| Decisão Texto Integral: | ***
Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
A…………… D’I………LDA., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o CONSELHO PORTUGUÊS PARA OS REFUGIADOS (CPR), pela qual visa a impugnação do ato que determinou a não adjudicação do objeto do concurso público para a aquisição de veículo elétrico de 9 lugares, proferido em 08/09/2025, bem como a condenação da entidade demandada a proferir nova decisão que determine a adjudicação da proposta por si apresentada no procedimento.
Formulou, assim, os seguintes pedidos:
“a) a anulação do ato que determinou a não adjudicação do objeto do concurso público para a aquisição de veículo elétrico de 9 lugares, praticado por deliberação da direção da entidade demandada, em 08.09.2025, por padecer do vício de violação de lei;
b) a condenação da entidade demandada no proferimento de nova decisão que determine a adjudicação da proposta apresentada pela autora quanto ao objeto do procedimento, com todas as legais consequências.”.
Por sentença proferida a 12 de dezembro de 2025 foi julgada procedente a presente ação e a entidade demandada condenada a adjudicar a proposta da autora.
Inconformada com a decisão a entidade demandada interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“A. Vem o presente recurso interposto do despacho saneador-sentença, proferido em 12 de dezembro de 2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, que julgou a ação proposta pela Autora A………………….totalmente procedente e, em consequência, determinou (i) a anulação do ato administrativo de não adjudicação; e (ii) condenou o Recorrente na adjudicação da proposta da Autora, ora Recorrida.
B. A Recorrida impugnou o ato de não adjudicação praticado pelo Recorrente no âmbito do procedimento pré-contratual por concurso público para a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, proferido em 08/09/2025, tendo, ainda, peticionado a condenação do Recorrente, numa nova decisão que determinasse a adjudicação da proposta por si apresentada.
C. A Recorrida sustentou que o ato de não adjudicação padeceria de três vícios: (i) preterição do seu direito de audiência prévia; (ii) erro nos pressupostos de facto e de direito; e (iii) falta de fundamentação.
D. O Tribunal a quo entendeu que ato de não adjudicação seria ilegal, por padecer de um vício de violação de lei, em concreto, "por incumprimento do dever de adjudicar previsto no artigo 76.° e por não preenchimento da causa excecional de não adjudicação constante [da alínea c) do n.° 1] do artigo 79.°” do CCP.
E. O acórdão proferido pelo Tribunal a quo padece de dois erros de julgamento.
F. O primeiro erro de julgamento decorre da incorreta interpretação e aplicação da norma prevista na alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP (e, consequentemente, do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do mesmo Código).
G. O segundo erro de julgamento decorre da incorreta interpretação e aplicação do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do CCP, porquanto o Tribunal a quo entendeu que o Réu tem o dever de adjudicar uma proposta que cumpra as especificações técnicas do Caderno de Encargos, ainda que estas especificações técnicas não correspondam ao pretendido pela entidade adjudicante.
H. A matéria de facto, considerada assente no despacho saneador-sentença, revela-se insuficiente para a justa composição do litígio, devendo o Tribunal ad quem admitir a ampliação dessa matéria de facto, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 662. ° do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140. ° do CPTA.
I. A Recorrida invocou dois outros alegados vícios do ato impugnado, cujo conhecimento o Tribunal a quo entendeu ficar prejudicado.
J. O Tribunal ad quem também deve conhecer do mérito destes dois alegados vícios, julgando-os improcedentes, porquanto tem ao seu dispor todos os elementos necessários para o efeito, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 149. ° do CPTA.
K. A aplicação da causa de não adjudicação, prevista na alínea c) do n.° 1 do artigo 79. ° do CCP, carece de dois pressupostos: (i) a existência de circunstâncias imprevistas, e (ii) o facto de estas circunstâncias gerarem a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.
L. Quanto ao primeiro pressuposto (existência de circunstâncias imprevistas), o Recorrente alegou diversos factos, nos artigos 18.° a 28.° e 35.° e 36.° da sua Contestação, que o Tribunal não levou à matéria de facto, não os tendo considerando como provados, ou como não provados.
M. Relativamente ao segundo pressuposto (o facto de estas circunstâncias não previstas gerarem a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento), o Recorrente alegou mais três factos, nos artigos 37.° a 39.° da Contestação, que o Tribunal não levou à matéria de facto, não os tendo considerando como provados, ou não provados.
N. O Tribunal terá considerado que todos os indicados factos não seriam relevantes para a decisão da causa.
O. Sucede que, tais factos são essenciais para (i) se concluir que o Recorrente não previu as circunstâncias que geraram a necessidade de destruição do procedimento; e (ii) se compreender o motivo pelo qual o Recorrente entendeu ser essencial alterar aspetos das peças do procedimento, que reputou de fundamentais.
P. A matéria de facto dada por provada pelo Tribunal a quo é manifestamente insuficiente para a boa decisão da causa, devendo, nessa medida, ser ampliada por este douto Tribunal.
Q. O Tribunal a quo entendeu não realizar audiência de julgamento, tendo em vista a produção de prova testemunhal ou por declarações de parte, e, como tal, não existem meios de prova juntos aos autos aptos a provar os factos alegados pelo ora Recorrente, na sua Contestação.
R. Verifica-se, assim, uma manifesta deficiência instrutória, para se conseguir considerar tais factos como provados, ou não provados, sendo que o Recorrente requereu a produção de prova testemunhal, na sua Contestação.
S. A referida prova deve ser produzida nesta fase, nos termos admitidos pelo n.° 3 do artigo 662. ° do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140. ° do CPTA.
T. Ainda que se entenda que os factos dados como provados pelo Tribunal a quo são suficientes para uma boa decisão sobre o mérito da causa, sempre deve este Tribunal conhecer dos erros de julgamento invocados, porquanto estes se verificam mesmo à luz da matéria de facto dada como assente pelo Tribunal a quo.
U. Tendo o Recorrente, após a abertura das propostas, se apercebido de que existiu erro dos serviços e que o Caderno de Encargos permitia que os concorrentes pudessem propor um veículo “Km: < 30.000; Ano > 2022” (ou seja, um veículo “usado”), quando da decisão de contratar resultava que o veículo a adquirir seria no estado de “novo”, sendo esta a sua vontade, existe fundamento para se aplicar a causa de exclusão prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.° do CCP.
V. Quanto ao primeiro erro de julgamento, conclui-se que a decisão do Tribunal a quo assenta em três premissas erradas: (i) o conceito de circunstâncias não previstas requer a existência de acontecimentos imprevisíveis (ou “não ponderados em termos juridicamente relevantes”), novos, inesperados e exteriores à entidade adjudicante; (ii) o conceito de circunstâncias não previstas não abarca lapsos ou erros administrativos (“exteriores ao domínio de atuação de um decisor prudente”); e (iii) o Recorrente não demonstrou a existência de uma necessidade objetiva de alterar aspetos fundamentais do procedimento.
W. Desde logo, circunstâncias não previstas são apenas circunstâncias que a entidade adjudicante não ponderou ou considerou aquando da abertura do procedimento e da aprovação das peças do procedimento.
X. A alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP não exige que as circunstâncias que justificam a alteração das peças do procedimento sejam imprevisíveis, supervenientes (ou “novas”), inesperadas, exteriores à entidade adjudicante, ou excecionais.
Y. A alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP não exclui os casos de existência de um erro, nem tem como pressuposto a circunstância de os fundamentos de não adjudicação “não serem imputáveis à entidade adjudicante”.
Z. O conceito de circunstâncias imprevistas abarca, pois, o erro ou lapso, ainda que imputável à entidade adjudicante.
AA. Esta é a única forma de defender a “coerência entre os termos em que a entidade adjudicante se propõe contratar e os interesses que ela visa prosseguir com o contrato” (MIGUEL Assis RAIMUNDO, Direito dos Contratos Públicos, Vol. I, Lisboa: AAFDL Editora, 2022, p. 530).
BB. O Tribunal a quo confunde a verificação do segundo requisito da norma (a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento), com a sua comprovação, ou seja, com o cumprimento de um dever de fundamentação do ato.
CC. O requisito pode estar cumprido e a entidade adjudicante não o comprovar, na sua decisão, sendo certo que, nesse caso, o ato padecerá de uma deficiente fundamentação, mas não de um erro nos pressupostos de facto, ou de direito, que permita concluir que a causa de não adjudicação não pode ser invocada.
DD. A alínea c) do n.° 1 do artigo 79. ° do CCP não exige que a alteração implique uma “alteração estrutural das peças, ou que torne “inviável a adjudicação".
EE. O segundo pressuposto (necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento) constitui uma decorrência do princípio da proporcionalidade, pois a alteração a efetuar tem de incidir sobre um aspeto relevante das peças, não podendo ser algo insignificante, sem verdadeira relevância no resultado do procedimento.
FF. O objeto do contrato (e as características técnicas do bem a adquirir) é algo absolutamente fundamental, é um aspeto absolutamente fundamental das peças, na medida em que, além de constituir o âmago do interesse público prosseguido com a celebração do contrato, tem consequências concorrenciais diretas, com influência no resultado adjudicatório e na comparabilidade das propostas apresentadas.
GG. Se o Recorrente pretendia adquirir um veículo no estado de “novo” e erradamente verteu no caderno de encargos a possibilidade de ser fornecido um veículo “Km: < 30.000; Ano > 2022” (ou seja, um veículo “usado”), há claramente a necessidade de se alterar aspetos fundamentais nas peças do procedimento.
HH. Também não corresponde à verdade que o Recorrente não tenha fundamentado, na decisão de não adjudicação, a necessidade de alterar este aspeto do caderno de encargos.
II. A decisão recorrida parece ter implícito um juízo de mérito quanto à nova solução pretendida e à sua conveniência, ou oportunidade, pois entenderá o Tribunal que é irrelevante que o bem seja novo, ou usado, para os fins pretendidos pelo Recorrente.
JJ. Cabe, porém, exclusivamente ao Recorrente decidir se os fins de interesse público, a satisfazer com a celebração do contrato, devem se cumpridos com a aquisição de um bem em estado novo, ou usado, não podendo um Tribunal interferir nessa decisão, sem violar do princípio da separação de poderes, legalmente previsto no n.° 1 do artigo 3.° do CPTA.
KK. A essencialidade, exigida no artigo 79.º do CCP (ou o “carácter fundamental”), não comporta um juízo de mérito quanto à bondade, oportunidade ou conveniência do que se pretende modificar nas peças do procedimento.
LL. Dúvidas não restam que o Tribunal a quo errou, quando sustenta, no despacho recorrido, que o Recorrente decidiu “não adjudicar com fundamento numa causa legalmente inexistente".
MM. Não existe qualquer erro nos pressupostos de facto, ou de direito, nos moldes sustentados pela Autora, ou implicitamente reconhecidos na decisão recorrida, nem qualquer violação do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do CCP.
NN. Quanto ao segundo erro de julgamento, conclui-se que o dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do CCP, não pode ser convocado para fundamentar a adjudicação da proposta da Recorrida, apenas porque esta respeita as especificações técnicas patenteadas no Caderno de Encargos.
OO. O Recorrente não pode ficar obrigado a adjudicar uma proposta, apenas porque esta respeita as características técnicas do Caderno de Encargos que foi patenteado a concurso, se algumas das características técnicas patenteadas no Caderno de Encargos não são as efetivamente pretendidas pelo Recorrente.
PP. O Recorrente entende que o interesse público melhor se coaduna com um veículo em estado “novo”, sendo que as peças do procedimento permitem que os concorrentes proponham um veículo “Km: ≤ 30.000; Ano ≥ 2022” (ou seja, um veículo “usado”), ao contrário da sua intenção, claramente vertida na decisão de contratar.
QQ. O artigo 76.° do CCP não obriga a que as entidades adjudicantes adquiram bens que não correspondam às suas necessidades, apenas porque já abriram, entretanto, o procedimento...
RR. Ainda que se entenda que o Tribunal a quo se expressou erradamente, pois o que pretendia era defender a tese da Recorrida, segundo a qual não seria necessária uma decisão não adjudicação, porque a proposta apresentada cumpriria as “novas” especificações técnicas pretendidas, ao fornecer um veículo num estado de “novo”, facto é que persiste um claro erro de julgamento do Tribunal a quo.
SS. Em primeiro lugar, porque a proposta da Recorrida não contempla um veículo em estado “novo”, em cumprimento das especificações técnicas pretendidas pelo Recorrente e vertidas no novo caderno de encargos.
TT. A proposta da Recorrida contempla um veículo em estado “usado”, pois (i) o veículo proposto tem 100 km, não sendo comprovado que este é o número de quilómetros estritamente necessário para a eventual deslocação do veículo para transformação/fabricação; e (ii) o veículo proposto pela Recorrida já foi matriculado.
UU. Ainda que assim não se entenda, em segundo lugar, o Recorrente não pode simplesmente aproveitar o procedimento, apenas porque a única proposta apresentada respeitaria as “novas” especificações técnicas, que se pretendem introduzir no caderno de encargos.
VV. O Recorrente desconhece (e não é possível determinar) (i) o número de potenciais interessados que, tendo consultado as peças do procedimento, deixaram de apresentar proposta, em face das especificações técnicas constantes do Caderno de Encargos; e (ii) o número de potenciais interessados que, face às novas especificações técnicas, teriam optado por apresentar proposta se apenas fosse possível fornecer um veículo no estado “novo”.
WW. Os princípios da concorrência, da igualdade de tratamento e da transparência proíbem que o procedimento seja mantido e a proposta da Recorrida seja adjudicada, ainda que se entenda que esta contempla um veículo em estado “novo”.
XX. O objeto do contrato tem de ser claro e determinado, desde o início do procedimento, sendo as especificações técnicas formuladas de forma precisa e inequívoca, nas peças do procedimento, de modo que todos os interessados fiquem razoavelmente informados e possam, em pé de igualdade e em respeito pelo princípio da concorrência, decidir apresentar, ou não, uma proposta.
YY. A Recorrida não pode beneficiar do facto de ter apresentado uma proposta que vai alegadamente ao encontro das especificações técnicas que o Recorrente pretende (a aquisição de um veículo em estado “novo”) e que claramente não estão vertidas nas peças do procedimento, as quais também permitem que sejam propostos veículos usados.
ZZ. É impossível afirmar que não existiriam outros interessados, que teriam apresentado proposta para o fornecimento de um veículo “novo”, com uma proposta economicamente mais vantajosa do que a da ora Recorrida.
AAA. A realidade dos factos acabou por confirmar este entendimento do Recorrente, na medida em que, no novo procedimento, entretanto lançado, onde se exige que o veículo a fornecer seja um veículo não matriculado e “zero quilómetros”, foram apresentadas duas propostas: uma nova proposta da Recorrida e uma proposta de um outro concorrente.
BBB. A proposta apresentada pelo outro concorrente tem um preço melhor do que a nova proposta apresentada pela Recorrida.
CCC. Incorre o Tribunal a quo num erro de julgamento, quando sustenta que existe um dever de adjudicação da proposta da Recorrida, emergente do artigo 76.° do CCP, neste caso concreto.
DDD. O acórdão recorrido deve, assim, ser revogado, sendo substituído por uma decisão que determine a manutenção do ato impugnado.
EEE. O conhecimento dos vícios (i) de falta de fundamentação e (ii) de preterição do direito de audiência prévia da Recorrida ficaram prejudicados, na decisão do Tribunal a quo, devendo o Tribunal ad quem, no exercício dos poderes previstos no n.° 2 do artigo 149.° do CPTA, julgar os dois vícios totalmente improcedentes.
FFF. Quanto ao primeiro vício invocado pela Recorrida na sua Petição Inicial, não existe qualquer fundamento para invalidar o ato impugnado, porque, neste caso concreto, a audiência prévia não era legalmente obrigatória.
GGG. O artigo 79. ° do CCP não obriga a que os concorrentes sejam notificados, para exercício de um direito de audiência prévia, antes de ser tomada uma decisão de não adjudicação.
HHH. Não estamos perante uma lacuna: o legislador simplesmente entendeu que o ato de não adjudicação, com fundamento na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.° do CCP, não teria de ser precedido de audiência prévia dos concorrentes, tal como foi entendido pelo TCAS, em acórdão de 16/10/2024, proferido no âmbito do processo n.º 4546/23.4BELSB.
III. Relativamente ao terceiro vício invocado na Petição Inicial não assiste qualquer razão à Autora, ora Recorrida, porque a fundamentação do ato é manifestamente suficiente.
JJJ. O Recorrente foi bem claro quanto aos motivos que levaram à não adjudicação de qualquer proposta, tendo exposto os fundamentos de facto e de direito que determinavam a não adjudicação da proposta da Recorrida e a consequente revogação da decisão de contratar.
KKK. A Recorrida não tem dúvidas quanto ao motivo que determinou a não adjudicação da sua proposta e a consequente revogação da decisão de contratar, tanto assim é, que põe expressamente em causa essa fundamentação, na sua Petição Inicial.
LLL. A Recorrida não ficou afetada por qualquer suposta ausência ou deficiência de fundamentação, não tendo visto os seus direitos, de ação ou de impugnação do ato final do procedimento, coartados de qualquer forma.
MMM. Caso assim não se entenda, o que não se concede, deve proceder-se ao afastamento do efeito anulatório do ato, de qualquer um dos vícios que se entenda estar verificado, nos termos expostos na Contestação, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 163. ° do CPA.
NNN. Ainda que se entenda estar verificado um dos citados vícios, jamais se pode manter a decisão do Tribunal a quo, de condenação do Recorrente na adjudicação do procedimento à proposta da Autora, ora Recorrida.
OOO. Nesse cenário, seria sempre necessário determinar a retoma do procedimento, com vista à alegada reposição da legalidade do procedimento, seja através (i) da prolação de um ato com uma fundamentação mais detalhada, ou (ii) da audição da Autora, em sede de audiência prévia.
PPP. Em suma, deve o TCAS revogar o acórdão recorrido, proferindo uma verdadeira decisão substitutiva, reconhecendo-se que o ato de não adjudicação impugnado não padece de qualquer vício que deva conduzir à sua anulação, mantendo-se a decisão de não adjudicação e a consequente revogação da decisão de contratar.
Termos em que se requer a V. Exas. seja dado provimento ao presente recurso,
revogando-se o despacho saneador-sentença e proferindo-se uma decisão substitutiva do mesmo, na qual se mantenha o ato de não adjudicação do procedimento e a consequente revogação da decisão de contratar.”.
A recorrida A…………. D’I……………..LDA., apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
“1.ª A douta decisão recorrida encontra-se brilhantemente fundamentada e não merece qualquer reparo ou censura.
2.ª Diferentemente do que o Recorrente sustenta, a douta decisão recorrida não enferma de qualquer erro quanto às questões de direito em apreço na presente ação.
3.ª Pelo contrário, as alegações formuladas pelo Recorrente afiguram-se erradas e falaciosas.
4.ª Ao contrário do que advoga o Recorrente, não deve haver lugar a qualquer ampliação da matéria de facto, sendo a matéria que o mesmo pretende aditar (reproduzida nos artigos 35.° a 41.° das alegações) totalmente irrelevante para efeitos de decisão da causa, incluindo a aplicação do disposto no artigo 79.°, n.° 1, alínea c) do CCP.
5.ª Nos citados pontos da contestação, o Recorrente limita-se a narrar exaustivamente o erro que a Entidade Demandada cometeu ao fazer constar das cláusulas técnicas do CE que a viatura a adquirir deveria apresentar Km: < 30.000, e Ano > 2022, quando, de acordo com a decisão de contratar, pretendia adquirir uma viatura em estado “novo”.
6.ª E a aduzir considerações puramente genéricas e conclusivas sobre a suposta ponderação entre a opção de adquirir um «veículo no estado “novo” ou no estado de “usado”, e a racionalidade económica de se optar por uma solução ou outra».
7.ª E isto, tal como sucedeu na fase procedimental, sem nunca aduzir qualquer facto concreto sobre a putativa essencialidade de tal característica para cumprimento dos fins do contrato a celebrar, (negligenciando, porém, que tais parâmetros não impediam, desde logo, os concorrentes de apresentar veículos em estado novo...).
8.ª Andou bem o Tribunal recorrido ao considerar que tal confessado “lapso” e/ou “erro procedimental” não é subsumível ao conceito de “circunstâncias imprevistas” necessário à operação da causa excecional de não adjudicação prevista no artigo 79.°, n.° 1, c) do CCP.
9.ª O que o Recorrente almeja é que a atuação errónea da Entidade Demandada mereça uma qualificação jurídica distinta da douta e ajuizadamente gizada pelo Tribunal a quo, com base na reavaliação de factos internos absolutamente irrelevantes enquanto fundamento jurídico de não adjudicação.
10.ª A matéria alegada nos artigos 18.° a 28.° e 35.° e 36.° da contestação do ora Recorrente, não só não é (nem remotamente) indispensável para a boa decisão da causa, como, ao invés, nada acrescenta, sendo irrelevante para infirmar o juízo vertido na sentença recorrida.
11.ª Sendo a matéria factual apurada suficiente e clara e verificando-se que os elementos documentais são bastantes para formar a convicção do Tribunal, não se justifica igualmente qualquer nova e despicienda diligência de instrução.
12.ª Ao contrário do que o Recorrente sustenta, bem andou o Tribunal a quo ao considerar que o lapso interno e/ou erro procedimental confessadamente cometido pela Entidade Adjudicante na elaboração do CE não é subsumível ao conceito de “circunstâncias imprevistas” necessário à operação da causa excecional de não adjudicação prevista no artigo 79.°, n.° 1, c) do CCP.
13.ª Como bem salientado na sentença recorrida “o dever de adjudicar resulta da autovinculação da entidade adjudicante às peças do procedimento, sendo apenas excecionalmente afastável nos casos taxativamente previstos no artigo 79.° do CCP.”
14.ª As circunstâncias que o Recorrente qualifica como “não previstas”, não só não o são, como não geraram qualquer “necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento”.
15.ª Como se percebe à saciedade, a “circunstância imprevista” invocada pelo Recorrente consistiu num mero erro interno na elaboração/aprovação das peças do procedimento (em concreto, das especificações técnicas do CE), que, por tal motivo, supostamente não refletem fielmente o conteúdo da decisão de contratar.
16.ª O erro alegado resulta de ato exclusivamente imputável à própria Entidade Adjudicante (lapso ou negligência) - que, como se demonstra, nem sequer teve consequências relevantes para o Recorrente.
17.ª Como bem decidiu o Tribunal recorrido, os lapsos administrativos não legitimam a não adjudicação de uma proposta válida.
18.ª Contrariamente ao advogado pelo Recorrente, é claro que a supra referida norma legal não compreende, à partida, “lapsos manifestos”, nem situações pré-existentes e não consideradas (por mera incúria) pela Entidade Demandada e, principalmente, quando os mesmos não implicam qualquer real necessidade de alterar as peças do procedimento.
19.ª Ainda que assim não se entenda - no que não se concede -, sempre se dirá que, mesmo que, por hipótese, se admita que as circunstâncias imprevistas possam compreender erros procedimentais imputáveis à entidade adjudicante, para que a norma vertida no artigo 79.º, n.° 1, c) do CCP possa operar, sempre seria necessário estar verificado o segundo pressuposto obrigatório ali estatuído, isto é, estarmos perante uma incontestável necessidade de alteração a aspetos fundamentais das peças do procedimento.
20.ª Condição que, claramente, não se verifica no caso sub judice, nem resultou provada.
21.ª É precisamente neste ponto que falece totalmente a pretensão da Entidade Demandada, ora Recorrente, pois os fundamentos invocados para sustentar a decisão de não adjudicação não constituem circunstâncias “imprevistas” com relevância jurídica, nem implicam a impossibilidade de celebrar o contrato.
22.ª Logo, não há qualquer real necessidade de alterar as peças do procedimento.
23.ª Está claro que o facto de a viatura a adquirir ser nova ou usada não constitui uma característica qualificável como “essencial” para o fim a que a mesma se destina - transporte de passageiros -, logo, não impacta na satisfação do interesse público visado.
24.ª Uma especificação técnica não deixa de ser adequada e de satisfazer o interesse público prosseguido apenas porque a entidade adjudicante afirma, em abstrato, que assim é.
25.ª A adequação do bem ao fim a que se destina é uma conclusão que tem de ser substanciada em razões e circunstâncias concretas, o que, como se constata, não se verificou in casu.
26.ª Ora, a Entidade Demandada, ora Recorrente nunca alegou, e muito menos demonstrou, em que medida a alegada discrepância entre o teor da decisão de contratar e o teor da Cláusula 23.ª do CE (viatura em estado novo versus viatura em estado usado) constitui uma circunstância essencial e inviabilizante dos objetivos visados pelo procedimento.
27.ª E isto quando, ainda que não restringissem a participação no procedimento a propostas de veículos novos, as peças do procedimento não impunham que os veículos a propor fossem usados (!), podendo e devendo ser admitidas todas as propostas cujos veículos (novos ou usados) satisfizessem os requisitos técnicos previstos no Caderno de Encargos, desde logo, quando número máximo de anos e de quilómetros do veículo.
28.ª O Recorrente perde-se em considerações teóricas e não demonstra em que medida as especificações técnicas constantes do CE impediam a concretização do interesse público almejado e/ou tornavam impossível a execução do contrato a celebrar - o que claramente não se verifica.
29.ª Portanto, além da não verificação de quaisquer circunstâncias realmente imprevistas (mas tão só, no limite, de um eventual erro exclusivamente imputável Entidade Adjudicante, sem relevância jurídica efetiva), temos que, no plano objetivo, também não foi explicitada qualquer impossibilidade prática de cumprimento dos fins do contrato/interesse público, que permita afastar o dever de adjudicar que impende sobre o Recorrente.
30.ª Pelo que muito bem concluiu o douto Tribunal a quo ao concluir que a Entidade Demandada não demonstrou, aquando da fundamentação do ato, a existência de uma necessidade objetiva de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, requisito indispensável para operar a exceção prevista no artigo 79.º, n.º 1, alínea c). Limitou-se a invocar o lapso, sem justificar em que medida tal erro determinaria uma alteração estrutural das peças ou tornaria inviável a adjudicação.
31.ª Consequentemente, não sendo a fundamentação da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, proferida pela Entidade Demandada, ora Recorrente, no âmbito do concurso sub judice, subsumível a nenhuma das situações elencadas no n.° 1 do art.° 79.° do CCP, tal decisão padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, sendo anulável, nos termos gerais (art.° 163.°, n.° 1, do CPA).
32.ª Acresce que a Recorrida apresentou a única proposta válida e plenamente conforme com as especificações técnicas do Caderno de Encargos.
33.ª Como resulta do probatório, a viatura proposta pela Recorrida é uma viatura nova. Tinha apenas 100 km e foi produzida no ano 2025, devendo, como tal, ser considerada nova, cumprindo todos os requisitos técnicos exigidos. O preço contratual proposto pela Autora é, ademais, consentâneo com tal característica do veículo - estado novo.
34.ª O veículo proposto fornecer pela aqui Autora nunca foi utilizado, sendo que os únicos movimentos que o mesmo realizou foram os estritamente necessários para a sua colocação em stock: carga no transporte e armazenamento.
35.ª O veículo proposto fornecer pela Autora, em cumprimento do CE, estando em stock e, como tal, já matriculado pelo fornecedor/cocontratante, é um veículo novo e dá plena satisfação a todas as especificações técnicas previstas no CE. E isto, sendo certo que o facto de estar previamente matriculado também não transforma o veículo em questão em veículo usado ou “em 2.ª mão”.
36.ª Os pouquíssimos quilómetros que a viatura regista são absolutamente normais/usuais no mercado e resultam dos testes em fabricação e da sua normal movimentação nos processos de guarda e entrega dos mesmos pelo fabricante e pelo fornecedor (procedimentos logísticos padrão) não afetando o carácter novo do veículo proposto, o qual nunca foi utilizado/consumido.
37.ª Tanto assim é que o prazo da garantia como veículo novo (não como usado) conta apenas da sua entrega ao cliente.
38.ª Ao contrário do que o Recorrente pretende sustentar, o veículo proposto pela Recorrida dá plena satisfação ao por aquela pretendido, constituindo um veículo novo, no valor de € 41.430,00 (cfr. pontos 8 e 10 do probatório).
39.ª Não se compreende, pois, por que motivo o Recorrente decidiu revogar a decisão de contratar, quando é evidente que, apesar do suposto erro cometido, o próprio bem proposto pela Recorrida satisfaz o que resulta das peças do procedimento e, bem assim, da própria decisão de contratar!
40.ª Ao contrário do que o Recorrente alega, não apenas a transação está sujeita a IVA, como o veículo em apreço (proposto pela Recorrida) não constitui um bem em segunda mão à luz do conceito fiscal estatuído no artigo 2.°, alínea a) do Decreto-Lei n.º 199/06, de 18 de outubro (com as alterações em vigor) que estabelece o Regime Especial de Tributação dos Bens em Segunda Mão, Objetos de Arte, de Coleção e Antiguidades (isto é, bens utilizados e suscetíveis de reutilização no estado em que se encontram ou após reparação).
41.ª Ademais, aplicando analogicamente ao presente caso, nos termos do artigo 10°, n.°s 1 e 2 do Código Civil, o conteúdo normativo do artigo 6.°, n.° 2 do Regime do IVA nas Transações Intracomunitárias (RITI), temos que uma viatura automóvel, tal qual a que se encontra em causa no presente processo, deixa de ser considerada como “nova” desde que, cumulativamente, a transmissão da sua propriedade ocorra após 6 meses da primeira utilização e que a mesma tenha percorrido mais de 6000 km - o que não se verifica in casu.
42.ª Por fim, realce-se que resulta do ponto 6 do probatório que as especificações técnicas previstas no Caderno de Encargos correspondem a meros limites máximos de requisitos técnicos para os veículos a propor (tais parâmetros são “Km: < 30.000” e “Ano >2022”)
43.ª Ora, tal como a ora Recorrida (que propôs um veículo novo), na consulta feita ao mercado através do procedimento em apreço, nenhum concorrente ficou impedido de propor um veículo absolutamente novo.
44.ª Como é evidente, os concorrentes não eram obrigados a propor veículos usados, como de forma gritantemente enganadora, o Recorrente alega no seu recurso, enquanto admite que o preço base permitia a aquisição de um veículo novo.
45.ª É, assim, manifestamente infundado o argumento do Recorrente de que existe uma “necessidade objetiva” de alterar as peças do procedimento. Claro que não existia.
46.ª O concurso simplesmente foi mais aberto do que o Recorrente pretendia, mas isso não lhe trouxe qualquer prejuízo ou detrimento, pois a proposta da Recorrida contempla um veículo novo, que satisfaz largamente os limites de idade e de quilómetros previstos no Caderno de Encargos.
47.ª Assim, se as peças do procedimento permitiam veículos usados ou com mais anos de antiguidade e quilómetros, a realidade é que não excluíram a possibilidade de apresentação de veículos novos por outros concorrentes.
48.ª Assim, mesmo que as características técnicas previstas no Caderno de Encargos fossem mais além do que o Recorrente pretendia, a realidade é que tal facto se afigura inócuo, pois não foram apresentadas quaisquer propostas de veículos nessas circunstâncias ditas “indesejadas”, sendo o veículo proposto pela Recorrida um veículo claramente novo.
49.ª Foi, pois, plenamente satisfeito o invocado “interesse público” que o Recorrente visada satisfazer através do procedimento concursal em apreço.
50.ª A este respeito, é igualmente errónea, portanto, a invocação de que a aceitação e adjudicação da proposta da Recorrida implicaria “uma flagrante violação dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento e da transparência”.
51.ª Nenhum outro operador foi impedido de propor veículos novos à Entidade Adjudicante e, como tal, de apresentar propostas que dessem satisfação às especificações previstas no Caderno de Encargos.
52.ª Por fim, não está em causa, como é evidente, qualquer pretensa violação do princípio da comparabilidade das propostas, quando todas poderiam ser apresentadas dentro dos limites fixados no Caderno de Encargos, os quais, em todo o caso, não tiveram quaisquer consequências para Entidade Demandada, pois esta não deixou de receber uma proposta da Recorrida com um veículo claramente novo (como desejava na decisão de contratar).
Nestes termos e nos melhores de Direito, doutamente a suprir por V. Exas., deve o recurso em apreço ser julgado totalmente improcedente, sendo integralmente mantida, com todas as legais consequências, a douta decisão recorrida.
Assim se fazendo a costumada Justiça!.”.
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela Autora, pronunciou-se no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
* II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela entidade demandada e recorrida delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto, dada a insuficiência da mesma para a justa composição do litígio, devendo o Tribunal ad quem admitir a ampliação dessa matéria de facto, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 662.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140. ° do CPTA;
- se a sentença recorrida incorreu em erros de direito por ter efetuado i) incorreta interpretação e aplicação da norma prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP (e, consequentemente, do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do mesmo Código); ii) incorreta interpretação e aplicação do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do CCP, porquanto o Tribunal a quo entendeu que o réu tem o dever de adjudicar uma proposta que cumpra as especificações técnicas do Caderno de Encargos, ainda que estas especificações técnicas não correspondam ao pretendido pela entidade adjudicante; e, iii) e por ter violado os princípios da concorrência, da igualdade de tratamento e da transparência;
- e, se em caso de procedência dos aludidos fundamentos de recurso,
- deve este Tribunal conhecer do mérito de dois alegados vícios – violação do dever de audição prévia e de falta de fundamentação.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“IV. FUNDAMENTAÇÃO
1. DE FACTO
1.1 Factos provados
De relevo para a decisão da causa o Tribunal julga como provada a seguinte matéria de facto:
1. A Autora é uma pessoa coletiva que tem por objeto, entre o mais, o comércio de veículos automóveis ligeiros e pesados e de máquinas agrícolas e industriais (cf. certidão permanente - consultada em https: //www2.gov.pt/espaco-empresa/empresa- online/consultar-a-certidaopermanente código de acesso 8303-1577-5882, do dia 12/12/2025, às 18:21h).
2. A Entidade Demandada é uma associação de solidariedade social, sem fins lucrativos (cf documento 1 junto com a contestação, referência processo eletrónico n.º 70768283).
3. Em 08/09/2025, a Direção do Conselho Português para os Refugiados deliberou a abertura de um procedimento de concurso público para a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, “novo”, autorizando a respetiva despesa, a qual não deveria exceder o montante de €42.000,00 (cf. ata de Reunião (Extraordinária) da Direcção do Conselho Português Para os Refugiados (CPR)), documento 1, junto com a petição inicial, referência processo eletrónico 70768292)”.
4. Em 04/08/2025, foi publicado em Diário da República o anúncio de abertura do concurso público n.º 20964/2025, para a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, tendo sido fixado o preço base no valor de € 42.000,00 (cf. anuncia de abertura de procedimento, fls. 35 e 36, do processo administrativo, referência processo eletrónico 70768292).
5. Do programa do procedimento do concurso público referido extrai-se, entre o mais, as seguintes cláusulas:
“1. Objecto do Procedimento
O presente procedimento tem por objecto a apresentação de proposta para a celebração de contrato de aquisição de veículo elétrico de 9 lugares.
(...)
“10. Critério de Adjudicação
10.1 Uma vez que o Caderno de Encargos define integral e especificamente todos os aspectos de execução do contrato, o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade de mais baixo preço como o único factor, nos termos do no 1 alínea a) do art. 74.° do CCP.
10.2 Para efeito de ordenação das propostas, considerar-se-á que a proposta que apresentar o preço mais baixo, será aquela que propuser o mais baixo valor para a componente "Preço Proposto”, constante da alínea a) do n.º 2 do Artigo 7.º do Caderno de Encargos, sendo o único factor submetido à concorrênia.
10.3. Em caso de empate na classificação final das propostas, o desempate será efetuado através de sorteio, conduzido pela Entidade Adjudicante na presença dos concorrentes, em data, hora e local a comunicar com a antecedência mínima de 3 (três) dias úteis, para os endereços electrónicos dos concorrentes.
10.4. O sorteio realizar-se-á através de extração de cupões de saco opaco com a designação dos concorrentes admitidos cujas propostas apresentam a mesma classificação. A ordem de extração dos cupões corresponderá à ordenação das respetivas propostas dos concorrentes admitidos.
14. Relatório Preliminar
Após análise das propostas e a aplicação do critério de adjudicação, o Júri do Procedimento elabora fundamentadamente um Relatório Preliminar, no qual devem propor a ordenação, por ordem decrescente, das Propostas. No Relatório Preliminar, o Júri do Procedimento deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das Propostas, nos termos do n.º 2 e 3 d artigo 146°
15. Audiência Prévia
15.1. Elaborado o Relatório Preliminar o CPR notifica todos os concorrentes nos termos do disposto no artigo 123. ° do CCP, para efeitos de Audiência Prévia.
15.2. Os concorrentes têm 5 (cinco) dias úteis após a notificação do projeto de decisão final para se pronunciarem sobre o mesmo.
15.3. A notificação fornece os elementos necessários para que os Interessados fiquem a conhecer todos s aspetos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de Direito
16. Relatório Final
16.1. Cumprido o disposto na Cláusula anterior, o Júri do Procedimento elabora um Relatório Final fundamentado, no qual pondera as observações dos Concorrentes efetuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, mantendo ou modificando o teor e as conclusões do Relatório Preliminar, podendo, ainda, propor a exclusão de qualquer Proposta se verificar, nesta fase, a ocorrência de qualquer dos motivos previstos no n.º 2 do artigo 146.° do CCP, conforme estatui o número 1 do artigo 124. ° do CCP.
16.2. No caso previsto na partefinal do número anterior, bem como quando do Relatório Final resulte uma alteração da ordenação das Propostas constante do Relatório Preliminar, o Júri do Procedimento procede a nova audiência prévia, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 124. ° do CCP. (...)” (cf. programa do procedimento, fls. 4 do processo administrativo, referência eletrónica 70768292).
6. O Caderno de Encargos do procedimento identificado no facto 4 prevê, entre o mais, as seguintes especificações técnicas do bem a adquirir:
“Lotação 9 lugares (Condutor + 8 passageiros)
Ar condicionado
Airbag condutor e passageiro
Cruise Control
Direção Assistida
ESP com ABS
Fecho central de portas com comando à distancia
Motor exclusivamente elétrico
Elétrico ≥136 cv (100 kW) – Bateria ≥k50 kWh
Autonomia elétrica ciclo combinado em Km ≥ 300 Km reais, (WLTP 300Km)
Fecho automática das portas em andamento
Deteção de pressão baixa dos pneus
Kit de reparação de furo
Carregador embarcado ≥ 7,4 kW AC
Carregador Rápido DC ≥50 kW {CCS e/ou CHAdeMO)
Portas ≥ 4 (incluindo porta traseira)
Km: ≤ 30.000
Ano ≥ 2022
Garantia de viatura: ≥ 2 anos
Garantia de bateria: ≥ 6 anos
Manutenção de viatura: ≥ 2 anos
GPS
Bluetooth
Chave em duplicadoo99d" (cf. “caderno de encargos, fls. 29, do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 70768292).
6. Em 13/08/2025, a Autora apresentou proposta no âmbito do concurso público identificado no facto 4. (cf. comprovativo de submissão, fls. 38 do processo administrativo, referência do processo eletrónico n.° 70768292).
7. Na proposta da Autora constava, entre o mais, a ficha técnica do bem a vender com o seguinte conteúdo:
“Concurso Público Ref. CCP/1 8/25para "AQUISIÇÃO DE VEICULO ELÉTRICO DE 9 LUGARES”
Viatura Proposta: FORD TRANSIT Custom 9 lugares
Lotação 9 lugares (Condutor + 8 passageiros)
Ar condicionado
Airbag condutor e passageiro
Cruise Control
Direção Assistida
ESP com ABS
Fecho central de portas com comando à distância
Motor exclusivamente elétrico
Elétrico 136 cv (100 kW) - Bateria 74 kWh
Autonomia elétrica ciclo combinado em Km: 330 Km norma (WLTP)
Fecho automático das portas em andamento
Deteção de pressão baixa dos pneus
Kit de reparação de furo
Carregador embarcado 7,4 kW AC
Carregador Rápido DC100 kW (CCS)
Portas 5 (incluindo porta traseira)
Km: 100
Ano 2025
Garantia de viatura: 3 anos
Garantia de bateria: 8 anos
Manutenção de viatura: 2 anos
GPS Mirror
Bluetooth
Chave em duplicado” (cf. ficha técnica, fls. 43 do processo administrativo, referência processo eletrónico 70768292).
8. Em 08/09/2025, a Direção do Conselho Português para os Refugiados deliberou a não adjudicação da proposta apresentada pela Autora no âmbito do procedimento (cf. Ata de Reunião Extraordinária da Direção do Conselho Português para os Refugiados, documento n.º 1 junto com a petição inicial, referência do processo eletrónico n.º 006955068).
9. A deliberação mencionada no ponto anterior tinha o seguinte teor:
“Por Acta de Reunião de 25 de junho de 2025, a Direção do CPR, enquanto órgão competente para a decisão de contratar, deliberou a abertura de um procedimento de concurso público para “a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, novo, autorizando a respetiva despesa, que não deverá exceder os 42.000 euros (quarenta e dois mil euros)".
A promoção do procedimento foi precedida de uma consulta preliminar ao mercado, para efeitos de preparação do procedimento, designadamente para efeitos de fixação de preço base para a aquisição de um veículo em estado de "novo. Através da mesma deliberação, foram aprovadas as peças do procedimento (fr. Artigo 40° do CCP). Terminado o prazo para a apresentação de propostas, verificou o júri que apenas foi apresentada uma única proposta, pela entidade: "A................. D................., Lda", com um preço contratual de €41.430,00€ (quarenta e um mil, quatrocentos e trinta Euros). No âmbito da análise desta proposta, verificou o júri, que a única proposta apresentada, contemplava o fornecimento de uma viatura usada. Perante esta factualidade, e analisado o caderno de encargos, verificou júri que por lapso manifesto face ao teor da decisão de contratar, dos seguintes pontos do Artigo 23° do Caderno de encargos "Especificações", decorre que a viatura a adquirir seria em estado "usada": “Km: ≤ 30.000; Ano ≥ 2022; Garantia de viatura: ≥ 2 anos; Garantia de bateria: ≥ 6 anos Manutenção de viatura: ≥ 2 anos." Termos em que, por motivos imprevistos, a referida disposição do caderno de encargos encontra-se em contradição com a decisão de contratar, nos termos da qual se deliberou a aquisição de uma viatura nova, tendo o respetivo preço base sido fixado neste pressuposto, afigurando-se, nessa medida, necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, em concreto, os pontos acima indicados da Cláusula 23.ª do caderno de encargos "Especificações", compatibilizando-os e harmonizando-os com a decisão de contratar, bem como, com a necessidade que se visa suprir com a promoção do presente procedimento. Nos termos do disposto no artigo 79.º n.º 1 al. c) do CCP, uma das causas de não adjudicação refere-se à necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, por circunstâncias imprevistas. Conforme Pedro Costa Gonçalves in Direito dos Contratos Públicos, Almedina, 6.ª Ed., pág. 857: "O Órgão adjudicante pode a qualquer momento — mas apenas até ao fim do prazo para proferir a decisão de adjudicação — tomar a decisão de não dar sequência ao procedimento, sempre que, "por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças de procedimento". No contexto do artigo 79.º n.° 1 al. c), as “circunstâncias imprevistas” não tem de ser novas (supervenientes), nem tão-pouco imprevisíveis pelo órgão adjudicante. Pode na verdade tratar-se de circunstâncias existentes no momento da elaboração das peças do procedimento, mas que não foram consideradas, ponderadas ou previstas: por isso se trata de circunstâncias imprevistas (que não foram previstas) pelo Órgão adjudicante." É justamente o caso em apreço. A circunstância subjacente à decisão de contratar - "a circunstância existente", nas palavras do autor, refere-se à aquisição de uma viatura em estado de "novo", tendo sido nesse pressuposto que se fixou o preço base do procedimento. Todavia, por motivos imprevistos, derivados de um lapso manifesto na elaboração do caderno de encargos, em concreto: dos pontos acima indicados constantes do respetivo Artigo 23.º "Especificações", decorre dos mesmos que a viatura a adquirir é em estado "usada".
Neste contexto, e face à factualidade exposta, delibera-se a decisão de não adjudicação do presente procedimento, nos termos do disposto no artigo 79. ° n.° 1 al. c) do CCP, em virtude da necessidade de ter de se proceder à alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento, em concreto, o Artigo 23° do Caderno de encargos. Mais se delibera a respetiva notificação ao concorrente que apresentou proposta, nos termos do n.º 2 do mesmo” (cf. ata de Reunião (Extraordinária) da Direcção do Conselho Português para os Refugiados (CPR)), documento 1, junto com a petição inicial, referência processo eletrónico 006955068).
10. Em 20/11/2025, foi publicado no Diário da República o anúncio de abertura do procedimento n.º 30183/2025, relativo a concurso público com a designação “Aquisição de Veículo Elétrico Novo de 9 Lugares”, com preço base, sem IVA, de €42.000,00 (cf. anúncio, documento n.º 3 junto com a contestação, referência processo eletrónico n.º 70768286).
11. O caderno de encargos do concurso público para a aquisição de veículo elétrico de 9 lugares, zero quilómetros, previa, entre outras, as seguintes especificações técnicas:
“- Lotação 9 lugares (Condutor + 8 passageiros)
- Ar condicionado
- Airbag condutor e passageiro
- Cruise Control
- Direção Assistida
- ESP com ABS
- Fecho central de portas com comando à distância
- Motor exclusivamente elétrico
- Elétrico ≥136 cv (100 kW) - Bateria ≥ 50 kWh
- Autonomia elétrica ciclo combinado em Km ≥ 300 Km reais, (WLTP 300Km)
- Fecho automático das portas em andamento
- Deteção de pressão baixa dos pneus
- Kit de reparação de furo
- Carregador embarcado ≥ 7,4 kW AC
- Carregador Rápido DC ≥50 kW (CCS e/ou CHAdeMO)
- Portas ≥4 (incluindo porta traseira)
- Viatura com 0 (zero) registos prévios no Instituto dos Registos e Notariado
- Viatura sem matrícula prévia, nacional ou estrangeira
- Km: 0 (zero) ou limitado no conta-quilómetros ao estritamente necessário para sua eventual deslocação para transformação e para a sua entrega no local definido no caderno de encargos
- Ano ≥ 2025
- Garantia de viatura: ≥ 3 anos
- Garantia de bateria: ≥ 6 anos
- Manutenção de viatura: ≥ 3 anos
- GPS
- Bluetooth
- Chave em duplicado”
(cf. documento n.º 5, junto com a contestação - caderno de encargos, referência processo eletrónico 70768288).
1.2 Factos não provados
De relevo para a decisão da causa inexistem factos por provar.
1.3 Motivação da matéria de facto
A convicção do Tribunal quanto aos factos provados resultou da análise do processo administrativo junto aos autos, estando os documentos devidamente identificados nos pontos concretos da matéria de facto. Tal prova foi valorada atendendo à posição concordante das partes quanto ao seu conteúdo, não tendo sido colocada em causa a sua autenticidade ou genuinidade.
Quanto ao restante, o Tribunal não julgou como provado ou não provado por não ter relevo para a decisão da causa ou por serem alegações conclusivas ou de direito.”.
*
3.2. De direito.
Nos presentes autos de contencioso pré-contratual formulou a autora, ora recorrida, o pedido de anulação do ato que determinou a não adjudicação do objeto do concurso público para a aquisição de veículo elétrico de 9 lugares, praticado por deliberação da direção da entidade demandada, em 08.09.2025 e a condenação da entidade demandada a proferir nova decisão que determine a adjudicação da proposta apresentada pela autora.
A presente ação foi julgada procedente, tendo a entidade demandada sido condenada a adjudicar a proposta da autora.
Inconformada a entidade demandada interpôs recurso desta sentença defendendo que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto, dizendo que esta é insuficiente para a justa composição do litígio, devendo o Tribunal ad quem admitir a ampliação dessa matéria de facto, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 662.º do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140. ° do CPTA.
Imputou, também, à sentença recorrida erros de direito, defendendo que: i) efetuou incorreta interpretação e aplicação da norma prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP (e, consequentemente, do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do mesmo Código); ii) incorreta interpretação e aplicação do dever de adjudicação, previsto no artigo 76.° do CCP, porquanto o Tribunal a quo entendeu que o réu tem o dever de adjudicar uma proposta que cumpra as especificações técnicas do Caderno de Encargos, ainda que estas especificações técnicas não correspondam ao pretendido pela entidade adjudicante; e, iii) incorreu em violação dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento e da transparência.
Pugnou ainda que este Tribunal deve conhecer do mérito de dois vícios alegados na petição inicial – violação do direito de audiência prévia e de falta de fundamentação -, julgando-os improcedentes, porquanto tem ao seu dispor todos os elementos necessários para o efeito, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 149. ° do CPTA.
Preliminarmente importa apreciar e decidir o pedido de admissão da junção de três documentos formulado pelo recorrente na alegação de recurso.
O ora recorrente juntou com a alegação de recurso três documentos e requereu a admissão da sua junção aos autos para comprovar, designadamente, que a proposta apresentada pelo outro concorrente, no procedimento, entretanto, desencadeado pelo recorrente, tem um preço mais baixo do que a proposta apresentada pela recorrida.
Referiu que estes factos podem ser comprovados através da consulta da lista de concorrentes e dos documentos da proposta, que contêm o preço proposto, que ora se juntam como doc. n.° 1, doc. n.° 2 e doc. n.° 3, cuja admissão se requer, por se tratar de documentos supervenientes à apresentação da contestação pelo réu, conforme permitido pelo n.º 1 do artigo 651.°, conjugado com o artigo 425.°, ambos do CPC, aplicáveis ex vi do n.º 3 do artigo 140.° do CPTA.
Ora, o momento de apresentação dos documentos está previsto no artigo 423.º do CPC, nos seguintes termos:
“1 - Os documentos destinados a fazer prova dos fundamentos da ação ou da defesa devem ser apresentados com o articulado em que se aleguem os factos correspondentes.
2 - Se não forem juntos com o articulado respetivo, os documentos podem ser apresentados até 20 dias antes da data em que se realize a audiência final, mas a parte é condenada em multa, exceto se provar que os não pôde oferecer com o articulado.
3 - Após o limite temporal previsto no número anterior, só são admitidos os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento, bem como aqueles cuja apresentação se tenha tornado necessária em virtude de ocorrência posterior.”.
Prevê-se no artigo 425.º do CPC que “[d]epois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento”.
Nos termos previstos no artigo 651.º, n.º 1 do CPC “As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.”.
Os documentos devem ser juntos com o articulado em que se alegam os factos respetivos ou até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, sendo ainda admissível a junção, no caso de recurso, de documentos cuja apresentação não tenha sido possível até aquele momento.
Estando em causa documentos com data de emissão posterior à data da apresentação da contestação – que ocorreu em 21 de novembro de 2025 - e cuja apresentação não foi possível até ao encerramento da discussão em primeira instância, sendo certo que não foi realizada audiência final, atentas as datas apostas nos mesmos – 28 de novembro de 2025 e 3 de dezembro de 2025 -, é de admitir a junção aos autos dos referidos documentos – cfr. artigos 423.º, 425.º e 651.º, todos do CPC.
Termos em que se decide admitir a junção aos autos dos documentos apresentados com a alegação de recurso pelo ora recorrente.* Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela entidade demandada/recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
* 3.2.1. Do invocado erro de julgamento da matéria de facto.
Comecemos, então, por apreciar e decidir se a matéria de facto julgada provada é insuficiente para a solução do litígio e em caso afirmativo se deve ser ampliada a matéria de facto, nos termos defendidos pela entidade demandada.
Referiu o réu/recorrente que a aplicação da causa de não adjudicação, prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, carece de dois pressupostos: (i) a existência de circunstâncias imprevistas, e (ii) o facto de estas circunstâncias gerarem a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.
Quanto ao primeiro pressuposto (existência de circunstâncias imprevistas), o recorrente alegou diversos factos nos artigos 18.° a 28.° e 35.° e 36.° da sua contestação, que o Tribunal não levou à matéria de facto, não os tendo considerando como provados ou como não provados. Relativamente ao segundo pressuposto (o facto de estas circunstâncias não previstas gerarem a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento), o recorrente alegou mais três factos, nos artigos 37.° a 39.° da Contestação, que o Tribunal a quo não levou à matéria de facto, não os tendo considerando como provados ou não provados.
Vejamos, então, se tais factos são essenciais para a decisão da causa e se a matéria de facto julgada provada pelo Tribunal a quo é ou não manifestamente insuficiente para a boa decisão da causa, e em caso afirmativo, se deve ser admitida a ampliação da mesma, e se for este o caso, se a prova requerida pelo recorrente deve ser produzida nesta fase, nos termos admitidos pelo n.º 3 do artigo 662.º do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140.º do CPTA.
O alegado pelo ora recorrente em sede de contestação, em concreto nos artigos 18.º a 28.º consiste, essencialmente, na explicação das razões pelas quais foram publicitadas as especificações técnicas do bem a adquirir como sendo relativas à aquisição de um veículo “usado”, ou seja, “Km: ≤30.000” e “Ano ≥ 2022”, em contradição com a decisão da direção da entidade demandada que autorizou a aquisição de um veículo novo.
Sucede que a decisão da entidade demandada de adquirir um veículo novo – está provada (cfr. ponto 3 dos factos assentes) e não existem dúvidas sobre o teor do caderno de encargos, designadamente, quanto à referida previsão que permite a aquisição de um veículo usado até 30.000 Kms e com o ano de matrícula até 2022. Estando esta factualidade provada – cfr. factos provados 4 a 6 do probatório.
Assim, está provado que a entidade demandada pretendia adquirir um veículo novo e publicitou especificações que permitiam a aquisição de um veículo usado.
Está evidenciado nos autos a existência de uma discrepância entre a intenção expressa na decisão de contratar e as especificações técnicas do Caderno de Encargos, sendo destituído de relevância para a solução do litígio dos autos que se julgue provado que a «Direção do Réu não se apercebeu que o Caderno de Encargos que aprovou permitiria aos concorrentes propor um veículo no estado “usado”», e que «Apenas depois de decorrido o prazo para a apresentação das propostas, a Direção do Réu apercebeu-se que tinha aprovado a versão errada das peças, que não correspondia à sua vontade.».
Tal como para proferir decisão nos presentes autos não se exige que seja produzida prova testemunhal ou por declarações de parte quanto à factualidade alegada nos artigos 37.º a 39.º da contestação, dado tratar-se por um lado de matéria de conhecimento geral – quanto ao artigo 37.º -, a factualidade alegada no artigo 38.º está parcialmente provada e a restante factualidade é conclusiva ou de conhecimento geral.
Em suma, para efeitos de decidir se se verificam os requisitos que o artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos prevê como fundamento de não adjudicação e extinção do procedimento pré-contratual, ou seja para efeitos de verificação da existência ou não de circunstâncias imprevistas, assim como para decidir se estas circunstâncias imprevistas geram a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento é destituída de relevância a factualidade invocada pela recorrente, respetivamente nos artigos 18.º a 28.º, 35.º e 36.º da contestação. Por outro lado, a factualidade alegada nos artigos 37.º a 39.º da contestação, não carece de ser objeto da produção da prova requerida.
Deste modo, atenta a factualidade alegada pelas partes, as posições vertidas pelas mesmas nos respetivos articulados quanto à factualidade alegada pela outra parte, assim como as normas jurídicas aplicáveis à situação sub iudice, os factos provados são os suficientes e necessários para a decisão a proferir nos autos, não se verificando, assim, o invocado déficit instrutório.
Termos em que se conclui que a impugnação de facto da recorrente não merece acolhimento, permanecendo intocada a decisão de facto da sentença recorrida.
*
3.2.2. Dos invocados erros de direito
Da incorreta interpretação e aplicação da causa de não adjudicação prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 79. ° do CCP e da violação do dever de adjudicação previsto no artigo 76.º do CCP
A sentença recorrida julgou a ação procedente, essencialmente, com a seguinte fundamentação: “Consideram-se circunstâncias imprevistas os acontecimentos inesperados e exteriores ao domínio de atuação de um decisor prudente, que este não conseguiu prever no momento da decisão de contratar. São, portanto, circunstâncias que, embora eventualmente já existentes à data da elaboração das peças do procedimento, não foram antecipadas pela entidade adjudicante, aferindo-se a imprevisibilidade em função dos estudos, relatórios, memórias descritivas e demais elementos preparatórios que serviram de suporte à elaboração, ou eventual retificação, das peças do procedimento.
(…) o conceito legal de circunstâncias imprevistas, não abarca, pela excecionalidade e legitimação de incumprimento do dever de adjudicar, meros lapsos, erros administrativos ou trocas de ficheiros imputáveis exclusivamente à entidade adjudicante. Tais lapsos não constituem acontecimentos novos, imprevisíveis ou não ponderados em termos juridicamente relevantes, mas antes falhas internas de preparação procedimental que a entidade tinha o dever de evitar.
Acresce que, mesmo admitindo a ocorrência de circunstâncias não previstas, a Entidade Demandada não demonstrou, aquando da fundamentação do ato, a existência de uma necessidade objetiva de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, requisito indispensável para operar a exceção prevista no artigo 79.º, n.° 1, alínea c). Limitou-se a invocar o lapso, sem justificar em que medida tal erro determinaria uma alteração estrutural das peças ou tornaria inviável a adjudicação. Tendo o bem oferecido pela Autora as características técnicas previstas no caderno de encargos, torna-se irrelevante, por inútil, aferir se a decisão considerou erradamente o veículo como “usado”, uma vez que o mesmo respeita integralmente os parâmetros definidos.
Ao decidir não adjudicar com fundamento numa causa legalmente inexistente, a Entidade Demandada violou o disposto no artigo 76.° do CCP, incorrendo o ato em violação de lei determinante da sua anulação.
Em suma, o ato de não adjudicação é ilegal, por violação de lei, por incumprimento do dever de adjudicar previsto no artigo 76.° e por não preenchimento da causa excecional de não adjudicação constante do artigo 79.° do CCP. O ato é, por isso, anulável, devendo a Entidade Demandada ser condenada a adjudicar a única proposta apresentada, tratando-se de um ato vinculado.”.
Discordando do assim decidindo, o recorrente interpôs o presente recurso, no qual alegou que após a abertura das propostas apercebeu-se que existiu erro dos serviços e que o Caderno de Encargos permitia que os concorrentes pudessem propor um veículo “Km: ≤ 30.000; Ano ≥ 2022” (ou seja, um veículo “usado”), quando da decisão de contratar resultava que o veículo a adquirir seria no estado de “novo”, sendo esta a sua vontade, pelo que existe fundamento para se aplicar a causa de exclusão prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 79. ° do CCP.
Referiu que a sentença recorrida incorreu em erro de direito pois a alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP não exige que as circunstâncias que justificam a alteração das peças do procedimento sejam imprevisíveis, supervenientes (ou “novas”), inesperadas, exteriores à entidade adjudicante, ou excecionais, tal como não exclui os casos de existência de um erro, nem tem como pressuposto a circunstância de os fundamentos de não adjudicação “não serem imputáveis à entidade adjudicante”. Defendeu, assim, que o conceito de circunstâncias imprevistas abarca o erro ou lapso, ainda que imputável à entidade adjudicante.
Mais referiu que o Tribunal a quo confunde a verificação do segundo requisito da norma (a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento), com a sua comprovação, ou seja, com o cumprimento de um dever de fundamentação do ato. Se o Recorrente pretendia adquirir um veículo no estado de “novo” e erradamente verteu no caderno de encargos a possibilidade de ser fornecido um veículo “Km: ≤ 30.000; Ano ≥ 2022” (ou seja, um veículo “usado”), há claramente a necessidade de se alterar aspetos fundamentais nas peças do procedimento. Não corresponde à verdade que o recorrente não tenha fundamentado, na decisão de não adjudicação, a necessidade de alterar aspetos fundamentais nas peças do procedimento, em especial no caderno de encargos.
Vejamos, então, se a sentença recorrida incorreu nos erros de direito que o recorrente lhe imputou.
Sob a epígrafe “Especificações técnicas”, prevê-se no artigo 49.º, do CCP, o seguinte:
“1 - As especificações técnicas, tal como definidas no anexo vii ao presente Código, do qual faz parte integrante, devem constar no caderno de encargos e devem definir as características exigidas para as obras, bens móveis e serviços.
(…)
4 - As especificações técnicas devem permitir a igualdade de acesso dos operadores económicos ao procedimento de contratação e não devem criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência.
(…)”.
O Artigo 76.º do CCP que consagra o dever de adjudicação das entidades adjudicatárias, prevê no n.º 1 “[s]em prejuízo do disposto no n.º 1 do artigo 79.º, o órgão competente para a decisão de contratar deve tomar a decisão de adjudicação e notificá-la aos concorrentes até ao termo do prazo da obrigação de manutenção das propostas.”.
Estabelecendo o artigo 79.º, do CCP sob a epígrafe “Causas de não adjudicação”:
“1 - Não há lugar a adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando:
(…)
c) Por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento;
(…)
2 - A decisão de não adjudicação, bem como os respetivos fundamentos, deve ser notificada a todos os concorrentes.
3 - No caso da alínea c) do n.º 1, é obrigatório dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação.”.
Sendo que nos termos previstos no artigo 80.º, n.º 1, do CCP a “decisão de não adjudicação prevista no artigo anterior determina a revogação da decisão de contratar.”.
Como resulta do citado artigo 76.º, n.º 1 do CCP a entidade adjudicante tem o dever de adjudicação, salvaguardando, contudo, a previsão legal de causas de não adjudicação fixadas, designadamente, no artigo 79.º do CCP.
A caracterização deste dever de adjudicação não tem colhido unanimidade, quer na doutrina, quer na jurisprudência.
Em acórdão do TCA Norte considerou-se tratar-se do exercício de um poder vinculado por parte da entidade adjudicante, e como tal, está excluído do elenco de matérias em que predomina o exercício de poderes discricionários, quer quanto ao modo de agir, quer quanto ao sentido ou conteúdo do dever de agir, quer, ainda, quanto ao juízo de oportunidade do agir. Entendendo-se, todavia, que o dever de adjudicar não é absoluto, podendo extinguir-se perante a necessidade de melhor acautelar o interesse público, como sucede nas situações que o legislador enunciou taxativamente nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP (1).
São vários os interesses ou valores que justificam a instituição de um dever legal de adjudicação, como refere Rodrigo Esteves de Oliveira (2), um dos valores que presidiu à instituição legal desse dever de adjudicação foi o “respeito pelo mercado que respondeu à solicitação pública, são também relevantes aqui considerações de tutela da confiança”. O “dever legal de adjudicação serve também para evitar que a entidade adjudicante interrompa o procedimento por razões que não devem merecer a tutela do Direito”. Refere, também, o mesmo Autor que a consagração de um dever geral de adjudicação serve igualmente de “advertência” ou aviso para a Administração Pública e que as “ponderações sobre a conveniência ou oportunidade da “compra”, sobre os riscos associados às diferentes opções procedimentais (designadamente, entre o concurso público e o concurso limitado), sobre o desenho contratual mais adequado, sobre os limites fora dos quais ela não está disposta a contratar (definição dos parâmetros base dos aspetos submetidos à concorrência e dos limites dos aspetos não submetidos à concorrência)” devem ser cuidadosamente efetuadas antes da decisão de contratar. Podendo “dizer-se que da instituição do dever de adjudicação resulta, para a entidade adjudicante, um dever especial ou qualificado de diligência, de cumprimento prévio ao lançamento do procedimento de contratação pública.”.
A decisão de não adjudicação pode envolver, ao menos em parte, a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, como por exemplo, na hipótese da alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP, assim, “o preenchimento dos conceitos “circunstâncias imprevistas” ou “circunstâncias supervenientes” é matéria de vinculação legal, passível de reexame judicial, mas os segmentos normativos relativos ao seu impacto, é dizer, à necessidade ou não de “alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento” ou a saber se a alteração dos “pressupostos da decisão de contratar” justifica uma decisão de não adjudicação, podem, em algumas situações, exigir valorações típicas da função administrativa e estarão, nessa medida, sujeitas a um controlo judicial atenuado (centrado na ideia de mera fiscalização, incluindo à luz do princípio da proporcionalidade) (3)”.
O procedimento pré-contratual poderá, assim, terminar sem uma decisão ou ato de adjudicação. Estando as causas de não adjudicação previstas, designadamente, no artigo 79.º do CCP.
Ora, a decisão de não adjudicação fundada na al. c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP configura uma derrogação ao dever geral de adjudicar consagrado no artigo 76.º do CCP, relacionada com a prossecução do interesse público. Esta possibilidade de não adjudicar, designadamente com os fundamentos previstos na alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP deve ser devidamente fundamentada pela entidade publica e alicerçada em razões de interesse público.
Este artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP faz depender a não adjudicação de dois pressupostos, como claramente resulta do seu teor. Assim, não há lugar a adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando:
a) Por circunstâncias imprevistas;
b) Seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.
Como explica Pedro Costa Gonçalves (4) “(…) No contexto do artigo 79º, nº 1, alínea c), as “circunstâncias imprevistas” não têm de ser novas (supervenientes), nem tão-pouco imprevisíveis pelo órgão adjudicante. Pode, na verdade, tratar-se de circunstâncias existentes no momento da elaboração das peças do procedimento, mas que não foram consideradas, ponderadas ou previstas: por isso, se trata de “circunstâncias imprevistas” pelo órgão adjudicante. (…) Em qualquer cenário, exige-se que as novas circunstâncias ou as novas ponderações sobre circunstâncias existentes ou previsíveis no momento da elaboração das peças determine uma «necessidade» de alteração de aspectos fundamentais dessas peças; (…).”.
A compreensão do motivo pelo qual o legislador previu a causa de não adjudicação constante da alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP “só pode ser alcançada quando a norma em análise é conjugada com o disposto no n.º 3 do artigo 64.º. De facto, afastando o paradigma da inalterabilidade das peças do procedimento que dominava a legislação anterior, este último preceito permite que as retificações das peças procedimentais ou a aceitação de erros ou omissões do caderno de encargos impliquem alterações das peças do procedimento, mesmo que estas atinjam os seus “aspectos fundamentais”. Portanto, a lei admite que um erro cometido pela entidade adjudicante – mesmo quando afete um aspecto fundamental do procedimento – não tem necessariamente de culminar na sua morte, desde que a supressão imediata do erro permita a continuação da sua tramitação.
(…) a possibilidade de impor alterações aos “aspectos das peças fundamentais do procedimento”, com a consequente prorrogação do prazo de apresentação de propostas, depende de uma simples condição: que, obviamente, tal prazo não tenha já terminado.
(…)
Quando, pelo contrário, o prazo de apresentação de propostas já tenha findado, a única solução de que a entidade adjudicante dispõe consiste na conclusão do procedimento com uma decisão de não adjudicação, fundamentando expressamente qual o motivo imperioso que a conduz a alterar as peças do procedimento – o qual pode até conduzir a um verdadeiro “dever de não adjudicar”, se tal for reclamado pelo interesse público objecto da alteração imprevista -, e iniciando um novo procedimento que contemple a alteração pretendida.
Assim sendo, é indiscutível que não existe qualquer equívoco quando a lei se refere a “circunstâncias imprevistas” e não imprevisíveis: como se vê, pode estar em causa um puro erro da entidade adjudicante, e não uma superveniência objectiva, que implica uma deficiência grave na elaboração das peças. Desde que essa deficiência seja devidamente identificada e fundamentada – não bastando uma alegação vaga e genérica -, demonstrando o seu impacto estrutural sobre o procedimento – a sua natureza “fundamental” no quadro das peças do procedimento -, a lei permite à entidade adjudicante a mobilização desta causa excecional de derrogação do dever de adjudicação” (5).
Na interpretação da causa de não adjudicação prevista na alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP “O primeiro elemento que ajuda a interpretar esta causa legal de não adjudicação e que permite definir-lhe os respetivos contornos encontra-se no artigo 79.º/3, onde se estabelece que, nessa hipótese, “é obrigatório dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação”. Se é assim, então as circunstâncias que se subsumem aqui não frustram a decisão de contratar, não levam a entidade adjudicante a não querer o contrato: ela mantém o seu interesse em contratar (e em contratar, em princípio, mas não necessariamente, o mesmo tipo de prestação), embora noutros termos.
Por outro lado, as circunstâncias invocáveis devem ser posteriores à data da aprovação das peças do procedimento, embora seja verdade que a entidade adjudicante dispõe da faculdade de retificar os erros e omissões dessas peças até ao final do prazo de entrega de candidaturas ou propostas (artigo 50.º/7, com as consequências assinaladas no artigo 64.º/2, a saber, a prorrogação de tal prazo).
As circunstâncias devem ser, diz a lei, “imprevistas”, que significa que não têm de ser imprevisíveis, cabendo naquela noção quer as circunstâncias objetivamente supervenientes (mesmo que fossem previsíveis ou antecipáveis), quer as circunstâncias já existentes à data da aprovação das peças do procedimento, mas que não tenham sido previstas (ponderadas), erradamente ou não, pela entidade adjudicante.
Essas circunstâncias não previstas ou não ponderadas tanto podem consubstanciar-se num erro ou falha das peças do procedimento imputável à própria entidade adjudicante, como em algo que, não estando errado, carece de uma melhoria sensível ou precisa mesmo de ser forçosamente alterado.
Além disso, para poderem justificar a não adjudicação, as circunstâncias imprevistas devem ter um impacto qualificado ou específico, é dizer, têm de se reportar a aspetos das peças do procedimento (não das propostas) e têm de se projetar sobre aspetos fundamentais seus, que agora têm de ser revistos, alterados ou ajustados. Assim, devem considerar-se como circunstâncias que se projetam em aspetos fundamentais das peças do procedimento todas aquelas que se repercutam no desenho das características essenciais ou mais relevantes do contrato a celebrar (prestações concretas a contratar, prazo, preço, garantias, etc.), não podendo tratar-se de alterações que se reflitam em aspetos claramente secundários ou acessórios. A fundamentação da decisão de não adjudicação deve ser particularmente cuidadosa na demonstração desta relação “causa-efeito”: a circunstância X, imprevista, exige ou recomenda fortemente a alteração do aspeto Y do caderno de encargos (…), embora a entidade adjudicante não esteja obrigada a revelar, até porque pode ainda não saber (o que será frequente), que tipo de alteração vai ser necessário ou conveniente introduzir.
As alterações a introduzir têm os seus limites materiais definidos pelo próprio evento imprevisto: adequar ou ajustar as peças do procedimento às tais circunstâncias imprevistas, não devendo ir onde essa razão não alcance. (6)”.
O Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 11/03/2021, de 01445/19.8BEBRG considerou “que não é, à partida, relevante que as circunstâncias imprevistas, sejam ou não imputáveis à entidade adjudicante. “De outro modo, estar-se-ia a “obrigar” a entidade adjudicante a levar a efeito um procedimento cuja execução ficaria inviabilizada. E será assim porque a expressão «imprevista» não é confundível com qualquer imprevisibilidade. Existirá uma situação imprevista quando a entidade adjudicante, apesar de poder ou ter a obrigação de poder prever, simplesmente não previu” (ver Rui Mesquita Guimarães, “Da adjudicação à celebração do contrato. Reflexões sobre a revisão ao Código de Contratos Públicos”, in Revista de Contratos Públicos/CEDIPRE, n.º 17, p. 70).
Em suma, e genericamente, o interesse público pode, uma vez que se verifiquem determinadas e concretas condições especiais, habilitar o decisor público a reformular a decisão de contratar, no sentido de manter essa decisão, mas noutros termos.”.
No balanceamento dos interesses relevantes a ponderar na decisão de adjudicar ou de não adjudicar, no que concerne ao nível de vinculação ou, por contraponto, flexibilidade, existente na altura de decidir adjudicar ou não adjudicar um determinado contrato, após o decurso de um procedimento pré-contratual, importa garantir que “as entidades adjudicantes não devem ficar obrigadas à celebração de contratos que não satisfaçam as suas necessidades” e “garantir um nível de densidade e relevância dos fundamentos normativos da não adjudicação que seja suficiente para afastar decisões arbitrárias da entidade adjudicante a esse respeito”. Deste modo “a existência de fundamentos amplos de não adjudicação configura uma exigência decorrente de uma tutela adequada e equilibrada do interesse público - o qual, recorde-se, corresponde a uma norma de grau constitucional, de aplicação geral a toda a atividade de exercício da função administrativa, com estrutura de princípio (artigo 266.º/1 da Constituição), tendo por sentido a funcionalização da conduta administrativa aos objectivos definidos para essa conduta, pela lei, num primeiro nível, e pela própria entidade adjudicante, quando decide contratar, num segundo nível a configuração normativa das possibilidades de desistência de um contrato pela administração não pode ser tão restritiva, tão favorável ao mercado, que isso resulte no sacrifício desproporcionado do interesse público: se tal acontecesse, as normas que eventualmente o previssem seriam inconstitucionais, por violação do comando constitucional contido no referido artigo 266.°/1 da Constituição, do qual resulta para o legislador o imperativo de encontrar soluções que, no respeito pelos direitos e interesses dos particulares, não descurem a prossecução do interesse público. (7)”.
Refere este Autor, in obra citada, págs. 530-531, que “os casos das alíneas c) e d) do n.° 1 do artigo 79.º prendem-se com a existência de motivos relacionados com a defesa da coerência entre os termos em que a entidade adjudicante se propõe contratar e os interesses que ela visa prosseguir com o contrato.
(…) quando funciona o artigo 79.º/1, alínea c), o “interesse público basta-se, circunscreve-se, à necessidade de mudar as peças procedimentais (e portanto não atinge a motivação da entidade adjudicante a celebrar um contrato, que fica, contudo, remetido para o futuro), ou seja, não é propriamente uma decisão de desinteresse no contrato, mas de interesse num contrato parecido com aquele”. É esta a razão pela qual, nos casos referidos, se cria um dever de lançamento de um procedimento subsequente, num determinado prazo, que o legislador fixa em seis meses.”.
Defende, ainda, o mesmo Autor que “A afirmação de um dever de adjudicar é uma afirmação prima facie, salvo verificação de alguma causa de não adjudicação; sendo no entanto manifesto, por outro lado, que o elenco de causas de não adjudicação constante do artigo 79.º/1, em concreto, as previstas nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.°, têm elasticidade suficiente para inclusivamente tornar pouco ou nada relevante a indagação sobre esse carácter exaustivo ou exemplificativo, pois o entendimento que fazemos dessas duas alíneas - entendimento baseado no seu próprio texto, como é evidente - é bastante amplo; devendo ainda ser acrescentado que qualquer situação em que o direito infra-constitucional em vigor não permitisse uma adequada expressão do princípio da prossecução do interesse público num dado caso seria problemática, à luz da Constituição.
Este último desenvolvimento decorre da nossa convicção segundo a qual a obediência ao princípio constitucional da prossecução do interesse público, na medida em que esse princípio, num dado caso, possa não ser observado pela aplicação dos fundamentos de não adjudicação previstos na lei, obrigará ao reconhecimento de uma causa de não adjudicação que resolva esse problema.
Trata-se apenas de um corolário da ideia de que não é aceitável, à luz do sistema jurídico português, que a entidade adjudicante fique vinculada à celebração de um contrato que não serve ao interesse público, conclusão que é partilhada pela generalidade dos sistemas jurídicos que nos são próximos, e que está também implícita no comedido silêncio que o direito europeu adopta sobre este problema.
(…) a amplitude que reconhecemos às causas de não adjudicação das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º, suficientemente elásticas, já se disse, para permitir que qualquer motivo de interesse público suficientemente justificado, proporcional e conforme com a boa fé, seja utilizado para decidir não adjudicar. Pode, assim, falar-se numa cláusula geral de não adjudicação por motivos de interesse público, que é normativamente fundada na combinação entre aqueles dois preceitos, e ainda os demais que prevêem causas de não adjudicação que atendem a diferentes dimensões da prossecução do interesse público, como sucede (também) com as causas resultantes das alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 79.º, o que aliás se reforçou na revisão de 2017. (8) ”.
Em acórdão deste TCAS decidiu-se que “Tal artigo [79.º] não é taxativo, mas meramente exemplificativo.
Contudo, considerar exemplificativo o artigo 79º não significa que em regra a entidade contratante, uma vez aberto o procedimento de concurso e fazendo-o prosseguir, não fique obrigada a terminá-lo adjudicando a proposta vencedora (cf. artigo 76º do CCP). Essa é a regra, tal adjudicação é um acto tendencialmente devido, corolário dos princípios da boa fé e da confiança.
Admite-se, contudo, que em situações excepcionais, que serão as previstas no artigo 79º do CCP, ou outras similares, a entidade contratante possa revogar a decisão de contratar e não prosseguir o concurso com a correspondente adjudicação
(…)
Em todos os casos de não adjudicação, ficará a Administração com a obrigação de indemnizar os concorrentes cujas propostas não tenham sido excluídas nos termos do n.º 4 daquele artigo 79º do CCP (cf. ainda o artigo 334º relativo à resolução do contrato por razões de interesse público).
Esta indemnização é o reverso da frustração das expectativas legítimas e juridicamente tuteladas dos concorrentes que viram as suas propostas manterem-se no concurso e em posição de serem as adjudicadas. Ou visto de outra forma, é o corolário do sacrifício dos princípios da boa fé e da tutela da confiança e dos direitos que decorriam para os concorrentes por imposição desses princípios.
Porque estes princípios da boa fé e da tutela da confiança não são absolutos e têm de conviver com os demais princípios e regras, aqui se avultando os princípios da prossecução do interesse público, da economia, da boa gestão da coisa pública e da sã concorrência, são admissíveis exceções à regra do artigo 76º do CCP. Daí a previsão do artigo 79º do mesmo código. E pela mesma razão, a defesa do carácter meramente exemplificativo deste último artigo.
Em suma, no caso em apreço não só existe uma situação de interesse público devidamente fundamentado que justifica aquela alteração da decisão de contratar, como a desistência de contratar se deveu a uma causa superveniente àquela decisão.
Isto porque, queria a entidade pública lançar um concurso para alcançar uma aquisição economicamente adequada ou vantajosa, seleccionando as 4 melhores propostas, e acabou por ver subsistir no concurso a proposta de uma única concorrente, que apresentava um preço muito superior àquele que seria o preço que a entidade contratante estimou como o de mercado.
(…)
Acontece, que bem ou mal, a entidade contratante configurou assim o concurso. Terá a entidade contratante errado no seu juízo de prognose relativamente ao valor das propostas que seriam apresentadas. Esse erro, mesmo que pudesse ter sido evitado se a entidade contratante “imaginasse” que a contratação poderia prosseguir e terminar como acabou, ocorreu efectivamente e só foi constatado após a decisão de contratar e a definição dos termos do concurso. E para a verificação de um interesse público relevante e superveniente, justificativo da decisão de não adjudicação ao abrigo do artigo 79.º do CCP, não há que afastar uma situação de erro na forma como se configurou o concurso, ou na forma como se pretendia contratar, pressuposto da decisão revogada. (9)”.
Ora, o conceito de “circunstâncias imprevistas” referido na alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP não implica que estejam em causa circunstâncias novas, ou seja, não têm de ser circunstâncias supervenientes, nem imprevisíveis, não sendo necessário tratar-se de uma superveniência objetiva, bastando que sejam circunstâncias que embora já existentes não tenham sido previstas ou não tenham sido ponderadas pela entidade adjudicante. Abrangendo, ainda, este conceito, situações de erro imputável à entidade adjudicante, designadamente, erro existente nas peças do procedimento. Exige-se, todavia, para que possa ser afastado o dever de adjudicação que essa deficiência seja identificada e fundamentada e que seja evidenciado o seu impacto fundamental sobre as peças do procedimento, e não das propostas, que imponha a sua alteração, em aspetos fundamentais.
No caso dos autos, em rigor, não estamos perante circunstâncias imprevistas pela entidade adjudicante, pois a entidade adjudicante não deixou de ponderar, como refere, e se provou, adquirir um veículo novo, estimando o preço base do procedimento, nesse pressuposto. O que sucedeu foi que as peças publicitadas não correspondiam à vontade real manifestada na decisão de contratar – ou seja, de aquisição de um veículo novo para transporte de passageiros -, prevendo-se no caderno de encargos, por erro da entidade adjudicante, especificações que permitem a aquisição de um veículo em estado “usado”. Não estamos, pois, perante uma decisão de contratar tomada com erro quanto aos pressupostos de facto, mas perante a publicitação dessa decisão com erro, ou seja, em desconformidade com a vontade declarada no ato de autorização da abertura do procedimento de concurso público para a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, “novo”.
Sucede que se este erro na declaração da vontade da entidade pública tivesse sido detetado ainda durante o prazo de apresentação das propostas seria suscetível de retificação oficiosa, nos termos previstos no n.º 7 do artigo 50.º, do CCP, que dispõe: “o órgão competente para a decisão de contratar pode, oficiosamente, proceder à retificação de erros ou omissões das peças do procedimento, bem como prestar esclarecimentos, no mesmo prazo referido no n.º 5, ou até ao final do prazo de entrega de candidaturas ou propostas, devendo, neste caso, atender-se ao disposto no artigo 64.º”. Procedendo-se, nesta situação, à prorrogação do prazo fixado para a apresentação das propostas, nos termos previstos no artigo 64.º, n.º 3 do CCP, no qual se estabelece que “[q]uando as retificações ou a aceitação de erros ou de omissões das peças do procedimento referidas no artigo 50.º, independentemente do momento da sua comunicação, implicarem alterações de aspetos fundamentais das peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo, por período equivalente ao tempo decorrido desde o início daquele prazo até à comunicação das retificações ou à publicitação da decisão de aceitação de erros ou de omissões.” – sublinhado nosso.
Ora, tendo o erro cometido pela entidade adjudicante sido detetado apenas após o terminus do prazo de apresentação de propostas, esta situação é suscetível de ser abrangida por esta causa de exclusão da adjudicação prevista na alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP.
Ora, não subsistem dúvidas que estamos perante um erro imputável à entidade adjudicante que levou à introdução no caderno de encargos e à publicação de especificações que estão em desconformidade com a vontade declarada de contratar, o que só foi detetado pelo júri após a abertura das propostas e aquando da sua análise.
Estamos, assim, perante uma situação em que ocorreram circunstâncias imprevistas.
Todavia, este erro para que possa justificar a decisão de não adjudicação tem de ter impacto ou determinar a alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento, que carecem por isso de ser alteradas, como se referiu.
Vejamos, então, se existem aspetos a modificar nas peças do procedimento, como defendeu a entidade adjudicante/recorrente, e em caso afirmativo se os mesmos consubstanciam “aspetos fundamentais das peças do procedimento”, suscetíveis de fundamentar a decisão de não adjudicação.
Defendeu o recorrente que o Tribunal a quo confunde a verificação do requisito - necessidade objetiva de alterar aspetos fundamentais do procedimento -, com a sua comprovação. No entanto, este requisito está, também, verificado, tendo o recorrente cumprido o seu dever de fundamentação, ao verter para a decisão os motivos pelos quais considerava essencial alterar as peças. E que o objeto do contrato (e as características do bem a adquirir) é um aspeto absolutamente fundamental das peças, na medida em que, além de constituir o âmago do interesse público prosseguido com a celebração do contrato, tem consequências concorrenciais diretas, com influência no resultado adjudicatório e na comparabilidade das propostas apresentadas.
Está provado que pretendendo adquirir um veículo “novo” para transporte de passageiros o recorrente deliberou a abertura de um procedimento de concurso público para a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, “novo”, tendo sido fixado o preço base no valor de €42.000,00, com base nesse pressuposto. Foi esta intenção que manifestou na decisão de contratar, tendo, no entanto, publicitado no Caderno de Encargos especificações que permitiam o fornecimento de um veículo no estado de “usado”, com o ano de matrícula até 2022 e com até 30.000 Kms e com o preço base no valor de €42.000,00– cfr. factos provados 3, 4 e 6.
Ora, se o recorrente pretendia adquirir um veículo no estado de “novo”, como está provado, e erradamente verteu no caderno de encargos a possibilidade de ser fornecido um veículo “Km: ≤ 30.000; Ano ≥ 2022” (ou seja, um veículo “usado”), verifica-se a necessidade de alteração dessas especificações no caderno de encargos. Pois, as especificações relativas ao número de quilómetros e ano de matrícula do veículo, que permitem a aquisição de um veículo no estado de “usado”, terão de ser alteradas de molde a conformarem-se com a vontade manifestada pela entidade adjudicante na decisão de contratar a aquisição de um veículo “novo”.
Sendo que as referidas especificações – quilómetros e ano de matrícula do veículo - consubstanciam aspetos essenciais para aquisição de um veículo no estado de “novo”, o que implica uma alteração substancial ou de aspetos fundamentais do caderno de encargos, para efeitos de publicitar a intenção de aquisição de um bem em estado “novo”.
A circunstância de as especificações terem sido elaboradas de forma ampla, permitindo, também, a apresentação de propostas para fornecimento de veículos novos – ou seja, de 0 Kms até 30000 Kms, e com matrícula do ano de 2022 até 2025 – não é idónea para que se possa afirmar que potenciais candidatos que pretendessem apresentar proposta de veículos novos o teriam feito mesmo com as especificações técnicas elaboradas nos termos em que o foram, porquanto, as mesmas não permitem identificar de forma clara e inequívoca que o veículo que se pretende adquirir é um veículo novo. Ao invés, essas características evidenciam que se pretende adquirir um veículo usado. Não é, assim, possível afirmar que a forma como foram publicitadas as especificações técnicas não tivesse afastado do procedimento potenciais interessados em apresentar propostas de venda/fornecimento de veículos novos.
É certo que no caso dos autos, em abstrato, não estamos perante uma “deficiência grave na elaboração das peças”, seja por exemplo, porque implicava a violação de uma norma legal, ou levava à adjudicação de uma proposta ilegal, mas perante especificações suscetíveis de conduzir à adjudicação de uma proposta de fornecimento de um bem que não corresponderia ao pretendido pela entidade adjudicante e com potencial de restrição da concorrência, atenta a forma como se previram as especificações relativas ao veículo a adquirir no que respeita ao número de quilómetros e ano da matrícula.
Assim, a decisão de não adjudicar não tem como fundamento uma qualquer ilegalidade procedimental ou da decisão, situações que têm sido consideradas como fundamentos para excecionar o dever geral de adjudicação a par com razões de interesse público. Todavia, como vimos, estamos perante uma desconformidade com a vontade da entidade adjudicante que, como se provou, pretendia adquirir um veículo novo e, em erro, publicitou as peças do procedimento, em concreto o caderno de encargos, indicando especificações suscetíveis de conduzir à adjudicação de propostas referentes a veículos usados, ou seja, veículos com até 30.000 Kms e com matrícula até ao ano de 2022, o que determina a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.
Sucede que em 08/09/2025, a Direção do Conselho Português para os Refugiados deliberou a não adjudicação da proposta apresentada pela Autora no âmbito do procedimento em causa nos autos, constando da referida deliberação que:
- Em 25 de junho de 2025, “a Direção do CPR, enquanto órgão competente para a decisão de contratar, deliberou a abertura de um procedimento de concurso público para “a aquisição de um veículo elétrico de 9 lugares, novo, autorizando a respetiva despesa, que não deverá exceder os 42.000 euros (quarenta e dois mil euros)”;
- A promoção do procedimento foi precedida de uma consulta preliminar ao mercado, para efeitos de preparação do procedimento, designadamente para efeitos de fixação de preço base para a aquisição de um veículo em estado de “novo”;
- Através da mesma deliberação, foram aprovadas as peças do procedimento (cfr. Artigo 40° do CCP);
- Terminado o prazo para a apresentação de propostas, verificou o júri que apenas foi apresentada uma única proposta, pela entidade: "A................. D................., Lda", com um preço contratual de €41.430,00€ (quarenta e um mil, quatrocentos e trinta Euros). No âmbito da análise desta proposta, verificou o júri, que a única proposta apresentada, contemplava o fornecimento de uma viatura usada. Perante esta factualidade, e analisado o caderno de encargos, verificou o júri que por lapso manifesto face ao teor da decisão de contratar, dos seguintes pontos do Artigo 23.º do Caderno de encargos "Especificações", decorre que a viatura a adquirir seria em estado "usada": “Km: ≤ 30.000; Ano ≥ 2022; Garantia de viatura: ≥ 2 anos; Garantia de bateria: ≥ 6 anos Manutenção de viatura: ≥ 2 anos." Tendo o recorrente considerado que, por motivos imprevistos, a referida disposição do caderno de encargos encontra-se em contradição com a decisão de contratar, nos termos da qual se deliberou a aquisição de uma viatura nova, tendo o respetivo preço base sido fixado neste pressuposto, afigurando-se, nessa medida, necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, em concreto, os pontos acima indicados da Cláusula 23.ª do caderno de encargos "Especificações", compatibilizando-os e harmonizando-os com a decisão de contratar, bem como, com a necessidade que se visa suprir com a promoção do presente procedimento.
Mais consta da referida deliberação que nos termos do disposto no artigo 79.º n.º 1 al. c) do CCP, uma das causas de não adjudicação refere-se à necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, por circunstâncias imprevistas, sendo que no caso em apreço a circunstância subjacente à decisão de contratar - "a circunstância existente", refere-se à aquisição de uma viatura em estado de "novo", tendo sido nesse pressuposto que se fixou o preço base do procedimento. Todavia, por motivos imprevistos, derivados de um lapso manifesto na elaboração do caderno de encargos, em concreto: dos pontos acima indicados constantes do respetivo Artigo 23.º "Especificações", decorre dos mesmos que a viatura a adquirir é em estado "usada". Neste contexto e em face desta factualidade deliberou, o recorrente, a “não adjudicação do presente procedimento, nos termos do disposto no artigo 79. ° n.° 1 al. c) do CCP, em virtude da necessidade de ter de se proceder à alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento, em concreto, o Artigo 23° do Caderno de encargos. Mais se delibera a respetiva notificação ao concorrente que apresentou proposta, nos termos do n.º 2 do mesmo”.
Do exposto resulta que a deliberação impugnada identifica os aspetos do caderno de encargos a alterar, bem como os factos subjacentes à necessidade desta alteração, que considerou versar sobre aspetos fundamentais: (i) o recorrente fixou o preço base para a aquisição de um veículo no estado de “novo”, sendo esta a sua vontade; ii) o caderno de encargos permite o fornecimento de um veículo no estado de “usado”; e (iii) é necessário alterar as referidas características patenteadas no caderno de encargos para as colocar em conformidade com a decisão de contratar e com a necessidade que se visa suprir com a promoção do presente procedimento — a aquisição de um veículo “novo” (e não “usado”).
Em suma, a deliberação impugnada identifica as circunstâncias imprevistas, que determinaram a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, indicando as especificações técnicas que considera que devem ser alteradas para satisfação do interesse público que visa satisfazer e que definiu como a aquisição de um veículo novo para transporte de passageiros.
Ora, como já acima referimos não é possível afirmar que é indiferente ao resultado do procedimento a previsão de especificações técnicas nos termos em que foram publicitadas, permitindo a apresentação de proposta de veículos usados ou a previsão de especificações, nos moldes em que foram previstas no novo caderno de encargos – cfr. factos provados 10 e 11 - em que se prevê expressamente a exigência de apresentação de proposta de fornecimento de veículo em estado “novo”, atentas as seguintes especificações técnicas “Km: 0 (zero) ou limitado no conta - quilómetros ao estritamente necessário para sua eventual deslocação para transformação e para a sua entrega no local definido no caderno de encargos” e “Ano ≥2025”.
Em face do exposto, conclui-se que a decisão de adjudicação contém a fundamentação da existência de circunstâncias imprevistas, assim como da necessidade justificativa para alteração dos aspetos fundamentais das peças do procedimento, em observância do disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º, do CCP.
A recorrida alegou que está claro que o facto de a viatura a adquirir ser nova ou usada não constitui uma característica qualificável como “essencial” para o fim a que a mesma se destina - transporte de passageiros -, logo, não impacta na satisfação do interesse público visado.
Atenta a decisão da entidade adjudicante de adquirir um veículo no estado “novo”, a qual decidiu que os fins de interesse público, a satisfazer com a celebração do contrato, devem ser cumpridos com a aquisição de um bem em estado “novo”, não cabe a este Tribunal sindicar esta decisão, ou seja não compete a este Tribunal decidir se os fins de interesse público, a satisfazer com a celebração do contrato, devem ser cumpridos com a aquisição de um bem em estado novo, ou usado, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, em conformidade com o previsto no artigo 3.º, n.º 1 do CPTA.
Em consequência, conclui-se que se verificam os pressupostos previstos no artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP, que justificam a não adjudicação da proposta apresentada pela autora/recorrida, não incorrendo a decisão de não adjudicação impugnada nos autos em erro nos pressupostos de facto, ou de direito, nem em violação do dever de adjudicação, previsto no artigo 76. ° do CCP.* Insurgiu-se, ainda, o recorrente contra a conclusão exarada na sentença recorrida de que «tendo o bem oferecido pela Autora as características técnicas previstas no caderno de encargos, torna-se irrelevante, por inútil, aferir se a decisão considerou erradamente o veículo como "usado", uma vez que o mesmo respeita integralmente os parâmetros definidos».
Defendendo a este respeito que (i) a proposta da autora, ora recorrida, não contempla o fornecimento de um veículo no estado de "novo", não respeitando, como tal, as especificações técnicas pretendidas pelo recorrente (e vertidas no novo caderno de encargos); e (ii) mesmo que o fizesse, o que não se concede, nunca o procedimento poderia ser aproveitado, sob pena de uma flagrante violação dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento e da transparência.
Atento o supra decidido, de que estão verificados os pressupostos previstos no artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP, que justificam a não adjudicação da proposta apresentada pela autora/recorrida, não incorrendo a decisão de não adjudicação impugnada nos autos em erro nos pressupostos de facto, ou de direito, nem em violação do dever de adjudicação, previsto no artigo 76. ° do CCP, não pode manter-se a decisão recorrida que condenou a entidade demandada a adjudicar a proposta da Autora, mantendo-se, assim, na ordem jurídica a decisão de não adjudicação impugnada nos presentes autos. Deste modo, fica prejudicada a apreciação da questão relativa à qualificação da viatura apresentada na proposta da autora, ou seja se a mesma deve ser considerada no estado “novo” ou “usado”, em face do alegado número de quilómetros e do alegado facto de já estar matriculada, pelo que implicava a necessidade de “registar uma transmissão de propriedade, no registo automóvel, a favor do Recorrente, que atesta que o veículo já teve um proprietário anterior”.
Por outro lado, como já acima se referiu e como defendeu o recorrente não é possível determinar se o número de potenciais interessados que, tendo consultado o anúncio e as peças do procedimento, deixaram de apresentar proposta, em face das especificações técnicas constantes do caderno de encargos e o número de potenciais interessados que, face às novas especificações técnicas, teriam optado por apresentar proposta seriam os mesmos. E isto porque, por um lado, a amplitude prevista no caderno de encargos relativa ao número de quilómetros e aos anos da matrícula do veículo eram potenciadores da possibilidade de apresentação de propostas muito dispares de preço – único fator integrante do critério de adjudicação -, com probabilidade de em face da perspetiva de dificuldades na comparabilidade das mesmas dissuadir a apresentação de propostas por potenciais interessados que apenas comercializem veículos novos, ou seja o pretendido pelo recorrente. E por outro não é possível perspetivar se aquelas especificações não teriam afastado do procedimento potenciais interessados que só comercializavam carros no estado de “novo”.
Neste sentido, veja-se o acórdão do STA (10) no qual de decidiu “E uma vez que a alteração teve lugar após o termo do prazo fixado para a apresentação das propostas, a situação deve considerar-se enquadrável na previsão das normas do art. 79º/1/c), e 3 do CCP, determinante da não adjudicação e da obrigatoriedade de dar início a um novo procedimento.
No caso concreto, qualquer outra solução faria perigar os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência (art. 1º/4 do CCP), pois que como bem ajuizou o acórdão recorrido, não é objectivamente demonstrável que, no caso de ser conhecida de antemão a alteração que veio reduzir as condições a preencher pelo adjudicatário na fase de habilitação, não teria havido mais concorrência e propostas com melhores atributos. E sem essa demonstração, sem poder convencer-se de que o resultado final do procedimento seria inelutavelmente o mesmo, não pode o Tribunal aproveitar o acto, afastando o efeito invalidante da violação das normas que impõem a estabilidade das regras concursais. (Vide, a propósito, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in “Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública”, p. 32i9)”.
O mesmo se pode concluir no caso dos autos, não sendo possível afirmar que não existiriam outros interessados, que teriam apresentado proposta para o fornecimento de um veículo “novo”, com uma proposta economicamente mais vantajosa do que a que foi apresentada pela autora, ora recorrida. Circunstância, esta, configurável como potenciadora de restrição da concorrência, em violação, designadamente, do princípio da concorrência, previsto no artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP.* Procedendo os fundamentos do recurso impõe-se, ainda, conhecer em substituição dos fundamentos da ação invocados pela recorrida na petição inicial e cujo conhecimento a sentença recorrida julgou prejudicados – conclusões EEE) a PPP).
Considerou a sentença recorrida que “[e]m face da procedência do vício identificado e da consequente condenação, revela-se inútil o conhecimento dos demais vícios invocados, designadamente a preterição de audiência prévia e a falta de fundamentação, porquanto a sua apreciação não acrescentaria utilidade à decisão, atento o dever de adjudicar a única proposta apresentada que vincula a Entidade Demandada.”.
Defendeu o recorrente que o artigo 79. ° do CCP não obriga a que os concorrentes sejam notificados para exercício de um direito de audiência prévia, antes de ser tomada uma decisão de não adjudicação. Não estamos perante uma lacuna: o legislador simplesmente entendeu que o ato de não adjudicação, com fundamento na alínea c) do n.º 1 do artigo 79. ° do CCP, não teria de ser precedido de audiência prévia dos concorrentes, tal como foi entendido pelo TCAS, em acórdão de 16/10/2024, proferido no âmbito do processo n.º 4546/23.4BELSB.
Importa, assim, decidir se o ato impugnado incorreu em vício de violação do dever de audiência prévia.
Não se provou que a decisão de não adjudicação tivesse sido precedida da audição prévia da autora/recorrida, ónus que competia ao ora recorrente. Sendo, de resto, aceite por ambas as partes que tal não sucedeu.
No acórdão deste TCA Sul, proferido no processo n.º 4546/23.4BELSB, de 16-10-2024, a que faz referência o recorrente, decidiu-se que não resulta da disciplina do artigo 79.º do CCP que o ato de não adjudicação deva ser precedido de audiência dos interessados, ao contrário do que se prevê no artigo 147.º do CCP a propósito do ato de adjudicação, com a seguinte fundamentação jurídica:
O ato de adjudicação “é também um verdadeiro ato administrativo, de conteúdo negativo, é certo, mas com vocação definidora da situação individual e concreta dos concorrentes em face do procedimento. E mais, pese embora esse ato encerre uma revogação da decisão de contratar, nos termos do disposto no artigo 80.º, trata-se de um verdadeiro ato primário, exercido ao abrigo de uma norma de competência própria, a do artigo 79.º do CCP.
Aqui chegados e porque também da qualificação do ato de não adjudicação depende a questão de saber se ao mesmo se aplicam as formalidades respeitantes ao procedimento do ato administrativo, importa analisar a questão em discussão, qual seja a de saber se aquele ato estava ou não sujeito à audiência prévia dos interessados.
É incontroverso, em face dos factos provados (ponto 14), que a decisão de não adjudicação não foi precedida de audiência dos interessados. É também sabido que o CCP não contempla essa exigência quanto ao ato de não adjudicação, ao contrário do que sucede quanto ao ato de adjudicação, relativamente ao qual, como visto, essa audiência prévia se impõe, nos termos, designadamente do artigo 147.º, do CCP.
É também de referir que o artigo 79.º, do CCP, não é completamente omisso a respeito dos aspetos procedimentais que devem ser observados a propósito deste ato extintivo do procedimento, dispondo o n.º 2 quanto ao dever de notificação e, embora de forma indireta, quanto ao dever de fundamentação.
Acresce referir que, sendo o procedimento de formação de contratos e, dentro dele, o procedimento adjudicatório, um procedimento especial, face ao procedimento do ato administrativo previsto no CPA, determina-se, no artigo 2.º, n.º 5 daquele Código que as disposições nele contidas, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais.
Resta, pois, saber, se o CCP, no artigo 79.º, afastou aquela formalidade ou simplesmente a omitiu, deixando espaço para a aplicação subsidiária do CPA quanto, por exemplo, à exigência de audiência prévia dos interessados.
(…)
Não desconhecendo alguma doutrina que considera que o ato de não adjudicação deve ser precedido de audiência dos interessados, apesar de o artigo 79.º não a prever (Rodrigo Esteves de Oliveira, a não Adjudicação, Revista dos Contratos Públicos, n.º 30, p. 49), consideramos que a disciplina do artigo 79.º do CCP não é omissa quanto às garantias procedimentais a observar, tendo contemplado aquelas que considerou serem aplicáveis, o que não foi o caso da audiência dos interessados.
Concluímos, assim, que a disciplina prevista no CCP a propósito da prática do ato de não adjudicação é de molde a afastar a exigência de audiência dos interessados antes da prática do ato, não operando a aplicação subsidiária do CPA no que à audiência dos interessados diz respeito.”.
Assim, e por se concordar com o entendimento que dimana deste acórdão, conclui-se que o ato impugnado não incorreu em violação do dever de audiência prévia.
Quanto à invocada falta de fundamentação já acima nos pronunciámos no sentido de que a mesma não ocorre, tendo-se concluído que a decisão de adjudicação contém a fundamentação da existência de circunstâncias imprevistas, assim como da necessidade justificativa para alteração dos aspetos fundamentais das peças do procedimento, em observância do disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º, do CCP. Para além de que são claros os aspetos em que o recorrente se baseou para considerar que a viatura proposta é “usada”, fundamentos esses que a autora demonstrou compreender bem, como evidencia a petição inicial apresentada, assim como a contra-alegação de recurso, nas quais aduz diversos fundamentos em defesa do entendimento de que a viatura indicada na sua proposta é nova.
Termos em que se conclui que a deliberação impugnada, também, não padece do vício de falta de fundamentação.* Em face de todo o exposto, deve ser concedido provimento ao recurso, e consequentemente revogada a sentença recorrida, julgando-se a ação improcedente.
*
As custas serão suportadas pela recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e consequentemente julgar a ação improcedente.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 25 de fevereiro de 2026.
(Helena Telo Afonso – relatora)
(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 1.ª adjunta) (Ana Carla Teles Duarte Palma – 2.ª adjunta)
(1) Neste sentido cfr. acórdão de 05/03/2021, do TCA Norte, proferido no processo n.º 01340/20.8BEPRT, também citado pelo recorrente e consultável em www.dgsi.pt.
(2) In REVISTA DE CONTRATOS PÚBLICOS, n.º 30, setembro de 2022, págs. 47-48.
(3) Cfr. Rodrigo Esteves de Oliveira, idem pág. 50-51.
(4) Direito dos Contratos Públicos, Coimbra, 2018, pp. 933-934.
(5) Cfr. Pedro Fernández Sanchez, Direito da Contratação Pública, volume II, 2.ª Edição, Lisboa 2024, pág. 570-572.
(6) Cfr. Rodrigo Esteves de Oliveira, in obra citada, pág. 65-67.
(7) Cfr. Miguel Assis Raimundo, in Direito dos Contratos Públicos, volume I, AAFDL, Reimpressão, 2023, págs. 527-528.
(8) Cfr. idem, idem, págs. 533-534.
(9) Cfr. acórdão de 10-10-2013, proc. n.º 10318/13.
(10) Cfr. acórdão do STA, de 31/01/2013, proferido no processo n.º0993/12, também citado pelo recorre
|
