| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: A…, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé – TAF de Loulé, contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES – CGA, o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO – ME e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. - ISS, IP, ação administrativa em formula os seguintes pedidos: “… a) O reconhecimento do direito da A. à manutenção da inscrição e do vínculo na CGA e da qualidade de subscritora da CGA, com efeitos desde janeiro de 2014; b) A condenação dos RR. prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição da A. na CGA com efeitos retroativos desde janeiro de 2014, integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições entregues à SS para a CGA; c) A condenação dos RR no pagamento de custas e demais encargos com o processo…”
* O TAF de Loulé, depois de em ata de audiência prévia ter julgado improcedente a suscitada exceção de intempestividade e relegado para final o conhecimento da exceção perentória da prescrição, que também julgou improcedente, por decisão de 2026-03-26, ainda reconheceu o direito da A. à inscrição na CGA, desde janeiro de 2014, e condenou as entidades demandadas a praticarem os atos e operações materiais necessárias para o exercício de tal direito.
* Inconformada a entidade demandada CGA, ora recorrente, veio interpor recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, pedindo a revogação da decisão recorrida, para tanto, apresentando as respetivas alegações e conclusões, como se transcreve: “… A - Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31-12-2025. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!
B - É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do STA, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à da aqui recorrida, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.
C - Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA.
D - Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal.
E - É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no art. 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte – ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal.
F - Donde, resulta que a situação da A./Recorrida cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pelo estabelecimento de novos vínculos contratuais) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre o vínculo que lhe permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vínculo contratual estabelecido, já, na vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.
G - Por força por força dos hiatos temporais verificados entre os vínculos da Recorrida perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.
H - A tudo isto acresce que, em 2024-12-27, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu art. 2.º, o seguinte: (…)
I - O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso do ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o nº 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na al. b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que carece de prova por parte da A./Recorrida e não resulta da leitura dos seus registos biográficos – nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da A./recorrida a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, à data em que foi inscrita no regime geral da segurança social.
J - De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais.
K - Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.
L - Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no DL n.º 361/98, de 18 de novembro.
Donde, nunca poderá haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA.
M- É certo que a lei n.º 45/2004, de 27 de dezembro, porque interpretativa, dispõe sobre factos passados, procedimentos iniciados no passado e sobre processos judiciais iniciados no passado. Nem de outra maneira poderia ser.
N- É entendimento da CGA, ora recorrente, cuja atividade se pauta pelo cumprimento do principio da legalidade, agindo sempre de boa fé e sem qualquer outra motivação que não seja o cumprimento da Legislação em vigor com observância dos princípios constitucionalmente consagrados da separação de poderes, legalidade, igualdade, proporcionalidade, Justiça, razoabilidade e confiança previstos nos art.s 1.º, 2.º, 13.º e 18.º da CRP, que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro deve ser aplicada nesta e em situações idênticas garantindo-se, desse modo, o cumprimento dos referidos princípios inerentes a qualquer Estado de direito democrático.
O- Ressalta assim claro, que, o reconhecimento do direito à reinscrição na CGA, I.P. com efeitos retroativos, - à data em que foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social - como a Recorrida pretende -, corresponde, no fundo, a um pedido de transição de carreiras contributivas, processo complexo e moroso que colide com o quadro legal vigente de proteção social dos subscritores da CGA, mormente, colide com o teor do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação atual, com os art.s 15.º a 40.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com o DL n.º 89/2009, de 9 de abril e com a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro.
P- Decisão diferente colidirá com o disposto no n.º 3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no DL n.º 361/98, de 18 de novembro.
Q- Quanto à contabilização de todo o tempo de serviço desde a data em que foi inscrita no regime da segurança social como tempo efetivo de inscrição na CGA, importa esclarecer que a reconstituição das carreiras contributivas, isto é, a realização de descontos sobre as remunerações auferidas em determinado período, não se confunde com uma contagem de serviço para efeitos de aposentação.
R- Em todo o caso, a contagem de tempo de serviço depende de um processo específico previsto no Estatuto da Aposentação – cfr. art.s 24.º e seguintes do Estatuto da Aposentação, podendo o tempo como subscritor da CGA não coincidir com o tempo de serviço para efeitos de aposentação.
S- Com efeito, a contagem de tempo de serviço depende da efetividade de serviço, do horário praticado, da existência de eventuais faltas, justificadas ou injustificadas. Enfim, o tempo de serviço para efeitos de aposentação não decorre simplesmente da existência de descontos efetuados.
T- Podendo contar-se por inteiro tempo de serviço a que não corresponde efetiva prestação de serviço e pode existir tempo de serviço a que a Lei determine que não conta para aposentação - cfr. art.s 26.º e 27.º do Estatuto da Aposentação.
U- Sendo certo que o pagamento de quotas constitui condição de contagem de tempo para a aposentação, mas não confere, por si só, o direito a essa contagem - cfr. art. 28.º do Estatuto da Aposentação.
V- Ora, no presente processo de reinscrição não está em causa a contagem de tempo de serviço, mas uma mera reconstituição da carreira contributiva da recorrida, que significa que o pedido de contabilização de todo o tempo de serviço da A., ora recorrida como tempo efetivo de serviço não tem cabimento legal.
W - De todo o exposto, com o devido respeito, o Tribunal “a quo” não andou bem ao julgar a ação totalmente procedente e condenando a CGA nos pedidos...”.
* Notificada, a recorrida não contra-alegou.
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2026-06-11.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, não utilizou a prerrogativa conferida pelo disposto no art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com prévio envio do projeto de Acórdão aos senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639º, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece dos invocados erros de julgamento de direito.
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III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO (dados como provados na decisão recorrida):
“… Com interesse para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
A. A A. exerce funções de professora desde o ano letivo de 1997/1998 (doc. 1 junto com a petição inicial-PI).
B. Em 28 de Outubro de 1996, a A. foi inscrita na CGA (doc. 2 junto com a PI).
C. Desde o junho de 2000 a A. efetuou descontos para a Segurança Social (PA junto com a contestação de 26.04.2024, fls. 5 e ss. do PDF).
D. Por ofício de 28 de julho de 2023, o Diretor Central da CGA exarou ofício circular n.º 1/2023, dirigido aos agrupamentos de escolas, com o teor abaixo reproduzido (doc. junto com a PI):
“ (…)” * Não há factos não provados com relevância para a decisão da causa.
Motivação de facto
A matéria de facto dada como provada nos presentes autos foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida, tendo por base a análise dos documentos juntos aos articulados, constantes do processo administrativo apenso aos autos…”.
** Ao abrigo da faculdade concedida pelo art. 662.º n.º 1, nº 2 al. c) a contrario do CPC e art. 1º, art. 7º-A e art. 140º n.º 3 todos do CPTA, adita-se à matéria de facto (alínea A e alínea C), nos seguintes termos:
A. A. vem exercendo funções de professora, em todos os anos letivos, desde o ano letivo de 1997/1998 (doc. 1 junto com a petição inicial-PI e cfr. registo biográfico);
B. Em 28 de Outubro de 1996 a A. foi inscrita na CGA (doc. 2 junto com a PI).
C. Em 27 de janeiro de 2014 a A. foi inscrita na Segurança Social (cfr. PA junto pelo ISS, IP);
D. Por ofício de 28 de julho de 2023, o Diretor Central da CGA exarou ofício circular n.º 1/2023, dirigido aos agrupamentos de escolas, com o teor abaixo reproduzido
(…)”
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B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro e art. 22º do EA):
O tribunal a quo reconheceu o direito da A. à inscrição na CGA, desde janeiro de 2014, e condenou as entidades demandadas a praticarem os atos e operações materiais necessárias para o exercício de tal direito.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que se acompanha.
Na exata medida em que, como decorre dos autos e o probatório elege, a decisão recorrida alinha com a jurisprudência administrativa que vem unanimemente no sentido que propugnamos, da qual, se salienta, entre outros arestos, nomeadamente os identificados na decisão recorrida e ainda o Acórdão deste TCA Sul, de 2026-03-19, tirado no processo nº 500/24.7BEFUN, disponível em www.dgsi.pt.
Ponto é que estando, como está, a entidade recorrente impedida de inscrever como subscritor apenas os funcionários ou agentes que, pela primeira vez, a partir de 2006-01-01, viessem a ser titulares de uma relação jurídica de emprego público, o art. 2º nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro foi interpretado pelas várias decisões de Tribunais Superiores melhor identificadas na decisão recorrida, no sentido de que o mesmo visava apenas abranger o pessoal que iniciasse funções públicas no início do ano de 2006, pelo que se mostra manifesto, em face da factualidade assente que a situação da A., ora recorrida, não se encontrava abrangida pelo disposto naquele preceito legal.
Donde, não podia tal dispositivo servir de fundamento para a retirada da inscrição daquela nem para a sua passagem automática para o regime geral da segurança social.
Na exata medida em que, a recorrida, após 2006-01-01, não iniciou ex novo o exercício de funções públicas mediante a constituição original de uma relação jurídica de emprego público, antes pelo contrário, do desenhado quadro fáctico é possível retirar que a recorrida se manteve desde o ano letivo de 1996/1997 até ao ano letivo de 2023/2024 no exercício de funções públicas (docente), as quais se iniciaram, repete-se, antes de 2006-01-01, mediante a constituição sucessiva de diversos vínculos que titulavam a relação jurídica de emprego público.
Deste modo, e como o afirma o tribunal a quo: “…ainda que possa[m] ter ocorrido breves interrupções funcionais entre (…) vínculos sucessivos…”, é, no caso, de desconsiderar se objetivamente, ocorreu, ou não, descontinuidade temporal entre vínculos, posto que, as especificidades próprias da carreira docente justificam as casuísticas, eventuais, descontinuidades em função dos anos letivos: vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2014-03-06, tirado no processo n.º 0889/13, disponível em www.dgsi.pt.
Mais, acresce que quanto ao argumento da aplicação do art. 22º do Estatuto da Aposentação - EA, reiteramos o entendimento vertido na decisão recorrida e na jurisprudência em que a mesma se alicerçou, no sentido de que a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas por motivo de cessação de exercício de funções só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que, antes de 2006-01-01, correspondesse o direito de inscrição.
Entendemos, por fim, que, dadas as semelhanças de facto e de direito, com o caso em análise, mostra-se ao mesmo inteiramente extensível o já afirmado no supra referido Acórdão deste TCA Sul, de 2026-03-19, tirado no processo nº 500/24.7BEFUN, disponível em www.dgsi.pt., que subescrevemos: “… Na mesma sentença já foi ponderado o facto de ter sido publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, diploma que, conforme se proclama no respetivo art. 1.º, procedeu «à interpretação autêntica do n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões», o que fez nos seguintes termos: «Art. 2.º Interpretação autêntica
(…)
Tal como foi evidenciado pelo tribunal a quo, o Tribunal Constitucional decidiu «[j]ulgar inconstitucional o art. 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na CGA e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024 por violação do art. 2.º da CRP» (acórdão n.º 689/2025, de 15.7.2025). Idêntico juízo de inconstitucionalidade veio a ser efetuado pelo mesmo tribunal em diversos acórdãos subsequentes (vd., entre outros, o acórdão n.º 1110/2025, de 24.11.2025).
Em consequência, o STA tem vindo, de forma consistente, a recusar a aplicação de tal norma, fundada na apontada inconstitucionalidade (vd., entre muitos outros, o acórdão de 4.12.2025, processo n.º 0513/24.9BEPNF.SA2). Bem andou, portanto, o tribunal a quo ao recusar a aplicação do referido preceito.
Impõe-se, assim, a aplicação do regime do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, com desconsideração da referida norma interpretativa, pelas razões já expostas. E é o seguinte o teor do referido art 2.º:
(…)
Relativamente à interpretação desta norma, é o seguinte o sentido da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores da jurisdição administrativa: os antigos subscritores da CGA têm direito à reinscrição nesse sistema, independentemente da duração da interrupção entre os respetivos vínculos de emprego público.
(…)
Concluiu, assim, que não ocorre quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente transita entre entidades administrativas sem descontinuidade temporal. Posteriormente, a jurisprudência evoluiu, ultrapassando o sentido desse acórdão, para reconhecer o direito à manutenção da inscrição dos antigos subscritores mesmo nos casos em que exista descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público, independentemente da duração dessa interrupção»
(…).
Ou como já havia sido referido no acórdão de 11.9.2025 do mesmo supremo tribunal, processo n.º 01183/23.7BEPRT: «Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros».
E foi nessa linha que se pronunciou o acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, de acordo com o qual «(…) a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas».
Aplicando o entendimento jurisprudencial de que se deu conta, importa reconhecer que a A./Recorrida tem direito a ser reinscrita como subscritora desse sistema, tal como foi decidido pelo tribunal a quo…”.
Termos em que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento.
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 635.º n.º 3 e art. 662.º n.º 2, al. c) ambos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA):
Da análise conjugada da contestação da CGA, do seu requerimento recursivo e da decisão recorrida, verifica-se que nas conclusões recursivas L; O; P; Q; R; S; T; U e V a recorrente coloca questões (v.g. DL n.º 361/98, de 18 de novembro; DL n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação atual, com os art.s 15.º a 40.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com o DL n.º 89/2009, de 9 de abril e com a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro; contabilização de todo o tempo de serviço desde a data em que foi inscrita no regime da segurança social como tempo efetivo de inscrição na CGA; o pagamento de quotas), que antes, em tempo e sede própria (a dos articulados e, concretamente, da contestação) não levou ao tribunal a quo tratam-se, pois, de questões que não devem ser conhecidas ex officio, por consubstanciarem matérias novas.
Os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre: cfr. Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pág. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pág. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs.80-81.”; cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - STA de 2014-11-05, processo nº 01508/12; Acórdão do STA de 2017-10-25, processo n.º 01409/16, ambos disponíveis em www.dgsi.pt.
Donde, é imperativo legal não tomar conhecimento sobre as suscitadas questões novas nas conclusões acima melhor identificadas, assim se preservando a estrutura e a lealdade do processo: art. 3º n. º3, art. 635.º n.º 3 e art. 662.º n.º 2, al. c) todos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 e art. 8º ambos do CPTA.
Termos em que a decisão recorrida não padece outrossim de erro de julgamento.
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IV. DECISÃO: Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo - Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso interposto, confirmando assim a decisão recorrida.
Custas a cargo da entidade recorrente.
29 de outubro de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Luis Freitas – 2º adjunto)
(Ilda Côco – 1ª adjunta) (com declaração de voto)
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Declaração de voto:
Embora não acompanhe as alterações à decisão da matéria de facto nos termos em que foram efectuadas e considere que a factualidade provada, ainda que com aquelas alterações, não é suficiente para se enquadrar a situação da autora/recorrida na jurisprudência que se formou quanto ao direito de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações, voto o sentido da decisão, por entender que a referida factualidade poderia ter sido alterada, atentos os documentos constantes dos autos, no sentido de ficar a constar que a autora/recorrida exerceu funções docentes em escolas públicas desde o ano lectivo de 1996/1997, enquadrando-se, assim, a sua situação na mencionada jurisprudência.
Ilda Côco |
