| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
J… intentou acção administrativa especial contra o Município de Sintra e o Estado Português. Pede a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra de 27.08.2010, que indeferiu o pedido de licenciamento (legalização de alterações) por si apresentado no âmbito do procedimento n.º OB/17441/1992/A1, bem como a condenação do Município a deferir a legalização das obras, declarando ilegais e desaplicando no caso concreto as normas dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi proferido Acórdão a julgar a acção improcedente.
Os autores (herdeiros habilitados) interpuseram o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A) O tribunal a quo incorreu em omissão de pronúncia por não se ter pronunciado acerca de todos os vícios assacados pelos Autores ao ato impugnado, na Petição Inicial, e nessa sequência violou o disposto no artigo 95.º nºs 1 e 2 do CPTA, bem como o disposto no artigo 608.º, n.º 2 do CPC, donde resulta a nulidade do acórdão, nos termos previstos no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.
B) Caso assim não se entenda, ao menos e seguramente o aliás douto tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar que os Autores abandonaram a invocação dos vícios anteriormente mencionados por via de uma alegada redução da causa de pedir / restrição expressa de fundamentos, pois que a não menção em alegações finais de algum fundamento não corresponde ao seu abandono expresso, e,
C) Nessa sequência, incorreu o aliás douto tribunal a quo em erro de julgamento de direito ao ter considerado improcedente o pedido de anulação do ato impugnado, sem ter apreciado e se pronunciado sobre todas as causas de invalidade que foram imputadas pelos Autores ao ato impugnado, na sua Petição Inicial.
D) Sempre se dirá, a este propósito, que a norma consagrada no artigo 91.º, n.º 5, do CPTA, quando interpretada no sentido de que a não menção, em sede de alegações, de fundamentos da ação invocados na petição inicial, sem qualquer outra alusão, corresponde a uma restrição expressa dos fundamentos, é inconstitucional, por violação da garantia de acesso ao direito (e do princípio pro actione aí incluído) e da tutela jurisdicional efetiva.
E) Para finalizar, quanto a este aspeto da impugnação dos recorrentes, deve, seja pela omissão, seja pelo erro, determinar-se a baixa do processo à primeira instância, para que esta, sem sacrifício de graus de jurisdição dos Recorrentes, conheça, pela primeira vez, dos fundamentos da ação que foram ignorados.
F) O acórdão recorrido encontra-se assente, na fundamentação de direito, quanto à análise do ato impugnado e designadamente do vício de ilegalidade por violação do princípio da proporcionalidade, numa total desconsideração de um facto essencial, que é a realidade dos diversos regimes jurídicos do solo em que se encontra implantada a construção da qual os ora Recorrentes são proprietários.
G) Com efeito, em momento algum, surge a menção à efetiva distribuição da construção em solo urbano e em solo natural, sendo assumido, sem mais, num juízo meramente conclusivo, e sem concretização factual, que a parcela respeitante à ocupação de espaços urbanos é pequena por comparação com a restante área ocupada.
H) Ora, in casu, parte considerável do terreno, de que os ora Recorrentes são proprietários, detém uma aptidão construtiva considerável, e encontra-se integrada em espaços urbanos, segundo o estabelecido no PDM de Sintra como no POPNSC.
I) Contudo, o acórdão recorrido aplica a toda a área da construção os parâmetros urbanísticos mais exigentes, ficcionando um estatuto jurídico unitário do solo - em violação do regime jurídico do solo classificado como urbano - da área em que se encontra implantada a construção, o que implica contradição com a matéria de facto provada e traduz erro de julgamento.
J) Tal erro de julgamento, além de consubstanciar uma insuficiência da matéria de facto em apreciação, e de implicar uma contradição entre a matéria de facto e a fundamentação de direito, torna impossível uma apreciação correta da ilegalidade do ato, na medida em que tolhe em absoluto qualquer juízo correto e contextualizado acerca da proporcionalidade do ato impugnado.
K) Com efeito, a circunstância de não ser considerada a parte efetiva da construção que está assente em espaço urbano e a que está assente em espaço de proteção, implica a não aplicação in casu dos índices e parâmetros relativos a cada parte, ao invés, sendo aplicados os índices mais restritivos a toda a construção.
L) Sendo que, os índices e parâmetros mais restritivos e exigentes, estabelecidos pelo RPOPNSC fazem parte de um regime especial de proteção, cuja ratio, é a conservação dos valores de natureza biológica, geológica e paisagística, relevantes para a conservação da biodiversidade, e são aplicáveis apenas a áreas cujos valores em presença justifiquem tal proteção.
M) Face ao exposto, incorreu o aliás douto acórdão recorrido em erro de julgamento na apreciação que fez dos factos com relevância para a decisão da causa, e na interpretação e aplicação do direito, impondo-se a sua revogação e substituição por outro que considere factualmente e em fundamentação de direito a existência de dois regimes jurídicos diversos aplicáveis ao solo em que se encontra implantada a construção, que dizem respeito a solo urbano e solo protegido pelos planos e regulamentos aplicáveis.
N) O juízo de ponderação da proporcionalidade do ato impugnado, implica uma correta e adequada ponderação dos diferentes interesses em presença, designadamente o interesse legítimo dos ora Recorrentes face a um qualquer interesse público que se pretenda acautelar e que justifique a limitação dos interesses dos ora Recorrentes.
O) A fundamentação adotada no ato impugnado, e que subjaz ao indeferimento sub judice não encerra em si qualquer apreciação dos valores que presidiram à classificação do espaço onde se insere a construção, nem revela a existência da necessária ponderação acerca da conformação da obra realizada com os objetivos de proteção dos recursos e valores naturais salvaguardados pelo POPNSC e aplicáveis à área em causa.
P) Importa notar que, a instrução da demanda veio a demonstrar que o único interesse público em causa, e cuja suposta violação fundamenta o indeferimento da pretensão dos Recorrentes, é o interesse paisagístico - interesse que o acórdão recorrido, inexplicavelmente, considera superior ao legítimo interesse dos ora Recorrentes.
Q) Sendo que, esta conclusão traduz um juízo descontextualizado da realidade factual, que tem a sua gênese na errônea desconsideração do facto de a obra se encontrar, também em espaço urbano - e portanto enquadrada em paisagem urbana e no aglomerado urbano da serra - tal como, parte apreciável do vasto terreno em que a mesma se integra.
R) O acórdão recorrido, além de prescindir do juízo de proporcionalidade que lhe era exigido in casu, encontra-se enlevado num juízo assente numa realidade deturpada e desconforme à realidade factual, pois a consideração do próprio interesse paisagístico fica posta em causa, quando se ignora o facto de os próprios planos reconhecerem a existência de um espaço urbano, e de uma paisagem urbana, a par com o espaço de proteção.
S) O aliás douto tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, ao considerar que os argumentos - apenas invocados e descobertos em sede de prova testemunhal, e que portanto não podem constituir fundamentação do ato impugnado, por serem inadmissível fundamentação a posteriori - acerca do interesse público paisagístico, demonstram que o ato impugnado revela a existência de ponderação da ora Recorrida sobre a conformação da obra com os objetivos de proteção dos recursos e valores salvaguardados pelos planos aplicáveis à área em causa.
T) Saliente-se, que ao fundar a decisão de legalidade do ato em fundamentação a posterior, que se afigura inadmissível, o acórdão impugnado cometeu o erro de julgamento e violou a separação de poderes.
U) Encontra-se demonstrado que o ato impugnado, procedeu à aplicação dos critérios e parâmetros mencionados, sem qualquer ponderação concreta e casuística - que é imposta à Administração - da conformação das alterações introduzidas com os objetivos de proteção de recursos e valores patrimoniais salvaguardados pelo POPNSC.
V) De igual modo, o acórdão recorrido desconsiderou a circunstância de em momento anterior, em 16 de março de 1998, a ora Comissão Diretiva do PNSC ter viabilizado uma área de construção, que ultrapassando os limites à data vigentes, ponderou tal circunstância, entendendo que tal ultrapassagem é admissível na medida em que determina uma significativa melhoria arquitetónica e os limites de construção ultrapassados revelam-se insignificantes, atendendo à grande dimensão da propriedade,
W) Com efeito, a mera "ultrapassagem’’ dos limites indicadores consagrados no RPOPNSC para as várias áreas sujeitas a regimes de proteção não implica, por si só, a inviabilidade urbanística da ação, tendo tal aferição obrigatoriamente que ter subjacente a efetiva ponderação da sua conformação com os objetivos e medidas de proteção dos recursos e valores naturais, dos interesses, salvaguardados pelos instrumentos de gestão territorial aplicáveis.
X) Ora, o ato impugnado, postergou-se a tal ponderação, desconsiderando, ilegalmente, que as alterações introduzidas na construção ora em apreciação não se afiguram suscetíveis de consubstanciar qualquer desrespeito ou violação dos princípios subjacentes ao regime de proteção aplicável ao espaço em que se insere.
Y) Face ao exposto, incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento ao considerar a violação do princípio da proporcionalidade improcedente, na medida em que se encontra cabalmente demonstrado que, o ato administrativo impugnado violou o princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação.
Z) O ato administrativo impugnado é portanto anulável nos termos do artigo 135.º do CPA - por violação do princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 5.º, n.º 2 do CPA e no artigo 266.º, n.º 2 da Lei Fundamental, o que devia ter sido decidido pelo aresto impugnado que, assim, andou mal.
AA) A interpretação patenteada pelo acórdão recorrido, acerca do princípio da proporcionalidade, implica também por si só um adensar da violação do princípio da proporcionalidade, devendo por isso ser o acórdão ser revogado e substituído por outro, que considere que o ato impugnado violou o princípio da proporcionalidade, determinando em consequência a anulação do mesmo.
BB) O normativo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, invocado para fundamentar o indeferimento da pretensão dos ora Recorrentes, na interpretação que lhe foi dada pelo ato impugnado - como aliás no acórdão recorrido - é claramente inconstitucional na medida em que promove a afetação do conteúdo de garantia constitucional do direito de propriedade dos ora Recorrentes (direito com natureza análogo aos direitos, liberdades e garantias), sem que tal afetação se encontre legitimada pela salvaguarda ou prossecução de outro direito ou princípio constitucional e sem que se mostre respeitado o basilar principio de reserva de lei, necessário à correta e legítima conformação da atuação administrativa.
CC) O artigo 61.º da Constituição da República Portuguesa, prescreve no seu n.º 1 o princípio geral de que, "A todos é garantido o direito à propriedade privada ou à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição."
DD) O direito de propriedade privada, enquanto partilha do regime específico dos direitos, liberdades e garantias, poderá sofrer restrições, mas sempre e na medida em que as mesmas se mostrem necessárias para a salvaguarda de outros direitos ou princípios constitucionalmente consagrados.
EE) A conformação do direito de propriedade à sua função social não se esgota no plano constitucional, sendo legítima, porque necessária, a conformação de tal direito, também, pelo legislador ordinário, desde que acompanhada por uma cláusula de reserva de lei.
FF) Com efeito, a regulação não terá que ser feita através de ato legislativo, ou no máximo, por ato normativo da Administração, desde que se mostre suficientemente especificado na lei o poder e a condição do seu exercício, e a referência normativa suficiente para orientar a atuação administrativa.
GG) Com efeito, a tarefa do legislador ordinário consistirá, pois, no que se reporta à garantia do direito de propriedade privada sobre solos, em identificar a margem de incompatibilidade que existe entre o conteúdo tradicionalmente reconhecido àquele direito e o princípio do planeamento urbanístico e do ordenamento do território, e o direito a um ambiente humano, sadio e ecologicamente equilibrado,
HH) Deste modo, as normas da RCM n.º 1-A/2004, de 08.01, são inconstitucionais, na interpretação que das mesmas é feita no ato impugnado, pela violação que cometem sobre o conteúdo essencial do direito de propriedade privada dos ora Recorrentes, sem que tal restrição tenha subjacente a salvaguarda de outro direito ou princípio constitucional, mas também porque se revela frontalmente contrária ao principio da reserva de lei,
II) 0 PNSC e a regulamentação inerente, têm subjacente o intuito de conservação da natureza, a proteção dos espaços naturais, das paisagens, das espécies da fauna e da flora, equilíbrios ecológicos e a proteção dos recursos naturais.
JJ) Ora, é com vista ao cumprimento e à salvaguarda de tais valores, que constituem o reflexo e a materialização do direito constitucional a um ambiente humano, saudável e ecologicamente equilibrado, que se opera, por via da regulação constante do RPOPNSC, a conformação ou restrição do direito de propriedade existente, na perspetiva da concretização dos limites imanentes.
KK) Sucede que, no caso sub judice, as alterações realizadas na obra pelos ora Recorrentes, em nada afetam o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença naquela área, nem colidem com os objetivos de manutenção e valorização das características naturais excecionais do local, os quais a existência do PNSC visa proteger.
LL) Deste modo, in casu, nem o princípio constitucional do planeamento urbanístico e ordenamento do território, nem o direito a um ambiente humano, sadio e ecologicamente equilibrado, carecem de proteção uma vez que o direito de propriedade privada dos ora Recorrentes, e a sua fruição plena, não se mostram incompatíveis com tais valores.
MM) Pelo que, a garantia constitucional do direito do seu direito de propriedade goza de toda a sua plenitude, não se verificando a existência de qualquer incompatibilidade entre o conteúdo tradicionalmente reconhecido do direito de propriedade privada e o princípio do planeamento urbanístico e de ordenamento do território e o direito a um ambiente humano, sadio e ecologicamente equilibrado, que legitime a restrição operada.
NN) Em face do exposto, estamos perante uma restrição inadmissível do conteúdo essencial do direito de propriedade privada, uma vez que a ora Recorrida recorrer às normas que compõe o regime de proteção ínsito no RPOPNSC, para indeferir o pedido de licenciamento das alterações, sem que no caso existisse qualquer interesse que careça de proteção ou necessidade de salvaguarda dos valores, que se pretendem acautelar com os regimes de proteção do PNSC.
00) Assim, é inconstitucional o normativo acima mencionado, constante do RPOPNSC, que fundamentaram o ato impugnado, quando interpretadas no sentido do qual resulte restrição do conteúdo essencial do direito de propriedade, sem que se esteja na presença e se verifique a ameaça de qualquer valor digno de tutela, e que se integre no âmbito da proteção ambiental e de ordenamento do território e sem que tal restrição seja legitimada e conformada pelos limites imanentes de garantia constitucional daquele direito.
PP) Deste modo, são invalidas as referidas normas constantes do RPOPNSC, constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, invocadas como fundamento para o indeferimento da pretensão dos ora Recorrentes, devendo por isso ser determinada a sua desaplicação no caso concreto.”
O recorrido Município de Sintra respondeu à alegação dos recorrentes, com as seguintes conclusões:
“1. O douto acórdão recorrido fez uma correta interpretação dos factos e aplicação da lei.
2. Contrariamente ao alegado pelos recorrentes, o acórdão recorrido aprecia a reclamação para a conferência, simplesmente conclui no mesmo sentido que a sentença recorrida, ou seja, contra a pretensão dos recorrentes.
3. E não padece de qualquer erro de julgamento, nem quanto à causa de pedir, nem quanto à matéria de facto ou na aplicação do direito, onde se inclui a apreciação da proporcionalidade do ato impugnado.
4. Desde logo, não procedem as alegações dos recorrentes nos presentes autos relativamente a inconstitucionalidade da leitura que o douto acórdão faz do n.º 5 do art.º 94.º do CPTA, no sentido de os recorrentes terem abandonado a invocação de certos vícios apontados na petição inicial.
5. De qualquer forma, o tribunal a quo acaba por se pronunciar sobre as questões suscitadas na petição inicial, ficando a apreciação de algumas questões prejudicada pela solução dada a outras, senão vejamos,
6. O PDM de Sintra é um instrumento de gestão territorial que foi devidamente aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/99, publicada em I Série-B do DR n.º 232, de 04.10.1999.
7. Foram cumpridas todas as formalidades legais em vigor à data da sua aprovação e “designadamente no que se refere ao inquérito público”, como consta do próprio texto da Resolução.
8. E do mesmo modo, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004 que aprovou o Regulamento do Parque Natural de Sintra Cascais, como antes dela o Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, foram submetidos a apreciação pública antes da aprovação, sem pronúncia dos ora recorrentes ou do seu predecessor na ação.
9. Os ora recorrentes não se pronunciaram em sede de inquérito público e foram edificando clandestinamente no seu terreno, bem sabendo que o faziam em desconformidade com a lei, até porque não requereram o devido licenciamento das alterações.
10. A ter procedido da forma legal, teria desde logo sido detetada e sinalizada a impossibilidade de construir nos termos em que os recorrentes o fizeram.
11. Assim, só quando os serviços do Município detetaram a existência das alterações é que os ora recorrentes tentaram a legalização.
12. Legalização essa que se mostrou impossível atenta a classificação do local da maior parte da implantação da moradia como “área de proteção parcial do tipo II”. (Factos provados (CC)
13.Pelo que não é sério da parte dos recorrentes vir alegar que parte considerável do terreno tem aptidão construtiva, quando bem sabem que essa parte não corresponde à parte onde edificaram.
14. Daí que, não tendo outra forma de conseguir os seus intentos venham agora os recorrentes acenar com uma suposta ilegalidade do PDM de Sintra e do regulamento do parque Natural de Sintra Cascais.
15. Porque os recorrentes consideram que a implantação da obra não afeta o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença, nem colidem com a valorização das características excecionais do local que o PNSC visa proteger.
16. Sendo certo que não é aos recorrentes que compete classificar os solos e a área está assim classificada por um instrumento de gestão de território válido e em vigor.
17. E que a fundamentação da classificação não tem de se reportar a uma parcela de terreno em concreto mas a toda uma área.
18. Não têm razão os recorrentes ao alegar ilegalidade do regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais.
19. O tribunal a quo desatendeu, e bem, os argumentos dos recorrentes, já que a factualidade pertinente para a apreciação do mérito da causa, segundo as várias soluções plausíveis de direito, já estava provada e as alegações dos recorrentes não são suscetíveis de afetar a legalidade dos Instrumentos de Gestão Territorial aplicáveis.
20. Como tal também não são suscetíveis de alterar o sentido da decisão.
21. Torna-se óbvio que o intuito dos recorrentes é apenas o de atrasar a decisão final do presente processo, conseguindo assim prolongar a utilização de uma construção ilegal e insuscetível de legalização.
22. Pelo que não colhem os argumentos dos recorrentes contra a douta decisão sob recurso que deve ser mantida na íntegra.”
O contrainteressado Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., também respondeu à alegação dos recorrentes, com as seguintes conclusões:
“1º
A decisão recorrida não merece qualquer reparo ou censura, tendo o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada decidido bem, quer de facto, quer de Direito, motivo pelo qual a mui douta motivação de Recurso apresentada pela recorrente, não detém qualquer fundamento como infra se constatará.
2º
A reclamação para a conferência do despacho do relator tem por função substituir ou manter a opinião singular do relator pela decisão colectiva do tribunal.
3º
Pelo que, do exposto, daqui decorre que o Tribunal a quo não omitiu qualquer decisão sobre a Reclamação para a Conferência.
4º
Vêm os recorrentes alegar que o Tribunal a quo errou quando considerou que os recorrentes “tinham operado uma restrição da causa de pedir, por não serem abordados, em sede de Alegações Finais, alguns dos fundamentos da acção que constavam da Petição Inicial.
5º
Com efeito, os recorrentes nas suas Alegações Finais referiram expressamente em B) que “A necessária procedência da presente acção passa pela análise das seguintes questões:
I - DA ILEGALIDADE DO ATO SUB JUDICE;
II - DA ILEGALIDADE DAS NORMAS CONTIDAS NOS ARTIGOS 14.° A 17,°/1C), 29°A 36.°DA RCM Nº 1-A/2004, DE 08.0L”.
6º
Pelo que, expressamente, os recorrentes vieram, naturalmente, restringir a causa de pedir a estes dois vícios ou fundamentos.
7º
Como dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos “Esta restrição do processo, que pode justificar-se por razões de estratégia processual, impossibilita o juiz de, no uso dos poderes de pronúncia que lhe confere o artigo 95.º, n.º 2, apreciar as causas de invalidade do acto administrativo, no âmbito do processo impugnatório que tenham sido abandonadas pelo demandante”
8º
Ou seja, os recorrentes vieram decidir e definir o thema decidendum, pelo que o Tribunal não poderia “conhecer oficiosamente de matérias que foram subtraídas à sua apreciação por interesse processual das partes.”
9º
Não obstante, sempre se diz que as questões analisadas e apreciadas pelo Tribunal a quo foram e são suficientes para a improcedência da acção.
10º
Até face à não prova dos factos 1. a 7. da Base Instrutória, que são os que aqui estão em causa.
11º
Não existe qualquer erro de julgamento no Acórdão recorrido, contrariamente ao alegado pelos recorrentes.
12º
Por outro lado, embora caiba à CMS licenciar, ou pelo contrário, indeferir o licenciamento de operações urbanísticas desta natureza, o que é certo é que, para que as alterações em causa se legalizem, era condição, sem a qual não se verificava a legalização, o parecer favorável da CDPNSC.
13º
Aquando da submissão do pedido de licenciamento identificado na CMS como Processo OB 17441 1992/A1, encontrava-se em vigor o Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 9/94, de 11 de Março.
14º
A área onde a moradia está edificada estava aí classificada como área de ambiente rural de elevada protecção paisagista.
15º
Nessas áreas, nos termos do disposto na alínea d), ponto i) do n° 1 e no n° 3 do artigo 15° do Regulamento citado, só era permitido construir um número máximo de dois pisos acima do solo e uma área total de construção não superior a 500m2.
16º
A luz dessas normas não era, pois, possível, legalizar as ampliações/alterações efectuadas na construção.
17º
Vejamos agora relativamente ao Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, que se encontra em vigor.
18º
A moradia está maioritariamente implantada em área de protecção parcial do tipo II.
19º
Nos termos do disposto na alínea c) do n° 1 do artigo 17° desse Regulamento, nas áreas referidas é proibida a ampliação de construções, com excepção de ampliação para fins turísticos nos termos do seu artigo 38°, o que não é o caso, pois os recorrentes vêm afirmar na petição inicial que aí fixaram residência.
20º
Assim, também não é possível legalizar as referidas alterações à luz do Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC, em vigor.
21º
Acresce a este facto, que o que está aqui em causa, é uma legalização por violação de um plano de ordenamento de uma área protegida, neste caso o PNSC.
22º
As dimensões, silhueta e localização da construção em causa criam uma descontinuidade da paisagem e um grande impacte paisagístico negativo, degradando a unidade estética e visual onde se integra, ofendendo gravemente a paisagem e a fruição da mesma, conforme bem referiu o Acórdão recorrido.
23º
Neste sentido, e pelo supra exposto, o interesse público a acautelar é muito superior ao interesse privado dos recorrentes em possuir uma moradia com as características da que construiram, que em muito ultrapassa uma normal morada de família a que todos os cidadãos terão direito de molde a levar uma vida condigna.
24º
O parecer do Parque Natural vincula o Município, pelo que este não pode emitir a licença.
25º
Qualquer licenciamento camarário que defira a operação urbanística de edificação aqui em causa em violação do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida padece do vício da nulidade (Cfr. artigo 68° alínea a) do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e artigo 103° do Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de Setembro), como será o presente caso.
26º
Em conclusão, o parecer do Parque Natural de Sintra-Cascais não é ilegal e não viola qualquer disposição constitucional.
27º
A deliberação do Parque Natural de Sintra-Cascais não se encontra, por tudo o supra exposto, viciada por vício de violação de lei, sendo perfeitamente válida e eficaz.
28º
Por último, sempre se diga que o parecer favorável do Instituto da Conservação da Natureza, I.P. / PNSC autorizou apenas uma área de construção de 572 m2 e que o respectivo alvará n° 235/2000 veio permitir a construção de uma área de 578 m2 (cfr. doc. n° 1 junto à PI), numa diferença de 6 m2 não autorizados no âmbito daquele parecer vinculativo, sendo por isso nulos o alvará n° 235/2000 e o alvará n° 320/2001 (de prorrogação de prazo) em causa nos presentes autos, nos termos dos artigos 103° do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - RJIGT (aprovado pelo Decreto - Lei n° 380/99, de 22 de Setembro - “São nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável”) e 68° a) do RJUE (“são nulas as licenças que violem o disposto em .... Plano especial do ordenamento do território”).
29º
A isto acresce que, nenhuma das normas alegadamente ilegais da Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, podem ser impugnadas directamente nos presentes autos, já que os pressupostos impostos pelo artigo 73° n°2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se verificam.
30º
Acresce que os alegados factos invocados para preencher a alegada “violação do princípio da proporcionalidade” mais não são do que genéricas considerações sobre as concretas políticas de ordenamento do território adoptadas pela Resolução impugnada, para as quais os recorrentes não têm legitimidade, pois as opções legislativas em tal matéria correspondem ao exercício de um poder legislativo que não cabe ao tribunal sindicar, nos termos dos artigos 182°, 184° e 200° n° 1 alínea c) da Constituição da República Portuguesa.
31º
Restando aos recorrentes, como se disse supra, o recurso aos mecanismos de compensação previstos nos artigos 135° e seguintes do RJIGT (aprovado pelo Decreto-Lei n°380/99, de22 de Setembro).
32º
Por outro lado, a Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, entrou em vigor no dia 09 de Janeiro de 2004 (Cfr. n° 3 do seu preâmbulo), sendo que, nos termos do artigo 143° n° 7 do RJIGT (aprovado pelo Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de Setembro), qualquer restrição de direitos relativamente a normas estabelecidas em instrumentos de gestão territorial tem que ser arguida no prazo de três anos a contar da data da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial em causa.
33º
De todo o modo, mesmo que se admitisse a violação do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, tal violação geraria apenas anulabilidade, pelo que, como se disse supra, o direito de acção já teria sobejamente caducado, em virtude de já terem decorrido mais de três meses - cfr. artigo 58° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
34º
A isto acresce que, o Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra- Cascais foi sujeito a discussão pública, período esse que decorreu entre 04 de Junho e 23 de Setembro de 2003 (Cf. preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros) sem que os recorrentes tivessem intervindo.
35º
Acrescenta-se ainda que, o conhecimento da realidade para planear não tem que ter o mesmo grau de intensidade, nem sequer os contornos de afectividade ou interesse económico que tem muitas vezes o titular de direitos reais.
36º
Pelo que:
a) as normas da Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, não são violadoras do princípio da proporcionalidade plasmado no artigo 5o do Código do Procedimento Administrativo;
b) as normas da Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, não são ilegais;
c) as normas da Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, são aplicáveis à situação dos autos;
d) conforme decorre com clareza, as alterações que os AA. pretendem fazer afectam em muito os interesses e valores que se pretendem proteger através da Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, e põem em causa as necessidades de protecção ambientais que determinam a existência das normas;
e) as normas em causa são plenamente constitucionais.
37º
Mais acresce referir que a demolição é ou deve ser ordenada quando é a única forma de repor a legalidade urbanística.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se pela improcedência do recurso.
Com dispensa de vistos dos juízes-adjuntos (cfr. n.º 4 do artigo 657.º do CPC), cumpre apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, as questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as de saber se a decisão recorrida padece de:
a) Nulidade por omissão de pronúncia ou erro de julgamento de direito, por não ter apreciado todos os vícios do acto impugnado invocados na p.i.;
b) Erro de julgamento de direito por o acto impugnado violar o princípio da proporcionalidade e por serem inconstitucionais as normas dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:
“A) O autor é proprietário do prédio comummente designado por “Quinta do P…” (desanexada do prédio vulgarmente denominado por “Quinta M…”), sito no lugar de P…, freguesia de Colares, concelho de Sintra – ver docs juntos aos autos.
B) O prédio mencionado encontra-se descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o nº 0…, apresentando uma área total de 71.332 m2 – ver docs juntos aos autos.
C) Este prédio é composto por uma parte urbana, inscrita na matriz predial respetiva sob os artigos ….º e ….º, e por uma parte rústica, inscrita na matriz predial respetiva sob o artigo ….º, da secção … – ver docs juntos aos autos.
D) Em dezembro de 1992, o autor iniciou, junto da Câmara Municipal de Sintra (CMS), um procedimento tendente à aprovação de projeto e licenciamento de obras de construção a efetuar no terreno de que é proprietário, que deu origem ao Processo n.º OB/1992/17441 – ver docs juntos aos autos.
E) As obras de construção submetidas a aprovação destinavam-se à edificação de uma moradia unifamiliar para habitação permanente do seu proprietário, ora Autor – ver docs juntos aos autos.
F) Considerando que o prédio em apreço se encontra abrangido pelo Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC), foi promovida, no âmbito do Processo n.º OB/1992/17441, a consulta da Comissão Directiva do PNSC – ver docs juntos aos autos.
G) Este órgão deliberou, em 16/03/1998, no sentido de autorizar a pretensão do ora autor – ver docs juntos aos autos.
H) Em 01/09/1999, foi proferido despacho que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pelo ora autor – ver docs juntos aos autos.
I) Posteriormente, em 07/01/2000, foi proferido despacho a deferir o processo de licenciamento de obra de construção de edifício na “Quinta do P…” – ver docs juntos aos autos.
J) Em 24/02/2000, foi emitido o alvará de licença de construção n.º 235/2000, válido até 24/02/2001, que titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2 , com 431 m 2 de área de implantação, 578 m 2 de área de construção bruta, 1502 m 3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10 m de cércea – ver doc nº 1 junto pelo Autor.
K) Nesta sequência, o autor deu início às obras de construção do edifício projetado – por confissão.
L) Em 19/02/2001, o autor solicitou à CMS a prorrogação do prazo para a conclusão das obras de construção – ver doc nº 2 junto pelo Autor.
M) O pedido de prorrogação do alvará de licença de construção n.º 235/2000 foi deferido pela CMS, em 5.3.2001 – ver doc nº 2 junto pelo Autor.
N) Tendo esta edilidade emitido, em conformidade, o alvará de licença de construção n.º 320/2001, de 20 de Março, válido até 24.2.2003, mediante o qual foi titulada a “(…) renovação da licença de construção n.º 235/00 para construir um edifício na Quinta do P… em Colares (…)” – ver doc nº 2 junto pelo Autor.
O) No decurso das obras de construção do edifício, o autor procedeu a alterações ao projeto licenciado – por confissão.
P) A 07/10/2002, o presidente da CMS proferiu despacho ordenando o embargo dos trabalhos autorizados pelo processo de licenciamento OB/1992/17441 – ver doc nº 3 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Q) Em 6/12/2002, o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território (SEOT), ordenou “(…) o embargo das obras de construção da moradia pertencente a J…, porquanto a obra não está[va] a ser construída em conformidade com o projeto apreciado e aprovado pela deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra Cascais, de 16 de Março de 1998, violando, assim, o disposto no artigo 15º n.º 3, do Regulamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março (…)”- ver doc nº 4 junto pelo Autor.
R) O auto do embargo ordenado pelo Secretário de Estado e do Ordenamento do Território, com data de 7.2.2003, regista que o estado da obra era o seguinte: A construção não cumpre o projeto autorizado pela Comissão Diretiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, em reunião de 16.3.1998, verificando-se: 1. aumento do número de pisos no corpo nascente – de 2 para 4 – e no corpo poente de 1 para 3; 2. alteração da tipologia e dimensões da cobertura em telha do corpo nascente; 3. aumento da cércea do corpo poente; 4. alteração da cimalha do corpo poente através da introdução de «ameias» e pilastras rematadas superiormente em elementos decorativos; 5. introdução de uma construção, tipo «alpendre», no topo do corpo poente, não previsto no projeto autorizado pelo PNSC; 6. alteração da escada exterior no corpo poente; 7. alteração do tipo e dimensão dos vãos aprovados; (…) – ver doc nº 4 junto pelo Autor.
S) Face às consequências do ato proferido pelo SEOT, o autor impugnou contenciosamente o despacho de embargo por este proferido, requerendo, também, a suspensão de eficácia do ato – ver doc nº 7 junto pelo Autor.
T) No âmbito dos processos mencionados os pedidos do autor foram julgados improcedentes, com o pedido de suspensão a ser decidido em 14/07/2003 e o recurso a ter decisão definitiva pelo Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 04/07/2006.
U) Posteriormente, em 19/01/2007, o autor foi notificado do despacho, do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), de 28/12/2006, no qual se determinou a “(…) demolição das obras de construção da moradia sita na Quinta do P…, em Colares/P…, na parte em que violam o disposto no nº 3 do art 15º do RPOPNSC (…)” – ver doc nº 8 junto pelo Autor.
V) Em 20/04/2007, foi instaurado processo cautelar com vista ao decretamento da suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado no despacho do MAOTDR supra identificado – ver doc nº 9 junto pelo Autor.
W) Este processo correu os seus termos sob o n.º 464/07.1.BESNT-A, na 3.ª Unidade Orgânica, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sendo que, em 17/12/2007, foi proferida sentença, que deferiu o pedido de suspensão de eficácia requerido pelo ora autor – ver doc nº 10 junto pelo Autor.
X) Concomitante havia sido proposta, pelo ora autor, ação administrativa especial com vista à impugnação do mesmo ato – despacho do MAOTDR de 28/12/2006 – que corre os seus termos sob o n.º 464/07.1BESNT, na 3.ª Unidade Orgânica, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra. No âmbito da ação identificada já foram apresentadas, pelo ora autor, alegações finais escritas, aguardando-se, portanto, os trâmites ulteriores – ver doc nº 11 junto pelo Autor.
Y) Em 04/12/2002, o autor foi notificado pela CMS para proceder “(…) à legalização das obras executadas sem licença, mediante apresentação de pedido instruído nos termos do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12 (...) sob pena de, assim não procedendo ou indeferido que seja tal pedido, vir a ser proposta a reposição da situação anterior às obras ou actos ilegais, ou a demolição voluntária ou coerciva, de todas as edificações carecidas de licença válida (…)” – ver doc nº 5 junto pelo Autor.
Z) Contudo, a 31/10/2002, o autor tinha já solicitado junto da CMS a “aprovação do projecto de alterações à arquitectura” da obra – ver doc nº 6 junto pelo Autor.
AA) Este pedido de legalização foi averbado ao procedimento de licenciamento originário, dando origem ao processo camarário n.º OB/17441/1992/A1 – por acordo e docs juntos aos autos.
BB) No âmbito do pedido de legalização o projecto de alterações foi enviado ao PNSC, em 04/04/2003.
CC) A 8.6.2006 os serviços do Instituto de Conservação da Natureza elaboraram a informação técnica nº SOP-148/06, junta ao processo com o doc nº 20 do Autor, na qual se lê: Da análise do projeto ora apresentado há a referir: A moradia está maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II, ficando inserida em área não abrangida por regimes de proteção – solos urbanos apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção. Trata-se do projeto de alterações de moradia já executada. A construção é composta por 4 pisos, destinando-se o piso à cota mais baixa a estacionamento, lavandaria e instalações técnicas e os restantes a fins habitacionais. Segundo referido na memória descritiva e justificativa, a área bruta de construção perfaz 1.407,00m2, distribuída apenas por 3 dos 4 pisos, uma vez que o piso à cota mais baixa se destina a estacionamento, arrumos e instalações técnicas, não sendo a sua área bruta contabilizada para efeitos do valor global. Relativamente ao anterior projeto verifica-se o acréscimo de 2 pisos. Em termos de solução de arranjo paisagístico para a zona envolvente à construção, a memória descritiva e justificativa apenas refere as linhas gerais da intervenção. Conclusão: O projeto apresentado traduz as alterações introduzidas ao anteriormente aprovado pela CD do PNSC em 16.3.1998 e que estiveram na base do levantamento mencionado no auto de embargo e suspensão de trabalhos. Em termos de número de pisos projetados e área bruta de construção são largamente excedidos os parâmetros autorizados pela CD do PNSC. Estando a obra executada, não obstante o levantamento do auto de embargo e suspensão de trabalhos, o presente projeto de alterações configura um processo de legalização. Proposta: Face ao exposto, ao abrigo do disposto no s arts 14º, 15º, 16º, 29º, 36º da RCM nº 1-A/2004, de 8.1, considerando o despacho de sua Exa. o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, bem como incumprimento do projeto anteriormente aprovado pela CD do PNSC, entende-se que o presente processo não reúne as condições para ser viabilizado.
DD) Por deliberação de 9.6.2006, a Comissão Diretiva do PNSC aprovou a informação técnica e emitiu parecer desfavorável ao projeto de alterações – ver doc nº 20 junto pelo Autor.
EE) Em 21.11.2006 o técnico do Departamento de Urbanismo procedeu à apreciação do projeto de alterações à arquitetura nos termos que constam do doc nº 12 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, de que se transcreve o seguinte: 3. Caracterização da obra Proposta Existente Total área do terreno não altera 71332,00 71332,00 área de implantação +204,00 431,00 635,00 área que transita para o domínio público por força do alinhamento não altera área de construção + 829,00 578,00 1407,00 volume de construção +2719,00 1502,00 4221,00 nº de pisos total +2 2 4 - acima da cota de soleira não altera 2 2 - abaixo da cota de soleira +2 0 2 cércea +1,40 6,50 7,90 nº de lugares de parqueamento não altera 4 4. (...). 7. Consultas Entidade consultada – CDPNSC, parecer desfavorável. 8. Arquitetura A obra é susceptível de afetar a estética da povoação em que se projeta realizar; O edifício realizado não se insere na paisagem; O edifício projetado não se insere no ambiente urbano. 9. Enquadramento urbanístico O projeto não cumpre o alinhamento dos edifícios contíguos; Os acessos existentes estão dimensionados e infra-estruturados de acordo com as necessidades; O projeto não cumpre o regulamento do PDM; O projeto está sujeito ao regulamento do PNSC; Não cumpre as respetivas disposições. (…). O projeto de arquitetura encontra-se em situação irregular, …, pelo que se propõe o indeferimento do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser notificado nos termos do art 101º do Código de Procedimento Administrativo (prazo: 10 dias).
FF) Por ofício, identificado com a referência A.A.1006/A/2006, de 24.11.2006, o autor foi notificado para “(…) Nos termos do artigo 101º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (…) dar cumprimento à informação do Técnico (…) no prazo de 10 dias (…)”, sob a cominação de “(…) A falta de apresentação de elementos necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo (…)” – ver doc nº 12 junto pelo Autor.
GG) Em 13.12.2006 o autor apresentou a pronúncia escrita, em que solicitou a aclaração do ofício notificado, requerendo a identificação dos elementos alegadamente em falta que importava juntar ao processo, bem como a produção de nova informação que incidisse apenas sobre as alterações requeridas e não sobre o projecto de construção, há muito aprovado e licenciado – ver doc nº 13 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
HH) Por ofício com a referência A.A.0067/A/2007, n.º 01422, de 02/02/2007, identificado pelo assunto “Licença de utilização”, o autor foi notificado do seguinte: (…) Através do requerimento entrado nesta Câmara Municipal em 17 de Março 2006, solicitou V. Exa., um pedido de Licenciamento, em local constante de cópia anexa. Nos termos do artigo 101º e seguintes do Código de Processo Administrativo (…) notifica-se V. Exa. para dar cumprimento à informação do Técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 10 dias, contados de acordo com o estipulado no artigo 101º (…). A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.” – ver doc nº 14 junto pelo Autor.
II) O ofício tinha anexa informação técnica, com data de 3.1.2007, com o teor seguinte: Decorrente da exposição apresentada, relativa à notificação da informação prestada em 21/11/2006, informa-se que: i. Não obstante a anterior informação técnica ter como base de análise os índices e parâmetros urbanísticos descritos no projecto de arquitectura apresentado; ii. Não obstante esclarecer-se que a quantificação de volumetria corresponde ao volume de espaço ocupado pelo edifício acima do nível do terreno (daí a quantificação das caves do edifício que possuem empenas completamente desafogadas); iii. Não obstante a apreciação técnica incidir sobre a totalidade do edifício, como causa das inúmeras alterações que este sofreu (…); iv. Não obstante o pedido de licenciamento ter que ser sujeito à prévia consulta do Parque Natural de Sintra Cascais, conforme estabelecida na alínea b) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março. Reitera-se que: O pedido de licenciamento de alterações OB/17441/1992/A1, está em desconformidade com o estabelecido nos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 29.º e 36.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro. O pedido obteve parecer desfavorável da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, ao abrigo do disposto no respectivo Plano de Ordenamento e pelo incumprimento do projecto anteriormente aprovado. Deste modo propõe-se o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 4 de Junho, devendo o requerente ser notificado nos termos do artigo 101º do CPA (prazo 10 dias).” – ver doc nº 14 junto pelo Autor.
JJ) Com efeito, o autor tinha solicitado, em 17/03/2006, a emissão de licença de utilização para a moradia construída – por acordo.
KK) Porque continuou a execução da obra e a moradia já se encontrava construída, estando a vida familiar do Autor estabelecida, a título permanente, na edificação – por confissão.
LL) Perante a notificação que lhe foi feita, por ofício de 2.2.2007, com epigrafe de licença de utilização, mas relativo ao licenciamento de alterações, o Autor requereu, em resposta apresentada no exercício do seu direito de audiência, a aclaração do ofício de notificação e, bem assim, da informação técnica que o acompanhava – por acordo.
MM) Posteriormente, o autor recebeu dois ofícios dos serviços da entidade demandada, a saber: - O ofício com a referência A.A.0067A/2007, n.º 03217, com data de 15/03/2007, com o assunto: “Licença de Utilização – Rectificação”, que era acompanhado pela informação técnica notificada ao autor mediante o ofício com a referência A.A.0067A/2007, n.º 01422, com data de 02/02/2007 – doc nº 15 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; - e o ofício com a referência A.A.0151/A/2007, n.º 03218, com data de 15/03/2007, com o assunto: “Licença de Utilização – Rectificado”, que era acompanhado por informação técnica – doc nº 16 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
NN) O Autor apresentou nova pronúncia – ver doc nº 17 junto pelo Autor.
OO) Por ofício com a referência A.A.0607/A/2007, n.º 10700, com data de 02/10/2007, sob o assunto “Licenciamento”, o autor foi notificado da “INFORMAÇÃO TÉCNICA SOBRE PEDIDO DE LICENCIAMENTO DE ALTERAÇÕES”, que consubstanciava o projecto de decisão do processo em apreço – ver doc nº 18 junto pelo Autor.
PP) Desta informação técnica, de 20.9.2007, consta, designadamente, o seguinte: 5. Caracterização da obra (…). A área de implantação do edifício foi aumentada em 204,00m2, correspondente ao aumento da área habitacional e das zonas de circulação exterior, perfazendo assim um total de 635,00m2 de área de implantação. A área bruta de construção aumenta substancialmente (face ao projeto de arquitetura anteriormente licenciado) em virtude do aumento da área do piso 0 e consequentemente do piso 1, e também, pelo facto de serem criados dois novos pisos em cave (pisos estes que na realidade apresentam empenas completamente desafogadas/ descoberto). O piso à cota mais baixa, com 680,00m2 de área bruta destina-se a parqueamento e áreas técnicas (lavandaria, casa das máquinas e galeria técnica da piscina). O piso superior (ao piso de cota mais baixa), com 653,00m2 de área bruta destina-se a albergar a piscina interior, dois gabinetes de massagem, ginásio, banho escocês, balneários, sala de jogos, quarto de empregada e instalações sanitárias, para além dos espaços de circulação e acessos verticais. No piso térreo o aumento de área é uniforme por todos os espaços habitacionais aí existentes, à semelhança do primeiro andar. A altura da fachada do edifício, e correspondentes cérceas, são aumentadas em todas as empenas do mesmo, justificado pelo facto de se proceder a um rebaixamento acentuado do perfil natural do terreno (conforme representado nas peças desenhadas do projeto de arquitetura das alterações), ou seja, a escavação efetuada está na origem da criação dos dois novos pisos em cave 6. Cumprimento dos parâmetros urbanísticos Após a análise da proposta, verificaram-se os seguintes parâmetros urbanísticos: PDM art 25º - 4.2 Proposto Altura máxima da fachada Max 6,50 Min 7,90 Relativamente ao enquadramento no Plano Diretor Municipal, a proposta não respeita os parâmetros urbanísticos estabelecidos no art 25º. Ainda no que concerne ao PDM, registe-se o facto do art 36º, no seu ponto 5, al c) mencionar as seguintes interdições na classe de espaços culturais naturais (…). Ou seja, a alteração do perfil natural do terreno definida no projeto de arquitetura em análise é estritamente interdita. Face ao previsto no PPNSC, para as áreas em que a proposta se encontra inserida, facilmente se verifica que de acordo com o estabelecido na al c) do nº 1 do art 17º da Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1, estabelece que nas áreas do PNSC sujeitas a regimes de proteção as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, inviabiliza também os quatro pisos e as cérceas superiores a 6,5m da presente proposta. 7. Pareceres de entidades exteriores ao município A CDPNSC, no âmbito da consulta efetuada, em 4.6.2003, emitiu, em 20.7.2006, parecer desfavorável ao projeto por estar em desconformidade com o respetivo plano de ordenamento e pelo incumprimento do projeto inicialmente aprovado. 8. Conclusão Face ao exposto na presente informação técnica, propõe-se o indeferimento do pedido de licenciamento, ao abrigo do disposto nas als a) e c) do nº 1 do art 24º do DL nº 555/99, de 16.12, com a redação dada pelo DL nº 177/01, de 4.6, devendo o requerente ser notificado nos termos do art 101º do Código de Procedimento Administrativo (10 dias) – ver doc nº 18 junto pelo Autor.
QQ) Em 30.10.2007 o Autor apresentou resposta ao projecto de decisão notificado – ver doc nº 19 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
RR) Por ofício, com a referência A.A.0197/A/2008, n.º 02637, de 11/03/2008, o Autor foi notificado nos termos que seguem: Através do requerimento entrado nesta Câmara Municipal em 31 de Outubro de 2002, integra o processo em epígrafe, apresentou V. Exa., um pedido de licenciamento para o local constante de cópia anexa. Nos termos do artigo 101º e seguintes (…) notifica-se V. Exa. para dar cumprimento ao parecer do técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 30 dias (…). A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.” – ver doc nº 20 junto pelo Autor.
SS)Anexo ao ofício identificado encontrava-se um despacho com o seguinte teor: “No seguimento do parecer técnico emitido pelo Gabinete de Apoio Jurídico, proceda-se em conformidade, ou seja: Dar conhecimento ao requerente do parecer emitido pela Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, em 20/07/2006.”
TT) Em 24.4.2008, em resposta ao ofício identificado, particularmente, ao conteúdo consubstanciado no parecer da Comissão Directiva do PNSC, o autor apresentou pronúncia no exercício do seu direito de audiência – ver doc nº 21 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
UU) Por ofício com o nº 01014, com data de 05/02/2009, sob o assunto “Resposta a exposição registada sob o nº 47490/08” o autor foi notificado da informação emitida pela Divisão de Gestão A, da entidade demandada, com o seguinte teor:“(…) No seguimento da exposição entregue e por forma a efectivar o solicitado (remessa da cópia de parecer jurídico), deverão os mandatários do requerente serem notificados para entregar o documento que protestam juntar (Procuração), de forma a que possam legitimar as diversas intervenções que intentaram ao longo do processo (…) 19 de Janeiro de 2009 (…)”.- ver doc nº 22 junto pelo Autor.
VV) Por ofício com a referência A.A.0058/A/2009, n.º 01015, de 05/02/2009, o Autor foi notificado para dar cumprimento ao parecer técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 10 dias (…). A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.” – ver doc nº 23 junto pelo Autor.
WW) A informação técnica mencionada, com o título “INFORMAÇÃO TÉCNICA SOBRE PEDIDO DE LICENCIAMENTO DE ALTERAÇÕES”, constituía reprodução integral, excepto na data, da informação notificada ao autor mediante o ofício com a referência A.A.0607/A/2007, n.º 10700, com data de 02/10/2007, propondo o indeferimento do pedido do autor – ver docs nº 18 e 23 juntos pelo Autor.
XX) Em resposta, o autor apresentou a competente pronúncia em sede de audiência prévia, no âmbito da qual solicitou, novamente, a aclaração da notificação, na medida em que não eram identificados quaisquer elementos que deveriam ser entregues. Adicionalmente, o ora autor solicitou que fosse esclarecido qual o autor do projeto de decisão e se este interveio no processo no exercício de competências próprias ou delegadas – ver doc nº 24 junto pelo Autor.
YY) Por ofício com a referência A.A.373/A/2010, n.º 04524, com data de 04/06/2010 o Autor foi notificado “(…) do teor da informação técnica desta Divisão e do Despacho proferido pelo Chefe da Divisão de Gestão A (…)” – ver doc nº 25 junto pelo Autor.
ZZ) O despacho mencionado tinha o seguinte teor:“(…) No âmbito do processo descrito em epígrafe junta-se em anexo a informação técnica relativa à apreciação do projecto de arquitectura com a respectiva proposta de decisão, devendo para o efeito ser notificada ao requerente nos termos referenciados pela DAJA na sua Informação Proposta nº 57- 09/DUR/DAJA-SJ/ST, de 03/06/2009. Solicito ainda que seja efectuada a notificação ao mandatário do requerente, do teor do parecer jurídico emitido pela DAJA através de Informação Proposta nº 40_RC/GAJ/07, de 28/12/2007, conforme solicitado pelo mesmo (…)”.
AAA) O parecer jurídico mencionado no despacho identificado foi notificado ao mandatário do autor por via do ofício n.º 04453, com data de 01/06/2010 – ver doc nº 26 junto pelo Autor.
BBB) A informação técnica remetida com o ofício com a referência A.A.373/A/2010, n.º 04524, com data de 04/06/2010, constituía, no essencial, reprodução das anteriores informações técnicas, alterando-se apenas a data da mesma – ver docs nº 18, 23 e 25 juntos pelo Autor.
CCC) Nesta sequência, o autor apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, que deu entrada nos serviços da entidade demandada em 22/06/2010 – ver doc nº 27 junto pelo Autor.
DDD) Ato impugnado: Em 27.8.2010 o Presidente da Câmara Municipal de Sintra indeferiu o pedido de alterações à arquitetura apresentado pelo Autor, por concordar com a informação dos serviços com o seguinte teor:“(…) Verifica-se que durante o prazo de audiência ao interessado, requerente notificado em 2010.06.15 (…), dando-lhe conhecimento de projecto de decisão de indeferimento de acordo com a informação técnica de 6 de Abril de 2010, que se transcreve:(…)o mesmo se veio a pronunciar através da exposição apresentada em 2010.06.26 sob o n.º de registo 58508. Atento o teor desta, julga-se, salvo melhor opinião, que os argumentos aduzidos, não são de modo a pôr em causa o sentido da decisão. Assim, reiterando-se os incumprimentos apontados na informação técnica acima transcrita, propõe-se que o pedido de licenciamento apresentado seja indeferido com base nos fundamentos aí descritos, devendo após decisão o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art.º 66.º do Código de Procedimento Administrativo – ver doc nº 28 junto pelo Autor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
EEE) Por ofício com a referência P.R.134/A/2010, n.º 06314, de 01/09/2010, expedido com aviso de receção, o Autor foi notificado do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, datado de 27/08/2010 – ver doc nº 28 junto pelo Autor.
FFF) Estes autos entraram em juízo no dia 2.12.2010 – ver petição inicial.
GGG) As alterações levadas a cabo pelo Autor afetam ou prejudicam o equilíbrio urbanístico, bem como os objectivos e valores em presença na zona (resposta ao art 8º da base instrutória).
HHH) As alterações feitas ao projeto inicial e aprovado destinaram-se a: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso – 2. Pelo que resultaram as seguintes áreas brutas dos pisos: - piso – 2: 680m2, dos quais 219m2 estão afetos à garagem; - piso – 1: 653m2; - piso 0 (entrada principal): 650m2; - piso 1 (contacto com o jardim): 149m2 (resposta ao art 9º da base instrutória).
III) Com as alterações foram abertos vãos muito rasgados no piso – 1 (resposta ao art 10º da base instrutória).
JJJ) Os taludes anteriormente previstos como forma de minimizar o impate da construção, com as alterações situam-se agora a uma cota inferior, dando mais visibilidade à massa construída (resposta ao art 11º da base instrutória).
KKK) Existe uma maior massa de construção (resposta ao art 13º da base instrutória).
LLL) Houve alteração da cobertura do corpo poente, o qual ficou com mais volumetria (resposta ao art 14º da base instrutória).
MMM) De acordo com o PDM de Sintra o processo de licenciamento das alterações insere-se maioritariamente em classe de espaços culturais e naturais, nível 1, e parcialmente em espaços urbanos (resposta ao art 15º da base instrutória).
NNN) A edificação do Autor não se insere na paisagem, pela dimensão que a construção tem na horizontal e pela dimensão dos vãos do piso – 1 (resposta ao art 16º da base instrutória).
OOO) O piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno. Já a norte está a descoberto (resposta ao art 17º da base instrutória).
PPP) O piso -1 tem uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras (resposta ao art 18º da base instrutória).
QQQ) Os pisos -1, 0 e 1 perfazem 1.407,00m2 de área total de construção (resposta ao art 19º da base instrutória).
RRR) A área do piso 0 e 1 contabiliza 754m2 (resposta ao art 20º da base instrutória).
SSS) A CDPNSC apenas autorizou ao Autor uma área de construção total de 572m2 e dois pisos, sem cave e sem terceiro piso (resposta ao art 21º da base instrutória).
TTT) De acordo com o plano de Ordenamento do PNSC a moradia do Autor está maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II (resposta ao art 22º da base instrutória).
UUU) Apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção se insere em área não abrangida por regimes de proteção – solos urbanos (resposta ao art 23º da base instrutória).”
*
Os pontos GGG), III), JJJ) (última parte), KKK), LLL), MMM), NNN), TTT) e UUU), acima transcritos a negrito, dão-se como não escritos pelas razões que se passa a expor.
Resulta do n.º 4 do artigo 607.º do CPC que “(…) devem constar da fundamentação da sentença os factos – e apenas os factos – julgados provados e não provados, o que significa que deve ser suprimida toda a matéria deles constante susceptível de ser qualificada como questão de direito, conceito que, como vem sendo pacificamente aceite, engloba, por analogia, juízos de valor ou conclusivos.”, mesmo oficiosamente, “(…) por envolver a interpretação e aplicação de regras processuais de cariz imperativo, concretamente do art.º 5º, n.ºs 1 e 2 do CPC.” - neste sentido, cfr., entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 28.09.2017, proferido no processo n.º 659/12.6 TVLSB.L1.S1, do Supremo Tribunal Administrativo de 21.09.2022, proferido no processo n.º 0827/15.9BALSB, de 04.07.2024, proferido no processo n.º 0451/04.1BELRS, e do Tribunal da Relação de Guimarães de 14.03.2024, proferido no processo 172/20.8T8VVD.G1, todos in www.dgsi.pt.
Assim, os pontos GGG), III), JJJ), KKK), LLL), NNN) e UUU) correspondem a juízos valorativos e conclusivos. Afirmar-se que as alterações levadas a cabo pelo autor afectam ou prejudicam o equilíbrio urbanístico, bem como os objectivos e valores em presença na zona, é uma apreciação de natureza conclusiva, que decorre de factos, correspondentes às alterações concretas efectuadas. Dizer-se que os vãos abertos com as alterações são muito rasgados no piso -1 é também uma conclusão que encerra uma valoração, que se pode retirar da concreta dimensão dos rasgos, sendo esta a realidade factual. A declaração de que os taludes dão mais visibilidade à massa construída é uma conclusão de avaliação que se retira das suas características concretas, as quais se podem traduzir em factos. Existir uma maior massa de construção é uma apreciação conclusiva que se infere perante os factos que traduzam uma dimensão anterior e uma dimensão posterior da massa de construção. A asserção de que houve alteração da cobertura do corpo poente e de que este ficou com mais volumetria constitui uma conclusão decorrente de factualidade caracterizadora dos estados e da volumetria anteriores e posteriores da cobertura do corpo poente. Afirmar-se que a edificação do autor não se insere na paisagem, pela dimensão que a construção tem na horizontal e pela dimensão dos vãos do piso – 1, para além de um juízo de valor (de inserção na paisagem) é também uma conclusão que surge assente em realidades que não se mostram minimamente concretizadas, na medida em que não são referidas as dimensões da construção nem dos vãos do piso -1. A afirmação de que apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção se insere em área não abrangida por regimes de protecção – solos urbanos, é conclusiva, na medida em que pressupõe factualidade (inexistente, aliás) relacionada com a concreta dimensão do corpo nascente da construção e com a definição e classificação da área em que a mesma se encontra implantada.
Os pontos MMM) e TTT) incluem matéria, não só de natureza conclusiva, mas também de natureza jurídica. Com efeito, as afirmações de que a obra em causa se insere em áreas classificadas como espaços culturais e naturais, nível 1, e espaços urbanos, de acordo com o PDM de Sintra, e em área de protecção parcial do tipo II, de acordo com o plano de Ordenamento do PNSC, correspondem a subsunções da realidade de facto às normas de tais planos urbanísticos. E dizer-se que a obra se insere maioritariamente em classe de espaços culturais e naturais, nível 1, e parcialmente em espaços urbanos, estando maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II, corresponde à formulação de conclusões que se retiram de factos respeitantes à localização concreta da obra.
Nos termos expostos, os pontos GGG), III), JJJ) (última parte), KKK), LLL), MMM), NNN), TTT) e UUU), constantes do elenco de factos dados como provados pelo Tribunal recorrido, integram matéria não respeitante a factos, traduzida, antes, em juízos jurídicos, de valor e conclusivos, pelo que devem os mesmos ser eliminados do probatório, dando-se como não escritos, o que se determina.
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A. Da nulidade da sentença ou erro de julgamento por não conhecimento de alguns dos vícios imputados ao acto impugnado
Alegam os recorrentes que a decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia por não ter apreciado os vícios do acto impugnado invocados na p.i. mas não mencionados nas alegações finais (“a) erro nos pressupostos de facto e de direito atinentes à suposta alteração do perfil natural do terreno; b) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita ao alegado aumento do volume de construção; c) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita à delimitação do pedido de alterações; d) erro nos pressupostos de facto e de direito no que respeita ao enquadramento dado ao pedido e à convocação das disposições normativas aplicáveis; e) erro quanto aos pressupostos de facto e de direito no que respeita à cércea”), sendo tal interpretação do artigo 91.º, n.º 5, do CPTA, violadora da garantia de acesso ao direito (e do princípio pro actione) e da tutela jurisdicional efectiva, concluindo que deve determinar-se a baixa do processo à primeira instância, para que esta, sem sacrifício de graus de jurisdição dos recorrentes, conheça, pela primeira vez, dos fundamentos da acção que foram ignorados.
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, dispondo o artigo 95.º do CPTA – na redacção aplicável ao caso, dada pela Lei n.º 63/2011, de 14 de Dezembro -, nos seus n.ºs 1 e 2, que “(…) o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (…)” e “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito (…).”
Porém, não há omissão de pronúncia quando o tribunal não aprecia uma questão por entender que não o deve fazer, justificando essa não apreciação, havendo, assim, efectivamente, uma pronúncia do tribunal. Em tal caso, pode é haver erro de julgamento dessa decisão de não conhecimento de uma questão invocada, o qual deve ser conhecido pelo Tribunal de recurso, caso seja invocado – neste sentido, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.11.2023, proferido no processo n.º 01750/13.7BELSB, in www.dgsi.pt.
Sobre a apresentação de alegações em sede de acção administrativa especial, dispõe o artigo 91.º do CPTA, nos seus n.ºs 3, 4, 5 e 6, o seguinte: “3 - Quando a audiência pública se realize por iniciativa das partes, nela são também deduzidas, por forma oral, as alegações sobre a matéria de direito. 4 - Quando não se verifique a situação prevista no número anterior e as partes não tenham renunciado à apresentação de alegações escritas, são notificados o autor, pelo prazo de 20 dias, e depois, simultaneamente, a entidade demandada e os contra-interessados, por igual prazo, para, querendo, as apresentarem. 5 - Nas alegações pode o autor invocar novos fundamentos do pedido, de conhecimento superveniente, ou restringi-los expressamente e deve formular conclusões. 6 - O autor também pode ampliar o pedido nas alegações, nos termos em que, neste Código, é admitida a modificação objectiva da instância.”
Assim, e em suma, nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito ou quando o autor, nas alegações, tenha restringido expressamente os fundamentos do pedido, sob pena de nulidade da sentença ou do acórdão por omissão de pronúncia. Se o tribunal não conhecer de alguma das causas de invalidade do acto impugnado e justificar essa não apreciação, não estaremos perante uma nulidade por omissão de pronúncia; antes, eventualmente e caso aquela justificação se mostre errada, perante erro de julgamento.
Volvendo ao caso em apreço, é referido no relatório da decisão recorrida que “o Autor imputou ao ato impugnado vícios de: 1) erro nos pressupostos de facto e de direito atinentes à suposta alteração do perfil natural do terreno; 2) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita ao alegado aumento do volume de construção; 3) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita à delimitação do pedido de alterações; 4) erro nos pressupostos de facto e de direito no que respeita ao enquadramento dado ao pedido e à convocação de disposições normativas aplicáveis; 5) erro quanto aos pressupostos de facto e de direito no que respeita à cércea; 6) violação do princípio da proporcionalidade. Também, o Autor imputou os mesmos vícios ao parecer desfavorável da Comissão Directiva do PNSC, datado de 8.6.2006. Mais, o Autor imputou às normas contidas nos arts 14º, 15º, 16º, 17º, nº 1, al c), 29º e 36º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-A/2004, de 8.1, vício de violação de lei, por violação do princípio da proporcionalidade, e inconstitucionalidade, por violação, nomeadamente, do direito de propriedade.” Mais se refere no mesmo relatório o seguinte: “Os Autores, o Município de Sintra e o Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade apresentaram alegações escritas. Os Autores, em face dos factos provados, restringiram a causa de pedir à violação do princípio da proporcionalidade e a uma interpretação das normas constantes da Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1 – sobre as quais se alicerça a prolação do ato ilegal – desconforme com a Constituição da República Portuguesa.” Na fundamentação fáctico-jurídica da decisão recorrida, é ainda referido o seguinte: “Após a discussão e decisão da matéria de facto, os Autores reduziram a causa de pedir. Com efeito, a não prova dos factos por si alegados e inscritos nos arts 1 a 7 da base instrutória levaram a que, nas alegações finais, do art 91º, nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os Autores abandonassem a invocação dos vícios de: a) erro nos pressupostos de facto e de direito atinentes à suposta alteração do perfil natural do terreno; b) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita ao alegado aumento do volume de construção; c) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita à delimitação do pedido de alterações; d) erro nos pressupostos de facto e de direito no que respeita ao enquadramento dado ao pedido e à convocação de disposições normativas aplicáveis; e) erro quanto aos pressupostos de facto e de direito no que respeita à cércea.”
Ou seja, tendo o Tribunal a quo reconhecido que o autor havia imputado ao acto impugnado os vícios de “1) erro nos pressupostos de facto e de direito atinentes à suposta alteração do perfil natural do terreno; 2) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita ao alegado aumento do volume de construção; 3) erro quanto aos pressupostos de facto no que respeita à delimitação do pedido de alterações; 4) erro nos pressupostos de facto e de direito no que respeita ao enquadramento dado ao pedido e à convocação de disposições normativas aplicáveis; 5) erro quanto aos pressupostos de facto e de direito no que respeita à cércea;”, considerou o mesmo que, nas alegações escritas, foi feita uma redução da causa de pedir que deixou de fora os indicados vícios, daqui se retirando a razão pela qual deles não conheceu. Deste modo, o Tribunal a quo decidiu não se pronunciar sobre algumas das causas de invalidade invocadas contra o acto impugnado por os autores, nas alegações, a elas não se terem referido. E como o tribunal justificou a sua não apreciação de tais vícios, não estamos perante uma nulidade por omissão de pronúncia.
Todavia, dado que os recorrentes invocam ainda o erro de julgamento da decisão do tribunal de não conhecer todos os vícios do acto impugnado invocados na p.i., importa aferir do acerto da mesma.
Compulsado o teor das alegações apresentadas pelos autores, constata-se que, efectivamente, os referidos vícios invocados e não apreciados na decisão recorrida não foram abordados. Sucede, todavia, que os autores não restringiram expressamente os fundamentos do pedido, não resultando das suas alegações – nem expressa, nem sequer implicitamente – que prescindiam da análise de qualquer dos vícios do acto invocados na p.i.. Por conseguinte, impunha-se que o tribunal conhecesse de todos os vícios invocados na p.i., não estando verificado qualquer dos fundamentos legais que justificavam o seu não conhecimento, pelo que a decisão de não apreciação de algumas das causas de invalidade do acto impugnado padece de erro de julgamento, devendo, por isso, ser revogada.
Dispõe o artigo 149.º do CPTA, no seu n.º 2, que “Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida.” Nestes termos, cumpre a este Tribunal, para além de revogar a decisão de não conhecer de todos os vícios imputados ao acto impugnado, conhecer esses mesmos vícios, atenta a matéria de facto provada.
Do probatório resulta, com relevância para a decisão das questões em apreço, que os autores são proprietários do prédio designado por “Quinta do P…”, sito no lugar de P…, freguesia de Colares, concelho de Sintra, composto por uma parte urbana e por uma parte rústica. Em Dezembro de 1992, foi iniciado, junto da Câmara Municipal de Sintra, um procedimento tendente à aprovação de projecto e licenciamento de obras de construção a efectuar no referido terreno para edificação de uma moradia unifamiliar. Encontrando-se o prédio abrangido pelo Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC), foi promovida, no âmbito de tal procedimento, a consulta da Comissão Directiva do PNSC, a qual deliberou, em 16/03/1998, no sentido de autorizar a pretensão requerida, tendo, em 07/01/2000, sido proferido despacho a deferir o processo de licenciamento de obra de construção de edifício na “Quinta do P…”. Em 24/02/2000, foi emitido o alvará de licença de construção, que titulava a edificação de 1 fogo, num lote com 71.332 m2, com 431 m2 de área de implantação, 578 m2 de área de construção bruta, 1502 m3 de volume de construção, dois pisos acima da cota de soleira e 10m de cércea, tendo o autor dado início às obras de construção do edifício projectado.
No decurso das obras de construção do edifício, o autor procedeu a alterações ao projecto licenciado, e, a 07/10/2002, o presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu despacho ordenando o embargo dos trabalhos autorizados pelo processo de licenciamento em causa, e, em 6/12/2002, o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território (SEOT), ordenou também o embargo das obras de construção da moradia. O autor impugnou contenciosamente o embargo, mas o seu pedido foi julgado improcedente por decisão definitiva. Em 31/10/2002, o autor solicitou junto da Câmara Municipal de Sintra a “aprovação do projecto de alterações à arquitectura” da obra, a qual veio a ser indeferida, em 27.8.2010, pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, por concordar com a informação técnica de 6 de Abril de 2010, que se transcreve:
“(…) Resumo da proposta: De acordo com a memória descritiva e peças desenhadas apresentadas, vem o requerente solicitar o licenciamento de alterações em obra com as seguintes características:
Caracterização da obra Proposta Existente Total
área do terreno não altera 71332,00 71332,00
área de implantação +204,00 431,00 635,00
área que transita para o domínio público por força do alinhamento não altera
área de construção + 829,00 578,00 1407,00
volume de construção +2719,00 1502,00 4221,00
nº de pisos total +2 2 4
- acima da cota de soleira não altera 2 2
- abaixo da cota de soleira +2 0 2
- cércea +1,40 6,50 7,90
- nº de lugares de parqueamento não altera 4 4.
A área de implantação do edifício foi aumentada em 204,00m2, correspondente ao aumento da área habitacional e das zonas de circulação exterior, perfazendo assim um total de 635,00m2 de área de implantação.
A área bruta de construção aumenta substancialmente (face ao projeto de arquitetura anteriormente licenciado) em virtude do aumento da área do piso 0 e consequentemente do piso 1, e também, pelo facto de serem criados dois novos pisos em cave (pisos estes que na realidade apresentam empenas completamente desafogadas/ descoberto).
O piso à cota mais baixa, com 680,00m2 de área bruta destina-se a parqueamento e áreas técnicas (lavandaria, casa das máquinas e galeria técnica da piscina).
O piso superior (ao piso de cota mais baixa), com 653,00m2 de área bruta destina-se a albergar a piscina interior, dois gabinetes de massagem, ginásio, banho escocês, balneários, sala de jogos, quarto de empregada e instalações sanitárias, para além dos espaços de circulação e acessos verticais.
No piso térreo o aumento de área é uniforme por todos os espaços habitacionais aí existentes, à semelhança do primeiro andar.
A altura da fachada do edifício, e correspondentes cérceas, são aumentadas em todas as empenas do mesmo, justificado pelo facto de se proceder a um rebaixamento acentuado do perfil natural do terreno (conforme representado nas peças desenhadas do projeto de arquitetura das alterações), ou seja, a escavação efetuada está na origem da criação dos dois novos pisos em cave.
6. Cumprimento dos parâmetros urbanísticos
Após a análise da proposta, verificaram-se os seguintes parâmetros urbanísticos: PDM art 25º - 4.2 Proposto Altura máxima da fachada Max 6,50 Min 7,90 Relativamente ao enquadramento no Plano Diretor Municipal, a proposta não respeita os parâmetros urbanísticos estabelecidos no art 25º. Ainda no que concerne ao PDM, registe-se o facto do art 36º, no seu ponto 5, al c) mencionar as seguintes interdições na classe de espaços culturais naturais (…). Ou seja, a alteração do perfil natural do terreno definida no projeto de arquitetura em análise é estritamente interdita. Face ao previsto no PPNSC, para as áreas em que a proposta se encontra inserida, facilmente se verifica que de acordo com o estabelecido na al c) do nº 1 do art 17º da Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1, estabelece que nas áreas do PNSC sujeitas a regimes de proteção as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, inviabiliza também os quatro pisos e as cérceas superiores a 6,5m da presente proposta. 7. Pareceres de entidades exteriores ao município A CDPNSC, no âmbito da consulta efetuada, em 4.6.2003, emitiu, em 20.7.2006, parecer desfavorável ao projeto por estar em desconformidade com o respetivo plano de ordenamento e pelo incumprimento do projeto inicialmente aprovado. 8. Conclusão Face ao exposto na presente informação técnica, propõe-se o indeferimento do pedido de licenciamento, ao abrigo do disposto nas als a) e c) do nº 1 do art 24º do DL nº 555/99, de 16.12, com a redação dada pelo DL nº 177/01, de 4.6, devendo o requerente ser notificado nos termos do art 101º do Código de Procedimento Administrativo (10 dias).”
Mais se provou que as alterações levadas a cabo pelo autor se destinaram a: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso – 2. De tais alterações, resultaram as seguintes áreas brutas dos pisos: - piso – 2: 680m2, dos quais 219m2 estão afetos à garagem; - piso – 1: 653m2; - piso 0 (entrada principal): 650m2; - piso 1 (contacto com o jardim): 149m2. O piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno, e a norte está a descoberto. O piso -1 tem uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras. Os pisos -1, 0 e 1 perfazem 1.407,00m2 de área total de construção, a área do piso 0 e 1 contabiliza 754m2. A CDPNSC apenas autorizou ao autor uma área de construção total de 572m2 e dois pisos, sem cave e sem terceiro piso.
Vejamos.
O acto impugnado indeferiu o pedido de licenciamento de legalização de alterações ao projecto inicial aprovado, efectuadas na obra pelos autores na «Quinta do P…» sem licenciamento municipal. Assentou o acto nos seguintes fundamentos:
a) na violação das normas dos artigos 25.º (ponto 4.2) e 36.º, n.º 5, alínea c), do Regulamento do PDM de Sintra (por, respectivamente, a proposta dos autores de altura da fachada de 7,90m violar o limite máximo para espaços urbanos de 6,50m, e a escavação efectuada para a construção dos pisos – 1 e – 2 ter implicado o «desmonte da encosta», mexido com o perfil natural do terreno e alterado a morfologia do solo, sendo actividade interdita qualquer movimento de terras, bem como o corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável, não se tratando de um aproveitamento do desnível natural do terreno);
b) na violação do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro (por a moradia do autor estar maioritariamente implantada em área de protecção parcial do tipo II, na qual as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, tendo a obra em causa quatro pisos e cérceas superiores a 6,5m); e
c) na circunstância de a CDPNSC ter emitido, em 20.7.2006, parecer desfavorável ao projecto, tinha o mesmo que ser no sentido do indeferimento no pedido, dado que, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alíneas a) e c), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro.
Alega o autor que a maior parte das alterações ao projecto original resulta, quer da necessidade de reforçar os muros de suporte que sustentam a moradia, quer da realização dos trabalhos destinados a garantir que as fundações da moradia assentavam em solo firme, tendo mantido as cotas de pavimento e o perfil constante do projecto aprovado, com o mero aproveitamento do desnível natural do terreno para os pisos -1 e -2, que já se encontrava previsto no projecto inicialmente aprovado, como espaço vazado e não aproveitável, pelo que não houve qualquer alteração do perfil natural do terreno, nem, tão pouco qualquer escavação, nem qualquer alteração da morfologia do solo ou destruição dos valores naturais que se pretendem proteger com as normas consagradas no Plano de Ordenamento do PNSC e no RPDMS dado que, na realidade, o seu aproveitamento decorre do declive natural e acentuado do solo.
Nos termos do artigo 36.º, n.º 5, alínea c), do Regulamento do PDM de Sintra - uma das normas em que assentou o indeferimento das alterações à obra - “Nos espaços culturais e naturais de nível 1 e 2, são interditas as seguintes atividades: c) A instalação de estufas, quaisquer movimentos de terra, bem como corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável, à exceção dos estritamente necessários às obras de interesse público, salvaguardando -se as atividades agrícolas e florestais com interesse comprovado;”.
Assim, não estando em causa obra de interesse público nem actividade agrícola ou florestal, são, no local, interditos quaisquer movimentos de terra, o corte ou a destruição do revestimento vegetal ou natural e a alteração das camadas do solo arável.
Ora, como resulta do probatório – sem que tenha sido impugnada a matéria de facto apurada -, as alterações levadas a cabo consistem no seguinte: a) execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; b) aumento do pé direito livre do piso 1 e do piso 0; c) «ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do piso 0»; d) construção do piso -1 e do piso – 2. Mais resulta que o piso -1 está encostado ao talude e enterrado, na parte sul do terreno, e a norte está a descoberto, incluindo uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras.
Em face de tal factualidade, é manifesto que as alterações efectuadas não visaram reforçar o sustento da moradia, indo muito além disso, desde logo com a construção de dois pisos abaixo do solo.
Quanto à referida alteração das cotas de pavimento e do perfil constante do projecto aprovado, não se alcança a sua relevância na aferição da legalidade do acto impugnado, na medida em que o mesmo não assenta em qualquer dessas alterações.
Quanto à ocorrência de qualquer escavação ou alteração da morfologia do solo, como vimos, a norma do PDM em que assenta o acto impugnado não proíbe apenas escavações ou alterações da morfologia do solo. Proíbe, sim, “quaisquer movimentos de terra, bem como corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável”.
Ora, a construção de dois pisos abaixo do solo, tendo o piso -2 a área bruta de 680 m2, e o piso -1 a área bruta de 149 m2, integrando o piso -1 uma piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras, não configura um “mero aproveitamento do desnível natural do terreno”, como alegam os recorrentes. Na verdade, como decorre do probatório, o alvará de licença de construção titulava a edificação de 1 fogo com dois pisos acima da cota de soleira, não prevendo qualquer piso abaixo. E assim sendo, a construção dos pisos -1 e -2 evidentemente que implica “quaisquer movimentos de terra, bem como corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável”, não havendo qualquer aproveitamento, antes construção nova, não licenciada.
Mais alega o autor que não houve um aumento do volume de construção porque a alteração do uso das caves não implica o aumento da volumetria do edifício, a qual só diz respeito ao volume de espaço ocupado pelo edifício acima do nível do terreno, não devendo - como erradamente foi - ser contabilizada a área abaixo da cota de soleira.
No entanto, saber se o volume de construção abrange ou não o espaço de um edifício abaixo do solo mostra-se irrelevante para aferir da legalidade do acto impugnado, atendendo a que o mesmo não assentou no referido aumento do volume de construção, decorrente das alterações efectuadas.
De todo o modo, sempre se dirá – reafirmando o anteriormente dito – que não está em causa qualquer “alteração do uso das caves”, antes a construção nova de dois pisos abaixo do solo, como resultou provado nos autos.
Alega ainda o autor que a apreciação técnica do pedido de legalização das alterações incide, erradamente, não apenas sobre as alterações, mas sobre a totalidade do edifício construído.
Porém, tal alegação mostra-se inconsequente, sem que da mesma resulte o vício que se pretende imputar ao acto impugnado. Sem embargo, sempre se dirá que, naturalmente que as alterações a legalizar não podem ser dissociadas da construção já licenciada, como um todo, de modo a aferir da conformidade da construção (licenciada e com as alterações não licenciadas) com os parâmetros urbanísticos aplicáveis.
Alega também o autor que o pedido de legalização foi apresentado no ano de 2002, quando a moradia já se encontrava em fase de acabamentos, portanto praticamente finalizada, altura em que se encontrava em vigor o anterior Regulamento do PNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março e, como tal, ao requerente só era exigida a apresentação de um projecto que se conformasse com as regras legais e regulamentares em vigor àquela data, pelo que é indevida a aplicação do Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro.
Todavia, não é assim.
O artigo 67.º do RJUE estabelece que “A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática (…)”, concretizando, assim, o princípio do tempus regit actum, de acordo com o qual a apreciação da legalidade de acto é feita por referência à lei e aos regulamentos em vigor aplicáveis à data em que o mesmo foi praticado. Efectivamente, “a legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, segundo o princípio «tempus regit actum»” e “(…) embora tecnicamente a conformidade com os instrumentos de gestão territorial seja aferida na altura de apreciação do projecto de arquitectura, a aplicabilidade ou não de um instrumento de gestão territorial válido nos termos da lei, estende-se em última análise à decisão final de licenciamento .” – neste sentido, entre outros, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20.09.2011, proferido no processo n.º 0414/10, in www.dgsi.pt.
Neste enquadramento, o acto que decide o pedido de legalização das obras efectuadas sem licença deve aplicar as normas legais vigentes à data da sua prática, irrelevando a circunstância de a obras a legalizar terem sido concluídas anteriormente, ao abrigo de outras normas legais. Datando o acto impugnado de 27.08.2010, é por referência a tal data que devem ser determinadas as normas legais aplicáveis que pelo mesmo devem ser aplicadas, não relevando a circunstância de as mesmas terem sido concluídas ao abrigo de outra legislação.
E, deste modo, foi devidamente aplicado ao caso o Regulamento do PNSC, revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro.
Finalmente, alega o autor que o alvará de licença de construção n.º 235/2000, que enquadra o pedido de legalização das alterações realizadas, prevê que a cércea autorizada é de 10 m, pelo que não houve aumento da cércea.
É certo que – como resulta do probatório - o alvará de licença de construção emitido em 24.02.2000, que titulava a edificação de 1 fogo com 10m de cércea. É também certo que o indeferimento das alterações à obra efectuadas assentou, não só, mas também, na violação do ponto 4.2. do artigo 25.º do Regulamento do PDM de Sintra, por a proposta dos autores de altura da fachada de 7,90m violar o limite máximo para espaços urbanos de 6,50m.
Sucede que são diferentes os conceitos de “cércea” e de “altura da fachada”. Com efeito, como se refere no Decreto Regulamentar n.º 5/2019, de 27 de Setembro, que procede à fixação dos conceitos técnicos actualizados nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo, “O termo cércea, sinónimo de bitola ou gabarito, é, por isso, apropriado para referir a altura da edificação. Não deve ser utilizado para designar a altura da fachada.”
Ademais, o próprio Regulamento do PDM de Sintra distingue os conceitos de “altura da fachada” (artigo 2.º, n.º 3, alínea a)) e “altura da construção” (artigo 10.º, n.º 5, alínea b)).
Não assentando o acto impugnado no aumento da cércea, improcede também o invocado vício.
B. Do erro de julgamento quanto à violação do princípio da proporcionalidade e à inconstitucionalidade das normas dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro
A decisão recorrida julgou a acção improcedente nos seguintes termos:
“Do pedido de anulação do ato administrativo de 27.8.2010, que indeferiu o
pedido de licenciamento (legalização) de alterações efetuadas na obra titulada pelo
alvará de licença de construção nº 235/2000, correspondente ao processo camarário OB/17441/1992/A1.
Por violação do princípio da proporcionalidade, do art 5º, nº 2 do Código de Procedimento Administrativo e do art 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, ao concluir pela inviabilidade da legalização das alterações introduzidas pelos Autores na «Quinta do P…», com fundamento na violação das normas do RPOPNSC.
(…)
Por um lado, dos factos provados resulta que:
i) De acordo com o PDM de Sintra, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 116/99, publicada no Diário da República, I série B, de 4.10.1999, o processo de licenciamento das alterações insere-se maioritariamente em classe de espaços culturais e naturais, nível 1, e parcialmente em espaços urbanos;
ii) De acordo com o plano de Ordenamento do PNSC, a moradia do Autor está maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II;
iii) apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção se insere em área não abrangida por regimes de proteção – solos urbanos.
Por outro lado, os factos provados dizem-nos que as alterações, sem licenciamento municipal, feitas ao projeto inicial e aprovado levam-nos a:
Caracterização da obra Proposta Existente Total
área do terreno não altera 71332,00 71332,00
área de implantação +204,00 431,00 635,00
área que transita para o domínio público por força do alinhamento não altera
área de construção + 829,00 578,00 1407,00
volume de construção +2719,00 1502,00 4221,00
nº de pisos total +2 2 4
- acima da cota de soleira não altera 2 2
- abaixo da cota de soleira +2 0 2
- cércea +1,40 6,50 7,90
- nº de lugares de parqueamento não altera 4 4.
A área de implantação do edifício foi aumentada em 204,00m2, correspondente ao aumento da área habitacional e das zonas de circulação exterior, perfazendo assim um total de 635,00m2 de área de implantação.
A área bruta de construção aumenta substancialmente (face ao projeto de arquitetura anteriormente licenciado) em virtude do aumento da área do piso 0 e consequentemente do piso 1, e também, pelo facto de serem criados dois novos pisos em cave (pisos estes que na realidade apresentam empenas completamente desafogadas/ descoberto).
O piso à cota mais baixa, com 680,00m2 de área bruta destina-se a parqueamento e áreas técnicas (lavandaria, casa das máquinas e galeria técnica da piscina).
O piso superior (ao piso de cota mais baixa), com 653,00m2 de área bruta destina-se a albergar a piscina interior, dois gabinetes de massagem, ginásio, banho escocês, balneários, sala de jogos, quarto de empregada e instalações sanitárias, para além dos espaços de circulação e acessos verticais.
No piso térreo o aumento de área é uniforme por todos os espaços habitacionais aí existentes, à semelhança do primeiro andar.
A altura da fachada do edifício, e correspondentes cérceas, são aumentadas em todas as empenas do mesmo, justificado pelo facto de se proceder a um rebaixamento acentuado do perfil natural do terreno (conforme representado nas peças desenhadas do projeto de arquitetura das alterações), ou seja, a escavação efetuada está na origem da criação dos dois novos pisos em cave.
Ainda, o parecer negativo do PNSC – cfr al CC) dos factos provados – teve por
fundamento:
«Em termos de número de pisos projetados e área bruta de construção são largamente excedidos os parâmetros autorizados pela CD do PNSC.
Por Resolução do Conselho de Ministros nº 116/1999, publicada no Diário da República, I série B, de 4.10.1999, foi ratificado o Plano Diretor Municipal de Sintra.
Para a situação de facto em apreço, o art 25º, relativo a espaços urbanos, isto é
a solos destinados predominantemente a edificação em aglomerados urbanos existentes, no caso lugar de P…, freguesia de Colares, dispõe no ponto 4.2, que a altura da fachada não pode exceder 6,5m.
Já o art 36º, sobre espaços culturais e naturais, nos quais se privilegiam a proteção dos recursos naturais e culturais e a salvaguarda dos valores paisagísticos, identifica, no ponto 5, al c), como atividade interdita qualquer movimento de terras, bem como o corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável.
Em suma, relativamente ao enquadramento no Plano Diretor Municipal, a proposta dos autores – de altura da fachada para 7,90m – não respeita os parâmetros urbanísticos estabelecidos no art 25º do PDM de Sintra, de 6,50m.
Ainda, no que concerne ao PDM, a escavação efetuada pelo Autor para a construção dos pisos – 1 e – 2 implicou o «desmonte da encosta» (como referiu a testemunha R…), mexeu com o perfil natural do terreno, alterou a morfologia do solo (como disse a testemunha C…), não se tratando, por isso, de um aproveitamento do desnível natural do terreno.
Sucede que a alteração do perfil natural do terreno, definida no projeto de arquitetura em análise, é estritamente interdita, pelo art 36º, ponto 5, al c) do RPDM de Sintra.
Não bastando, a obra executada pelos Autores, sem licenciamento, também conflitua com o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais.
E sabendo nós que o regime jurídico aplicável e através do qual tem de se aferir a validade do despacho impugnado é o que vigorar à data em que o ato foi proferido, por aplicação do principio tempus regit actum (cfr neste sentido o Acórdão do STA de 3.3.2005, processo nº 0498/04).
Aquando da submissão do pedido de licenciamento das alterações efetuadas em obra, em 31.10.2002, encontrava-se em vigor o Regulamento do Plano de Ordenamento
do Parque Natural de Sintra – Cascais, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11.3.
A área onde a moradia está edificada estava aí classificada como área de ambiente rural de elevada proteção paisagística.
Nessas áreas, nos termos do disposto no art 15º, nº 1, al d), ponto i) e nº 3 do RPOPNSC, só era permitido construir um número máximo de dois pisos acima do solo e uma área total de construção não superior a 500m2.
À luz dessas normas, a construção pelo Autor de 4 pisos, perfazendo 3 desses 4 pisos uma área total de construção de 1.407m2 e os piso 0 e 1 (os licenciados) 754m2 (mais 182m do que os licenciados), não pode ser legalizada, por clara violação do Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC, aprovado pelo DR nº 9/94, de 11.3.
De acordo com o plano de Ordenamento do PNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1 – A/2004, de 8.1, diploma que revogou o Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11.3, a moradia do Autor está maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II.
Apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção se insere em área não abrangida por regimes de proteção – solos urbanos.
O Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra – Cascais revisto estabelece regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e fixa os usos e o regime de gestão com vista a garantir a manutenção e valorização das caraterísticas das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade biológica da respetiva área de intervenção.
O art 14º do RPNSC regula o âmbito e objetivos das áreas de proteção parcial do tipo I, que compreendem os espaços que contêm valores execionais de moderada sensibilidade económica e valores naturais e paisagísticos com significado e importância relevantes do ponto de vista da conservação da natureza e ainda a área definida como Paisagem Cultural de Sintra.
O art 15º do RPNSC dispõe sobre as atividades interditas na área e aquelas cujo exercício depende de parecer da comissão diretiva do PNSC.
O art 16º, nº 1 do RPNSC regula o âmbito e objetivos das áreas de proteção parcial do tipo II, que compreendem os espaços que contêm valores naturais, culturais e paisagísticos cujo significado e importância do ponto de vista da conservação da natureza se assumem no seu conjunto como relevantes, que contêm valores naturais que dependem dos usos do solo, da água e dos sistemas tradicionais e que desempenham funções de enquadramento ou transição das áreas de proteção total e das áreas de proteção parcial do tipo I, podendo ainda conter elementos estruturantes da paisagem.
O art 16º, nº 3 estipula que a classificação destes espaços tem como principais objetivos:
a) conservar os valores de natureza biológica, geológica e paisagística relevantes para a conservação da biodiversidade;
b) contribuir para a manutenção e valorização dos valores naturais, culturais e paisagísticos, com particular destaque para a área da Paisagem Cultural de Sintra e sua zona tampão;
c) preservar áreas importantes para o funcionamento e para a viabilidade das áreas de proteção total e parcial do tipo I.
O art 17º do RPNSC identifica atividades interditas na área e aquelas cujo exercício depende de parecer da comissão diretiva do PNSC. Destacando-se, para o que ora interessa, a interdição de edificação e ampliação de construções, com exceção das construções de apoio às atividades florestais, agrícolas e pecuárias e da ampliação prevista no art 38º. (cfr art 17º, nº 1, al c)).
O art 29º do RPNSC regula o âmbito e regime das áreas não abrangidas pelo regime de proteção.
O art 36º do RPNSC regula as edificações e infra-estruturas nas áreas do PNSC sujeitas a regimes de proteção, dispondo que as novas edificações têm de estar enquadradas na paisagem natural e cultural envolvente, ficando sujeitas a critérios de qualidade ao nível do partido arquitetónico adotado, dos cromatismos e dos materiais utilizados, não podendo ultrapassar o nº de 2 pisos acima do solo e cércea máxima de
6,5m.
No caso, os factos provados permitem o acerto da decisão impugnada também nesta parte, porque nas áreas do PNSC sujeitas a regimes de proteção as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, o que inviabiliza também os quatro pisos e as cérceas superiores a 6,5m executados em obra pelos Autores.
Com a construção dos dois pisos em cave existe maior massa de construção e um aumento de volume de construção.
No projeto aprovado o volume de construção foi de 1502,00, com as alterações executadas sem licenciamento o volume de construção total passou para 4,221,00.
Mais, além dos dois pisos 0 e 1, com a abertura de vãos de maior impacte, uma vez que os taludes anteriormente previstos como forma de minimizar o impacte da construção se situam a uma cota inferior, passou a ser mais visível a massa construída.
Existe uma maior massa de construção.
Um aumento de área de implantação em relação ao já licenciado, de mais 204,00, pois, nas palavras da testemunha P…, o edifício não só «rodou», como cresceu para os lados.
Também, os pisos em cave, o – 1 tem utilização, designadamente tem piscina coberta, sanitários de apoio à piscina, vestiários e balneários, uma cabina de sauna e banho turco, uma cabina de banho escocês, dois gabinetes de massagem, um ginásio, sala de jogos, instalação sanitária central, quarto da empregada com casa de banho privativa, casa das caldeiras.
Assim sendo, nos termos das normas legais citadas, na área onde se insere o pedido de licenciamento a posteriori, está interdito o aumento da cércea, qualquer movimento de terras, bom como o corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável, bem como a edificação e ampliação de construções, a construção de mais de dois pisos.
A razão de ser destas limitações ao direito de propriedade, com consagração constitucional no art 62º da Constituição da República Portuguesa, reside na salvaguarda dos valores paisagísticos, arquitetónicos e urbanísticos que pela sua especificidade patrimonial merecem tutela, no PDM de Sintra e no Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais.
A Serra da Sintra, onde a obra «clandestina» está inserida, constitui uma zona de grande sensibilidade, repleta da valores naturais, culturais e estéticos a preservar, que justifica medidas de proteção adequadas a uma zona que constitui património nacional e da UNESCO.
Essas medidas constam do PDM de Sintra e do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra – Cascais, como condicionamentos/ prescrições que tocam a essência do direito de propriedade, designadamente, através da definição dos parâmetros a que deve obedecer a ocupação, uso e transformação do solo no local.
Mas, como os próprios Autores alegam, o direito de propriedade não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos, particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo, não fazendo o jus aedificandi – direito de lotear, de urbanizar, de construir – parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado.
Assim, o respeito dos parâmetros fixados no plano especial de ordenamento do território do Parque Natural de Sintra – Cascais e no plano diretor municipal de Sintra
servem por si só para salvaguarda dos recursos e valores tutelados por estes planos. Motivo pelo qual os planos territoriais surgem como instrumentos vinculativos da atividade urbanística da Administração Pública, de natureza individual e concreta, constituindo, assim, um travão à ilegalidade e ao arbítrio.
Os planos definem os princípios e regras respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo, permitindo aos particulares conhecer qual o tipo e intensidade de utilização que podem dar à sua parcela de terreno. E, assim, constituem um factor de previsibilidade das decisões administrativas de gestão urbanística.
Donde, aliada à finalidade de regulamentação do processo urbanístico, os planos incorporam prescrições relacionadas com a execução ou concretização dos mesmos que espelha também uma função de gestão do território.
Por conseguinte, as alterações levadas a cabo pelo Autor - execução, a sul, de um muro de suporte segundo o alinhamento longitudinal da construção; aumento do pé
direito livre do piso 1 e do piso 0; ajustamentos nas áreas de alguns compartimentos do
piso 0; construção do piso – 1 e do piso – 2 – afetam e prejudicam o equilíbrio urbanístico, bem como os objetivos e valores em presença na zona, não se inserindo na
paisagem.
O que está edificado no local e que o projeto de alteração pretende licenciar, disse a testemunha R…, causa um impacto proeminente na encosta fazendo com que o edifício deixe marca na paisagem, quando é
a paisagem que se deve impor.
As características específicas da Serra de Sintra e de uma quinta exigem uma volumetria, um equilíbrio de implantação e foram essas razões que levaram à exigência de 500m2 de construção e 2 pisos, pelo RPNSC. Quando se ultrapassam esses valores há violação das normas do PNSC. O projeto, disse ainda esta testemunha, não se «agarra» ao sito. Não concorre para a integração do edifício na paisagem, as ameias, a cor, os alçados, os vãos, o volume, está «perfeitamente» voltado a norte, sem aproveitamento térmico.
A testemunha C… disse mesmo que o edifício «destoa» na paisagem pela volumetria, é incaracterístico na parte que vai além do torreão e deixou de ser «adoçado»/ enquadrado no perfil do terreno com a execução da
construção em desconformidade com o licenciamento aprovado.
Com estes fundamentos e argumentos, obviamente, que existiu ponderação sobre a conformação da obra «clandestina» com os objetivos de proteção dos recursos e valores salvaguardados pelos Planos aplicáveis à área em causa. Neste enquadramento, é perfeitamente destituída de sentido e contrária à lei a alegação dos autores, de que a Entidade Demandada «acenou», no ato impugnado, com o mero preenchimento de referências matemáticas, mera contagem de pisos e cérceas.
As obras clandestinas dos Autores violam o disposto no PDM de Sintra e no POPNSC, também, por esse motivo, foram embargadas, em 7.10.2002 e em 6.12.2002. Mais o autor, notificado dos embargos, continuou a execução das obras. Clamando agora pela aplicação ao caso do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação.
Quando foi o próprio Autor que provocou toda esta situação, com a realização de obras, com a dimensão apurada, para além do projeto aprovado, com a desobediência aos embargos até à conclusão da construção.
Que não só é uma obra ilegal, como trata-se de uma obra ilegal dentro de uma área protegida.
Como os Autores bem sabem no processo de legalização a Administração está vinculada à satisfação das obras clandestinas aos requisitos legais de urbanismo e, no caso, de ordenamento de uma área protegida, pelo que não relevam, quanto a esta matéria, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da boa-fé e da confiança (que importam no domínio da actividade discricionária), mas apenas o princípio da legalidade. E este princípio, da legalidade, previsto no art 3º do Código de Procedimento Administrativo, foi violado, com as alterações feitas na obra.
Na linha de raciocínio que vimos de traçar, com os factos e com o direito exposto, assiste razão à Demandada, quando diz que as obras efetuadas na moradia dos Autores sem licenciamento municipal afetam e prejudicam o equilíbrio urbanístico, bem como os objetivos e valores naturais e paisagísticos que se pretendem salvaguardar com a instituição do regime de proteção parcial de tipo II na área abrangida pelo RPOPNSC.
A edificação dos Autores não se insere na paisagem.
Cria descontinuidade da paisagem, degrada a unidade estética e visual onde se
integra, ofende a paisagem e a fruição da mesma.
Neste sentido, o interesse público a acautelar é muito superior ao interesse privado dos Autores, em possuírem uma moradia com as caraterísticas da que construíram, em parte, sem licenciamento, que em muito ultrapassa uma normal morada de família a que todos os cidadãos terão direito de molde a levar uma vida condigna.
Neste contexto ainda, a CDPNSC, no âmbito da consulta efetuada, em 4.6.2003, emitiu, em 20.7.2006, parecer desfavorável ao projeto, por estar em desconformidade com o respetivo plano de ordenamento e pelo incumprimento do projeto inicialmente aprovado. Tanto assim que a testemunha C…, biólogo de formação, trabalhou no PNSC, entre 2003 e 2007, por ter sido dirigente do PNSC e por ter despachado no processo, afirmou que a construção dos autores viola as disposições do RPNSC, porque a respetiva ampliação ultrapassa a dimensão permitida pelas normas dos Planos.
Donde, por violar o disposto nos arts 25º, ponto 4.2 e 36º, ponto 5, al c) do PDM de Sintra e o estabelecido nos arts 17º, nº 1, al c) e 36º, nº 1 do RPOPNSC e, consequentemente, com fundamento no parecer negativo, o pedido de licenciamento, apresentado a 31.10.2002, teve de ser indeferido pelo Município de Sintra, nos termos do disposto no art 24º, nº 1, als a) e c) do regime jurídico da urbanização e edificação, aprovado pelo DL nº 555/99, de 16.12, e revisto.
Pelo que, sem necessidade de outras considerações, improcede o vício de violação de lei que os Autores assacam ao ato.
Do pedido de condenação do Município de Sintra à prática do ato ilegalmente recusado, ou seja, ao deferimento da legalização das obras realizadas pelo Autor, no âmbito do processo nº OB/17441/14992A1.
Do pedido de declaração de ilegalidade e desaplicação no caso concreto das normas contidas nos arts 14º, 15º, 16º, 17º, nº 1, al c), 29º e 36º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-A/2004, de 8.1, referentes ao regime de proteção parcial do tipo II do PNSC.
Os Autores entendem que as normas da Resolução do CM nº 1-A/2004, de 8.1, utilizadas para fundamentar o indeferimento da pretensão dos Autores, na interpretação que lhes foi dada pelo ato impugnado, são claramente inconstitucionais, por promoverem a afetação do conteúdo da garantia constitucional do direito de propriedade dos Autores – direito com natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias – sem que tal afetação se encontre legitimada pela salvaguarda ou prossecução de outro direito ou princípio constitucional, maxime no âmbito da politica de proteção ambiental e de ordenamento do território, e sem que se mostre respeitado o basilar princípio da reserva de lei, necessário à correta e legitima conformação da atuação administrativa. Isto porque, consideram os Autores, as alterações realizadas na obra em nada afetam o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença naquela área, nem colidem com os objetivos de manutenção e valorização das caraterísticas naturais excecionais do local, os quais a existência do PNSC visa proteger. O que determina a ilegalidade das normas da RCM e a sua desaplicação ao caso concreto.
Os fundamentos de facto e de direito explicados até este momento justificam a improcedência do pedido de condenação e do pedido de declaração de ilegalidade das normas contidas nos arts 14º, 15º, 16º, 17º, nº 1, al c), 29º e 36º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-A/2004, de 8.1.
As alterações que os Autores executaram na moradia, sem o necessário licenciamento municipal, afetam os interesses e valores naturais e paisagísticos que se pretendem salvaguardar com a instituição do regime de proteção parcial de tipo II na área abrangida pelo RPOPNSC.
Impondo-se assim o indeferimento do pedido de alterações formulado pelo Autor, no estrito cumprimento da lei e no exercício de poderes vinculados proferidos em relação ao jus aedificandi.
Porém, o direito de edificar ou construir não faz parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado.
Aliás, conforme decidiu o Tribunal Constitucional, no acórdão nº 496/2008, de 9.10.2008, processo nº 523/2007: «não se pode considerar que o direito a construir seja um elemento integrante da tutela constitucional da propriedade, impondo-se enquanto tal ao legislador ordinário como direito análogo a um direito, liberdade e garantia. Pelo mesmo motivo, não pode também concluir-se que todas as normas que tenham por efeito a «ablação» de um tal direito estejam sob a reserva de competência da Assembleia da República».
Portanto, o direito de propriedade dos Autores continua a pertencer-lhes e não está aqui em causa.
O que está em causa nos autos é o direito dos Autores a construírem uma habitação com uma área de implantação de 635,00m, área de construção de 1407,00m, volume de construção de 4221,00m, com 4 pisos, dois acima da cota de soleira e dois abaixo da cota de soleira, com uma cércea de 7,90m, num terreno com área de 71332,00, inserido maioritariamente em classe de espaços culturais e naturais, nível 1, e parcialmente em espaços urbanos no PDM de Sintra e a construção maioritariamente implantada em área de proteção parcial do tipo II, com apenas uma pequena parte do corpo nascente da construção inserida em área não abrangida por regimes de proteção – solos urbanos no Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais.
Sucede que o direito a construir não faz parte integrante da tutela constitucional da propriedade, nem as normas que tenham por efeito a «ablação» de um tal direito estão sob a reserva de competência da Assembleia da República. O mesmo é dizer que as normas contidas nos arts 14º, 15º, 16º, 17º, nº 1, al c), 29º e 36º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-A/2004, de 8.1, não são ilegais nem inconstitucionais.”
Em suma, o Tribunal recorrido julgou improcedente a invocada violação do princípio da proporcionalidade pelo acto impugnado (acto de 27.8.2010, que indeferiu o pedido de licenciamento de legalização de alterações ao projecto inicial aprovado, efectuadas na obra pelos autores na «Quinta do P…» sem licenciamento municipal), considerando que, assentando o acto a) na violação das normas dos artigos 25.º (ponto 4.2) e 36.º, n.º 5, alínea c), do Regulamento do PDM de Sintra (por, respectivamente, a proposta dos autores de altura da fachada de 7,90m violar o limite máximo para espaços urbanos de 6,50m, e a escavação efectuada para a construção dos pisos – 1 e – 2 ter implicado o «desmonte da encosta», mexido com o perfil natural do terreno e alterado a morfologia do solo, sendo actividade interdita qualquer movimento de terras, bem como o corte ou destruição do revestimento vegetal, natural ou alteração das camadas do solo arável, não se tratando de um aproveitamento do desnível natural do terreno), b) na violação do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro (por a moradia do autor estar maioritariamente implantada em área de protecção parcial do tipo II, na qual as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, tendo a obra em causa quatro pisos e cérceas superiores a 6,5m), e c) na circunstância de a CDPNSC ter emitido, em 20.7.2006, parecer desfavorável ao projecto, tinha o mesmo que ser no sentido do indeferimento no pedido, dado que, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alíneas a) e c), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, tratando-se de actividade vinculada da Administração, no âmbito da qual não operam princípios como o da proporcionalidade (que importam no domínio da actividade discricionária), mas apenas o princípio da legalidade, o qual se mostra violado com as alterações feitas na obra, tanto mais que, mesmo após ser notificado dos embargos da obra, o autor continuou a sua execução até a conclusão da mesma.
Também o pedido de declaração de ilegalidade e desaplicação no caso concreto das normas contidas nos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro, referentes ao regime de protecção parcial do tipo II do PNSC, nas quais assentou o indeferimento, foi julgado improcedente considerando que as alterações em causa afectam os interesses e valores naturais e paisagísticos que se pretendem salvaguardar com aquele regime, sem que o direito de edificar ou construir integre o acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, em conformidade como ordenamento jurídico urbanístico, pelo que o direito de propriedade dos autores não é posto em causa com o indeferimento do pedido de legalização das alterações.
É contra o assim decidido que se insurgem os autores, começando por alegar que a não consideração dos diversos regimes jurídicos do solo aplicáveis à zona em que se encontra implantada a construção, distribuída em solo urbano e em solo natural, aplicando a toda a zona os parâmetros urbanísticos mais exigentes e restritivos estabelecidos no RPOPNSC (que integram um regime especial de protecção cuja ratio é a conservação dos valores de natureza biológica, geológica e paisagística, relevantes para a conservação da biodiversidade, e são aplicáveis apenas a áreas cujos valores em presença justifiquem tal protecção), ficcionando um estatuto jurídico unitário do solo da área em que se encontra implantada a construção, assenta, não só num juízo meramente conclusivo e sem concretização factual de que a parcela respeitante à ocupação de espaços urbanos é pequena por comparação com a restante área ocupada, mas também num pressuposto errado porque parte considerável do terreno detém uma aptidão construtiva considerável, e encontra-se integrada em espaços urbanos, segundo o estabelecido no PDM de Sintra e no POPNSC, além de que viola o regime jurídico do solo classificado como urbano.
Alegam ainda que o acto impugnado aplicou os critérios e parâmetros mencionados, sem qualquer ponderação concreta e casuística - que é imposta à Administração - da conformação das alterações introduzidas com os objectivos de protecção de recursos e valores patrimoniais salvaguardados pelo POPNSC, considerando que a mera “ultrapassagem” dos limites indicadores consagrados no RPOPNSC para as várias áreas sujeitas a regimes de protecção não implica, por si só, a inviabilidade urbanística da acção, tendo tal aferição obrigatoriamente que ter subjacente a efectiva ponderação da sua conformação com os objectivos e medidas de protecção dos recursos e valores naturais, e dos interesses salvaguardados pelos instrumentos de gestão territorial aplicáveis.
Sucede que tais alegações levantam questões novas, relacionadas com o regime jurídico dos solos aplicado ao caso e a falta de ponderação concreta na aplicação dos critérios e parâmetros utilizados, não invocadas na p.i., e que, por isso, não se colocaram ao Tribunal a quo nem pelo mesmo foram apreciadas. E, assim sendo, não podem ser apreciadas por este Tribunal de recurso, que não pode conhecer de questões novas, exceptuadas as que sejam de conhecimento oficioso, não sendo o caso. Com efeito, como anota pertinentemente ANTÓNIO SANTOS ABRANTES GERALDES (Recursos em Processo Civil, 7.ª Edição, Almedina, 2022, p. 133, nota de rodapé 231), “O objeto do recurso está dependente do objeto da ação, sendo este definido essencialmente a partir da conjugação entre o pedido e a causa de pedir, elementos que, por seu lado, são submetidos a apertadas regras a respeito da sua alteração, nos termos dos arts. 264.º e 265.º. Por conseguinte, salvo nos casos em que se estabeleça acordo das partes, está afastada a possibilidade de alterar ou ampliar o pedido ou a causa de pedir em sede de recurso. Alguma iniciativa do recorrente, fora do caso previsto no art. 264.º, deve motivar a rejeição do recurso nessa parte (…).” Assim sendo, o recurso jurisdicional apenas pode ter por objecto questões que tenham sido anteriormente suscitadas, e não questões novas, salvo se forem de conhecimento oficioso – idem, ibidem, pp. 139 e 140.
Ora, a invocação das questões referentes ao regime jurídico do solo aplicável ao caso e à falta de ponderação concreta na aplicação dos critérios e parâmetros utilizados consubstancia uma ampliação da causa de pedir, possibilidade esta que carece de fundamento legal, pelo que se impõe a rejeição do recurso nesta parte, o que se determina.
Mais alegam os recorrentes que a consideração da superioridade do único interesse público em causa (o interesse paisagístico) face ao interesse dos recorrentes, baseia-se em argumentos apenas invocados e descobertos em sede de prova testemunhal - e que, portanto, não podem constituir fundamentação do acto impugnado, por ser inadmissível fundamentação a posteriori -, em violação da separação de poderes.
Efectivamente, a propósito da análise da invocada violação do princípio da proporcionalidade, na decisão recorrida é referido o seguinte:
“Na linha de raciocínio que vimos de traçar, com os factos e com o direito exposto, assiste razão à Demandada, quando diz que as obras efetuadas na moradia dos Autores sem licenciamento municipal afetam e prejudicam o equilíbrio urbanístico, bem como os objetivos e valores naturais e paisagísticos que se pretendem salvaguardar com a instituição do regime de proteção parcial de tipo II na área abrangida pelo RPOPNSC.
A edificação dos Autores não se insere na paisagem.
Cria descontinuidade da paisagem, degrada a unidade estética e visual onde se
integra, ofende a paisagem e a fruição da mesma.
Neste sentido, o interesse público a acautelar é muito superior ao interesse privado dos Autores, em possuírem uma moradia com as caraterísticas da que construíram, em parte, sem licenciamento, que em muito ultrapassa uma normal morada de família a que todos os cidadãos terão direito de molde a levar uma vida condigna.”
Acontece que a afirmação que é feita na decisão recorrida relativamente à superioridade do interesse público a acautelar face ao interesse privado dos autores em manter uma moradia não licenciada nada tem a ver com a fundamentação do acto impugnado, não sendo a fundamentação do acto, sequer, abordada na decisão recorrida, tão-pouco suscitada. E, assim sendo, improcede nesta parte o invocado erro de julgamento.
Por fim, alegam os recorrentes que os normativos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, invocados para fundamentar o indeferimento da sua pretensão, na interpretação que lhes foi dada pelo acto impugnado, são inconstitucionais, devendo por isso ser determinada a sua desaplicação no caso concreto, na medida em que afectam o conteúdo essencial do seu direito de propriedade (de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias), sem que tal afectação se encontre legitimada pela salvaguarda ou prossecução de outro direito ou princípio constitucional e sem que se mostre respeitado o basilar princípio de reserva de lei, pois as alterações realizadas na obra em nada afectam o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença naquela área, nem colidem com os objectivos de manutenção e valorização das características naturais excepcionais do local, protegidos pelo PNSC, e o direito de propriedade privada dos recorrentes, e a sua fruição plena, não se mostram incompatíveis com tais valores, de modo a legitimar a restrição operada.
Como acima referido, considerou a decisão recorrida que as alterações em causa afectam os interesses e valores naturais e paisagísticos que se pretendem salvaguardar com aquele regime, sem que o direito de edificar ou construir integre o acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, em conformidade como ordenamento jurídico urbanístico, pelo que o direito de propriedade dos autores não é posto em causa com o indeferimento do pedido de legalização das alterações.
E, desde já se adianta que o assim decidido é para manter, como se passa a explicar.
Antes de mais, importa precisar que, não obstante os recorrentes se referirem a “normativos” da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro, a única norma de tal diploma que fundamenta o acto impugnado é a da alínea c) do n.º 1 do seu artigo 17.º, nos seguintes termos: “Face ao previsto no PPNSC, para as áreas em que a proposta se encontra inserida, facilmente se verifica que de acordo com o estabelecido na al c) do nº 1 do art 17º da Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1, estabelece que nas áreas do PNSC sujeitas a regimes de proteção as novas edificações não podem ultrapassar o número de dois pisos acima do solo e cércea máxima de 6,5m, inviabiliza também os quatro pisos e as cérceas superiores a 6,5m da presente proposta.”
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro, que aprova a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, dispõe, na alínea c) do n.º 1 do seu artigo 17.º, que, nas áreas de protecção parcial do tipo II, são interditas a edificação e a ampliação de construções, com excepção das construções de apoio às actividades florestais, agrícolas e pecuárias e da ampliação prevista no artigo 38.º (para actividade turística).
Defendem os recorrentes que tal interdição afecta o conteúdo essencial do seu direito de propriedade privada sem que as alterações realizadas na obra afectem o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença naquela área, não colidindo com os objectivos de manutenção e valorização das características naturais excepcionais do local, protegidos pelo PNSC, pelo que se mostra inadmissível a restrição do seu direito.
Vejamos.
Nos termos do artigo 68.º do RJUE, são nulas as licenças urbanísticas que violem o disposto em plano de ordenamento do território. Assim, o indeferimento de um pedido de licenciamento por violação de norma de plano de ordenamento do território prossegue o interesse público urbanístico subjacente à norma violada.
Dispõe o n.º 1 do artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa que “A todos é garantido o direito à propriedade privada (…).” É certo que, nos termos do artigo 1305.º do Código Civil, “O proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem (…)”. Todavia, como resulta da mesma norma, tal gozo contém-se nos“(…) limites da lei e com observância das restrições por ela impostas.”, pelo que o titular do direito de propriedade sobre um imóvel não tem, apenas por ser proprietário, o poder de construir no seu imóvel, não integrando o ius aedificandi o conteúdo essencial do direito de propriedade. Como, a este propósito, se escreveu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 06.03. de 2007, proferido no processo n.º 873/03, “(…) se esse direito integrasse o núcleo do direito de propriedade, qualquer cidadão poderia edificar o que quisesse, como quisesse, quando quisesse bastando que o fizesse em parcela sua, o que não seria aceitável nos padrões civilizacionais actuais. O que a consagração constitucional do direito de propriedade visa é, por contraposição aos sistemas políticos em que essa propriedade inexiste, afirmar que é garantido aos cidadãos, a todos os cidadãos, o acesso à apropriação privada de quaisquer bens móveis e imóveis (nem todos, pois alguns há que são insusceptíveis de apropriação privada). Todavia, como é sabido, qualquer direito com protecção constitucional pode ser comprimido (observe-se que a primeira restrição consta do próprio n.º 1, pois a protecção é concedida nos termos da Constituição, e também do n.º 2 que logo prevê a requisição e a expropriação) e essa compressão impõe-se pelo facto de vivermos em comunidade e de termos de fazer a compatibilização dos direitos individuais de todos os sujeitos que a integram. A utilização irrestrita dos direitos individuais inviabilizaria a vida em sociedade como hoje a conhecemos. (…) a área do urbanismo é uma daquelas em que o interesse público mais releva, (…) e onde essa compressão do direito de propriedade se mostra mais visível. Veja-se a proliferação dos diversos planos gerais e especiais, os PDM, as medidas provisórias, a rede natura, a reserva ecológica, a reserva agrícola, etc, etc, etc., instrumentos sempre acompanhados de inúmeras restrições construtivas. De resto, isto mesmo é afirmado por Gomes Canotilho e Vital Moreira, in "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3.ª edição, 1993, 333, "Limites particularmente intensos a este aspecto do direito de propriedade são os que ocorrem no domínio urbanístico e do ordenamento do Território, a ponto de se questionar se o direito de propriedade inclui o direito de construir - jus aedificandi - ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção)". No sentido de que o "jus aedificandi não possui tutela directa no direito (constitucional) de propriedade" podem ver-se, entre outros, os acórdãos do TC de 1.6.88 no P. 88-0013, de 18.11.87 no P. 87-0010, de 13.4.94 no P. 93-0002, de 10.12.86 no P. 84-0111, de 29.6.88 no P. 88-0003 e de 28.10.93 no P. 92-0397. No sentido de que "O jus aedificandi não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o art.º 62 da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, só podendo ser exercido se se contiver dentro dos limites de tal modelação e respeitar as restrições por ela impostas, que em nada contende com a matéria relativa à iniciativa económica privada e ao seu livre exercício, consagrado no n.º 1 do art.º 61 da CRP" podem ver-se os acórdãos STA de 11.1.05 no recurso 560/04, de 18.5.04 no recurso 167/05, de 14.3.06 no recurso 762/05, de 14.12.05 no recurso 807/05, de 14.12.05 no recurso 883/03 e de 19.10.05 no recurso 767/05, entre muitos outros. Não integrando o jus aedificandi o núcleo do direito de propriedade também se não integra na protecção que a Constituição concede a esse direito quando lhe manda aplicar o regime dos direitos liberdades e garantias por considerar o direito de propriedade como direito análogo aos direitos fundamentais (art.º 17). Nessa vertente, só tem natureza análoga a garantia de acesso à apropriação privada de quaisquer bens, no dizer do acórdão STA de 2.7.96 proferido no recurso 32.459, "O direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62°, 1 da Constituição da República Portuguesa, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens."”
Em suma, o ius edificandi não se contém no direito à propriedade privada, apenas resultando de uma atribuição pública em face do ordenamento jurídico urbanístico, estando sujeito aos termos e condições definidas pelas normas jurídicas urbanísticas.
Neste contexto, considerando que as obras de alteração efectuadas no prédio dos recorrentes não satisfazem as exigências legais, não podem as mesmas ser legalizadas. A norma da na alínea c) do n.º 1 do artigo 17.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro, que aprova a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, ao dispor que, nas áreas de protecção parcial do tipo II, são interditas a edificação e a ampliação de construções, com excepção das construções de apoio às actividades florestais, agrícolas e pecuárias e da ampliação prevista no artigo 38.º (para actividade turística), não viola o núcleo essencial do direito à propriedade privada, tendo tal diploma aprovado a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais ao abrigo do disposto no artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, com o que mostra afastada a invocada inconstitucionalidade.
Quanto à peticionada desaplicação do caso concreto das normas dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 29.º e 36.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro, não tendo as mesmas sido aplicadas pelo acto impugnado, improcede o pedido.
Termos em que improcede o apontando vício.
* Vencidos, são os recorrentes responsáveis pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em:
a) Rejeitar o recurso na parte relativa à invocação do erro no regime jurídico do solo aplicável e da falta de ponderação concreta na aplicação dos critérios e parâmetros utilizados;
b) Conceder provimento ao recurso quanto ao invocado erro de julgamento da decisão de não conhecer os vícios invocados na p.i. sob as alíneas a) a e), e não apreciados pelo Tribunal recorrido e, conhecendo em substituição, julgar os mesmos improcedentes;
c) Negar provimento ao recurso quanto ao invocado erro de julgamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade e à inconstitucionalidade das normas dos artigos 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, n.º 1, alínea c), 29.º e 36.º, n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2004, de 08 de Janeiro.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 30 de Janeiro de 2025
Joana Costa e Nora (Relatora)
Lina Costa
Marcelo Mendonça |
