| Decisão Texto Integral: | Mateus ....., com os sinais nos autos, inconformado com o despacho conjunto, datado de 29.08.2000 proferidos pro Suas Excelências o Primeiro Ministro e Ministro das Finanças, de indeferimento do pedido por si deduzido de atribuição de pensão por serviços excepcionais e relevantes, dele vem interpor recurso contencioso, concluindo como segue:
1. O despacho que indefere o pedido do recorrente para que seja concedida a pensão por serviços excepcionais e relevantes, mostra-se inquinado dos seguintes vícios que conduzem à sua anulação
2. Violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, errada fundamentação, pois apoia-se no parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República que não teve em conta as concretas de actuação do recorrente perante o inimigo, violando o disposto nos art.°s 124.° n.° 1, a) e d) e 125.°, n.°2 do CPA e art.° 1.°, n°1 a) e n°3 do Dec.Lei n.° 256-A/77de17JUN.
3. Violação do art° 3°, n° 1 do Dec.Lei n° 404/82 de 24SET, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, pois apoiou-se no parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República que não apreciou os factos que conduzem à concessão da pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, tanto mais que praticados por um simples cabo, cujas funções e deveres foram em muito ultrapassadas, face á sua obrigação de serviço e de dever militar.
4. Violação do Princípio da Igualdade, consagrado no art° 13.° da CRP, por ser negado ao recorrente o direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, por inconstitucionalidade do art° 3° n.° 1 do Dec.Lei n.° 404/82 de 24SET, quando, nos termos desta mesma legislação, a foi atribuída a dezenas de militares nas suas condições. Vide Ac.s do STMilitar n°s 4/DIV-P/1/FA/87; 8/DIV-P/2/E/87; 22/DIV-P/6/E/87;31/DIV-P/10/E/87, entre outros.
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As AR contra-alegaram, concluindo como segue:
A) Que improcede a alegação do recorrente de que o acto recorrido enfermaria de violação de lei por errada ou insuficiente fundamentação derivada da não consideração das circunstâncias concretas da sua actuação em teatro de guerra, dado que essas circunstâncias constam expressamente, ou por via de remissão, dos elementos relevantes elencados no n° 2 do Parecer n° 68/99 e convocados na motivação que antecede no seu n° 6, as respectivas conclusões;
B) Que tão pouco merece provimento a alegação de que o acto recorrido padeceria de erro sobre os pressupostos de facto e de Direito, derivada de uma não apreciação (adequada) dos factos que conduzem nos termos do n° l do art° 3°do Decreto-Lei n° 404/82 à concessão da pensão, por "preço de sangue" já que essa apreciação foi realizada, e sucintamente motivada, tendo-se concluído pela insuficiência desses factos para o preenchimento dos requisitos de "excepcionalidade" e "relevância" requerido pelo referido Decreto-Lei;
C) Que a insuficiência referida na alínea precedente deriva da circunstância de dois dos factos praticados em teatro de guerra e merecedores de louvor (GIEAN III e AQUILES II, fase II), pese a bravura, espírito de iniciativa e valor militar que revelaram, não assumirem carácter excepcional em face do que seria legítimo aceitar no contexto da natureza do contingente utilizado e das operações militares onde ocorreram, e o terceiro ( Canjanja Mandinga), tendo excedido o comportamento normal exigível em termos de coragem e destreza não ultrapassou todavia, de modo manifesto e ostensivo, a conduta esperada numa operação com aquela natureza;
D) Que não procede, finalmente, a tese da violação do princípio da igualdade (Art° 13° da CRP) dado que o ilustre recorrente não logra justificar a existência de um tratamento discriminatório de carácter negativo e arbitrário relativamente a outras situação que afirma terem sido objecto de tratamento mais favorável em idênticas circunstâncias, sendo igualmente infundada a alegação de inconstitucionalidade do n° l do art° 3° do Decreto-Lei n° 404/82 por violação do mesmo princípio;
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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer bo sentido que se transcreve na íntegra:
“(..)
Impugna o recorrente o despacho conjunto de 29-8-2001 do Primeiro Ministro e Ministro das Finanças de indeferimento do pedido de pensão por serviços excepcionais e relevantes, com fundamento em violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, por errada fundamentação, violação do n°l do art°3° do Dec.-Lei n°404/82 e violação do princípio de igualdade.
A entidade recorrida respondeu a defender a legalidade e consequente inverificação dos vícios e princípio invocados.
No respeitante ao invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos, por errada fundamentação, decorre basear-se o acto impugnado no parecer do Conselho Consultivo da PGR no qual de modo aprofundado foi apreciada a matéria factual da actuação do recorrente na actividade operacional desenvolvida como fuzileiro e se os actos praticados nas operações de guerrilha, ultrapassaram os deveres que lhe incumbiam e eram excepcionalmente relevantes que merecessem prova do reconhecimento nacional.
Constata-se que teve em consideração toda actuação e conduta concretas do recorrente perante o inimigo, os actos praticados pelo recorrente foram demonstrativos da sua grande coragem, espírito de iniciativa e valentia, mas, não assumiam, o grau de excepcionalidade e extraordinário relevo e mostrar-se não ocorrer não suficiente ou errada fundamentação, ao ser perceptível e compreensível as razões de facto e de direito que conferem o sentido da decisão de indeferimento do pedido, o que constituía vício de forma a ocorrer e como salienta a entidade recorrida, não integrarem os factos a exigência legais de serviços excepcionais e relevantes e desse modo, entender-se não ocorrer o invocado vício.
Quanto ao vício de violação do disposto no n°l do art°3° do Dec.-Lei n°404/82, entende-se em consonância com o conteúdo do Parecer da PGR em que baseou o acto impugnado, no sentido de os actos de bravura, coragem e espírito de iniciativa atribuídos a conduta do recorrente no contexto militar em que interveio, não serem susceptíveis de integrar o grau de excepcionalidade e extraordinário relevo que constituem pressuposto indispensável a concessão da pensão, ao respeitar a um corpo de elite como são os fuzileiros navais , como forças militares envolvidas em actividades operacionais, como a coragem, dedicação e cumprimento de dever, mas, não atingir o indicado carácter excepcional e relevante de reconhecimento nacional e desse modo, não ocorrer ofensa dos requisitos estatuídos na invocada norma.
No tocante a violação do princípio de igualdade, decorre não ser demonstrado pelo recorrente que em circunstâncias e condições semelhantes a dos actos e conduta do recorrente, existir discriminação ou tratamento diverso e infringido o invocado princípio e não fundamentar a inconstitucionalidade do art.° 3° n°l do Dec.-Lei n°404/82 por não se lhe aplicar.
Assim, entende-se não ocorrerem os invocados vícios e princípio e mostrar-se legal o acto impugnado. (..)”
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Com fundamento nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte factualidade:
1. Em 18.01.99 o A dirigiu a Sua Exa. o Ministro das Finanças requerimento no sentido de “(..) nos termos do nº 1 do artº 3º do Dl 404/82 de 24.Set. conjugado com o DL 140/87 de 20.Mar. e Dl 226/88 de 28.Jul, (..) que lhe seja concedida a pensão por serviços excepcionais ou relevantes prestados ao país (..)” – fls. 28 do PA apenso.
2. Na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República de 21.12.1999 foi sobre o requerido emitido o seguinte parecer, cujo teor se transcreve na íntegra, constante a fls. 42/32 do PA apenso:
“(..)
PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA
N° 68/99
Senhor Primeiro Ministro
Senhor Ministro das Finanças,
Excelências:
1. Mateus ....., ex-cabo FZE-RDL 63264, requereu pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, nos termos do Decreto-Lei n° 404/82, de 24 de Setembro, invocando ter sido agraciado com as medalhas de Cruz de Guerra de 4a classe e de Mérito Militar de 4.a classe por acções em combate na antiga província ultramarina da Guiné.
Após a realização de diligências instrutórias, o correspondente processo foi enviado à Procuradoria-Geral da República para efeito de ser emitido o parecer a que se refere o artigo 28° do referido diploma. Cumpre emiti-lo.
2. Os elementos relevantes são os seguintes:
a) o requerente foi incorporado em 1 de Abril de 1964;
b) prestou serviço militar na ex-Província Ultramarina da Guiné de 1 de Junho de 1965 a 17 de Maio de 1967 e de 17 de Outubro de 1967 a 17 de Dezembro de 1969, integrado nas DFE3 e DFE12, respectivamente;
c) foi condecorado com a Medalha de Mérito Militar de 4.a classe, por portaria de 15 de Janeiro de 1968, e com a Cruz de Guerra de 4.a classe, em 18 de Setembro de 1970;
d) foram-lhe ainda concedidas as medalhas comemorativas da campanha da Guiné 1965-66-67 e 1967-68-69, e, em 29 de Janeiro de 1970, a medalha de comportamento exemplar de Cobre;
e) em 14 de Julho de 1969, foi contemplado com o prémio Governador da Guiné;
f) no respectivo registo biográfico constam três louvores em que se destacam "as qualidades de carácter, abnegação e sacrifício pelo serviço e pelo cumprimento da missão", a "invulgar dedicação e sentimento do dever" e "as excepcionais qualidades de coragem, sangue-frio, agressividade e serena energia debaixo de fogo";
g) o louvor atribuído pelo comandante do Destacamento n.° 3 de Fuzileiros Especiais, em 12 de Abril de 1967, relaciona-se com a actividade operacional em contacto com o fogo e encontra-se formulado nos seguintes termos: "(...) Nomeadamente, durante a Operação GIEAN III, quando a vanguarda da sua unidade foi fortemente emboscada em terreno descoberto por um numeroso grupo IN, esta praça, que seguia à testa da coluna, viu cair atrás de si camaradas, um morto e dois gravemente feridos. Mantendo uma perfeita serenidade, reagiu imediatamente com a maior bravura, a peito descoberto, com a sua arma de apoio, galvanizando os restantes camaradas, conseguindo desempenhar uma acção preponderante na debandada do grupo IN, que sofreu baixas. Durante uma acção de intervenção em Canjaja Mardinga, quando a sua unidade se encontrava sob o comando
operacional do COP3, seguindo na vanguarda do destacamento, foi dos primeiros no assalto a um acampamento ocupado pelo IN. Apesar de nutrido fogo feito pelo inimigo, que pretendia evitar a entrada da unidade no acampamento, o MAR FZE ....., demonstrando um total desprezo pela vida, entrou no acampamento a peito descoberto, fazendo fogo com a sua arma de apoio e levando o inimigo a retirar. A sua acção foi importantíssima para os resultados obtidos (6 Ins mortos, 8 armas apreendidas e mais material de guerra capturado). Já com a sua unidade integrada nas forças do CAOP e revelando uma perfeita adaptação ao novo modo de actuação, durante a operação AQUILES II, fase II, quando seguia à testa da coluna do seu grupo de assalto, avistou um grupo IN. Com imediata decisão, correu sobre o inimigo e, fazendo uma curta rajada com a sua arma de apoio, abateu um, capturando-lhe a arma, apesar de ter continuado a perseguição do resto do grupo IN, que debandou, fugindo ao contacto perante acção tão rápida. (...)"
h) em exposição datada de 22 de Fevereiro de 1999, o requerente refere não poder descrever com exactidão as acções de combate em que interveio, remetendo para as referências que constam das condecorações e louvores com que foi agraciado.
3. Os factos reportam-se ao período de 1964 a 1969, quando ainda se encontrava em vigor o "Código para a concessão de pensões", aprovado pelo Decreto-Lei n° 17335, de 10 de Setembro de 1929, cujo artigo 3° dispunha: "Têm direito à pensão por serviços excepcionalmente relevantes prestados ao País, em circunstâncias que mereçam prova de reconhecimento nacional, as famílias dos militares ou civis, cidadãos portugueses, falecidos, que tenham praticado: 1° Feitos de valor nos campos de batalha; 2° Actos de abnegação e coragem cívica; 3° Altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria. § 1° Esta pensão pode ser concedida em vida aos indivíduos que dela sejam merecedores, nos termos deste artigo, passando para seus herdeiros nas condições do artigo 5° deste Código. § 2° A concessão destas pensões será da exclusiva competência do Conselho de Ministros (...).»
Aquele Código foi revogado pelo Decreto-Lei n° 47084, de 9 de Julho de 1966, que continha, por seu lado, um artigo 3° muito semelhante, do seguinte teor: "Origina o direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País: a) A prática, por cidadão português, militar ou civil, de feitos de valor nos campos de batalha, actos de abnegação e coragem cívica ou altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria; b) A prática, por qualquer servidor do Estado, de algum acto humanitário ou de dedicação à causa pública, de que resulte a impossibilidade física ou o falecimento do seu autor."
Este último diploma, já alterado pelo Decreto-Lei n° 38/72, de 3 de Fevereiro, em termos aqui não significativos, seria revogado pelo Decreto-Lei n° 404/82, de 24 de Setembro, que, no correspondente artigo 3° relativo aos factos constitutivos do direito à pensão, preceitua (a redacção do n° 2 resulta do artigo 1° do Decreto-Lei n° 413/85, de 18 de Outubro) : "Origina o direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País: 1) A prática, por cidadão português, militar ou civil, de feitos praticados em teatro de guerra, actos de abnegação e coragem cívica ou altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria; 2) A prática, por qualquer cidadão, de acto humanitário ou de dedicação à causa pública de que resulte a incapacidade física ou o falecimento do seu autor.»
Tendo por fim em conta alterações ainda introduzidas pelo Decreto-Lei n° 136/92, de 16 de Julho, - «na via do aperfeiçoamento do dispositivo legal em causa e da sua adequação aos sentimentos democráticos dos cidadão» -, e pelo Decreto-Lei n° 97/96, de 18 de Julho (1), o citado artigo 3° apresenta actualmente a redacção seguinte: «1. A atribuição da pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País pressupõe que o beneficiário revele exemplar conduta moral e cívica e pode ter lugar quando se verifique: a) A prática, por cidadão português, militar ou civil, de feitos praticados em teatro de guerra, actos de abnegação e coragem cívica ou altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria; b) A prática, por qualquer cidadão, de acto humanitário ou de dedicação à causa pública de que resulte a incapacidade física ou o falecimento do seu autor. 2. Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por exemplar conduta moral e cívica a observância, de modo constante e permanente, do respeito pelos direitos e liberdades individuais e colectivos, bem como pelo prestígio e dignidade do País".
Recentemente, foi publicado o Decreto-Lei n.° 466/99, de 6 de Novembro, que regula de novo toda a matéria em causa, substituindo o Decreto-Lei n.° 404/82.
Tal diploma só entrará em vigor, todavia, em 1 de Janeiro de 2000 (artigo 35°)
Refira-se, aliás, que se mantém a definição dos actuais requisitos de atribuição das pensões em análise, a eles se aditando a "situação de cidadão português feito prisioneiro ou capturado no decurso da guerra das ex-colónias" (artigo 4°, n.° 1, alínea c), e n.° 3). 1) Modificação significativa operada por este diploma, a que incidiu sobre o artigo 28°. Julgado inconstitucional na parte em que impunha o parecer do Supremo Tribunal Militar quando estivesse em causa a prática de actos em teatro de guerra, atribuiu-se à Procuradoria-Geral da República, para todos os tipos de situações, a emissão do parecer preparatório da decisão.
Subsiste, ademais, a determinação em vigor quanto à competência para a concessão dessas pensões, e a necessidade de prévio parecer favorável da Procuradoria-Geral da República (artigo 25.°).
4. Este Conselho tem com frequência feito notar, na sucessão dos preceitos citados, uma essencial identidade no tocante aos requisitos de que depende o direito à pensão em causa, em situações hoje contempladas no artigo 3°, n° 1, do Decreto-Lei n° 404/82, de 24 de Setembro.
Nomeadamente, não se tem havido como significativa a não reprodução nesta norma, e já no preceito correspondente do diploma de 1966, da expressão "em circunstâncias que mereçam prova de reconhecimento nacional", inserida no corpo do artigo 3° do "Código para a concessão de pensões" de 1929, cuja supressão foi motivada - tem-se acentuado repetidamente - por razões de ordem formal: a necessidade do reconhecimento nacional é algo que está implícito na natureza da própria pensão, e, naturalmente, dos actos que a sua concessão pressupõe.
De resto, na altura da publicação do Decreto-Lei n° 404/82 a "matéria sobre pensões" andava já "dispersa por diversas disposições legislativas, com prejuízo da sua consulta e interpretação", pelo que, fundamentalmente, se pretendeu "promover a centralização da mesma num único diploma", cingindo-se confessamente as inovações introduzidas à "fórmula de cálculo", ao "limite dos rendimentos com influência na atribuição" e à igualação do "direito dos beneficiários" (da nota preambular).
O Conselho tem ponderado, na definição do regime aludido, que só actos de particular valor conferem direito à pensão. Isto é, actos "excepcionalmente relevantes que mereçam prova do reconhecimento nacional". E, quando no desempenho da função pública, "actos ou factos que ultrapassem ostensivamente o exercício da função, ainda que esta haja sido exercida com o maior zelo, devoção, espírito de sacrifício e competência técnica".
Não basta, pois, neste aspecto particular, o mero "cumprimento do dever ainda que por forma exemplar ou com sacrifício da saúde".
Exige-se verdadeiramente a "prática de actos demonstrativos de que o seu autor ultrapassou o cumprimento dos deveres que lhe incumbiam por tal forma que os serviços prestados devam ser considerados excepcionais e relevantes".
Há-de, em suma, tratar-se de actos tais que "o seu autor se tornou credor do reconhecimento da Pátria em razão da excepcionalidade e da relevância dos mesmos".
Avançando mais na caracterização dos actos "excepcionais e relevantes", este Conselho (2) [Cfr., por exemplo, o parecer n° 65/87, de 21 de Outubro de 1987 (inédito)] captou deles quatro notas fundamentais, a saber: O valor dos interesses prosseguidos: interesses, decerto altamente relevantes para o País, enquanto colectividade congregada em torno de certo núcleo de valores essenciais, como ressalta de significativas expressões legais - "serviços excepcionais e relevantes prestados ao País", "altos e assinalados serviços ao País", "altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria".
A tipologia dos mesmos actos, induzida pelo especial relevo do acto, na dupla perspectiva dos valores que serve e do elevado grau de entrega e capacidade de superação pessoal que mobiliza - por isso os incisos "altos e assinalados serviços", "abnegação e coragem cívica".
A gratuitidade e a subordinação de interesses do autor do acto, implicando, afinal, uma superação dos limites do dever sem contrapartida pessoal - só quem vai além do dever, e não só
cumprindo escrupulosamente, se torna digno do reconhecimento da comunidade.
Assim se compreende que o legislador no preâmbulo do Decreto-Lei n° 47084 haja aproveitado o ensejo para frisar persistir, na orientação político-legislativa, a mesma finalidade de "concretizar o dever de gratidão da Pátria", e que ideia similar se sublinhasse no exórdio do Decreto-Lei n° 413/85, a propósito dos cidadãos tombados nos combates aos incêndios.
5. Os parâmetros explanados, e sedimentados no âmbito da competência deste corpo consultivo anteriormente ao Decreto-Lei n° 97/96, de 18 de Julho, são perfeitamente transponíveis para a apreciação de actos praticados em "teatro de guerra" (3),[Neste sentido, os pareceres mais recentes do Conselho, entre os quais se cita, a título exemplificativo, o parecer n° 100/96, votado na sessão de 20 de Março de 1997.] conceito este densificado também noutros pareceres, em termos de grande uniformidade, para que se remete (4)[ Muito citado, a propósito, o parecer n° 27/85, de 16 de Maio de 1985, "Diário da República", II Série, n° 287, de 13 de Dezembro de 1985.]
Estando em causa, aliás, a Cruz de Guerra de 4a classe e a medalha de Mérito Militar de 4.a classe com que o requerente foi condecorado, justificar-se-á salientar, uma vez mais, que este corpo consultivo abandonou já o "critério de quase automática recepção da qualificação de certos factos como merecedores de condecorações ou medalhas, aceitando ou não a sua veracidade, como a própria qualificação, daí extraindo efeitos quanto ao direito à pensão conforme existia ou não paralelismo entre os mesmos, doutrina seguida, nomeadamente, quando se ignoravam os factos que haviam estado na base da concessão da condecoração ou medalha" - o que no presente caso não acontece (5)[ Parecer n.° 27/85, citado na nota (4).].
6. Cumpre, pois, analisar o tipo de actuação do requerente em termos de avaliar a sua relevância para o pretendido efeito de concessão de pensão por serviços excepcionais e relevantes.
Não estão referenciados no processo os factos que terão fundamentado a atribuição das mencionadas condecorações, mas é de admitir que se relacionem com as mesmas circunstâncias que determinaram que o requerente tivesse sido louvado, já no termo da sua primeira missão militar, que pelo comandante da Defesa Marítima da Guiné, quer pelo comandante do Destacamento n.° 3 de Fuzileiros Especiais. Nesses louvores, enaltecem-se as qualidades de coragem, abnegação e espírito de decisão no contacto com o inimigo, e, no último deles, descreve-se em concreto a actuação do requerente em três diferentes operações, em que denotou uma particular bravura em situações de assinalável risco.
Os actos praticados em teatro de guerra demonstram, com efeito, não só qualidades humanas de mérito, mas, igualmente, grande coragem, espírito de iniciativa e de serviço e valentia que creditam Mateus ..... como um militar de valor.
Daí as distinções que lhe foram tributadas pela hierarquia das Forças Armadas. Eles não assumem, porém, aquele grau de excepcionalidade e extraordinário relevo que constitui pressuposto indispensável à concessão da pretendida pensão.
E há-de também notar-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Militar foi sempre «marcada por uma particular exigência quanto à concretização dos factos invocados e à sua valia em teatro de guerra, onde, pela natureza das coisas, se há-de ter revelado uma conduta que vá além das funções e da missão que normalmente se insere na actividade castrense num espaço e tempo de guerra» (6) [Assim, o parecer n.° 82/96, de 23 de Janeiro de 1997].
Como o Conselho Consultivo tem repetidamente afirmado (7) [Cfr., pareceres n.°s 3/97 e 20/97, votados na sessão de 25 de Setembro de 1997, e os n.°s 30/98 e 35/98, de 25 de Junho de 1998], no decurso da guerra colonial, muitos foram os exemplos de coragem, abnegação e sangue-frio que ilustraram as nossas Forças Armadas. Todavia, só factos que excedam manifestamente o que seria legítimo esperar no contexto da operações militares como aquelas em que interveio o requerente poderiam justificar o preenchimento dos requisitos antes indicados, demonstrativos de que o seu autor ultrapassou o cumprimento dos deveres que lhe incumbiam de tal forma que os serviços prestados devam ser considerados excepcionais e relevantes.
7. Pelo exposto se conclui:
1. O direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País há-de resultar da prática de actos demonstrativos de que o seu autor se tornou credor do reconhecimento nacional em razão da excepcionalidade e relevância dos mesmos;
2. Os actos praticados pelo ex-cabo FZE-RDL 63264, Mateus ....., tal como se apresentam no processo, não satisfazem os requisitos exigidos na conclusão anterior.
xxx
Termos em que este Conselho é de parecer desfavorável à concessão da pensão. (..)”.
3. A fls. 65 do PA apenso consta o seguinte despacho conjunto:
“(..)
DESPACHO CONJUNTO
Nos termos do disposto no artigo 25°. do Decreto-Lei n°. 466/99, de 6 de Novembro, e pelos fundamentos constantes do Parecer n° 68/99, votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 21 de Dezembro de 1999, é indeferido o pedido de concessão de pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País formulado por Mateus ....., ex-cabo FZE-RDL 63264.
Lisboa, em 29 de Agosto de 2000
O PRIMEIRO-MIN1STRO (assinatura)
O MINISTRO DAS FINANÇAS (assinatura) (..)”.
4. O A foi notificado por ofício da Caixa Geral de Aposentações, por carta registada com A/R assinado em 20.10.00, fls. 67/68 do PA apenso, nos seguintes termos:
“(..)
ASSUNTO: - Pensão por serviços excepcionais e relevantes
Informo V. Exa. de que por despacho conjunto de 29 de Agosto de 2000, proferido por Suas Excelências o Primeiro-Ministro e o Ministro das Finanças, foi indeferido o seu pedido de
pensão por serviços excepcionais e relevantes com fundamento no parecer desfavorável emitido
pela Procuradoria-Geral da República, em 21 de Dezembro de 1999. (..)”.
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DO DIREITO
Vem assacado o acto impugnado de incorrer em violação de lei por:
1. erro sobre os pressupostos de facto e de direito porque:
i. “(..) não teve em conta as circunstâncias concretas de actuação do recorrente perante o inimigo, violando o disposto nos art.°s 124.° n.° 1, a) e d) e 125.°, n.°2 do CPA e art.° 1.°, n°1 a) e n°3 do Dec.Lei n.° 256-A/77de17JUN. (..)”;
ii. “(..) não apreciou os factos que conduzem à concessão da pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, tanto mais que praticados por um simples cabo, cujas funções e deveres foram em muito ultrapassadas, face á sua obrigação de serviço e de dever militar. (..)”
2. violação do princípio da igualdade, art° 13.° da CRP, “(..) por ser negado ao recorrente o direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, por inconstitucionalidade do art° 3° n.° 1 do Dec.Lei n.° 404/82 de 24SET, quando, nos termos desta mesma legislação, a foi atribuída a dezenas de militares nas suas condições. Vide Ac.s do STMilitar n°s 4/DIV-P/1/FA/87; 8/DIV-P/2/E/87; 22/DIV-P/6/E/87;31/DIV-P/10/E/87, entre outros (..)”.
a) fundamentação por remissão
A obrigatoriedade de fundamentação expressa dos actos lesivos de direitos e interesses dos particulares bem como a respectiva notificação – isto é, a publicidade do acto em toda a sua extensão, decisão e fundamentos - tem por escopo garantir que o particular entenda o porquê da prática do acto (função justificativa) e tome conhecimento do juízo lógico-jurídico e subsuntivo que deu corpo à decisão do ente administrativo (função motivadora), de modo a permitir uma eventual defesa de entendimento distinto - art°s. 124º nº 1, 125º nº 1 CPA, 268° nº 3 CRP (1).
A fundamentação deve constar expressamente (ainda que por remissão, artºs. 105º e 125º nº 1, CPA) da própria forma de manifestação de vontade ou de juízo do ente administrativo, configurando-se, via de regra, a invalidade do acto administrativo por vício de forma derivado de falta de fundamentação como uma invalidade relativa e, por isso, sanável (a nosso ver, no plano da legalidade que não no da licitude) nos termos gerais de direito pelo decurso do tempo ou pela aceitação do interessado, salvo casos de violação do conteúdo essencial da garantia constitucional da fundamentação expressa dos actos administrativos, constante do artº 268º nº 3 CRP, sancionada com a nulidade ex vi artºs. 133º nº 2 d), 135º, CPA. (2).
Por outro lado, sabido que “(..) exactos devem ser os motivos do acto (não a sua motivação)” (3) e que, tanto para os motivos como para os pressupostos do acto, a lei equipara a falta de menção expressa destes à sua obscuridade, imprecisão ou incompletude, assacando-lhes a mesma sanção – artºs. 123º nº 2 e 125º nº 2, CPA - o juízo sobre a aptidão do texto que configura a fundamentação expressa, coetânea ou anterior à data da prática do acto (nunca posterior à emissão) em ordem a preencher o desiderato legal de esclarecimento da motivação que lhe presidiu, há-de aferir-se em concreto, nomeadamente por recurso ao comportamento evidenciado pelo destinatário do acto.
Na hipótese de fundamentação por remissão, mister é que essa remissão seja feita “(..) de uma maneira clara e assumida (..)” pelo próprio autor do acto, não sendo legalmente permitido que terceiros, v.g. os Tribunais em caso de sindicabilidade contenciosa, componham por colagem daqui e dali o edifício da presuntiva fundamentação, substituindo-se naquilo que o ente administrativo não fez em sede de deveres de competência, devendo tê-lo feito; deste modo “(..) é preciso que as fórmulas usadas não deixem dúvidas, nem quanto à vontade de apropriação dos fundamentos contidos noutro acto ou documento nem quanto à extensão dessa concordância (..)” (4) .
b) violação de lei por erro sobre os pressupostos
Técnicamente, pressupostos são “(..) as circunstâncias, as condições de facto e de direito de que depende o exercício de um poder ou competência legal, a prática dum acto administrativo (..)” (5) sendo que o vício genéricamente denominado por erro sobre os pressupostos (de direito ou de facto) não tem a ver com patologias no domínio da formação e manifestação da vontade do órgão administrativo, mas com a falta dos factos que jurídicamente são pressupostos do acto administrativo concreta mente praticado.
O critério legal com assento no artº 6º do ETAF, DL 129/84 de 27.4, ao consignar que os recursos contenciosos são de mera legalidade - em via de compromisso entre os princípios da separação de poderes, cfr. artº 114º CRP e da garantia de controlo judicial da actividade administrativa, cfr. artº 268º nº 4 CRP - traduz-se em que “(..) O exercício ilegal de poderes administrativos (ou seja, o comportamento da Administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação) é susceptível de controlo da legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos tribunais quer pela própria Administração (..) O mau uso de poderes administrativos (isto é, o seu uso inconveniente em toda a medida em que houver livre decisão) é susceptível de controlo de mérito, e este só pode ser feito pela própria Administração, nunca pelos Tribunais. A autonomia pública administrativa qua tale apenas admite, pois, controlo gracioso, não contencioso.(..)” (6) .
Isto quer dizer que no domínio do mérito o que os Tribunais verificam concentra-se no conhecimento dos “(..) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (..) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei específicamente conceder (..).
Apesar da abertura da norma – abertura da norma que traduz a discricionariedade - os efeitos de direito produzidos pelo acto hão-de corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competência. Não há competência sem individualização do tipo de poder concedido e, portanto, a norma deverá fornecer um quadro ou descrição fundamental suficiente para demarcar o âmbito de actuação autoritária do órgão sobre as esferas jurídicas dos administrados e para repartir o âmbito de actuação entre os diversos órgãos das pessoas colectivas que integram a Administração.
A indeterminação dos efeitos que resulta da abertura do tipo é pois sempre parcial (..) [também] a abertura da previsão nunca pode ser total: da norma ou do concurso de normas que regem o acto administrativo tem de poder extrair-se o núcleo essencial do tipo de situação sobre a qual poderá incidir o exercício do poder. Sem tal tipificação faltariam ao executor da norma critérios objectivos da subsistência da necessidade pública a que corresponde o poder (..)”(7).
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Tendo em conta os parâmetros doutrinais expostos e aplicando-os ao caso concreto, se analisarmos o teor da fundamentação do despacho conjunto impugnado, torna-se patente que o Parecer do CC da PGR se circunscreve precisamente aos factos referentes ao caso do ora Recorrente, como demonstra o ponto 6. do dito Parecer:
“(..) Cumpre, pois, analisar o tipo de actuação do requerente em termos de avaliar a sua relevância para o pretendido efeito de concessão de pensão por serviços excepcionais e relevantes.
Não estão referenciados no processo os factos que terão fundamentado a atribuição das mencionadas condecorações, mas é de admitir que se relacionem com as mesmas circunstâncias que determinaram que o requerente tivesse sido louvado, já no termo da sua primeira missão militar, que pelo comandante da Defesa Marítima da Guiné, quer pelo comandante do Destacamento n.° 3 de Fuzileiros Especiais. Nesses louvores, enaltecem-se as qualidades de coragem, abnegação e espírito de decisão no contacto com o inimigo, e, no último deles, descreve-se em concreto a actuação do requerente em três diferentes operações, em que denotou uma particular bravura em situações de assinalável risco.
Os actos praticados em teatro de guerra demonstram, com efeito, não só qualidades humanas de mérito, mas, igualmente, grande coragem, espírito de iniciativa e de serviço e valentia que creditam Mateus ..... como um militar de valor.
Daí as distinções que lhe foram tributadas pela hierarquia das Forças Armadas. Eles não assumem, porém, aquele grau de excepcionalidade e extraordinário relevo que constitui pressuposto indispensável à concessão da pretendida pensão.
E há-de também notar-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Militar foi sempre «marcada por uma particular exigência quanto à concretização dos factos invocados e à sua valia em teatro de guerra, onde, pela natureza das coisas, se há-de ter revelado uma conduta que vá além das funções e da missão que normalmente se insere na actividade castrense num espaço e tempo de guerra» (6) [Assim, o parecer n.° 82/96, de 23 de Janeiro de 1997].
Como o Conselho Consultivo tem repetidamente afirmado (7) [Cfr., pareceres n.°s 3/97 e 20/97, votados na sessão de 25 de Setembro de 1997, e os n.°s 30/98 e 35/98, de 25 de Junho de 1998], no decurso da guerra colonial, muitos foram os exemplos de coragem, abnegação e sangue-frio que ilustraram as nossas Forças Armadas.
Todavia, só factos que excedam manifestamente o que seria legítimo esperar no contexto da operações militares como aquelas em que interveio o requerente poderiam justificar o preenchimento dos requisitos antes indicados, demonstrativos de que o seu autor ultrapassou o cumprimento dos deveres que lhe incumbiam de tal forma que os serviços prestados devam ser considerados excepcionais e relevantes. (..)”
Do transcrito se conclui que o despacho impugnado teve em conta as circunstâncias concretas referentes à actuação do ora A em teatro de guerra, contrariamente ao que vem sustentado nos ítens 2 e 3 das conclusões.
c) conceitos gerais e indeterminados
No fundo, o Recorrente discorda do modo como, na fundamentação do despacho conjunto, as circunstâncias concretas ao serem analisadas acabam por não ser integradas no âmbito significante dos conceitos gerais e indeterminados que constituem a hipótese legal do artº 3º nº 1 do Decreto-Lei n° 404/82, de 24 de Setembro.
Concretamente, ali se sustenta:
“(..) O Conselho tem ponderado, na definição do regime aludido, que só actos de particular valor conferem direito à pensão. Isto é, actos "excepcionalmente relevantes que mereçam prova do reconhecimento nacional". E, quando no desempenho da função pública, "actos ou factos que ultrapassem ostensivamente o exercício da função, ainda que esta haja sido exercida com o maior zelo, devoção, espírito de sacrifício e competência técnica".
Não basta, pois, neste aspecto particular, o mero "cumprimento do dever ainda que por forma exemplar ou com sacrifício da saúde". Exige-se verdadeiramente a "prática de actos demonstrativos de que o seu autor ultrapassou o cumprimento dos deveres que lhe incumbiam por tal forma que os serviços prestados devam ser considerados excepcionais e relevantes". Há-de, em suma, tratar-se de actos tais que "o seu autor se tornou credor do reconhecimento da Pátria em razão da excepcionalidade e da relevância dos mesmos". Avançando mais na caracterização dos actos "excepcionais e relevantes", este Conselho (2) [Cfr., por exemplo, o parecer n° 65/87, de 21 de Outubro de 1987 (inédito)] captou deles quatro notas fundamentais, a saber: O valor dos interesses prosseguidos: interesses, decerto altamente relevantes para o País, enquanto colectividade congregada em torno de certo núcleo de valores essenciais, como ressalta de significativas expressões legais - "serviços excepcionais e relevantes prestados ao País", "altos e assinalados serviços ao País", "altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria". (..)”.
O artº 3º nº 1 do Decreto-Lei n° 404/82, de 24/9 é um dos exemplos em que os pressupostos do acto vêm definidos na lei por recurso a noções vagas ou conceitos indeterminados, entre os quais, no que ao caso dos autos de não atribuição do direito à pensão de preço de sangue importa:
- serviços excepcionais e relevantes,
- actos de abnegação e coragem cívica
Nestas circunstâncias, à Administração Pública não é dada competência de escolha discricionária dos pressupostos na medida em que não lhe é dado o poder de escolha dos factos que, em seu critério, preenchem o interesse público a que está vinculada e lhe cabe prosseguir – que, no caso, seria o poder de atribuir as mencionadas pensões – nem no exercício da competência conjunta o Primeiro Ministro e Ministro das Finanças estão vinculados por pressupostos individualizados.
Pelo contrário, em ordem ao exercício da competência conjunta neste caso do artº 3º nº 1 do Decreto-Lei n° 404/82, de 24/9 os órgãos administrativos são chamados a emitir, num primeiro momento, um juízo de valor em face dos conceitos indeterminados de “serviços excepcionais e relevantes” e “actos de abnegação e coragem cívica” e, num segundo momento, em face dos factos concretos de cada caso, subsumir a realidade apurada do caso concreto no conceito legal.
Ou seja, depois de analisar a matéria da estatuição o órgão administrativo avança para a subsunção, considerando os factos apurados incluídos – ou não incluídos – na previsão da norma que o legislador lhe apresenta através de noções vagas ou conceitos indeterminados, preenchendo assim o interesse público posto a seu cargo e a que está vinculado, independentemente da diversidade de estrutura que se surpreende no exercício da competência permitida no âmbito de conceitos indeterminados da permitido no âmbito da discricionariedade (8).
Pelo que vem dito, o que é judicialmente sindicável no caso da indicação de pressupostos do acto administrativo através de conceitos vagos e indeterminados é a operação de valoração dos factos e sua subsunção nos conceitos legais, sendo que “(..) no mínimo, a Administração está vinculada a não escolher como pressupostos factos que só por erro grosseiro se poderiam considerar enquadráveis na noção ou conceito utilizado pela lei (..) (9)
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No tocante ao juízo valorativo dos “serviços excepcionais e relevantes” e “actos de abnegação e coragem cívica” sustenta e conclui o despacho conjunto ora impugnado na respectiva fundamentação que:
- “(..), só factos que excedam manifestamente o que seria legítimo esperar no contexto da operações militares como aquelas em que interveio o requerente poderiam justificar o preenchimento dos requisitos antes indicados, demonstrativos de que o seu autor ultrapassou o cumprimento dos deveres que lhe incumbiam de tal forma que os serviços prestados devam ser considerados excepcionais e relevantes (..)
- (..) os actos praticados pelo ex-cabo FZE-RDL 63264, Mateus ....., tal como se apresentam no processo, não satisfazem os requisitos exigidos na conclusão anterior (..)”.
Em face das razões de direito supra expostas não tem fundamento legal o alegado erro sobre os pressupostos de direito em contrario do sustentado pelo ora Recorrente nos ítens 2 e 3 das conclusões.
d) princípio da igualdade – artº 13º CRP
Quanto à errada interpretação e aplicação ao caso concreto do princípio constitucional da igualdade, artº 13º CRP, não assiste razão ao Recorrente.
Seguindo a lição de Gomes Canotilho (10), para que haja violação do princípio constitucional da igualdade no domínio da desigualdade de tratamento, cumpre que:
1. exista uma desigualdade de situações e pressupostos relevante sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
2. tais situações e pressupostos tenham sido tratados de forma desigual sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
3. exista para a desigualdade de tratamento de situações e pressupostos de facto iguais uma razão material suficiente;
4. exista uma regulação concreta arbitrária, violadora do artº 13º nº 1 CRP (injustificadamente discriminatória)
A Entidade Administrativa não viola o corolário da igualdade de tratamento exactamente porque não há equiparação relevante de pressupostos entre o caso do ora Recorrente e os casos concretos que alega no que respeita à atribuição da pensão por serviços excepcionais “(..) a dezenas de militares nas suas condições (..)”, na medida em que nenhum desses comportamentos, por definição ontológica de singularidade, constitui paradigma comparativo para referência dos outros.
Do que vem dito conclui-se que não assiste razão ao Recorrente, improcedendo também a questão suscitada no ítem 4 das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 200 (duzentos) e procuradoria em metade.
Lisboa, 09.06.2005.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Artº 268º nº 3 CRP – Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
(2) Esteves de Oliveira , Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo – Anotado, 2ª edição Almedina, págs, 589/590 .
(3) Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo, Outubro/1979, págs 663 e 796 –“(..) não é requisito legal da fundamentação do acto a sua exactidão, ou seja, a veracidade ou realidade dos factos e a correspondência das normas invocadas ao direito (..) a exactidão dos motivos não respeita a elementos formais do acto, mas sim aos seus elementos de fundo ou substanciais (..) quando os fundamentos ou os motivos do acto explicam, só por si, clara e logicamente a decisão mas são factual ou jurídicamente falsos ou erróneos temos ilegalidade, mas não por vício de forma; se os motivos invocados correspondem aos factos e ao direito mas não justificam só por si, clara e logicamente, a decisão tomada, temos vício de forma (..)”
(4) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Almedina 2ª edição, pág. 603, nota IV.
(5) Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, 1980, pág. 612.
(6) Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pág. 87.
(7) Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Teses, 1987, págs.491/492.
(8) Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Teses, 1987, págs.484/485, continuação da nota nº 299.
(9) Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, 1980, pág. 620; vd. tb. págs. 345 e 346; Sérvulo Correia, Noções de direito administrativo, Danúbio, 1982, págs. 180 e segs.
(10) Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª edição, Almedina/1993, pág. 571. |
