I - Relatório
Susana …………….., executada por reversão, intentou a presente reclamação judicial contra o despacho proferido pelo Chefe de Serviço de Finanças 10, de 7 de Outubro de 2014 que indeferiu o pedido que formulara de apensação dos processos executivos pendentes naquele serviço de finanças e originariamente instaurados contra a sociedade U………. – Planeamento ………………….., Lda.

Proferida sentença pelo Tribunal Tributário de Lisboa julgando procedente a pretensão de anulação, vem agora a Fazenda Pública recorrer formulando, nas suas alegações de recurso, as seguintes conclusões:

«1°- A douta decisão de que se recorre não traduz uma correcta interpretação e aplicação da lei e do direito, em prejuízo da recorrente. Na verdade,

2°- Alicerçou, a reclamante, a sua causa de pedir, bem como o seu pedido, na violação dos principias da economia e celeridade processual.

3°- Sendo que apenas de forma colateral ou secundária invoca a "insuficiente fundamentação" do despacho de indeferimento.

4°- Assim, prima facie, necessário se torna analisar se é fundamento de reclamação, a violação dos anteditos princípios.

5°- Ora, na sua douta P.l., a reclamante, apenas no seu douto articulado 13° e, de forma genérica e abstracta refere que "a apresentação de um número vasto de oposições, obrigando o Tribunal a proferir várias decisões, quando pode e deve proferir uma só”, ou seja, não concretiza em que medida há aqui uma qualquer violação de direitos subjectivos, ainda que hipotéticos.

6°- Mais, importa referir que o pedido de apensação dirigido ao Serviço de Finanças teve como fundamento precisamente a celeridade e economia processual, não indicando qualquer direito que seria prejudicado com a não apensação.

7°- Acresce que, exercendo o seu contraditório, na resposta às excepções suscitadas pela Fazenda Pública, a reclamante pouco esclareceu ou concretizou, na verdade, malgrado a extensa e eloquente exposição que a sustenta, que com a devida vénia se reconhece valor teórico ou doutrinai, em termos de concretização apenas refere que "o despacho é susceptível de afectar a posição das partes no processo, podendo demandar deles maior ou menor actividade processual no acompanhamento processual e maiores ou menores gastos com, por exemplo, os articulados ou requerimentos a fazer nos autos e a assistência de advogado e, decorrentemente dos respectivos honorários".

8°- Ou seja, não concretizou qualquer violação de direitos, como bem refere o Digno Procurador da República no seu douto parecer, "continua a não se descortinar, da respectiva resposta, a existência de qualquer factualidade relevante da qual se possa concluir que o despacho sob censura tenha a virtualidade de lesar direitos do reclamante ou afectar a sua esfera jurídica".

9°- Na verdade, ao não entender que o acto é inimpugnável, pela forma como a acção delimitada está, o respeitoso tribunal a quo labora em erro de julgamento.

10°- Senão vejamos, tal argumentação não pode colher, pelo facto de que o indeferimento da requerida apensação, nos termos em que foi requerida e como foi decidida, não consubstancia tal despacho acto impugnável.

11°- Na verdade, no processo tributário para o acto ser impugnável, além do mesmo produzir efeitos externos necessário se torna que seja susceptível de lesar direitos ou interesses do executado, e densificando este conceito de lesão, sempre diremos que terá de ser lesão de direitos subjectivos.

12°- Ora, entendemos que pela forma como a acção foi delimitada pela reclamante, não ressuma da factualidade carreada para os autos qualquer lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, ou seja, não se assaca da douta argumentação vertida na P.l. violação ou lesão de quaisquer direitos subjectivos.

13°- A sufragar este entendimento, veja-se, o Acórdão do STA n.º 0748/11, cujo excerto, por pertinente, passamos a transcrever: ''desde logo se levanta a dúvida de saber se o acto que recusa a apensação tem a natureza de «acto impugnável», pois a admitir-se que este acto se caracteriza por lesar «direitos e interesses legítimos» que o executado pode fazer valer «no processo» (art. 276.º do CPPT), dificilmente se vislumbra que direitos processuais são vedados com o facto dos processos correrem autonomamente em vez de apensados. Com efeito, se o que o motiva a apensação de processos são sobretudo razões economia processual, atenta a conexão das causas, e não motivos relacionados com os direitos e deveres processuais das partes, não se vê em que medida estes poderão ser afectados com a decisão de recusa de apensação. É que os direitos que podem ser exercidos nos processos unificados pela apensação são os mesmos que se podem exercer no processo autónomo."

14°- A sufragar este entendimento, veja-se, o Acórdão do STA n.º 0748/11, cujo excerto, por pertinente, passamos a transcrever: "desde logo se levanta a dúvida de saber se o acto que recusa a apensação tem a natureza de «acto impugnável», pois a admitir-se que este acto se caracteriza por lesar «direitos e interesses legítimos» que o executado pode fazer valer «no processo» (art. 276.º do CPPT), dificilmente se vislumbra que direitos processuais são vedados com o facto dos processos correrem autonomamente em vez de apensados. Com efeito, se o que o motiva a apensação de processos são sobretudo razões economia processual, atenta a conexão das causas, e não motivos relacionados com os direitos e deveres processuais das partes, não se vê em que medida estes poderão ser afectados com a decisão de recusa de apensação. É que os direitos que podem ser exercidos nos processos unificados pela apensação são os mesmos que se podem exercer no processo autónomo."

15°- Continuando: "Por um lado, o art. 276.º prevê a possibilidade de reclamação de decisões que afectem os direitos e interesses legítimos do executado e a apensação, apesar de poder ser requerida pelo executado, não parece ser qualificável como acto susceptível de afectar a sua esfera jurídica (...).

16°- Pelo que, a argumentação de que com o decidido a AT haja violado os princípios da celeridade e da economia processual, não pode colher, devendo, obrigatoriamente colher a alegada inimpugnabilidade do acto.

17°- Na verdade, conforme resulta da matéria provada (vide 2), "a reclamante solicitou ao Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 10 a apensação das execuções fiscais, aduzindo razões de economia processual.", pelo que com esta matéria de facto assente impunha-se decisão diversa, laborando a douta sentença prolatada pelo respeitoso tribunal a quo em erro de julgamento.

18°- Pois que, se a reclamante não carreia para os autos factualidade relevante idónea a demonstrar a lesividade de direitos subjectivos, não pode ser susceptível de afectar a esfera jurídica do mesmo, a excepção suscitada deve ser apreciada prima facie, antes da falta de fundamentação do despacho que indeferiu a apensação, sob pena de a remessa ao órgão de execução fiscal para novo pronúncia consubstanciar acto inútil, este sim, violador dos princípios da economia e celeridade processual.

19°- Subsidiariamente, quanto à falta de fundamentação do despacho de indeferimento da apensação, a douta sentença prolatada pelo respeitoso tribunal "a quo", entendido foi que o despacho proferido, pelo Chefe de Finanças, inquinado está pelo vício de falta de fundamentação.

20°- Não concordamos e aqui também discordamos da matéria de facto dada por assente e por não provada.

21°- Passamos a explicar, deu o tribunal a quo, como não provado "a existência de qualquer outro ato expresso emitido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 1O, além do enunciado no ponto 3 do probatório".

22°- Acto esse que tem o seguinte conteúdo: "não é possível proceder à apensação dos processos de execução fiscal nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 179.º do CPPT, por se encontrarem na fase F-695-Reversão c/Despacho, uma vez que tal apensação, nesta fase, prejudicaria a tramitação dos mesmos".

23°- Na verdade, informação há nos autos que contraria a asserção retro vertida, pois que na verdade, na informação prestada pelo Serviço de Finanças ao tribunal, que remeteu juntamente com a P.l, alega que "os processos têm diferentes tramitações, sendo que, a título de exemplo, o processo n.º 3255201201011731 tem citação pessoal ao executado originário, enquanto outros processos só têm citação postal."

24°- Tal faz com que deve ser acrescentada esta informação à matéria de facto assente e consequentemente ser retirado dos factos não provados que "Não resulta provada a existência de qualquer outro ato expresso emitido pelo Chefe de Serviço de Finanças de Iisboa 10, para além do enunciado no ponto 3 do probatório."

25°- Assim, na notificação do indeferimento do requerido, após ponderadas as razões de conveniência ou oportunidade da apensação, expostas que foram as razões pelas quais não se afigurava possível a famigerada apensação, maxime pelo facto de ao abrigo do n.º 3 do art.179.º do CPPT prejudicar a tramitação dos anteditos processos de execução fiscal.

26°- Na verdade, atendendo à discrepância dos montantes subjacentes a cada uma das respectivas execuções fiscais, as tramitações dos mesmos são diferentes, pois atente-se que há processos com citação pessoal ao executado originário e outros há que apenas têm citação postal, atendendo ao que vem dito.

27°- Pelo que, se dúvidas poderiam ressumar da impugnabilidade do despacho de indeferimento da requerida apensação, estas dissipadas que estão, pois se por um lado, a AT, justificou o porquê de não o fazer, maxime, prejudicar a tramitação dos processos pois as mesmas são diferentes, por exemplo pelo facto de haver citações pessoais nuns e postais noutros, por outro lado, a reclamante não logrou carrear, nem sequer alegar quaisquer factos susceptíveis de lesarem qualquer direito ou interesse.

28°- Não o entendendo assim, a douta sentença em recurso violou os preceitos legais invocados na mesma, pelo que, deverá ser revogada, com todas as legais consequências devidas.

TERMOS EM QUE,

Deve ser admitido o presente recurso e revogada a douta decisão da primeira instância, substituindo-a por outra que julgue improcedente a reclamação dos actos do órgão de execução fiscal, com todas as consequência legais.».

A Recorrida, notificada da admissão do recurso, não contra-alegou.

Neste Tribunal Central a Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer pugnando pela improcedência do recurso.

Com dispensa dos vistos legais, atenta a natureza do processo (artigo 707º do CPC e artigo 278º, nº5 do CPPT), cumpre, agora, decidir.

II - Objecto do Recurso

Como é sabido, sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que o recorrente remate a sua alegação (aí indicando, de forma sintética, os fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão recorrida: art. 639°, n°1, do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do tribunal ad quem.

Assim, e pese embora na falta de especificação no requerimento de interposição se deva entender que este abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente (artigo 635°, n°2, do C.P.C.), esse objecto, assim delimitado, pode vir a ser restringido (expressa ou tacitamente) nas conclusões da alegação (n.°3 do mesmo artigo 635°), pelo que, todas as questões de mérito que tenham sido objecto de julgamento na sentença recorrida e que não sejam abordadas nas conclusões da alegação do recorrente, mostrando-se objectiva e materialmente excluídas dessas conclusões, devem considerar-se definitivamente decididas e, consequentemente, delas não pode conhecer o Tribunal de recurso.

Acresce que, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo a já mencionada situação de questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.

Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos por seguro que, in casu, o objecto do mesmo está circunscrito às seguintes questões:

- Na sentença recorrida foi cometido erro de julgamento por do probatório constar como não provado que “Não resulta provada a existência de qualquer outro ato expresso emitido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 10, para além do enunciado no ponto 3 do probatório”, quando existe prova documental nos autos, designadamente informação prestada pelo Serviço de Finanças, que comprova exactamente o contrário?

- Errou o Tribunal a quo ao julgar que o acto reclamado era impugnável porque lesivo de direitos e interesses legítimos da Reclamante?

- E ao decidir que o despacho objecto de reclamação estava insuficientemente fundamentado o que determinava a sua anulação?

III - Fundamentação de Facto

Em 1ª instância foram considerados como relevantes e provados para a apreciação e decisão da causa os seguintes factos:

1 - A reclamante é executada por reversão no âmbito dos processos de execução fiscal instaurados originariamente contra, Urbigenesis - Planeamento Ambiente e Comunicação, Lda. com nº ……………… e, ……………………., …………………, …………………., ……………………, …………………….., …………………, ………………………., ………………………., …………………., …………………….., …………………………., ……………………………, …………………………., ………………………….., ………………………, ………………………….. e……………….cfr. fls. 19 a 32 dos presentes autos;

2 - Em 03/10/2014, a ora reclamante, solicita ao Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 10 a apensação das execuções fiscais, aduzindo razões de economia processual – cfr. fls. não numeradas do processo administrativo em apenso aos autos;

3 - Por ofício nº 009103, de 07/10/2014, a reclamante, através do mandatário constituído, é notificada de que não é possível proceder à apensação dos processos de execução fiscal nos termos do disposto no nº 3 do art. 179º do CPPT, por se encontrarem na fase F-695-Reversão c/ Despacho, uma vez que tal apensação, nesta fase, prejudicaria a tramitação dos mesmos – cfr. fls. 17 dos presentes autos.

Mais ficou consignado, a título de «Factos não provados» que «Não resulta provada a existência de qualquer outro ato expresso emitido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 10, para além do enunciado no ponto 3 do probatório. Não existem outros factos relevantes para a decisão que importe destacar como não provados.» e, em sede de «Motivação da decisão de facto», que «A convicção do tribunal se formou com base no teor dos documentos não impugnados, juntos aos autos e expressamente referidos no probatório supra..»

IV - Fundamentação de Direito

Conforme resulta das questões supra enunciadas e que constituem objecto do presente recurso (vide, ponto II deste acórdão), a Fazenda Pública (e, doravante, Recorrente) não se conforma com o julgamento de facto no que respeita aos factos dados como não provados, nem com o julgamento de direito relativo à inimpugnabilidade do acto reclamado e à falta de fundamentação.

Vejamos, então, de per si as questões identificadas, o que faremos pela precisa ordem porque agora foram colocadas.

Assim:

4.1. Do erro de julgamento sobre a matéria de facto

Alega a Recorrente que o Tribunal a quo andou mal ao ter dado como não provado que «Não resulta provada a existência de qualquer outro ato expresso emitido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 10, para além do enunciado no ponto 3 do probatório», uma vez que, «informação há nos autos que contraria a asserção retro vertida, pois que na verdade, na informação prestada pelo Serviço de Finanças ao tribunal, que remeteu juntamente com a P.l, alega que "os processos têm diferentes tramitações, sendo que, a título de exemplo, o processo n.º ……………… tem citação pessoal ao executado originário, enquanto outros processos só têm citação postal." (conclusões 21.º e 23.º das alegações de recurso).

Conclui, assim, com base nestas duas afirmações, que a matéria constante do probatório deve ser alterada de forma a excluir dos factos não provados aquela específica matéria e a integração da referida informação nos factos provados.

Salvo o devido respeito, basta atentar no alegado pela própria Recorrente para, sem mais, se concluir que lhe não assiste razão.

Na verdade, e como é evidente, distintamente do que parece ser o entendimento da Recorrente, não há qualquer contradição entre dar como não provada a existência de qualquer outro acto expresso emitido pelo Chefe de Finanças e a existência de uma informação nos autos emitida pelos funcionários do Serviço de Finanças que eventualmente tenha suportado aquele acto que expressamente se acolheu.

Insiste-se, o que o Tribunal a quo deu como assente foi que não estava provada a existência de qualquer outro acto expresso do Chefe de Finanças e não que não existiam nos autos informações que é, como se viu, o elemento em que a Fazenda Pública louva a sua impugnação da matéria de facto.

Daí que, como dissemos, seja para nós evidente que esta impugnação do julgamento de facto está votada ao fracasso.

Questão completamente distinta é a de saber se a matéria de facto seleccionada pelo Tribunal a quo como relevante para decidir a questão da fundamentação do acto objecto de reclamação é suficiente para dela decidir conscienciosamente.

E é esta, entendemos nós, a verdadeira questão que as alegações da Recorrente suscitam, sobretudo se tivermos em atenção o contexto em que a impugnação da matéria de facto vem realizada pela Recorrente e que, como se vê das conclusões formuladas nesta parte, sobretudo da introdução que é realizada na conclusão 19.º [“Subsidiariamente, quanto à falta de fundamentação do despacho de indeferimento da apensação, a douta sentença prolatada pelo respeitoso tribunal "a quo", entendido foi que o despacho proferido, pelo Chefe de Finanças, inquinado está pelo vício de falta de fundamentação”] se mostra directamente relacionada com a decisão relativa à falta de fundamentação assacada ao acto pela Recorrida.

Neste contexto, e porque ao Tribunal não está vedado, pelo contrário, se impõe que oficiosamente proceda às necessárias alterações do probatório existindo elementos de prova bastantes para esse efeito, importa decidir se se justifica a alteração – aditamento do probatório de forma a que do mesmo passe a constar o teor da referida informação.

Desde já se adianta que a resposta a essa questão é, ainda que não pela perspectiva assumida pela Recorrente, positiva.

Efectivamente, sendo pacífico que na formação do juízo sobre a pertinência da matéria de facto o juiz deva atender a todas as plausíveis soluções de direito seleccionando todos os factos que possam ser relevantes para as questões colocadas, é para nós inequívoca que o teor da referida informação, ainda que não relevante para efeitos de aferir a fundamentação do acto – por lhe ser posterior e, nessa medida, irrelevante para os efeitos preconizados pela Recorrente de sustentação da fundamentação do próprio acto – já o é ou poderá vir a ser para o caso de o Tribunal, decidindo que o acto está formalmente fundamentado, se vir confrontado com a necessidade de avaliação da fundamentação substancial da decisão reclamada. Isto é, se o Tribunal vier a ter que decidir se estão ou não verificados os pressupostos de que está dependente a decisão do órgão fiscal de apensar ou não as várias execuções.

E, nessa medida, acorda-se, porque relevante para a apreciação das questões suscitadas, nos termos do preceituado no artigo 662.º do Código de processo Civil, em aditar ao probatório os seguintes factos:

«4. A 28-10-2014 foi prestada pelo Serviço de Finanças a “INFORMAÇÃO/CONCLUSÃO2 que consta de fls. 32 os autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

5. Com a informação referida foram ainda juntos ao processo os documentos aí referidos e relativos à tramitação dos processos de execução fiscal, que constituem fls. 19 a 31 dos autos, cujo teor igualmente se dá por integralmente reproduzidos».

Procede, assim, nos termos expostos, o recurso nesta parte.

4.2. Da impugnabilidade do acto objecto de reclamação

A Recorrente também se não conforma com a sentença recorrida na parte em que aí ficou decidido que o acto é impugnável.

Nesse sentido alega, em síntese nossa, que no processo tributário para o acto ser impugnável, além do mesmo produzir efeitos externos necessário se torna que seja susceptível de lesar direitos ou interesses do executado (lesão de direitos subjectivos), o que, no caso, como resulta da factualidade carreada para os autos, nem sequer foi alegado.

Na sentença recorrida, e em ordem a fundamentar a decisão de impugnabilidade do acto objecto de reclamação, expendeu-se o seguinte discurso:

«Impõe-se perguntar a este propósito: o ato que recusa a apensação dos processos de execução fiscal terá a natureza de «ato impugnável», ou seja, poderá admitir-se que o despacho de indeferimento da apensação se caracteriza por lesar «direitos e interesses legítimos» que a executada pode fazer valer «no processo» (art. 276º do CPPT)?

Considerando que o despacho do Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 10, de 07/10/2014, a reclamante delimita assim a sua ação: i) tal despacho viola o princípio da economia processual; ii) não se descortinam as razões pelas quais o Serviço de Finanças afirma que a apensação prejudicaria a tramitação prescrita na lei; e, refere, ainda, iii) o indeferimento da apensação das execuções, afeta a posição da reclamante pois, daí resulta uma maior atividade processual no acompanhamento processual e maiores gastos com os articulados, requerimentos a fazer nos autos e a assistência de advogado e respetivos honorários.

Vejamos.

O que motiva o pedido de apensação de processos são sobretudo razões de economia processual, atenta a conexão das causas, e não motivos relacionados com os direitos e deveres processuais das partes.

E se os direitos que podem ser exercidos nos processos unificados pela apensação são os mesmos que se podem exercer no processo autónomo, como refere Jorge de Sousa, «é duvidoso, pelo menos, que possíveis inconveniências para os particulares que possam resultar de atos processuais deste tipo possam ser consideradas, sem excessivas preocupações pseudo-garantisticas, como atos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos» (cfr. Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Vol. II, ed. 2007, pág. 226 e 227).

Também o art. 54º do CPPT dispõe que “salvo quando forem imediatamente lesivos dos direitos do contribuinte ou disposição expressa em sentido diferente, não são susceptíveis de impugnação contenciosa os atos interlocutórios”

Na mesma senda, dispõe o art. 276º do CPPT a possibilidade de reclamação de decisões que afetem os direitos e interesses legítimos do executado.

Atento o cenário legal, à partida poderá questionar-se se os atos processuais de apensação bem como o indeferimento da apensação poderão, efetivamente, ser em si mesmos, atos lesivos de direitos dos contribuintes, porque a lei entende que estas decisões apenas se relacionam com o bom andamento processual, independente dos direitos substantivos e processuais dos contribuintes.

Porém, cabe refletir no pedido e na causa de pedir deduzidos pela reclamante, agora mais fundamentado na sua resposta a fls. 120 e ss. dos autos.

E, dos mesmos sobressai a falta de fundamentação do despacho de indeferimento do pedido de apensação aliado à violação do princípio da economia processual.

Nestes termos, independentemente do mérito ou demérito dos demais fundamentos da ação, o ato de indeferimento, ora posto em causa, é susceptível de lesar direitos da reclamante pois que, a verificar-se a falta de fundamentação do despacho, ora em crise, sempre estarão postergados direitos essenciais consagrados constitucionalmente, nomeadamente o direito à fundamentação dos atos administrativos de que a, ora reclamante, é destinatária.

Afigura-se-me, pois, que não se encontra arredada a sindicabilidade contenciosa do ato em causa nos autos.».

Em suma, para a Meritíssima Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa, embora em abstracto seja discutível que o despacho do órgão de execução fiscal que indefere um pedido de apensação seja impugnável, no caso concreto, sustentando-se o pedido de anulação daquele despacho na violação do direito fundamental à fundamentação dos actos administrativos em matéria tributária, é indiscutível a lesão de direitos e interesses legítimos do Reclamante e, consequentemente, a impugnabilidade do acto.

Vejamos.

A questão que ora curamos de decidir – impugnabilidade ou não impugnabilidade do acto de indeferimento do pedido de apensação de execuções – tem vindo a ser discutida na jurisprudência do nosso Tribunal Superior, parecendo poder concluir-se da doutrina expendida em vários arestos que o acto de indeferimento de apensação, como acto interlocutório que é, só será autónoma ou directamente impugnável, se lesar direitos ou interesses legítimos do requerente ou destinatário da decisão de indeferimento por força do regime de impugnação unitária imposto ao contencioso Tributário no artigo 54.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

É esta, salvo o devido respeito, a lição que se pode e deve extrair do Acórdão de 28-9-2011 (1), convocado pela Recorrente em abono da sua posição, onde se afirma que é «duvidoso que o acto que recusa a apensação tenha natureza de «acto impugnável», já que, “a admitir-se que este acto se caracteriza por lesar «direitos e interesses legítimos» que o executado pode fazer valer «no processo» (art. 276º do CPPT), dificilmente se vislumbra que direitos processuais são vedados com o facto dos processos correrem autonomamente em vez de apensados. Com efeito, se o que o motiva a apensação de processos são sobretudo razões de economia processual, atenta a conexão das causas, e não motivos relacionados com os direitos e deveres processuais das partes, não se vê em que medida estes poderão ser afectados com a decisão de recusa de apensação. É que os direitos que podem ser exercidos nos processos unificados pela apensação são os mesmos que se podem exercer no processo autónomo.».

No mesmo sentido, como se salienta no mesmo aresto, avançou desde cedo a doutrina quando colocada perante a mesma questão: «é duvidoso, pelo menos, que possíveis inconveniências para os particulares que possam resultar de actos processuais deste tipo possam ser consideradas, sem excessivas preocupações pseudo-garantisticas, como actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos». (2)

Porém, apreciando em concreto os factos então invocados, neste e noutros acórdãos, o Supremo Tribunal Administrativo não tem recusado em absoluto a possibilidade de impugnação autónoma do acto de apensação, designadamente quando se verifique no caso concreto que aquele acto pode ser lesivo de direitos subjectivos e das garantias devidas do contribuinte ou de direitos processuais que lhe assistem. Centrando-nos apenas nestes últimos, colhe-se como exemplo do referido aresto, a existência de penhoras efectuadas nos processos que se pretendem apensar, situação em que, não só se justifica a subida e conhecimento imediata da reclamação, como a aceitação da impugnabilidade do acto para aferição da existência ou não de pressupostos e sua verificação quanto à decisão de apensação.

É neste sentido que deve ser interpretado o acórdão citado e que a Recorrente também chamou à colação na contestação e em recurso, e onde também se afirma:

«Mas, como esta questão se prende com o mérito da reclamação, onde se terá que decidir se a apensação é um acto vinculado ou discricionário e se a sua recusa tem como consequência a afectação de interesses processuais do executado, no âmbito deste recurso importa sobretudo ajuizar sobre a existência de prejuízos irreparáveis eventualmente causados pela retenção da reclamação.

Na reclamação que fez do despacho que indeferiu o pedido de apensação das execuções, o executado não menciona quais os prejuízos que terá com o diferimento da reclamação para o momento final do processo, omissão que esteve na base da decisão recorrida. E, em rigor, sendo indispensável que o reclamante alegue os factos integradores do prejuízo que considera irreparável para fundamentar o pedido de subida imediata, dir-se-á que a pretensão de subida imediata está votada ao insucesso.

Todavia, essa omissão não prejudica o reclamante, na medida em que a jurisprudência deste tribunal tem vindo a considerar que existe «prejuízo irreparável» sempre que da retenção da reclamação não advenham vantagens para o reclamante, por a revogação da decisão reclamada não provocar quaisquer efeitos práticos. Por analogia com o então nº 2 do art. 724º do CPC (actual alínea m) do nº 2 do art. 691º), diz-se que a «inutilidade absoluta» resultante da subida diferida da reclamação é um conceito relacionado com a irreparabilidade do prejuízo, pois «é seguro que o legislador não quis impor a subida imediata de todas as reclamações cuja retenção pode originar prejuízos» (cfr. Ac. de 8/6/2006, rec. nº 0229/06, de 23/5/2007, rec. nº 0374/07, de 6/3/2008, rec. nº 058/08).

O preenchimento do conceito indeterminado «prejuízo irreparável» com as situações em que a retenção da reclamação a torne inútil e inoperante, impõe necessariamente que se ajuíze se a decisão que dê provimento à reclamação pode ser absolutamente inútil, porque pode suceder que a decisão reclamada, e considerada ilegal, já tenha produzido e esgotados os seus efeitos ou se tenha tornado um “facto consumado”, por já não ser possível apagar as consequências resultantes da retenção.

Estamos de acordo com a generosidade desta jurisprudência, pois seria um absurdo, contrário à lei da boa razão, admitir uma reclamação sem finalidade alguma. Na verdade, o princípio da tutela jurisdicional efectiva justifica a impugnabilidade imediata de um acto materialmente administrativo praticado em execução fiscal cuja utilidade e eficiência dependam dessa circunstância. Portanto, pese embora o nº 3 do artigo 278º do CPPT ser uma norma excepcional, que não admite interpretação extensiva, em respeito daquele princípio constitucional, deve admitir-se a imediata impugnação da decisão interlocutória do órgão de execução fiscal, sempre que isso se torne necessário para que possa produzir efeito útil.

Deve, porém, fazer-se precisar-se o seguinte: a utilidade da impugnação imediata deve ser aferida em função dos direitos e interesses processuais que possivelmente o executado ou terceiro possam fazer valer no processo. O artigo 276º do CPPT estabelece que só são reclamáveis apenas as decisões «que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro». Por isso, só haverá irreparabilidade do prejuízo quando, fazendo um juízo de prognose (previsão do futuro), se considere que há posições jurídicas processuais do executado que ficarão irremediavelmente afectadas com a retenção da reclamação.

Em princípio, deve ser o reclamante a especificar e alegar os elementos de facto demonstrativos da irreparabilidade dos prejuízos que sejam consequência directa e imediata da retenção da impugnação. Mas, porque se remete para um juízo de prognose anterior, não repugna aceitar que o tribunal possa avaliar a necessidade ou não de salvaguardar a utilidade da reclamação com base em dados objectivos, do processo, minimamente concretizáveis.

No caso do acto de recusa da apensação de execuções fiscais, não será fácil encontrar uma situação em que os direitos processuais do executado ficarão irremediavelmente afectados com a subida diferida da reclamação. Como refere Jorge de Sousa, mesmo que se entenda que a subida imediata prevista no nº 3 do artigo 278º do CPPT se deva estender a todos os actos que possam provocar prejuízo irreparável «as decisões de apensação ou desapensação estarão fora da previsão desta norma, por não casarem, pelo menos em regra, um prejuízo deste tipo. Uma coisa é a maior ou menor comodidade das partes, outra é o prejuízo para os direitos ou interesses que se visam afirmar no processo. Por outro lado, mesmo que a decisão de apensação ou desapensação possa provocar prejuízo não se vislumbra como, nestas matéria, ele pode ser considerado irreparável». (cfr. ob. e pág. cit).

(…)

Mas não poderão haver outros direitos e interesses legalmente protegidos que ficarão irreversivelmente comprometidos se a reclamação não for decida imediatamente?

A resposta não pode deixar se ser afirmativa.

Tem-se por certo que nenhuma utilidade tem decidir sobre a invalidade do despacho reclamado no momento em que já se procedeu à venda dos bens penhorados. Na hipótese de anulação da decisão reclamada, nesse momento processual as possíveis vantagens da apensação jamais poderão ser conseguidas.

Mas, apesar do reclamante não lhe fazer qualquer referência, é sempre possível extrair vantagens processuais da apensação em fase anterior à venda, as quais ficarão comprometidas se não se decidir imediatamente o mérito da reclamação.

Desde logo, as penhoras efectuadas podem já atingir o valor necessário e suficiente para assegurar o pagamento das quantias exequendas em todos os processos, dispensando assim a necessidade de mais penhoras. Se não houver apensação, o prosseguimento do processo pode implicar a realização da penhora de outros bens, com o consequente prejuízo para o executado. Assim, se pretender invocar o princípio da proporcionalidade, expressamente consagrado no art. 217º do CPTT, com vista a evitar nova penhora, caso as já realizados assegurem a satisfação de todos os créditos exequendos, a apensação dos processos pode ser o único meio de o conseguir. E se a penhora recair nos bens já penhorados, então a apensação antes da venda assume importância primordial, quer para subsistir unicamente a que fez penhorar os bens em primeiro lugar, quer para se proceder ao pagamento da quantia exequenda pelo produto da venda do bem penhorado.

Deste modo, porque é possível prognosticar vantagens processuais que ficarão irreversivelmente comprometidas se o mérito da reclamação não for decidido antes da venda, impõe-se a subida imediata.».

Confrontando a argumentação aduzida neste aresto com as alegações de recurso da Recorrente (designadamente a sua insistência na falta de concretização dos interesses ou direitos lesados pelo acto), desde logo se compreende o erro em que incorreu, qual seja, o de não ter efectuado a devida distinção entre o que no acórdão se dirigia à verificação dos pressupostos do artigo 278.º do CPPT, isto é, de subida e conhecimento imediato da reclamação – que era o que ali estava em questão – e o aí expendido, a latere mas com pertinência para os nossos autos, quanto à impugnabilidade do acto de indeferimento de apensação de execuções.

Matéria em que o acórdão não contende - e assumidamente não pretende contender -, com o que legalmente se mostra imposto, isto é, que também este acto é imediatamente impugnável se lesar direitos ou interesses legítimos da Reclamante, ainda que ali não se tenha deixado de salientar que apenas em casos muito particulares é que é configurável que essa lesão se verifique nas situações de indeferimento de apensações de execuções.

No caso concreto, como vimos já, a Meritíssima Juiz entendeu - com o que a Recorrente concorda, como se vê da sua 3.ª conclusão – que um dos fundamentos invocados para sustentar o pedido de anulação era o facto de o despacho reclamado não estar suficientemente fundamentado.

E como a fundamentação do acto constituía um direito constitucionalmente assegurado, a sua invocação era bastante para suportar a imediata impugnabilidade do acto.

Cremos assistir-lhe razão.

Na verdade, ainda que seja discutível a abrangência constitucional do direito à fundamentação do acto administrativo ou, mais rigorosamente, se dessa garantia constitucional decorre directamente o direito a uma impugnação imediata de qualquer acto administrativo em matéria tributária, o certo é que nos termos em que as partes e o Tribunal configuraram a causa de pedir (e que está correctamente percebida), tem forçosamente que entender-se que este concreto acto de indeferimento de apensação é directamente impugnável porque: a falta de fundamentação é e só é imputável ao despacho interlocutório e dela podem resultar inequívocos efeitos na marcha do (s) processo (s) e para os direitos processuais e/ou substantivos que a Recorrida aí pretenda fazer valer; a Recorrida/Executada tem o direito de obter da Administração Fiscal uma decisão fundamentada a qualquer pedido que lhe formule (qualquer que seja o sentido da mesma) e alega não ter sido o caso e, por fim, porque a sindicabilidade mediata deste despacho, com a consequente tramitação dos vários processos, tornará inútil a apreciação da própria validade material ou substantiva desse despacho.

Temos, assim, por certo, que nenhum juízo de censura merece a decisão recorrida nesta parte e, consequentemente, também o recurso com este fundamento não é merecedor de provimento.

4.3. Da alegada falta de fundamentação do acto de indeferimento do pedido de apensação

Mas a Recorrente não se conforma também com a sentença recorrida na parte em que julgou que o acto reclamado não estava suficientemente fundamentado e com a anulação que, com esse fundamento, foi determinada.

Relativamente a esta questão, comecemos por recordar que, como é sabido, «A decisão do procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária.» e ser efectuada de forma sumária» sem prejuízo da inultrapassável indicação das disposições legais aplicáveis, da qualificação e quantificação dos factos tributários e das operações de apuramento da matéria tributável e do tributo [tudo, conforme art. 77° n.º 1 e 2 da Lei Geral Tributária,].

Por sua vez o artigo 125° do Código de Procedimento Administrativo dispõe (em conformidade com a constitucional exigência plasmada no art. 268º, n.º 3 da CRP) que a fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres ou informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

Em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3-11-2010 (3), tantas vezes convocado em outros arestos, a questão da fundamentação do acto tributário foi profundamente analisada, tendo-se aí concluído que «A fundamentação do acto tributário ou de acto «praticado em matéria tributária» que afecte os direitos ou interesses legalmente protegidos do contribuinte, deve ser contextual e integrada no próprio acto (ainda que o possa ser de forma remissiva), expressa (através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão), clara (de modo a permitir que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide), suficiente (permitindo ao destinatário do acto um conhecimento concreto da motivação deste) e congruente (a decisão deverá constituir a conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação).

Em suma, diz-se no mesmo acórdão que «Utilizando a linguagem da jurisprudência, o acto só está fundamentado se um destinatário normalmente diligente ou razoável - uma pessoa normal - colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto administrativo (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto, sendo, portanto, essencial que o discurso contextual lhe dê a conhecer todo o percurso da apreensão e valoração dos pressupostos de facto e de direito que suportam a decisão ou os motivos por que se decidiu num determinado sentido e não em qualquer outro. Ela visa «esclarecer concretamente as razões que determinaram a decisão tomada e não encontrar a base substancial que porventura a legitime, já que o dever formal de fundamentação se cumpre “pela apresentação de pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis, enquanto a fundamentação substancial exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legítima quanto ao fundo”. O discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão.» (cfr. Vieira de Andrade - O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pag. 239, na citação do ac. do STA, de 11/12/2002, rec. 01486/02)».

Ora, salvo o devido respeito, e tendo presentes as disposições legais e os ensinamentos doutrinários e jurisprudenciais expostos, não vemos como pode considerar-se “não suficientemente fundamentado” o acto sob reclamação: está contextualizado na apreciação que produz pela identificação dos processos executivos a que se dirige e adianta a factualidade e norma jurídica que foram tidas em consideração para decidir no sentido em que decidiu: estando os processos na Fase – 695-Reversão (c/Despacho), não é possível a sua apensação nos termos do n.º 3 do artigo 179.º do CPPT, uma vez que tal apensação, nesta fase, prejudicaria a tramitação dos mesmos.

Ou seja, um destinatário normalmente diligente ou razoável colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto administrativo (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto, pelo que, salvo o devido respeito, não pode deixar de dizer-se que o acto se encontra suficientemente fundamentado (cfr. neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo já citado).

Aliás, que a Reclamante bem compreendeu o acto (a sua fundamentação e o sentido da decisão) resulta inequívoco da sua petição inicial, toda ela estruturada fundamentalmente no sentido de demonstrar que os pressupostos de legitimação substancial do acto de indeferimento não estavam verificados por em causa não estarem formalidades especiais nem resultar comprometida a eficácia da execução e, consequentemente ser obrigatória a apensação, e da resposta apresentada à excepção de inimpugnabilidade deduzida pela Fazenda Pública, onde a Recorrida insiste na qualificação do acto como vinculado e sustenta igualmente que só nas situações expressamente previstas no artigo 179.º n.º 3 do CPPT será admissível o indeferimento de uma pretensão de apensação.

Com o que vimos expondo não pretendemos, de modo algum, ignorar que a falta de fundamentação não deixou de ser expressamente invocada, designadamente no artigo 12.º da petição inicial, ou escamotear que a fundamentação do acto em causa é sucinta.

Porém, mantemos que a referida alegação de falta de fundamentação é indiscutivelmente subsidiária na economia do articulado (surge como uma conclusão extraída pela Recorrente perante a posição anteriormente assumida de que não se verificam os pressupostos vinculativos de um despacho de indeferimento) e que os factos e normativo aduzidos no despacho, após a total identificação dos vários processos, da fase em que se encontram e do invocado prejuízo para a tramitação é suficiente à compreensão das razões determinantes da decisão.

Daí que, em conclusão, nesta parte - e não obstante ser manifestamente correcto que para a questão da fundamentação sempre seria irrelevante o teor da informação posteriormente prestada pelo Serviço de Finanças e que a Recorrente requereu que fosse aditado ao probatório – o recurso merece provimento.

4.4. Questão distinta, também colocada na presente reclamação - que o Tribunal a quo não chegou a apreciar por julgar prejudicada pela decisão que tinha dado à anteriormente identificada -, é a de saber se as razões adiantadas no despacho de indeferimento constituem fundamento válido para o indeferimento, isto é, se reúnem força suficiente, atento o preceituado no artigo 179.º n.º 3 do CPPT para sustentar decisão de não apensação, a qual de imediato apreciaremos por ser manifesto que os autos reúnem todos os elementos para o efeito e absolutamente inútil a audição das partes que sobre a mesma já proficuamente se pronunciaram nos respectivos articulados.

E, nesse sentido, adiantamos de imediato que a resposta a esta questão só pode ser negativa.

Para que bem se compreenda o que entendemos afirmar, importa, antes de mais, deixar consignado que dispõe o normativo supra identificado e que directamente regulamenta esta questão:

«1 - Correndo contra o mesmo executado várias execuções, nos termos deste Código, serão apensadas, oficiosamente ou a requerimento dele, quando se encontrarem na mesma fase.

2 - A apensação será feita à mais adiantada dessas execuções.

3 - A apensação não se fará quando possa prejudicar o cumprimento de formalidades especiais ou, por qualquer outro motivo, possa comprometer a eficácia da execução.

4 - Proceder-se-á à desapensação sempre que, em relação a qualquer das execuções apensadas, se verifiquem circunstâncias de que possa resultar prejuízo para o andamento das restantes.».

A jurisprudência do nosso Tribunal Superior vem afirmando que, não obstante a natureza judicial do processo de execução fiscal, a decisão de apensação se inscreve na competência do órgão de execução fiscal, (4) por nesta se deverem integrar todos os actos de natureza não jurisdicional, nomeadamente os actos de apensação de execuções que sejam praticados no processo de execução fiscal e não devam ser incluídos no elenco do artigo 151º do Código de Procedimento e Processo Tributário.

É à luz deste enquadramento legal e jurisprudencial que pode dizer-se ser hoje pacífico que é ao órgão de execução fiscal que «cabe ponderar a conveniência ou oportunidade da apensação, sendo que poderá não a efectuar quando ela se mostrar inconveniente por prejudicar o cumprimento de formalidades especiais ou, por qualquer outro motivo, houver possibilidade de comprometer a eficácia da execução (artº 179º, nº 3 do Código de Procedimento e Processo Tributário)» e ao Tribunal «uma função meramente fiscalizadora, não lhe competindo substituir-se ao órgão de execução fiscal na prática de actos não jurisdicionais no âmbito do processo de execução fiscal», função na qual deverá ter em especial atenção que «a possibilidade de apensação de execuções, tal como delineada no artº 179º do CPPT constituiu expressão do princípio da economia processual, sendo apenas razões de ordem prática de comodidade e de economia processual» que justificam a apensação e a desapensação. (5)

E, consequentemente, que são essas razões de eficácia e economia processual que devem presidir à decisão de apensação de execuções, tal como prevista no artigo 179º do CPPT.

Porém, o que vimos expondo não significa que entendamos, face ao teor do artigo 179.º do CPPT, que a decisão de apensação de execuções seja uma faculdade cujo exercício esteja ao livre arbítrio de cada Chefe de Finanças, mas antes um poder dever que está, como todos os «poderes-deveres», sujeito, em termos de operatividade ou propulsão, à regulamentação que a condiciona, sendo que, no caso, expressamente, a mesma está dependente, antes de mais, de os processo de execução fiscal se encontrarem na mesma fase processual (artigo 179º n.º 1 do CPPT) e dessa apensação não resultar prejudicado o cumprimento de formalidades especiais ou comprometida, por qualquer outro motivo, a eficácia da execução (nº 3 do mesmo normativo).

Ou seja, a primeira regra ou pedra basilar sem a qual a apensação não pode operar é a de os processos cuja apensação é requerida estarem na mesma fase processual. A segunda (porque os processos podem estar na mesma fase e mesmo assim a apensação não ser determinada ou deferida) é a de, dessa apensação, não resultar prejudicado o cumprimento de formalidades essenciais ou a eficácia da execução.

Daí que, como tem vindo a ser salientado, “estando em causa uma decisão de não apensação fundada no disposto no art. 179º, nº 3 do CPPT - quando ela se mostrar inconveniente por prejudicar o cumprimento de formalidades especiais ou, por qualquer outro motivo, houver possibilidade de comprometer a eficácia da execução - será no plano dessa relação causa /efeito, que se poderá materializar a sindicabilidade contenciosa do eventual indeferimento do pedido de apensação formulado pelo executado.»

No caso em apreço, como se colhe do acto reclamado, a decisão de não apensação assentou como vimos, no seguinte juízo: os processos estão na Fase – 695-Reversão (c/Despacho) e não é possível a sua apensação nos termos do n.º 3 do artigo 179.º do CPPT, uma vez que tal apensação, nesta fase, prejudicaria a tramitação dos mesmos.

Ora, salvo o devido respeito, o prejuízo para a tramitação não foi erigido pelo legislador como fundamento de indeferimento à luz do artigo 179.º n.º 3 do CPPT.

Mas, mesmo que se entenda que “o prejuízo para a tramitação” deve ser interpretado como “prejudicando o cumprimento de formalidades essenciais ou por qualquer motivo comprometer a eficácia da execução” a conclusão a que chegamos é a mesma.

Efectivamente, fundando-se a decisão no preceituado no artigo 179.º n.º 3 do CPPT deveria a Administração Tributária ter demonstrado que mesmo estando todos os processos na mesma fase (cfr. despacho reclamado e factualidade por nós aditada) a apensação seria prejudicial para o cumprimento de formalidades especiais ou comprometia, por qualquer outro motivo, a eficácia da execução (sendo neste contexto que interpretamos o invocado prejuízo “para a tramitação dos autos”), por ser, como vimos, nessa relação de causa/efeito que se tem de buscar a resposta quanto à bondade da decisão.

O que a Recorrente em momento algum fez, limitando-se a tentar demonstrar pela junção da informação e dos documentos reveladores da tramitação actual das execuções os invocados reflexos negativos “na tramitação”, designadamente invocando distintas formas pelas quais teria feito a citação (umas vezes por citação pessoal outras pela forma edital) e a disparidade de valores/quantias exequendas nos vários processos.

O que, naturalmente, é absolutamente inócuo, só por si, para que se não diga irrelevante, para provar o prejuízo que da apensação adviria.

E, sendo assim, por julgarmos que não estão verificados os pressupostos de que está dependente o indeferimento da pretensão, isto é, por o despacho padecer de erro sobre os pressupostos de direito, entende-se ser de julgar procedente a reclamação apresentada.

V- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso do Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Julgar procedente o recurso na parte em que anulou o acto objecto da presente reclamação por falta de fundamentação formal;

- Em substituição, julgar procedente, com os fundamentos expostos no ponto 4.5. supra, a presente reclamação e, em conformidade, anular o acto objecto de reclamação.

Custas pela Recorrente.

Notifique e registe.

Lisboa, 24 de Setembro de 2015

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[Anabela Russo]

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[Lurdes Toscano]

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[Ana Pinhol]

(1) Acórdão proferido no processo n.º 748/11, integralmente disponível em www.dgsi.pt, em que a propósito da questão directamente colocada - se devia ou não a reclamação judicial concreta ser de imediato decidida ou apenas a final se impor o seu conhecimento – a nossa questão foi amplamente dissecada.
(2) Jorge de Sousa cfr. Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Vol. II, ed. 2007, pág. 226 e 227.
(3) Acórdão de 3-11-2010, relatado pelo Conselheiro Casimiro Gonçalves e disponível em www.dgsi.pt
(4)Neste sentido, vide, Acórdãos de 16 -1-2013 (recurso 292/12), de 21-3-2011, (recurso 867/11), 28-11-2012 (recurso 840/12) e de 5-2-2015 (recurso n.º 29/15), todos integralmente disponíveis em www.dgsi.pt.
(5) Neste sentido, Acórdão do STA já citado de 5-2-2015 (processo n.º 29/15) disponível em www.dgsi.pt