestão de combustível numa faixa de 10m, extravasa o definido para os CCC, que apenas abrangem os trabalhos dentro do domínio rodoviário.

Em 2018, na ausência de CCC, foram lançados vários concursos de empreitadas de corte de vegetação para dar cumprimento à legislação da defesa da floresta, cujo montante ascendeu a cerca de 15,7 ME, sendo que os trabalhos mais relevantes neste domínio são ceifa e corte seletivo de vegetação.

No balanço financeiro dos trabalhos incluídos em cada capítulo dos CCC verifica-se que em primeiro lugar se encontra o capítulo dos Pavimentos logo seguido do das Atividades Ambientais.

O investimento anual nos trabalhos incluídos nas Atividades Ambientais ascende a mais de 20% dos valores totais dos contratos, sendo o valor das rubricas de ceifa e de corte seletivo os de maior significado, tendo ascendido a 10,4 ME no triénio 2010-2013, baixando para 6,3 ME nos dois triénios seguintes, função dum enquadramento financeiro que obrigou à redução dos valores dos contratos, tendo-se também verificado para o caso da ceifa, uma redução significativa do valor unitário médio.

O investimento efetuado no ano de 2018 espelha o que se terá que realizar para dar cumprimento à legislação atualmente em vigor, o qual se situa 2,5 vezes acima do valor dos três anos anteriores.

A experiência de 2018, a qual está a ter sequência em 2019, dada a necessidade de entrar em domínio privado (não previsto nos CCC, o que levou ao lançamento de procedimentos para as intervenções em domínio privado num montante de 3,8 ME) e complementar quantidades do CCC que não foi dimensionado para o atual quadro legal, tem demonstrado que a especialidade do trabalho em causa e o local onde decorre, marginalmente à via, beneficia de uma gestão num contrato individualizado das restantes atividades incluídas nos CCC, mais vocacionadas para trabalhos típicos de engenharia civil.

Assim, com o presente pedido de contratação pretende-se operacionalizar um novo modelo de gestão da manutenção rodoviária, em que as atividades de cariz ambiental estão englobadas num contrato dedicado, em regime plurianual, complementando os CCC de modo a assegurar tanto a segurança da exploração rodoviária, como o cumprimento das obrigações legais e contratuais que impendem sobre a Empresa.

Seguindo a organização distrital dos CCC, prevêem-se 18 contratos, um por distrito, constituindo-se como 18 Lotes do presente procedimento."

Anexa-se Memorando sobre "A Estratégia da Gestão da Manutenção Rodoviária – Execução de Trabalhos de Gestão de Vegetação-ETGV 2020-2022" que apresenta as justificações para a necessidade destes contratos e modelo de contratação.

(…)

2. Enquadramento do pedido de contratação

Para efeitos de início do procedimento de contratação, referente à empreitada de Execução de Trabalhos de Gestão de Vegetação 2020-2022 apresenta-se, de seguida, o enquadramento do pedido de contratação:

A atividade de Conservação Corrente norteia-se pelo cumprimento dos princípios constantes das Bases da Concessão, cabendo à IP a Conservação das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, mantendo a rede em bom estado de funcionamento, conservação e segurança na prossecução do contínuo e eficiente funcionamento do serviço público. Deve manter as vias em bom estado de conservação e perfeitas condições de utilização e assegurar o seu funcionamento ininterrupto e permanente.

A manutenção das vias rodoviárias engloba, entre outras, a obrigação de gestão da vegetação na envolvente das mesmas, dando cumprimento à base 35 do contrato de concessão bem como ao quadro legal em vigor.

No âmbito das obrigações legais destaca-se toda a atividade associada ao cumprimento dos critérios de gestão de combustível, enquadrados no Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SDFCI), estando as vias rodoviárias inseridas na rede secundária de faixas de gestão de combustível (FGC).

A I……. S.A. tem assegurado os trabalhos de conservação/manutenção da rede rodoviária através de contratos trienais de conservação corrente — CCC, os quais englobam os diferentes trabalhos com vista a preservar a vida útil dos diversos ativos rodoviários.

Neste âmbito englobam-se as designadas atividades ambientais, com um vasta tipologia de trabalhos (ceifas, corte seletivo de vegetação, podas, abates, plantações e sementeiras, entre outros) que permitem manter as condições de segurança da circulação, bem como assegurar a preservação do património vegetal na envolvente das vias.

Os trabalhos necessários à manutenção das FGC tradicionalmente têm vindo a ser desenvolvidos no âmbito destes contratos.

No entanto, após os acontecimentos do Verão de 2017, tornou-se mais abrangente e com critérios mais exigentes, a execução dos trabalhos necessários para dar cumprimento à legislação do SDFCI.

Complementarmente, a obrigação de entrar em domínio privado, sempre que necessário para cumprir a gestão de combustível numa faixa de 10m, extravasa o definido para os CCC, que apenas abrangem os trabalhos dentro do domínio rodoviário.

Em 2018, na ausência de CCC, foram lançados vários concursos de empreitadas de corte de vegetação para dar cumprimento à legislação da defesa da floresta, cujo montante ascendeu a cerca de 15,7 ME, sendo que os trabalhos mais relevantes neste domínio são ceifa e corte seletivo de vegetação.

No balanço financeiro dos trabalhos incluídos em cada capítulo dos CCC verifica-se que em primeiro lugar se encontra o capítulo dos Pavimentos logo seguido do das Atividades Ambientais.

O investimento anual nos trabalhos incluídos nas Atividades Ambientais ascende a mais de 20% dos valores totais dos contratos, sendo o valor das rubricas de ceifa e de corte seletivo os de maior significado, tendo ascendido a 10,4 ME no triénio 2010-2013, baixando para 6,3 ME nos dois triénios seguintes, função dum enquadramento financeiro que obrigou à redução dos valores dos contratos, tendo-se também verificado para o caso da ceifa, uma redução significativa do valor unitário médio.

O investimento efetuado no ano de 2018 espelha o que se terá que realizar para dar cumprimento à legislação atualmente em vigor, o qual se situa 2,5 vezes acima do valor dos três anos anteriores.

A experiência de 2018, a qual está a ter sequência em 2019, dada a necessidade de entrar em domínio privado (não previsto nos CCC, o que levou ao lançamento de procedimentos para as intervenções em domínio privado num montante de 3,8 ME) e complementar quantidades do CCC que não foi dimensionado para o atual quadro legal, tem demonstrado que a especialidade do trabalho em causa e o local onde decorre, marginalmente à via, beneficia de uma gestão num contrato individualizado das restantes atividades incluídas nos CCC, mais vocacionadas para trabalhos típicos de engenharia civil.

Assim, com o presente pedido de contratação pretende-se operacionalizar um novo modelo de gestão da manutenção rodoviária, em que as atividades de cariz ambiental estão englobadas num contrato dedicado, em regime plurianual, complementando os CCC de modo a assegurar tanto a segurança da exploração rodoviária, como o cumprimento das obrigações legais e contratuais que impendem sobre a Empresa. Seguindo a organização distrital dos CCC, prevêem-se 18 contratos, um por distrito, constituindo-se como 18 Lotes do presente procedimento.

(…)

3.1 Necessidade de contratar — Justifica-se pela insuficiência de condições nos CCC para assegurar a realização dos trabalhos de gestão de vegetação que permitam o cumprimento da legislação em vigor e os princípios da boa gestão empresarial.

Considera-se que com estes contratos é incrementada a eficiência do serviço e a qualidade do mesmo. Anexa-se o Memorando sobre "A Estratégia da Gestão da Manutenção Rodoviária — Execução de Trabalhos de Gestão de Vegetação - ETGV 2020-2022" que apresenta as justificações para a necessidade destes contratos.”

- cfr. decisão de contratar e respectiva informação constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

B) A 16 de Março de 2020, foi publicado em Diário da República o anúncio n.º 3032/2020 relativo a concurso público visando a celebração de um contrato de empreitada de EXECUÇÃO DE TRABALHOS DE GESTÃO DE VEGETAÇÃO 2020-2022 (ETGV2020-2022) - 18 LOTES – cfr. anúncio de procedimento constante do PA junto aos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

C) No âmbito do procedimento indicado em B) foi aprovado o programa do concurso, do qual se extrai o seguinte:

“(…) Artigo 1.°

Identificação do concurso

O presente programa destina-se a regular o procedimento de concurso público n.° 5010043724 para adjudicação da empreitada designada "EXECUÇÃO DE TRABALHOS DE GESTÃO DE VEGETAÇÃO 2020-2022 — 18 LOTES" de acordo com o estabelecido neste programa e no caderno de encargos. (…)”

- cfr. programa do concurso constante da pasta “Programa_Concurso_O_M_Zonas_Nascente_e_Poente(1)” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

D) No âmbito do concurso indicado em B) foi aprovado o Caderno de Encargos, respectivo a cada um dos lotes, e para os quais, desde já, se remete e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, dada a sua dimensão - cfr. caderno de encargos contante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

E) Mediante deliberação do Conselho de Administração de 06 de Agosto de 2020, notificada à Autora mediante ofício de 12 de Outubro de 2020, foi aprovado o relatório final e, por conseguinte, proferida decisão de adjudicação, nos seguintes termos:

DE DIREITO

Importa entrar na análise do fundamento do presente recurso, incidente sobre a decisão sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.

Erro de julgamento quanto à decisão de indeferimento do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático

No presente recurso vem a Entidade Demandada recorrer da decisão proferida, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 4 do CPTA, pela qual foi indeferido o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático, mantendo, por isso, tal efeito suspensivo em consequência da instauração da ação de contencioso pré-contratual.

Na sua alegação, a Recorrente limita-se a discordar da decisão proferida, invocando que ao contrário do decidido, devem considerar-se superiores os danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo em relação aos que podem resultar do seu levantamento.

Não se mostra impugnado o julgamento da matéria de facto, pelo que, a discordância da Recorrente incide apenas sobre a questão de direito.

O que acarreta que o fundamento do recurso tenha por base a factualidade que foi julgada provada na decisão recorrida.

Vejamos.

Como se extrai da alegação recursiva da Recorrente e das respetivas conclusões do recurso, a Recorrente fundamenta o recurso na necessidade em fazer prosseguir a decisão final tomada no âmbito do procedimento pré-contratual, dando execução ao contrato, de forma a poder ser satisfeita a necessidade pública que justificou a abertura do procedimento.

Com relevo, foi a seguinte a fundamentação da decisão sob recurso:

“Compulsados os fundamentos para o levantamento do efeito suspensivo do acto ora impugnado, constata-se que a Entidades Demandada estriba a sua fundamentação em torno do próprio objecto do contrato.

Com efeito, segundo alega, o contrato tem por objecto a execução de trabalhos de conservação e manutenção da rede rodoviária, os quais englobam trabalhos como sejam as ceifas, corte selectivo de vegetação, podas, abates, plantações e sementeiras, entre outros, que permitem manter as condições de segurança da circulação, bem como assegurar a preservação do património vegetal na envolvente das vias respectivas.

Assevera que, tais trabalhos costumavam ser assegurados por contratos de conservação corrente, os quais se vieram a mostrar insuficientes para o cumprimento da legislação aplicável nesta matéria; sendo que, o atraso na execução dos trabalhos contratados, a Entidade Demandada deixa de dar cumprimento às suas obrigações de limpeza, ficando sujeita a notificações por incumprimento por parte das autoridades incompetentes e, eventualmente sujeita a processos de contra-ordenação com os respectivos pagamentos de multa.

Acresce que, os contratos de conservação corrente já não possuem quantidades suficientes nas rúbricas necessárias aos trabalhos de limpeza, como seja o corte selectivo e o abate, pelo que urge avançar com a execução dos contratos.

Por seu lado, alega a Autora que, a Entidade Demandada se limita a formular uma série de afirmações vagas, abstracta e conclusivas, sem cuidar de alegar factualidade precisa susceptível de integrar os pressupostos previstos no n.º 4 do Artigo 103.º A do CPTA; não resultando, portando, da alegação que faz, os motivos pelo quais, o efeito suspensivo, por si só, determinará o incumprimento dos seus deveres legais, levando à aplicação de coimas pela prática de contra-ordenações; assim como, não esclarece de que modo a suspensão dos efeitos do acto impugnado, farão com que não consiga assegurar as adequadas condições de segurança da circulação da rede sob a sua jurisdição.

Quanto aos seus próprios danos, refere que os investimentos iniciais necessários á realização dos trabalhos de gestão de vegetação serão realizados e os contratos celebrados com os actuais adjudicatários serão executados, conduzindo à impossibilidade absoluta e reconstituição da situação material hipotética.

Vejamos.

Conforme resulta da fundamentação que subjaz à decisão de contratar, a Entidade Demandada recorre à contratualização dos trabalhos em questão, com o propósito de complementar os contratos de conservação corrente, os quais se têm vindo a verificar insuficientes para o cumprimentos das obrigações legais da Entidade Demandada nesta matéria, designadamente quanto à necessidade de entrar o domínio privado, o qual não integra o âmbito de tais contratos.

Resulta expressamente de tal decisão que, “(…) com o presente pedido de contratação pretende-se operacionalizar um novo modelo de gestão da manutenção rodoviária, em que as actividades de cariz ambiental estão englobadas num contrato dedicado, em regime plurianual, complementando os CCC de modo a assegurar tanto a segurança da exploração rodoviária, como o cumprimento das obrigações legais e contratuais que impendem sobre a Empresa” – cfr. Item A) do probatório.

Mais consta de tal decisão que, “No âmbito das obrigações legais destaca-se toda a atividade associada ao cumprimento dos critérios de gestão de combustível, enquadrados no Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SDFCI), estando as vias rodoviárias inseridas na rede secundária de faixas de gestão de combustível (FGC).

A IP S.A. tem assegurado os trabalhos de conservação/manutenção da rede rodoviária através de contratos trienais de conservação corrente — CCC, os quais englobam os diferentes trabalhos com vista a preservar a vida útil dos diversos ativos rodoviários.

Neste âmbito englobam-se as designadas atividades ambientais, com uma vasta tipologia de trabalhos (ceifas, corte seletivo de vegetação, podas, abates, plantações e sementeiras, entre outros) que permitem manter as condições de segurança da circulação, bem como assegurar a preservação do património vegetal na envolvente das vias.

Os trabalhos necessários à manutenção das FGC tradicionalmente têm vindo a ser desenvolvidos no âmbito destes contratos.

No entanto, após os acontecimentos do Verão de 2017, tornou-se mais abrangente e com critérios mais exigentes, a execução dos trabalhos necessários para dar cumprimento à legislação do SDFCI.

Complementarmente, a obrigação de entrar em domínio privado, sempre que necessário para cumprir a gestão de combustível numa faixa de 10m, extravasa o definido para os CCC, que apenas abrangem os trabalhos dentro do domínio rodoviário.”

E ainda, em concreto quanto à necessidade de contratar, que esta se justifica “(…) pela insuficiência de condições nos CCC para assegurar a realização dos trabalhos de gestão de vegetação que permitam o cumprimento da legislação em vigor e os princípios da boa gestão empresarial. Considera-se que com estes contratos é incrementada a eficiência do serviço e a qualidade do mesmo.”.

Ora, do exposto constata-se que a necessidade de contratualização dos trabalhos em causa nestes autos, se traduz num complemente a outros trabalhos – também de limpeza e manutenção – os quais integram os contratos de conservação corrente. O que implica dizer que, os trabalhos objecto dos contratos a celebrar – por referência aos lotes contratualizados – não são os únicos contratados pela Entidade Demandada neste âmbito, existindo outros – no âmbito dos contratos de conservação corrente – que os presentes visam complementar.

Nesta conformidade, a suspensão o acto de adjudicação, que culminará com o atraso no início da execução dos trabalhos, não fará com que a Entidade Demandada deixe de realizar de modo absoluto os trabalhos de execução de manutenção da via. Ou seja, a Entidade Demandada não deixará de cumprir, de forma absoluta, com as suas obrigações nesta matéria. Na medida em que, no tempo que mediará até ao início da execução destes trabalhos, não ficará impossibilitada de executar os demais.

Note-se que, com os efeitos suspensivos do acto de adjudicação – ou da execução do contrato, quando este já tenha sido celebrado - pretende-se a garantia da legislação nacional e comunitária em sede de contratação pública, que o legislador – comunitário e nacional – quis eleger como um interesse preponderante, a salvaguardar em 1.º linha, que só deve ser beliscado em situações limite ou excepcionais, a saber, porque ocorra um prejuízo “gravemente prejudicial para o interesse público”, ou quando existam “consequências lesivas claramente desproporcionais para outros interesses envolvidos” – cf. n.º 2 do art.º 103.º-A do CPTA.

No caso em apreço, estamos a falar da inexecução de parte dos trabalhos de conservação e manutenção a levar a cabo pela Entidade Demandada, e não a sua totalidade; sendo que, as consequências que a Entidade Demandada invoca como sendo decorrentes do retardamento da sua execução; isto é, o risco de incumprimento dos trabalhos até 1 de Julho de 2021 e a instauração de processos de contra-ordenação e pagamento de multas, são, na verdade, riscos hipotéticos e não efectivos ou altamente prováveis.

De referir que, o propósito do levantamento do efeito suspensivo automático, não é o de evitar a ocorrência de todo e qualquer dano – em concreto para o interessa público – mas sim um dano que implique a ocorrência de um grave prejuízo para o interesse público. O que implica dizer que, o dano que se pretende evitar, além de ter de ser inequívoco ou altamente provável, terá de ser um dano tal modo grave e prejudicial, que seria impensável manter a suspensão de efeitos do acto de adjudicação.

E nesta medida, em face do que se logrou apurar e do que até foi expendido, a conclusão é a de que falha o requisito da ocorrência de um grave prejuízo para o interessa público, o qual terá de ser, tal como se disse, um prejuízo ou dano qualificado [o que não é o caso]; sendo que, a mera circunstância de se estar perante a execução de trabalhos que se pretendem sejam efectuados de forma tendencialmente permanente e contínua, não é, só por si, uma razão para se concluir pelo preenchimento do conceito de grave prejuízo para o interesse público. Ademais quando se trata de uma situação, como a dos autos, em que a Entidade Demandada não fica totalmente impossibilitada de executar todos os trabalhos de conservação e manutenção das vias, mas de apenas parte deles.

É o que resulta da própria fundamentação da decisão de contratar, que se refere a estes contratos como um complemento e um incremento [aumento/desenvolvimento] do modelo de gestão implementado e dos trabalhos já contratualizados e executados ou a executar, pela Entidade Demandada.

Acresce que, a presente acção tramita como um processo urgente, com prazos abreviados, que seguindo o seu rito processual normal, terminará com a decisão de 1.ª instância, ou, eventualmente, após recurso para o TCA. Também, eventualmente, pode ocorrer um recurso de revista para o STA, mas aqui, apenas se verificados os requisitos apertados para esta 3.ª via de recurso. Por conseguinte, atendendo à forma processual utilizada, esta acção terá uma tramitação célere.

Decorre, assim, de todo o exposto, que a situação factual trazida a estes autos não evidencia a produção de danos gravemente prejudiciais para o interesse público prosseguido pela Entidade Demandada, com a manutenção do efeito suspensivo automático. E assim sendo, ocorrendo a falência dos pressupostos dos quais depende o seu levantamento, este Tribunal só pode concluir pela manutenção do efeito suspensivo automático.”.

O decidido pelo Tribunal a quo não enferma de erro de julgamento de direito, que importe a sua revogação, pelo que, será de manter.

Como decorre do julgamento da matéria de facto, não logram ser demonstrados quaisquer factos concretos donde se possam alicerçar os graves prejuízos que a manutenção do efeito suspensivo possa acarretar para o interesse público, nem que os mesmos sejam superiores aos que decorrerão da eventual decisão do levantamento do efeito suspensivo automático.

A Recorrente fundamenta a necessidade do levantamento do efeito suspensivo na necessidade de dar execução ao objeto contratual, mas tal não oferece qualquer especificidade do procedimento pré-contratual em causa nos autos em relação a todos os demais procedimentos de contratação pública, visto que é uma mera decorrência da abertura do procedimento que a entidade adjudicante tenha interesse na execução do contrato e satisfazer a necessidade pública relativa ao objeto do procedimento.

Daí que o interesse público colocado na satisfação do contrato, ainda que relevante, não constitua um critério determinante para, só por si, alicerçar a decisão de levantamento do efeito suspensivo automático.

Terão de ser alegados e provados factos donde se possa fundar a produção de graves prejuízos e que estes sejam superiores aos que resultariam do levantamento da suspensão dos efeitos do ato de adjudicação.

Como decorre do disposto do n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA, o efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos, o que in casu a matéria de facto assente não permite sustentar.

Desde que verificadas as condições previstas no artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA, o legislador erigiu o efeito suspensivo automático como efeito jurídico regra, dependendo o deferimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da verificação de pressupostos exigentes, a saber:

(i) o grave prejuízo para o interesse público ou

(ii) existir uma clara desproporção das consequências lesivas para outros interesses envolvidos, ou seja, a desproporcionalidade entre os interesses em presença.

O Recorrente limita-se a proceder a uma alegação genérica, que deriva da própria justificação da abertura do procedimento pré-contratual, sem lograr concretizar quaisquer prejuízos concretos para o interesse público.

O mero atraso no cumprimento das obrigações de limpeza das faixas de gestão de combustível, ou seja, o incumprimento do dever de prevenção previsto no SDFCI, que define que os trabalhos devem estar concluídos antes do início do período crítico (1 de julho) e, em consequência, ficar a ora Recorrente sujeita às consequentes notificações por incumprimento por parte das autoridades competentes e, eventualmente, às contraordenações com os respetivos pagamentos de multas, assim como a alegação de que a manutenção do efeito suspensivo automático vem prejudicar a capacidade de cumprimento das obrigações legais a que está vinculada pela legislação do SDFCI e em assegurar as adequadas condições de segurança da circulação na rede sob sua jurisdição, pelas dificuldades acrescidas na gestão da vegetação que a envolve, constituem prejuízos relevantes para o interesse público, mas insuficientes para dar por verificados os requisitos legais previstos no artigo 103º-A, n.º 4 do CPTA, tal como foram supra caracterizados.

Por isso, nenhuma censura há a formular contra a decisão sob recurso ao decidir que “(…) a situação factual trazida a estes autos não evidencia a produção de danos gravemente prejudiciais para o interesse público prosseguido pela Entidade Demandada, com a manutenção do efeito suspensivo automático.”.

Assume-se relevante que não é possível extrair da factualidade provada, nem sequer da alegação da Entidade Demandada, ora Recorrente, que a manutenção do efeito suspensivo implique a sua total impossibilidade de executar todos os trabalhos de conservação e manutenção das vias ou que fique absolutamente impedida de executar trabalhos de limpeza das bermas e faixas de gestão de combustível da rodovia, enquanto trabalhos que são de extrema importância, por contribuírem eficazmente para o sistema de defesa da floresta contra incêndios.

Do mesmo modo que a Recorrente não conseguiu demonstrar que o efeito suspensivo do ato impugnado, por si só, determinará o incumprimento dos seus deveres legais, levando à aplicação de coimas pela prática de contraordenações, por essa suspensão ser a causa que a impede de assegurar as adequadas condições de segurança da circulação na rede sob sua jurisdição, pois antes decorre que a necessidade de contratualização dos trabalhos em causa nos autos, se traduz num complemento em relação a outros trabalhos, também de limpeza e manutenção.

O que permite fundar o entendimento que os trabalhos objeto dos contratos a celebrar, por referência aos lotes contratualizados, não são os únicos contratados pela Entidade Demandada neste âmbito, existindo outros, no âmbito dos contratos de conservação corrente.

Pelo que, a situação factual apurada, baseada na própria alegação da Recorrente não permite fundar os pressupostos normativos previstos no n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA, por a manutenção do efeito suspensivo não implicar que deixem de ser realizados, de modo absoluto, os trabalhos objeto do procedimento pré-contratual e do ato impugnado.

Por outras palavras, o indeferimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo não acarretará que a Entidade Demandada deixe de cumprir, de forma absoluta, com as suas obrigações de realização dos trabalhos de execução de manutenção da via.

De tudo quanto exposto, conclui-se que não enferma a sentença recorrida de erro de julgamento de direito, devendo, por isso, ser mantida.

I. O interesse público colocado na satisfação do contrato, ainda que relevante, não constitui um critério determinante para, só por si, alicerçar a decisão de levantamento do efeito suspensivo automático.

II. Terão de ser alegados e provados factos donde se possa fundar a produção de graves prejuízos e que estes sejam superiores aos que resultariam do levantamento da suspensão dos efeitos do ato de adjudicação.

III. Decorre do n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA que o efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.

IV. Desde que verificadas as condições previstas no artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA, o legislador erigiu o efeito suspensivo automático como efeito jurídico regra, dependendo o deferimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da verificação de pressupostos exigentes, a saber: (i) o grave prejuízo para o interesse público ou (ii) existir uma clara desproporção das consequências lesivas para outros interesses envolvidos, ou seja, a desproporcionalidade entre os interesses em presença.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique.

A Relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 01/05, tem voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes Juízes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores, Pedro Marchão Marques e Alda Nunes.