| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
Relatório:
A..., casado, juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal de Justiça, G..., casado, juiz conselheiro jubilado do Tribunal Constitucional, F..., casado, juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal Administrativo, F…, casado, juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal Administrativo, M…, casado, juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal Administrativo, J…, casado, juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal Administrativo e A…, juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal Administrativo, melhor identificados nos autos, instauraram a presente ação administrativa especial, contra a Caixa Geral de Aposentações (CGA), tendo peticionado a anulação dos atos administrativos de processamento de pensões, respeitantes aos meses de janeiro, fevereiro e março de 2011 e as de todos os meses subsequentes do mesmo ano de 2011; a condenação da entidade demandada, a praticar, no prazo de 15 dias (em substituição dos atos já praticados), novos atos de liquidação das pensões de aposentação/jubilação dos autores em conformidade com o quadro legal anterior à data da entrada em vigor da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12; a adotar os atos e providências necessários em ordem a reconstituir a situação que existiria se os atos anulados não houvessem sido praticados, nessa reconstituição se incluindo os subsequentes atos de processamento das pensões de aposentação dos ora autores; e a pagar, juros de mora à taxa legal, desde a data da indisponibilidade das quantias indevidamente deduzidas até ao seu efetivo e integral ressarcimento.
Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi julgada a ação improcedente, por não provada e, consequentemente, absolveu-se a Entidade Demandada do pedido formulado pelos Autores.
Não se conformando com tal decisão vieram os Autores interpor recurso para este TCAS.
Deduziram os Autores/Recorrentes as suas alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
a) Os magistrados judiciais jubilados gozam de um estatuto especial que lhes é conferido pela Constituição e pela lei, condição essa plasmada no Estatuto dos Magistrados Judiciais, sendo que qualquer outra lei ordinária geral, como a Lei Orçamental de 2011, jamais poderia revogar, por substituição, um tal estatuto especial, e sendo certo que tal estatuto especial, da reserva absoluta da Assembleia da República, só poderia ser alterado no seio do próprio estatuto, que não também por leis avulsas, à sua margem emitidas, como é caso da referida Lei Orçamental.
b) O regime de atualização das pensões de aposentação auferidas pelos juízes já jubilados à data da entrada em vigor da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, (Lei Orçamental para 2011), não é reconduzível à previsão abstrata do n.º 2 do art. 68.º desta lei.
c) A partir da Lei n.º 2/90, de 20/11, passou a prever-se a atualização das pensões dos magistrados jubilados de harmonia com os aumentos registados nas categorias do ativo, instituindo-se, no n.º 2 do respetivo art. 3.º, a regra de atualização das pensões de aposentação dos magistrados jubilados nestes precisos termos:
"As pensões de aposentação dos magistrados jubilados são automaticamente atualizadas e na mesma proporção em função do aumento das remunerações dos magistrados de categoria e escalão correspondentes àqueles em que se verifica a jubilação" (sublinhámos).
d) Ao tempo do processamento dos actos ora contenciosamente impugnados continuava (plenamente) em vigor na ordem jurídica o n.º 4 do art. 68.º do EMJ (na redação anterior à publicação da Lei no 9/2011, de 12 de abril), nos termos do qual as "pensões de aposentação dos magistrados jubilados são automaticamente actualizadas e na mesma proporção e em função do aumento das remunerações dos magistrados de categoria e escalão correspondentes àqueles em que se verifica a jubilação "(sublinhamos).
e) O estatuto legal sui generis de que goza a sua situação jurídico-funcional de magistrados judiciais jubilados não autorizava, por isso, a CGA (ora recorrida) a proceder ao corte ou redução do montante das suas pensões já ex-ante fixadas, nem o acórdão recorrido deveria ter sancionado tal interpretação.
f) Trata-se, com efeito, de um regime de mera atualização unidirecional de aumento das pensões dos juízes jubilados que não também de diminuição ou redução; com efeito,
g) Só pela via de uma alteração estatutária, no sentido da atualização para menos das pensões dos magistrados jubilados também poder ocorrer, em caso de redução ou diminuição das remunerações dos magistrados no ativo, poderia sustentar-se a interpretação feita pela recorrida.
h) Isto, independentemente do questionamento que se fizesse (e teria sempre de fazer-se) acerca da atribuição de efeitos retroativos a tal norma por violação do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica ínsitos no princípio do estado de direito democrático (art. 2.º da CRP).
i) Princípios estes que foram inteiramente respeitados aquando da fixação originária da pensão de aposentação/jubilação dos ora recorrentes.
j) Aquela disposição do n.º 4 do art. 68.º do EMJ 85 (atualização unidirecional das pensões de aposentação/jubilação para aumento) veio a ser ipsis verbis reproduzida e reiterada no novel n.º 7 do art. 67.º do mesmo EMJ , com a redação que lhe foi dada pelo art. 2.º da Lei n.º 9/2011, de 12 de abril.
k) Só esta última Lei n.º 9/2011, de 12 de abril, veio (ela sim) a título inovatório, que não meramente interpretativo, através de nova redação dada ao n.º 6 do mesmo art. 67.º do EMJ, estatuir que "a pensão é calculada em função de todas as remunerações sobre as quais incidiu o desconto respectivo, não podendo a pensão "líquida" do magistrado judicial jubilado ser superior nem inferior à remuneração do juiz no activo de categoria idêntica
l) Diretriz esta que apenas passará naturalmente a vigorar para o cálculo das "futuras" pensões de aposentação/jubilação dos magistrados judiciais. (Sublinhamos)
m) Mas uma tal norma (ordinária) restritiva não existia no ordenamento jurídico, antes da publicação da Lei no 9/2011 de 12 de abril; a paridade entre magistrados jubilados e magistrados de idêntica categoria no ativo para efeitos de cálculo da pensão de aposentação/jubilação reportava-se exclusivamente ao valor "ilíquido" da pensão.
n) Torna-se patente o equívoco em que incorreu a recorrida ao amarrar-se - para a ora questionada redução - à expressão "os quais ficam sujeitos à redução remuneratória prevista na presente lei”. Simplesmente esta expressão verbal reporta-se inequivocamente (e tão só) ao universo dos trabalhadores no ativo cuja remuneração foi, ela sim sujeita à redução remuneratória pelo art. 19.º da mesma Lei Orçamental.
o) A expressão verbal "os quais ficam sujeitos à redução remuneratória prevista na presente lei " tem a natureza de uma "oração subordinada relativa", pois está em relação com a expressão "trabalhadores no activo", constituindo uma simples explicitação de que em relação a eles, se verifica a redução remuneratória. não sendo ela própria uma estatuição/disposição autónoma. na medida em que aquela redução é imposta pelo art. 19.º n.º 1 da Lei Orçamental.
p) Daí a correta conclusão de que não tem apoio legal o entendimento perfilhado pela Caixa Geral de Aposentações no sentido de que a redução da remuneração dos juízes do ativo operada pelo art. 19.º da Lei do Orçamento de Estado para 2011 deveria estender-se aos juízes jubilados.
q) A redução operada pela ora recorrida (CGA) no montante das pensões de aposentação/jubilação dos ora recorrentes relativas aos meses de janeiro e fevereiro de 2011 (inclusive) e subsequentes, que são atos administrativos de liquidação das pensões de aposentação, ora contenciosamente impugnados  enfermam, assim, de manifesto vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, vício esse gerador de anulabilidade, com as legais consequências já expressas na petição inicial.
Consequentemente, o tribunal “a quo" ao sancionar, pelo acórdão recorrido, o entendimento da recorrida CGA, violou por erro de interpretação e de aplicação, as seguintes disposições legais: -art.3.º, n.º 2 da Lei n.º 2/90, de 2 de janeiro;- arts. 19.º, 20.º, 22.º, 68.º, n.ºs 1 e 2 e n.º 1 do art. 162.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro; disposições da Lei n.º 9/2011, de 12 de abril  - arts. 7.º , n.º 3, 8.º, n.º 3, 9.º e 12.º do Código Civil; arts. 32-A e 68.º, 2 e 4, do EMJ.
Por todo o exposto, deve dar-se provimento ao presente recurso  revogando-se a decisão recorrida e condenando-se a CGA à prática dos atos de processamento das pensões peticionadas pelos recorrentes.
Notificada a Ré Caixa Geral de Aposentações veio apresentar as suas contra-alegações, deduzindo as seguintes conclusões:
A. Na ótica da CGA, o recurso jurisdicional ora interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 28 de novembro de 2014 não deve proceder.
B. O Tribunal a quo, seguindo a interpretação plasmada no Acórdão do TCA Norte de 2014-10-10, proferido nos processos n.ºs 00250/11.4BECBR e 01094/11.9BEPRT, defende – quanto a nós bem – que na origem do estatuto especial reclamado pelos Autores esteve a intenção de “...equiparar os magistrados jubilados a magistrados do ativo para efeitos remuneratórios, estatuto que estes assumidamente ainda não tinham, e não dar-lhes uma situação privilegiada relativamente àqueles.” (cfr. página 12 do Acórdão Recorrido)
C. Mais explicitando que “Como se diz no acórdão supra citado [o mencionado Acórdão do TCA Norte de 2014-10-10] a pensão de reforma dos magistrados judiciais jubilados passou a ser fixada e atualizada de forma idêntica às remunerações dos magistrados no ativo.
E é precisamente isso que é uma indexação, não é uma pensão igual, mas uma pensão que flutua de forma idêntica.
É certo que o art.º 68.º n.º 4 apenas alude a aumento, mas fá-lo como explicitação ou exemplificação de uma das modalidades da referida indexação sem que esgote todas as possibilidades que essa indexação acarreta.” (cfr. página 12 do Acórdão Recorrido)
D. Acresce que, de acordo com o entendimento sucessivamente consagrado pelo Supremo Tribunal Administrativo:
“I - Com a entrada em vigor da Lei n.º 2/90 de 20/11, que veio instituir o novo "Sistema Retributivo dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público", - e designadamente por força do seu art. 3.º - a pensão de aposentação dos magistrados judiciais jubilados, passou a ser fixada e sucessiva e automaticamente actualizada de forma idêntica e em inteira correspondência com as remunerações dos magistrados no activo de categoria e escalão equivalentes àqueles em que se verificou a jubilação.
(...) (cfr. entre muitos outros, os Ac. do STA n.º 030509, de 09-06-92, em que foi Relator Ferreira de Almeida, n.º 030406, de 14-07-92, em que foi Relator Oliveira e Castro e n.º 030650, de 24-11- 92, em que foi Relator Ferreira de Almeida, todos disponíveis na base de dados do ITIJ em www.dgsi.pt)
E. Sendo que esta jurisprudência foi acolhida pela CGA, que passou a aplicar o mecanismo da indexação das pensões às remunerações ilíquidas dos magistrados no ativo, tal como era à data reclamado pelos magistrados jubilados, conferindo às suas pensões a decretada “...correspondência...” com as remunerações auferidas pelos magistrados no ativo.
F. De notar, ainda, que o regime de pensões da CGA (e da segurança social) não é gerido em regime capitalização, mas em regime de repartição, o que significa que são os descontos dos atuais magistrados e demais trabalhadores no ativo que pagam (bem como os impostos dos contribuintes, pela insuficiência daqueles) as pensões dos atuais jubilados e demais pensionistas. Ninguém desconta para a sua própria pensão.
G. Esse é o sentido da solidariedade intergeracional, pelo que nem se diga que um magistrado jubilado, por já ter efetuado as suas contribuições, não poderá ver o valor da sua pensão reduzido (pois, por efeito da indexação, a um aumento que venha a ocorrer no ativo corresponderá igual aumento na pensão), uma vez que, comparativamente àqueles que não possuem ainda o tempo de carreira necessário à jubilação, efetuaram descontos de valor substancialmente inferior ao que aqueles terão de suportar para, no futuro, perceberem pensões de valor consideravelmente inferior.
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pelos Recorrentes e confirmada a douta decisão recorrida, com as legais consequências.
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido da procedência do presente recurso jurisdicional com a consequente revogação do acórdão recorrido e deferimento dos pedidos formulados na petição.
Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, nº 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.
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Importa apreciar se existe o invocado erro de interpretação e de aplicação de normativos legais.
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Fundamentação:
Os factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na sentença recorrida:
A) O 1.º Autor é juiz conselheiro jubilado do Supremo Tribunal de Justiça, o 2.º Autor é juiz conselheiro jubilado do Tribunal Constitucional e os 3.º a 7.º são juízes conselheiros jubilados do Supremo Tribunal Administrativo - cfr. fls. 30-38 dos autos e respectivos processos administrativos (PA);
B) Com data de 4 de Janeiro de 2011, a ED remeteu aos Autores instrumento de teor idêntico aos de fls. 31-32 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos e de que se extrai o seguinte:
"(…) V.Exa. aufere, por esta Caixa, a título de pensões, o valor ilíquido de € 6.129,97. Assim, de acordo com o estabelecido no art.º 162.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, o montante que excede 5.000 euros foi sujeito à contribuição extraordinária de solidariedade de 10%" - cfr. fls. 31-32 dos autos e respectivos PA);
C) Com data de 7 de Janeiro de 2011, a ED remeteu aos Autores instrumento de teor idêntico aos de fls. 33-35 dos autos, pelo qual lhes comunicou que o valor ilíquido da pensão foi alterado para € 5.516,97, que aqui se dão por integralmente reproduzidos e de que se extrai o seguinte:
"A pensão ilíquida de V.Ex.a foi alterada, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2011, por aplicação da redução remuneratória estabelecida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2011), para os magistrados no activo de categoria e escalão correspondente àquele em que se verificou a jubilação, conforme determinado no art.º 68.º, n.º 2, daquela Lei" - cfr. fls. 33-35 dos autos e respectivos PA);
D) Com data de 23 de Fevereiro de 2011, a ED remeteu aos Autores instrumento de teor idêntico aos de fls. 36-38 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos e de que se extrai o seguinte:
'(...) Este aviso rectifica o anteriormente enviado, em que se indicou um valor líquido a creditar errado, o qual deve ser dado sem efeito. Aproveito para informar de que o acerto da Contribuição Extraordinária de Solidariedade descontada no passado mês de Janeiro será efectuado no abono do próximo mês de Março. A pensão ilíquida de V.Ex.a foi alterada, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2011, por aplicação da redução remuneratória estabelecida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2011), para os magistrados no activo de categoria e escalão correspondente àquele em que se verificou a jubilação, conforme determinado no art.º 68.º, n.º 2, daquela Lei" - cfr. fls. 36-38 dos autos e respectivos PA).
Motivação: A convicção que permitiu dar como provados os factos acima descritos assentou no teor dos documentos constantes do PA) e dos autos, conforme discriminado em cada uma das alíneas dos Factos Assentes (FA).
O direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
Os Recorrentes nas suas alegações defendem que o tribunal “a quo" ao sancionar, pelo acórdão recorrido, o entendimento da recorrida CGA, violou por erro de interpretação e de aplicação, as seguintes disposições legais: -art. 3.º, n.º 2 da Lei n.º 2/90, de 2 de janeiro;- arts. 19.º, 20.º, 22.º, 68.º, n.ºs 1 e 2 e n.º 1 do art. 162.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro; disposições da Lei n.º 9/2011, de 12 de abril; - arts. 7.º, n.º 3, 8.º, n.º 3, 9.º e 12.º do Código Civil; arts. 32-A e 68.º, 2 e 4, do EMJ.
Os Autores/Recorrentes peticionaram, na presente ação, a anulação dos atos administrativos de processamento de pensões, respeitantes aos meses de janeiro, fevereiro e março de 2011 e as de todos os meses subsequentes do mesmo ano de 2011; a condenação da entidade demandada, a praticar, no prazo de 15 dias (em substituição dos atos já praticados), novos atos de liquidação das pensões de aposentação/jubilação dos autores em conformidade com o quadro legal anterior à data da entrada em vigor da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12; a adotar os atos e providências necessários em ordem a reconstituir a situação que existiria se os atos anulados não houvessem sido praticados, nessa reconstituição se incluindo os subsequentes atos de processamento das pensões de aposentação dos ora autores; e a pagar, juros de mora à taxa legal, desde a data da indisponibilidade das quantias indevidamente deduzidas até ao seu efetivo e integral ressarcimento.
Sobre questão idêntica à que está em causa nos presentes autos já se pronunciaram os tribunais administrativos de círculo no sentido da procedência da pretensão dos Autores, concretamente nos processos que os Autores identificaram em sede de alegações. Porém, duas dessas decisões de 1.ª instância foram objeto de recurso jurisdicional que decidiu em sentido contrário, concretamente, o acórdão do TCA Norte de 10-10-2014, proferido nos processos n.º 250/11.4BECBR e 1094/11.9BEPRT, do qual o acórdão recorrido extraiu excerto.
Do acórdão recorrido resulta o seguinte: “… Seguindo o entendimento que dimana deste acórdão e remetendo para os fundamentos no mesmo aduzidos conclui-se como se concluiu no citado acórdão, ou seja, a redução das pensões efectuada por aplicação conjugada do estatuído no artigo 68.º , n.º 2 e 19.º da Lei n.º 55-A/2010, não é violadora do princípio da confiança por estar em causa uma medida idónea para fazer face à situação de défice orçamental e crise financeira não se podendo considerar excessivas as reduções remuneratórias face Em suma, para efeitos de regulamentação das pensões apenas é convocável o art. 68.º da Lei do Orçamento de 2011 cujo n.º 2 faz implicar a redução das pensões dos magistrados no ativo às pensões dos magistrados jubilados.
Não é, pois, aqui convocável o referido art. 19.º que apenas comporta as situações de redução de vencimentos.
Portanto, a nosso ver, o n.º 2 do art. 68.º da Lei do Orçamento 2011 implica uma redução das pensões dos magistrados jubilados a tal não obstando o art. 19.º do mesmo diploma, nem a posterior redação da Lei 9/2011 nomeadamente o seu art. 7.º .
Os juízes do tribunal constitucional admitem, pois, o corte das pensões apenas condicionam o mesmo à consideração de eventuais situações de desigualdade no universo dos destinatários.
Problema que está salvaguardado no caso dos magistrados jubilados cuja redução das pensões da mesma forma que acontece com os magistrados no ativo não só não viola o referido princípio da igualdade como até é manifestação do mesmo.
Na verdade, não estando os aqui recorridos, magistrados jubilados, em situação de igualdade com os restantes cidadãos subscritores da CGA, por indexação da pensão aos vencimentos dos magistrados no ativo, e visando-se por força de compromissos com instâncias europeias e internacionais, conseguir resultados a curto prazo, e tendo-se entendido que, pelo lado da despesa, que a diminuição de vencimentos era indispensável para garantia de eficácia certa e imediata, sendo, nessa medida, indispensável e sendo o limites do sacrifício aceitáveis pela transitoriedade e respetivas reduções, não ocorre qualquer arbitrariedade na redução da pensão aqui em causa, pelo que não foi violado o referido princípio da igualdade.
Não será, pois, a natureza de uma ou outra que impedirá a redução mas tão só os requisitos que se poderão exigir para uma ou outra, nunca à partida a natureza constituirá qualquer impedimento como infra veremos.
Desde logo não podemos deixar de ter presente, e no caso dos magistrados que o estatuto de "jubilação" é, como se frisou na Assembleia da República, (ver Exposição de Motivos no Diário da Assembleia da República no 32 de 21/12/1984): às dificuldades a que visam fazer face atento o seu carácter transitório e à isenção de que gozam as remunerações inferiores a 1500 euros, progressividade das taxas aplicáveis, nunca ultrapassando, em todo o caso, o limite de - inferior ao aplicado em países da União Europeia com problemas financeiros idênticos aos nossos. E consequentemente à respectiva redução não obsta o facto de a mesma terem sido fixadas por decisão da CGA insusceptível de ser revogada pela ED atenta a natureza de caso decidido.
Pois, a redução ora operada resultou de norma legal inscrita na Lei do Orçamento de Estado para 2011, como vimos, concretamente do n.º 2 do artigo 68.º que prevê que as pensões automaticamente actualizadas por indexação à remuneração dos trabalhadores no activo ficam sujeitas à redução remuneratória prevista nessa lei – artigo 19.º.
Em face do que se conclui que não assiste razão aos Autores, quando defendem que só uma alteração desta norma estatutária - artigo 68.º, n.º 4 do EMJ -, no sentido da actualização para menos das pensões dos magistrados jubilados também poder ocorrer em caso de redução ou diminuição das remunerações dos magistrados no activo, poderia sustentar a interpretação feita pela entidade demandada; independentemente do questionamento que se fizesse perante uma eventual posição legislativa de atribuição de efeitos retroactivos a tal norma por violação do princípio constitucional da tutela da confiança e da segurança jurídica ínsitos no princípio do estado de direito democrático (art. 2.º da CRP) -, pois, na senda dos fundamentos aduzidos no transcrito acórdão do TCA Norte o art. 68.º da Lei 554/2010 de 31/12 regula o que acontece às pensões na Lei Orçamental para 2011 nomeadamente o congelamento das mesmas com exceção das pensões que estejam indexadas aos vencimentos do ativo - como é o caso das pensões em causa nos presentes autos - que serão reduzidas nos termos dos respetivos vencimentos, não sendo assim, de condenar a ED a praticar acto que mantenha as pensões dos Autores nos valores que resultavam das normas anteriores à Lei do OE para 2011.
Não podendo, assim, proceder a presente acção.”
Vejamos então:
Ora, desde já diremos que o acórdão proferido não padece do alegado erro de interpretação e de aplicação dos invocados normativos legais.
Na verdade, a questão foi resolvida no Acórdão proferido pelo STA de 1/10/2015, no âmbito dos processos n.ºs 250/11.4BECBR e 1094/11.9BEPRT e que tramitou identificado como recurso n.º 0317/15.
Aderindo ao vertido, transcrevemos, em parte, o Acórdão do STA de 1 de outubro de 2015: “ … Os actos impugnados procederam à redução das pensões dos recorrentes, invocando, como seu título legal, o preceituado no art. 68º, n.º 2, da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 (a LOE para 2011). Perante isto, … concentrando-nos antes no essencial: ver se a situação dos recorrentes era enquadrável nesse preceito e, caso o fosse ponderar se tal norma não será de desaplicar por algum dos motivos assinalados na revista.
Devido ao estado aflitivo das finanças públicas, a LOE para 2011 introduziu, no seu art. 19º, uma «redução remuneratória» geral – que abrangeu os juízes em exercício de funções (n.º 9, al. f). Relativamente aos pensionistas – tanto os da segurança social, como os da CGA – o art. 68º, n.º 1 desse diploma estabeleceu a regra de que o «valor nominal» das suas pensões seria alvo de «congelamento», não sendo «objecto de actualização no ano de 2011».
Mas essa regra sofreu a excepção prevista no n.º 2 do mesmo art. 68º, que apresentava a seguinte redacção: «O disposto no número anterior não é aplicável às pensões, subsídios e complementos cujos valores sejam automaticamente actualizados por indexação à remuneração de trabalhadores no activo, os quais ficam sujeitos à redução remuneratória prevista na presente lei, com excepção das pensões actualizadas ao abrigo do n.º 1 do artigo 12º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, que seguem o regime previsto no número anterior.»
E esta norma é de cristalina interpretação. Ela começou por dizer que certas «pensões, subsídios e complementos» (de que exceptuou as pensões actualizadas ao abrigo do art. 12º, n.º 1, do DL n.º 43/76 – as quais são alheias ao presente caso) não seguiriam o regime previsto no n.º 1 do artigo, ou seja, a regra de que tais abonos manteriam, em 2011, o quantitativo que tiveram no ano pretérito; e não seguiriam esse regime de «congelamento» porque os «valores» desses abonos – isto é, tais «pensões, subsídios e complementos» – sujeitar-se-iam à redução remuneratória «prevista na presente lei», a qual constava do seu art. 19º.
… é inequívoco que o 68º, n.º 2, da LOE para 2011 impôs que se reduzissem «pensões», bem como «subsídios e complementos». Mas restringiu a redução de tais abonos àqueles «cujos valores» fossem «automaticamente actualizados por indexação à remuneração de trabalhadores no activo». Esta fórmula legal evidencia que a «indexação» de que falava não ocorria entre pensões (v.g., de magistrados jubilados) e vencimentos (v.g., de magistrados no activo) – o que, aliás, só surgiu para os juízes com a nova redacção do art. 67º, n.º 6, do EMJ (trazida pela Lei n.º 9/2011, de 12/4); mas que se atendia a uma «indexação» no estrito plano da actualização das pensões (e dos subsídios e complementos) – como mostra o pormenor da norma se aplicar aos abonos dos pensionistas «cujos valores» fossem «actualizados» através de indexação às remunerações no activo.
Ora, aquando da entrada em vigor da LOE para 2011 (em 1/1/2011, como dispunha o art. 187º dessa lei), permanecia «in vita» a anterior redacção do art. 68º, n.º 4, do EMJ, que estatuía o seguinte: «As pensões de aposentação dos magistrados jubilados são automaticamente actualizadas e na mesma proporção em função do aumento das remunerações dos magistrados de categoria e escalão correspondentes àqueles em que se verifica a jubilação.»
Assim, as pensões de aposentação dos ora recorrentes eram, à luz do EMJ em vigor em 1/1/2011, «automaticamente actualizadas» por referência ao aumento das remunerações dos magistrados correspondentes no activo. Tal norma previa, pois, uma indexação automática dos aumentos das pensões dos juízes jubilados aos eventuais aumentos remuneratórios dos juízes em efectividade de funções. E isso coloca de imediato os recorrentes na previsão subjectiva daquele art. 68º, n.º 2 – enquanto legalmente beneficiários de uma actualização automática dos valores das suas pensões «por indexação à remuneração de trabalhadores no activo».
E a anterior conclusão – que flui, de modo transparente, da leitura conjugada do art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 e da anterior redacção do art. 68º, n.º 4, do EMJ – não vacila pela circunstância desse art. 68º, n.º 4, falar em «aumento» e, todavia, os actos impugnados terem causado uma diminuição nos pagamentos das pensões dos recorrentes. É que esse «aumento» – «das remunerações dos magistrados de categoria e escalão correspondentes àqueles em que se verifica a jubilação» – enquadra-se exacta e fielmente na actualização da «remuneração de trabalhadores no activo», prevista no art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 como o indexante dos abonos (de pensionistas) «automaticamente actualizados».
O que se explica por dois motivos: «primo», porque não havia memória, antes da edição da LOE para 2011, de actualizações automáticas de remunerações «ad minus»; pelo que esse género de casos, previsto no art. 68º, n.º 2, certamente se referia às hipóteses em que os «valores» das pensões (e, ainda, dos subsídios e complementos) eram «automaticamente actualizados» para mais. «Secundo», porque a expressão legal «valores (…) automaticamente actualizados» refere-se a uma qualquer actualização de abonos e seria absurdo negar que ela ocorre – e que ocorre sobretudo – quando se faz por aumento; e, se o campo de previsão desse art. 68º, n.º 2, abrangia os casos de actualização por aumento, tinha também de abranger as pensões dos recorrentes – as quais eram, como dissemos já, «automaticamente actualizadas e na mesma proporção em função do aumento das remunerações dos magistrados» no activo.
E este resultado interpretativo não é afectado por um argumento tirado «ab extra» – do art. 7º da Lei n.º 9/2011, de 12/4. Esta norma, dirigida aos magistrados judiciais e do MºPº que, até 31/12/2010, perfizessem, pelo menos, trinta e seis anos de serviço e sessenta de idade, veio garantir-lhes que as suas futuras pensões, como aposentados ou jubilados, se calculariam com base nas remunerações vigentes naquela data. Aliás, o art. 7º da Lei n.º 9/2011, de 12/4, basicamente reproduziu, para as magistraturas, o que, para a generalidade dos subscritores da CGA, constou dos arts. 19º, n.º 10, 20º, n.º 10, 27º, n.º 11 e 85º, respectivamente das LOE para 2011, 2012, 2013 e 2015 (embora o último preceito se estendesse também a 2014).
… Ora, do art. 7º da Lei n.º 9/2011 extrai-se que as pensões dos magistrados aí visados seriam calculadas sem interferência das reduções remuneratórias trazidas pela LOE para 2011 – e continuadas em leis orçamentais seguintes e na Lei n.º 75/2014, de 12/9. E, «a contrario», extrai-se também que os magistrados que se jubilassem ou aposentassem depois de 31/12/2010 sem, nessa data, reunirem as condições previstas no preceito corriam o risco de verem as suas pensões calculadas a partir das reduções remuneratórias entretanto introduzidas no sistema retributivo.
Sendo assim, o sobredito art. 7º veio reger o cálculo de certas pensões, diferenciando os magistrados a que se aplicava dos que só depois obtivessem as condições de jubilação (ou de aposentação). Mas tal norma não dizia que as pensões dos primeiros ficariam a coberto das reduções remuneratórias previstas no art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 – ou nos arts. 80º, n.º 2, 115º, n.º 2, 114º, n.º 2, e 118º, n.º 2, das LOE para, respectivamente, 2012, 2013, 2014 e 2015. É que uma coisa era o cálculo da pensão e outra, bem diferente, a redução remuneratória que transitoriamente incidisse sobre o seu pagamento.
E é agora manifesta a irrelevância do art. 7º da Lei n.º 9/2011 para a resolução do tema que nos ocupa. Os magistrados a que essa norma alude foram os últimos a beneficiar de certas condições para a jubilação (ou a aposentação) e de uma determinada base para o cálculo das suas pensões. Nesses planos, a sua situação é, «grosso modo», equiparável à dos recorrentes – cujas pensões foram calculadas e fixadas há muito. Mas aqueles magistrados – os aludidos no art. 7º da Lei n.º 9/2011 – não ficaram, por via desse preceito, a salvo de eventuais reduções nos valores que lhes seriam processados e pagos a título de pensões. E, se as coisas com eles assim se passavam, não existe aqui um qualquer argumento «a minore ad majus» que force a conclusão de que os ora recorrentes não podem ser destinatários das mesmas reduções.
Perante o exposto, é absolutamente seguro que os actos impugnados, ao sujeitarem as pensões dos aqui recorrentes à redução remuneratória prevista no art. 19º da LOE para 2011, interpretaram e aplicaram com exactidão o art. 68º, n.º 2, dessa lei.
Mas importa agora considerar se a norma deverá ser desaplicada por alguma das razões aduzidas na revista.
Relendo-se as conclusões da revista, definidoras do seu âmbito (arts. 635º, n.º 4, e 639º do CPC), constata-se que os aqui recorrentes invocam o EMJ, por um lado, e os princípios da confiança e da segurança jurídica, por outro, como motivos básicos para não lhes ser aplicável o art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011.
Comecemos por aquele primeiro assunto, notando desde já que o EMJ só pode impedir a aplicabilidade, aos recorrentes, desse preceito da LOE para 2011 por uma de duas razões: ou porque a redução das pensões a pagar só seria exequível se o EMJ previsse e admitisse essa possibilidade; ou porque tal redução ferira, «recte», uma qualquer norma do mesmo EMJ.
Essa primeira razão só existiria se a mera presença do EMJ garantisse a intangibilidade dos montantes das pensões dos juízes jubilados – em termos da redução deles requerer uma norma estatutária «ad hoc». Se assim fosse, diríamos que tais pensões têm, no EMJ, uma protecção ou garantia em tudo igual à recaída sobre os vencimentos dos juízes no exercício de funções – cuja redução remuneratória, prevista embora na LOE para 2011, só se tornou factível mediante a inserção, no EMJ, do art. 32º-A. E, como esse art. 32º-A trata claramente de vencimentos, e não de pensões, dir-se-ia que o silêncio do EMJ acerca da redução do valor delas colocou os aqui recorrentes a coberto da aplicabilidade do art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011.
… Portanto, o EMJ tem como seus destinatários imediatos e naturais os juízes em exercício de funções; e o próprio estatuto da jubilação existe por causa deles – enquanto benefício que lhes é antecipadamente garantido face à índole e ao relevo público da actividade que desempenham.
Ora, e no que concerne aos juízes no activo, compreende-se que a salvaguarda das suas funções exija que a possibilidade de quebras remuneratórias seja antecedida de uma qualquer autorização estatutária, pois essas descidas nos vencimentos podem ter repercussões graves no próprio exercício da actividade profissional.
Perante este nexo – entre o «quantum» dos abonos dos juízes no activo e a qualidade do seu desempenho funcional – facilmente se percebe que o EMJ garanta, mesmo «a silentio», a manutenção dos níveis retributivos desses juízes; de modo que uma descida desses níveis só pudesse efectivar-se mediante uma norma estatutária que directamente a previsse – facto que explica o aditamento, ao EMJ, do seu actual art. 32º-A, operado pela própria LOE para 2011.
Ora, e por força da natureza das coisas, aquele nexo é inconcebível relativamente aos juízes jubilados – mesmo que extraordinariamente prossigam no exercício de funções. Assim, a causa justificativa da garantia genérica de que, sem norma estatutária «ad hoc», os valores dos abonos dos juízes no activo permaneceriam indemnes, não operava relativamente às pensões dos juízes aposentados ou jubilados. E, se não operava, nenhuma razão há para afirmarmos que, sem uma norma equivalente àquele art. 32º-A e que se dirigisse aos juízes aposentados ou jubilados, o EMJ automaticamente os salvaguardava de uma qualquer redução nos montantes das suas pensões.
Aliás, seria inexplicável, e quase absurdo, que o EMJ – cuja função é prioritariamente garantística do «status» dos juízes na efectividade – consentisse («ex vi» do art. 32º-A) que eles sofressem reduções remuneratórias e simultaneamente continuasse a proibir «a silentio» um resultado similar quanto às pensões dos juízes aposentados ou jubilados. Exactamente ao invés, o pormenor destes juízes não integrarem o campo de previsão do art. 32º-A do EMJ corrobora o que «supra» já dissemos. Ou seja: que a Assembleia da República tomou essa integração como desnecessária, enfoque explicável pelo facto da protecção silente do EMJ aos «quanta» remuneratórios apenas abranger os destinatários imediatos do diploma – que são os juízes em efectividade de funções.
… À luz do EMJ – na redacção vigente em 1/1/2011 – há duas coisas que não suscitam dúvidas: «primo», que os juízes apenas aposentados – e «sujeitos (…) ao regime geral da aposentação pública» (cf. o art. 67º, n.º 6, do EMJ) – não podiam, no âmbito do seu relacionamento exclusivo com a CGA, reclamar uma qualquer protecção estatutária para as suas pensões; «secundo», que a jubilação não era – nem é hoje – um «tertium genus», entre a efectividade de funções e a aposentação, mas um atributo acrescente, e até renunciável, à condição básica de aposentado.
… a protecção estatutariamente conferida pelo EMJ aos juízes jubilados – que começara, no plano retributivo, pelo próprio condicionalismo da jubilação – se estendia até ao modo de cálculo e de actualização das suas pensões. Mas quaisquer vicissitudes posteriores e diversas – como as introduzidas pela LOE para 2011 – estavam fora das garantias estatutárias. Daí que todos os juízes aposentados – mesmo que beneficiários do estatuto da jubilação – pudessem ser alvo de medidas redutoras, introduzidas por mera lei ordinária, sem que a validade ou a eficácia delas dependesse de alguma autorização «ad hoc», inserta no EMJ.
Objectar-se-á, porventura, que os juízes jubilados, na medida em que se encontram na aposentação, deviam, em coerência, ser assimilados aos demais aposentados – e beneficiarem, por isso, do «congelamento» das suas pensões, previsto no art. 68º, n.º 1, da LOE para 2011. Mas vê-se logo que este assunto extravasa do âmbito puramente estatutário; e o certo é que o legislador, no n.º 2 desse art. 68º, decidiu ao invés – impondo, às pensões dos magistrados jubilados, a redução remuneratória prevista para os abonos dos magistrados no activo.
Deste modo, é falso que o EMJ, pela singela circunstância de existir, não autorize uma descida, somente prevista na lei ordinária, do «quantum» das pensões a pagar aos recorrentes.
Todavia, importa ainda analisar se o EMJ conteria quaisquer normas que directamente proibissem as reduções contempladas no art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011.
O EMJ (da Lei n.º 21/85, de 30/7) sempre explicou as condições indispensáveis para se obter a jubilação e o modo como as respectivas pensões se calculariam – sendo, aliás, evidente que tal modo se alterou com o tempo («vide» as sucessivas versões dos arts. 67º e 68º desse diploma). Aquando da entrada em vigor da LOE para 2011 – 1/1/2011 – as pensões dos aqui recorrentes estavam calculadas há muito. E, efectuados esses actos instantâneos de cálculo, a ligação das pensões dos recorrentes ao EMJ resumia-se ao seu art. 68º, n.º 4, na redacção em vigor em 1/1/2011, isto é, à previsão de que tais pensões seriam automaticamente actualizadas em função do aumento dos vencimentos dos magistrados no activo.
Portanto, e no que toca às pensões dos juízes jubilados, o EMJ definia – e define ainda hoje – os seus modos de cálculo e de actualização. E, se esses dois pontos estavam – e estão – no EMJ, deve atribuir-se-lhes um valor estatutário, insusceptível de ser suprimido por uma lei ordinária.
Porém, a «redução remuneratória» introduzida pelo art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 não feriu nenhum desses pontos.
… o art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 reduziu os valores a pagar, nesse ano civil; mas não interferiu no cálculo das pensões já estabelecidas. E, embora essa medida redutora se tenha mantido nos anos seguintes, fruto das circunstâncias financeiras adversas que o país tem vivido, não deixaram tais reduções de ser provisórias – esperando-se que os abonos reduzidos pelas sucessivas leis orçamentais retomem, a prazo, o seu quantitativo anterior.
Mas, se a redução remuneratória trazida por aquele art. 68º, n.º 2 não afectou o modo de cálculo das pensões dos recorrentes, é impossível concluir que tal redução feriu o segmento do EMJ que definia esse modo. … Resta ver se a mesma «redução remuneratória» era impedida pelo EMJ em virtude do seu art. 68º, n.º 4 – na redacção vigente em 1/1/2011 – somente prever uma actualização das pensões dos juízes jubilados «em função do aumento das remunerações dos magistrados» no activo. «Primo conspectu», dir-se-ia que sim, pois a previsão de um «aumento» repugna a uma «redução» – e os recorrentes insistem muito neste ponto.
Mas o problema está incorrectamente colocado. O que o EMJ então previa e garantia aos juízes jubilados – e, aliás, continua a fazê-lo em moldes parecidos no seu actual art. 67º, n.º 7 – era, unicamente, que as suas pensões acompanhariam, e «na mesma proporção», os acréscimos remuneratórios de que beneficiassem os juízes em efectividade de funções. Essa garantia – a de que as pensões aumentarão como aumentarem os vencimentos – é estatutária; mas ela apenas produziria o seu efeito garantístico em face do seu antecedente próprio – que era «o aumento das remunerações dos magistrados» no activo. E é agora claríssimo que essa anterior versão do art. 68º, n.º 4, do EMJ se afasta do assunto «sub specie»; pois o benefício estatutário previsto nessa norma respeitava a uma situação diferente da colocada pela LOE para 2011 – na qual se dispôs que as «remunerações dos magistrados» no activo se reduziriam, em vez de aumentarem. Ou seja: é impossível activar «in casu» aquele art. 68º, n.º 4, do EMJ porque – referindo-se a previsão do preceito a um «aumento» – não se verifica o pressuposto essencial de que dependeria a sua aplicação; e, se a norma não pode ser activada, também dela se não pode extrair um qualquer efeito proibitivo – determinante da desaplicação do art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 aos aqui recorrentes.
Não colhem, portanto, os obstáculos, fundados no EMJ, que os recorrentes erigem à utilização, pelos actos impugnados, desse art. 68º, n.º 2. Mas importa ainda que ver se – como os recorrentes assinalam (e consta da conclusão 12.ª) – a aplicabilidade dessa norma deve ser negada «in casu», por produzir efeitos retroactivos e violar os princípios da confiança e da segurança jurídica.
Ora, e «ante omnia», é manifesto que o art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011, ao operar apenas «in futurum», não é uma norma retroactiva – embora seja retrospectiva, já que incide sobre situações anteriormente definidas e persistentes no tempo («vide» o art. 12º do Código Civil). Claudica, pois, o ataque dirigido aos actos, fundado numa imaginária retroactividade do referido preceito.
… tal norma não briga com a força de caso decidido ou resolvido de que beneficiam os actos determinativos das suas pensões. Com efeito, a «redução remuneratória» transitoriamente imposta pelo art. 68º, n.º 2, da LOE para 2011 (em conjugação com o seu art. 19º) – e concretizada, depois, nos diversos actos impugnados – deixou intactas as pronúncias administrativas que haviam calculado e fixado as pensões dos recorrentes, conforme «supra» já constatámos. Assim, esse art. 68º, n.º 2, incidiu sobre o modo de processar e pagar pensões do género das agora em causa, impondo-lhes uma redução quantitativa no ano de 2011. Mas a norma não refluiu até aos actos que estabeleceram as pensões devidas a cada recorrente; e, na falta desse refluxo, não tem sentido dizer-se que a força definidora de tais actos foi esquecida e violentada pelo referido preceito – e, seguidamente, pelos actos impugnados.
Quanto à suposta ofensa dos sobreditos princípios, o aresto «sub specie», fundando-se no que o Tribunal Constitucional decidira ao apreciar a constitucionalidade da LOE para 2011 (cfr. o acórdão n.º 396/11, de 21/9/2011), já deu aos recorrentes a resposta mais acertada.
Decerto que uma diminuição remuneratória qualquer afecta sempre os visados – que, «ante factum», se sentiriam seguros de não sofrer tal medida e confiariam que ela nunca teria lugar. Mas, como no dito aresto do Tribunal Constitucional se expendeu, as circunstâncias de excepcional gravidade que motivaram as reduções remuneratórias inclusas na LOE para 2011 mostram bem que estas soluções… visaram a salvaguarda de um interesse público cuja satisfação era premente. E um interesse geral ou colectivo que tinha de prevalecer sobre as expectativas, os interesses ou os direitos dos cidadãos atingidos pelas medidas, já que os sacrifícios a estes impostos nos arts. 19º e 68º, n.º 2, da LOE para 2011 – porque regidos por alguma moderação quantitativa – mostravam-se aceitáveis e proporcionados face à situação de emergência nacional que urgia enfrentar e cuja resolução, note-se, pressupunha uma escolha de cariz eminentemente político.
Esta matéria, já extensamente tratada e resolvida no Tribunal Constitucional e no TCA, não reclama agora grandes desenvolvimentos. Os princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança, embora estimáveis e até estruturais, não são últimos e absolutos; de modo que eles podem sofrer uma compressão, parcial e comedida, se isso for indispensável para garantir a satisfação de interesses hierarquicamente superiores. Em situações de crise colectiva – como a vivida então pelo país, que até veio a ser alvo de uma intervenção externa – é irrefutável a primazia do interesse geral sobre os interesses individuais.”
Assim, as conclusões a) a q) do recurso revelam-se improcedentes ou irrelevantes e a pronúncia do acórdão recorrido, ainda que com fundamentos que pontualmente diferem, é merecedora de confirmação.
Sendo que, o acórdão não violou as disposições legais que os recorrentes consideram por ele violadas.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a decisão recorrida, a qual não incorreu em qualquer erro de julgamento.
Decisão:
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes.
Registe e notifique.Lisboa, 28 de maio de 2020
Celestina Caeiro Castanheira Ana Celeste Carvalho Pedro Marchão Marques |
