| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo, Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos (STI), em representação de 154 associados devidamente identificados, intentou Ação Administrativa Comum, contra Estado Português, representado em juízo pelo Ministério Público, tendente à condenação do R. no pagamento de uma indemnização civil, por omissão da Administração Pública do seu dever de legislar, não tendo regulamentado tempestivamente o artigo 33.° do DL n.° 557/99, de 17/12, inconformado com a decisão proferida em 17 de junho de 2022 no TAC de Lisboa que julgou improcedente a Ação, veio interpor recurso jurisdicional da mesma para esta instância.
Formulou o aqui Recorrente/Sindicato nas suas alegações de recurso, apresentadas em 1 de setembro de 2022, as seguintes conclusões:
“A) Nos presentes autos foi requerida a condenação do Réu, Estado Português, a reconhecer que os representados do A. foram prejudicados na sua carreira profissional devido à não regulamentação atempada da Avaliação Permanente dos Técnicos de Administração Tributária do Grupo de Administração Tributária, conforme estava obrigada; a reconhecer que tal omissão representou para os representados pelo A. prejuízos de natureza patrimonial desde 04/08/2002 até à presente data, no valor de 17.080,36€ se individualmente considerados, a que corresponde o valor global referente a todos os representados do A: de 2.630.375,44€ e, por último, a reconhecer o direito dos representados do A. a serem ressarcidos dos valores a que tiverem direito, quer a título de retribuição, quer a título do suplemento de produtividade pago pelo FET, quer ainda dos juros de mora, à taxa legal, que se vierem a vencer até ao final do presente litígio;
B) Estamos perante uma omissão lesiva por parte do R., geradora de responsabilidade civil, em termos de estarem cumulativamente reunidos os condicionalismos desencadeadores da mesma, o meio processual deriva diretamente da moldura contida no Decreto-Lei n° 48.051, de 21/11/1967, diploma aplicável aos autos por nele estarem em causa factos ocorridos antes de 30/01/2008;
C) No presente caso, ocorreu um facto ilícito quando a Administração Pública omitiu o seu dever de legislar, não regulamentando tempestivamente, o art. 33° do Dec.- Lei n° 557/99, de 17/12;
D) Verifica-se a culpa da Administração Fiscal porquanto tal ónus impendia sobre si e aquela entidade pública não desconhecia esse dever;
E) Dessa omissão de regulamentação resultaram danos, na verdade os representados do A. que deveriam ter mudado de nível em 27/02/2004, só viram essa mudança concretizada em 23/12/2005;
F) Resulta ainda provado o nexo de causalidade entre o facto ilícito e os danos provocados, uma vez que, se não fosse a tardia regulamentação do art. 33° do Dec.-Lei n° 557/99, não se teriam verificado os danos apontados;
G) O procedimento de mudança de nível não é automático; os funcionários candidatos não só têm de ter três anos de serviço no nível inferior, como têm que obter uma classificação de serviço não inferior a Bom durante esses mesmos três anos, e ainda, têm que obter média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior;
H) O facto de, como considera o douto Tribunal a quo, não resultar da norma legal um prazo para que o R. procedesse aquela regulamentação, não significa que este dever de regulamentação recaia dentro do seu poder discricionário, sem outras implicações para os seus destinatários. O dever de regulamentação não pode ficar sob o total escrutínio e poder de decisão da Administração; estamos perante um poder/dever vinculado, cujo atraso, tão relevante como o in casu, tem que acarretar, necessariamente, consequências legais.
I) A Administração Fiscal violou o princípio da boa-fé previsto no atual art. 10° do Código de Procedimento Administrativo (art.° 6° à data da interposição da ação) uma vez que o art. 33° do Dec. - Lei n° 557/99, de 17/09, deveria ter sido interpretado, à luz deste princípio, ao qual a Administração deve obediência por imperativo constitucional, o que todavia, não sucedeu.
J) Esse princípio da boa-fé e da proteção da confiança encontram-se aqui violados na medida em que o atraso na regulamentação e as promessas de correção desse atraso nos primeiros procedimentos de mudança de nível efetuadas pela entidade demandada ao ora recorrente, foram gorados quando no início de 2006, os representados deste último verificaram no seu recibo de vencimento que nenhuma correção havia sido efetuada.
K) Neste sentido, deve a sentença aqui posta em crise ser revogada e substituída por outra que aprecie o fundado e atempado pedido de indemnização formulado pelo Recorrente.
Termos em que se requer a V. Exas. que, com o douto suprimento desse venerando Tribunal, se dignem conceder provimento ao presente recurso, devendo a sentença, ora recorrida ser revogada e substituída por outra que aprecie e julgue procedente o pedido de indemnização civil deduzido contra o Estado Português, por omissão de regulamentação atempada, assim se fazendo Justiça!”
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 3 de outubro de 2022.
A aqui Recorrido/Estado Português veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 27 de outubro de 2022, concluindo:
“1. Deve, por isso, ser mantido o resultado do julgamento da matéria de facto efetuado pela sentença recorrida e, por via disso; e,
2. Concluir-se que a sentença recorrida, ao julgar a ação improcedente, por não se ter provado a existência de qualquer ilícito, designadamente omissivo, na atuação do R., não padece de qualquer erro de julgamento de direito;
Nestes termos, entende-se que o recurso, apresentado pelo R., não merece provimento e, consequentemente, deve ser mantida, na sua integralidade, a decisão recorrida que julgou corretamente a matéria de facto provada nos autos, aplicando-lhe o direito que lhe cabia, fazendo-se, desta forma, JUSTIÇA!
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente/Sindicato, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, em síntese, que a sentença não terá, inadvertidamente, reconhecido a verificação de omissão legislativa lesiva por parte do Estado, geradora de responsabilidade civil.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“A) O Autor é o Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos (STI), encontrando-se em juízo em representação dos seus 154 associados identificados na petição inicial - p.i. -, em defesa coletiva dos direitos e interesses individuais desses mesmos associados (por acordo das partes).
B) A....... e Outros, aqui representados pelo A., ingressaram na ex-DGCI como liquidadores tributários estagiários e celebraram contrato administrativo de provimento na categoria de técnico de administração tributária adjunto estagiário, a maioria no ano de 2000 e alguns deles no ano de 2001, sendo que, uma vez concluídos os estágios, foram nomeados na categoria de técnico de administração tributária adjunto (TATA), nível 1 do grau 2 do GAT, índice 315 - cfr. publicação no DR n.° .., II Série, de ../../2003 -, tendo progredido para o escalão 2, índice 335 da respetiva categoria, a maioria em 01/12/2003 e alguns deles em 01/04/2004 (cfr. certidões e Notas Biográficas juntos pelo A., Docs. 29 a 39, a fls. 662 - 685 dos autos em suporte de papel, e Docs. não numerados, juntos com o requerimento do A. de fls. 969 e segs. do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais; vide também Docs. 1 a 4 juntos pelo R., a fls. 86 e segs. do processo físico).
C) Em 11/01/2005, foi publicado na Série II do Diário da República n.° 7/2005, o Despacho n.° 665/2005 (2.a série), do MFAP/SEAF, que aprovou o Regulamento de avaliação permanente do pessoal do grupo de administração tributária - GAT -, para efeitos da mudança de nível prevista no artigo 33.° do Decreto-Lei n.° 557/99, de 17 de Dezembro, nos termos do previsto no n.° 2 do artigo 36.° do referido diploma (cfr. Doc. 2 da p.i. e por acordo das partes).
D) Pelo Aviso (extrato) n.° 391/2006, publicado no DR n.° 11, II Série, de 16 de Janeiro de 2006, foi publicitado que, por despacho de 23/12/2005 da Subdiretora-geral, por delegação de competências do Diretor-geral dos Impostos, foi homologada a lista dos funcionários que mudaram para o nível 2 da categoria de técnico de administração tributária-adjunto, do grau 2 do GAT, ao abrigo do art.° 33.° do DL n.° 557/99, de 17/12 e com efeitos a 23/12/2005, dentre eles, os aqui representados do A. (cfr. Doc. 1 junto com a p.i. e por acordo das partes).
E) A presente ação deu entrada em juízo em 13 de Novembro de 2008 (cfr. registo no SITAF).
F) O despacho saneador-sentença, onde se conheceu da exceção perentória da prescrição, invocada pelo R., e que a julgou procedente (cfr. Ata da Audiência Prévia de 30/01/2018, a fls. 1238 e segs. do SITAF), foi revogado, em sede de recurso, pelo TCA Sul, nos termos do seu Acórdão de 28/06/2018 (a fls. 1315 e segs. do SITAF), onde se concluiu que não ocorreu a prescrição do direito invocado na petição inicial (p.i.), e do qual aqui se destaca o seguinte:
No caso presente, estando em sede de matéria de direito, constata-se, pois, que os sujeitos processuais esqueceram-se de abordar, com a conexa questão da prescrição, o momento da alegada omissão ilícita de emitir o regulamento administrativa. Não foi, assim, analisado expressamente o pressuposto da ilicitude da omissão.
Pelo que, considerando o DL n° 557/99, o CPA/91 e o artigo 498º/1 do CC (“O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respetivo prazo a contar do facto danoso"), se deve concluir que o prazo da prescrição cit. não começara a correr, na medida em que aos AÀ era impossível conhecerem - ainda que genericamente - todos os pressupostos do direito à indemnização, designadamente o pressuposto da ilicitude (aqui, o início da excessiva dilação) da omissão regulamentar. Afinal, não existia um prazo determinado para a lei ser regulamentada. (...)».
IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da Decisão Recorrida:
“(…) Recentrando a questão que nos ocupa, (…) vejamos agora da verificação da alegada omissão ilícita regulamentar, in casu, tendo presente que o A. não concretizou o momento em que tal omissão ilícita se teria verificado (como competia) e, outrossim, o Despacho n.° 665/2005 (2.ª série), publicado em 11/01/2005, na Série II do DR n.° 7/2005, veio proceder à regulamentação prevista no art.° 36.°/2 do DL n.° 557/99, de 17/12, aprovando o Regulamento de avaliação permanente do pessoal do grupo de administração tributária - GAT -, para efeitos da mudança de nível prevista no artigo 33.° do referido DL (cfr. al. C) do probatório).
O Decreto-Lei n.° 557/99, de 17/12, que veio aprovar o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2000 (cfr. art.° 77.°), e dispunha o seguinte, para o que aqui releva:
Artigo 33. °
Mudança de nível
Nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos:
a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior;
b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos;
c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior.
(…)
Ora, o dever de regulamentar (ato normativo), previsto no art.° 36.°/2 supra, veio a ser cumprido pela Administração Pública, através do Despacho n.° 665/2005 (2.ª série), publicado em 11/01/2005, na Série II do DR n.° 7/2005 (cfr. al. C) do probatório), decorridos seis anos do início de vigência do Decreto-Lei n.° 557/99, de 17/12 (em 1 de Janeiro de 2000, como vimos).
O facto voluntário, consiste num ato jurídico ou num ato material, traduzido num comportamento humano dominável pela vontade (voluntário, portanto), ativo ou omissivo. Por outras palavras, «(...) Por via de regra o ato jurídico provem de um órgão que exprime a vontade imputável à pessoa coletiva de que é elemento essencial, ao passo que o facto material é normalmente produto ou resultado da execução ou omissão de tarefas, ordens e/ou atividades dos agentes ao serviço daquela mesma pessoa coletiva, “in casu” do Estado Português. (...)» - cfr. Ac. do TCA Norte de 30/03/2006, P.° n.º 00005/04.2BEPRT.
No que tange a ilicitude, atento o disposto no art.° 6.° do DL 48 051, temos, pois, que a conduta do agente geradora do dano tanto pode consistir num comportamento positivo, como numa omissão (vide art.° 486.° do C.Civil), abrangendo, destarte, os referidos preceitos legais, não somente os atos materiais e omissões que ofendam direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, como também os atos ou omissões que ofendam as “regras técnicas e de prudência comum” ou o dever geral de cuidado que devam ser tidos em consideração. «Desde que exista o dever legal de atuar, a omissão dos atos devidos é suscetível de determinar a obrigação de reparar o dano causado. (...)» - cfr. Ac. do STA de 20/02/2008, P.° n.º 01041/07.
Ou, nos termos explanados no Ac. do Venerando TCA Norte de 30/03/2006 «(...) Resulta, portanto, que para a verificação do requisito da “ilicitude” exige-se, pelo menos, que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado, que haja violação de direitos subjetivos e outras posições jurídicas subjetivas que justifiquem o pagamento de uma indemnização. (...)», posto que, como é consabido, o instituto da responsabilidade civil constitui um desvio à regra geral de imputação de prejuízos à esfera jurídica em que eles ocorrem.
Na verdade, «A antijuridicidade de uma determinada conduta pode ser relevada na presença de circunstâncias específicas, designadas causas de justificação da ilicitude; faltando o pressuposto da ilicitude, a responsabilidade delitual ficará necessariamente excluída (mas pode ainda haver lugar a responsabilidade pelo risco ou por facto lícito). (...) o seu regime resulta da CRP, dos princípios gerais em matéria de responsabilidade civil e dos princípios fundamentais da atividade administrativa. As causas de justificação da ilicitude relevantes em matéria de responsabilidade administrativa delitual são quatro: o cumprimento de um dever, o estado de necessidade, o consentimento do lesado e a legítima defesa. (...)» - cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e Outro (…).
Que sobre o R. Estado Português recai o dever genérico de boa administração (dever que impende sobre a Administração Pública e que se prende com o fim visado com a atividade administrativa, a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados - cfr. art.° 266.°, n.°1, da CRP), é matéria que não oferece dúvidas.
Decorre expressamente do texto legal, que o Despacho n.° 665/2005 (2.ª série) é emitido ao abrigo do n.°2 do artigo 36.°do Decreto-Lei n.°557/99, de 17 de Dezembro, norma que não fixou prazo para o efeito. Assim, ab initio, não se configura qualquer omissão ilícita do dever de regulamentar a norma contida no art.° 33.°, al. c), do DL n.° 557/99. Todavia, saber se haverá um prazo razoável para tal efeito, quando a lei não o fixa, é a questão que subsiste.
Vejamos, aqui chegados, o entendimento vertido na matéria no Acórdão do Colendo STA de 12/06/2012 (P.° n.º 0337/11), tirado a propósito dos requisitos/condições legais do art.° 77.°/1/CPTA, matéria que não é alheia àquela que nos ocupa: «(...) Apreciemos esses requisitos, o que iremos fazer seguindo de perto a doutrina expendida no acórdão deste STA de 19/10/2010, proferido no recurso n.° 460/08, sobre questão idêntica. a) Ato legislativo carente de regulamentação:
Relativamente a este requisito, escreveu-se nesse acórdão:
“(...) É necessário, em primeiro lugar, que exista um ato legislativo carente de regulamentação. Este primeiro requisito tem o seguinte sentido: a lei deve impor e não apenas permitir à Administração a obrigação de emitir um regulamento. Trata-se de uma imposição legal, como decorre do art. 77°, 1, do CPTA quando nos fala em “atos legislativos” carentes de regulamentação.” (... )».
In casu, dúvidas não subsistem de que a imposição de regulamentação do art.° 33.°, al. c), do DL n.° 557/99, de 17/12, foi cumprida através do Despacho n.° 665/2005 (2.ª série), que aprovou o Regulamento de avaliação permanente do pessoal do grupo de administração tributária - GAT -, para efeitos da mudança de nível (cfr. al. C) do probatório).
Retomando o aresto supra citado, cabe, agora, considerar aqui o seguinte: «(...) Passemos, então, à análise do seguinte requisito de procedência da ação enunciado. b) Exigibilidade da imposição: Conforme se salientou no referido aresto, “O ato legislativo carente de regulamentação deve vincular a Administração e constituir nos interessados uma posição jurídica de especial vantagem. Deve verificar-se uma clara “imposição” à Administração e não apenas uma faculdade ou um poder discricionário. Com efeito, se houver discricionariedade quanto à emissão do regulamento (quer quanto ao tempo, quer quanto à sua emissão ou não) faltará este requisito - a imposição de uma obrigação de facere.
Há que distinguir aqui dois momentos:
(a) deve haver uma obrigação a que corresponda um direito ou interesse legalmente protegido do particular (posição jurídica de vantagem);
(b) essa obrigação da Administração deve estar vencida, ou seja já deve poder ser exigido judicialmente o seu cumprimento.
No primeiro momento responde-se à questão de saber se a obrigação existe, ou dito de outro modo, se o que existe é uma obrigação de regulamentar ou uma faculdade. No segundo momento se já é exigível, ou se chegou a ser exigível enquanto vigorou o ato legislativo carente de regulamentação.
Vejamos cada um desses momentos: - existência de uma obrigação (e não de uma faculdade) da Administração e vencimento da mesma.
Importa saber, antes de mais, se existe - no caso dos autos - a obrigação ou seja o dever de emitir o regulamento, ou se, quanto a este ponto (existência da obrigação) se verifica, não uma vinculação, mas uma situação de discricionariedade.
O dever de emitir o regulamento pode decorrer expressamente da lei ou pode decorrer “do facto de esta não poder pura e simplesmente ser executada sem um regulamento que densifique o seu conteúdo, que o concretize, desenvolva ou pormenoriza” - MARIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA anotado, I, Coimbra, 2004, anotação ao art. 77° do CPTA.
(…)
É de aceitar que os regulamentos a que alude o art. 77° do CPTA sejam regulamentos complementares ou de execução - pois exige-se uma prévia lei “carente de regulamentação”.
Daí que a questão que se coloca seja a de saber, se o regulamento a emitir é espontâneo ou devido.
Quando a própria lei - expressamente - impõe à Administração a “tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo ” (Freitas do Amaral, ob. cit. pág. 160) estamos perante um regulamento complementar ou de execução “devido”. (...)”
Ora, in casu, a obrigação de emitir o regulamento decorre diretamente da lei. (...)» -
No caso que nos ocupa, pretende o A., tão-somente, que o cumprimento do dever de regulamentar o art.° 33.° do DL n.° 557/99, não foi tempestivo, sem, contudo, concretizar qual o momento que, no seu entendimento, seria o tempestivo (i.e. o momento em que a omissão regulamentar seria de considerar ilícita) e sem que, oportunamente, se tivesse socorrido do meio contencioso próprio para suprir tal omissão (a ação prevista no art.° 77.°/CPTA, reitera-se).
Pode, assim, dizer-se que, no caso sub judice, este requisito se verificaria, tão-só quanto ao seu primeiro momento (cfr. aresto supra citado), em que se responde à questão de saber se a obrigação existe (idem), uma vez que a emissão da regulamentação decorre da própria norma - art.° 36.°/2 do DL n.° 557/99 -, carecendo o art.° 33.°, al. c), de regulamentação - apenas quanto à avaliação permanente de conhecimentos, relevante para efeito de mudança de nível-, tratando-se aqui de um regulamento complementar ou de execução da norma constante daquele art.° 33.°.
E, se bem que ali não tenha sido fixado um prazo para tal efeito, decorreram 6 anos (desde o início de vigência do DL 557/99, de 17/12), até que a regulamentação imposta por lei - art.° 36.°/2 - se concretizasse, com o Despacho n.° 665/2005 (2.ª série), publicado no DR em 11/01/2005.
No que àquele “segundo momento” concerne (ainda o aresto que vimos de citar), o qual corresponde à condição de se verificar se, foi ou não ultrapassado prazo da regulamentação, tendo presente que nenhum prazo foi fixado (no art.° 36.°/2), e que a necessidade de regulamentação da norma foi introduzida, apenas, em Jan./2000 (início de vigência do DL 557/99), como bem se explanou no Acórdão do STA de 14/03/2013 (P.° 0810/07: «(...) 2.2.5. Coisa diferente, porém, é a de saber se, no caso concreto, a despeito dessa vinculação, deve dar-se por verificada a existência de ilegalidade por omissão de normas, tendo em conta que a lei habilitante não fixa prazo para a emissão do decreto - regulamentar necessário para dar exequibilidade à norma (...)
Não parece difícil de aceitar que, por maiores obstáculos que houvesse na determinação do universo a ser abrangido pela regulamentação, um diploma de Dezembro de 1998, prevendo revalorização a produzir efeitos desde 1 de Janeiro desse ano, não poderia estar sem cumprimento do dever de regulamentação decorridos mais de 8 anos (até à entrada da ação), acrescendo que nem sequer estava publicado à data da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que o revogou.
Aliás, outras podem ter sido as razões, que não a dificuldade, pois que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade elaborou diversos projetos de decreto regulamentar sem que se suscitassem obstáculos na determinação daquele universo. (...)
Ora, o regulamento em causa é um regulamento devido, uma vez que a lei “impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo”. (FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2a ed., II, p. 186)
E uma das ideias do acórdão recorrido é a de que, a circunstância de a lei de habilitação não fixar o prazo para editar o regulamento não altera o carácter devido do regulamento. Concordamos com este entendimento. Na verdade, quando a lei impõe um regulamento mas não fixa o prazo para o efeito, confere à Administração o poder discricionário de regulamentar mais cedo ou mais tarde.
Porém, não lhe deixa a possibilidade de nunca regulamentar, pois que seria incoerente que o legislador impusesse à Administração o dever de regulamentar e, simultaneamente, lhe conferisse o poder de não regulamentar. (…)
Posto isto, o acórdão decidiu-se pelo incumprimento, à data da propositura da ação, socorrendo-se, também sem o dizer expressamente, do critério do prazo razoável, nas circunstâncias do caso concreto. Não vemos razão para censurar o aresto.
Primeiro, porque o regulamento é devido e o silêncio da lei, quanto ao prazo, não pode a nosso ver, ser equivalente, repete-se, à atribuição de um espaço de total discricionariedade que permita à Administração, segundo o seu critério, transformar o dever de regulamentar em mera faculdade de regulamentar.
Segundo, porque a previsão, no art. 77°/2 do CPTA, de um prazo não inferior a seis meses para que a omissão seja suprida, por ordem do tribunal, quando este verifique uma situação de ilegalidade por omissão, é sinal de que, para o nosso ordenamento jurídico vigente, há razões que justificam uma diferenciação entre o prazo para a emissão de regulamentos e os prazo de 90 dias para a conclusão dos procedimentos para emissão de atos administrativos, dissemelhança que, a nosso ver, desaconselha a aplicação extensiva ou analógica do art. 58° CPA aos regulamentos.
Terceiro, porque o critério do prazo razoável é um bom critério para o intérprete resolver o problema, dentro do espírito do sistema (art. 10°/3 do C. Civil), no respeito pelos princípios da prevalência da lei e da proporcionalidade (arts. 3°/1 e 5°/2 do CPA). Na verdade, serve o interesse público, deixando uma margem de tempo variável, e justificável caso a caso, de acordo com as respetivas circunstâncias concretas, para que a Administração dê cumprimento à exigência legal de regulamentar e, do mesmo passo, defende os interesses privados de dilações excessivas e injustificadas.
Quarto, porque no caso concreto, pelas razões expostas no acórdão recorrido, supra transcritas, não vislumbramos erro no juízo de que, estando, à data da entrada da ação, decorridos mais de 8 anos sobre a publicação da lei que impôs o regulamento, sem que tivessem operado circunstâncias que tornassem inexigível a respetiva emissão, era já excessiva a dilação e a Administração havia incorrido em incumprimento do seu dever de publicar as normas secundárias necessárias à exequibilidade do comando legislativo. (...)».
Sucede que, in casu, à data de entrada em juízo da presente ação - de 13/11/2008, cfr. al. E) do probatório -, o art.° 33.°, al. c), do DL n.° 557/99 já tinha sido regulamentado, através do Despacho n.° 665/2005, cumprindo-se, assim, a imposição regulamentar do art.° 36.°/2 do referido DL, três anos antes da alegada omissão ilícita que agora nos ocupa, além de que a alegada inércia regulamentar teve como justificação (relevante) a inerente despesa para o erário público, decorrente da mudança de nível do pessoal do GAT, abrangendo um vasto universo de funcionários da DGCI (atente-se que, só na presente ação, os representados do A. são 154), num período difícil para o país (em que vigoravam restrições orçamentais, visando, em particular, a vulgo designada “Função Pública”, como é consabido), cabendo na discricionariedade técnico-gestionária da Administração, decidir quando regulamentar tal norma, posto que o legislador não lhe fixou prazo para o efeito (tão-somente a exigência de regulamentação), não se podendo concluir, neste contexto e à luz do supra expendido, que o não tenha feito num prazo razoável ou que o tenha feito com excessiva dilação temporal (cfr. o aresto proferido nestes autos - al. F) do probatório).
Sequer se pode considerar que os alegados danos (os quais, aliás, não se percebe como poderiam ser iguais para todos os aqui representados do A. - e aquele não o explica -, dado resultar do probatório - cfr. al. B) - que nem todas as situações são idênticas) possam ter por causa (adequada) a frustração da confiança que os aqui representados do A., legitimamente, tenham depositado numa regulamentação relativa à avaliação permanente dos funcionários para efeito da mudança de nível em questão, antes do Despacho n.° 665/2005 (2.ª série), de 11/Jan./2005 - o que nos remeteria para a responsabilidade civil fundada na violação da boa fé, enquanto facto ilícito dela gerador, de acordo com o princípio plasmado no art.° 6.°-A do CPA/96 -, posto que carece de suporte legal (ou seja, o legislador não fixou qualquer prazo suscetível de gerar legítimas expectativas nos aqui representados do A. de que tal regulamentação fosse imediata ou, mesmo, num período temporal inferior àquele que se verificou, que se traduza em ilicitude por violação do princípio da confiança, logo, não há lugar à peticionada indemnização) - a propósito, vide o Ac. do STA de 05/12/2007, P.° 0653/07.
Destarte, não se podendo dar como verificado este pressuposto - a ilicitude da atuação/omissão do R. -, não cabe aqui conhecer dos demais, havendo que improceder a ação.
Aqui chegados, importa apenas citar o recente Acórdão do STA de 07/02/2019 (P.° n.° 0802/17.9BALSB, www.dgsi.pt) onde se sumariou que:
“Se da matéria de facto provada nos autos não resultar preenchido o requisito da ilicitude, deverá, desde logo, ser julgada improcedente a ação condenatória fundada em responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Mutatis mutandis, não se vislumbra razão, atenta a factualidade apurada nestes autos, para, in casu, decidir diferentemente, qualquer que seja a vertente considerada.
Em suma, o art.° 33.°, al. c), do DL n.° 557/99, de 17/12, foi regulamentado pelo Despacho n.° 665/2005, seis anos volvidos da imposição legal vertida no art.° 36.°/2, mas, sem que se fixasse prazo para o efeito, não se pode dar como verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeito da invocada responsabilidade civil, pelo que não assiste razão ao A. nesta pugna, não podendo ser imputável ao R. qualquer conduta omissiva ilícita, face ao disposto nos art.°s 2.°/1 e 6.° do DL 48051, quod erat demonstratum.”
Vejamos:
Questões análogas já foram objeto de apreciação e decisão diversas vezes por parte dos Tribunais, nomeadamente do STA no Procº nº 0337/11, de 12-06-2012 onde se sumariou que “A procedência das ações de declaração de ilegalidade por omissão de normas depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos (artigo 77.º, n.º 1, do CPTA): (a) que exista um ato legislativo carente de regulamentação; (b) que exista e seja exigível uma obrigação legalmente imposta à Administração (obrigação de direito público vencida e exigível); (c) que o conteúdo dessa obrigação seja a emissão de normas de natureza regulamentar.”
Naturalmente que a atribuição de indemnização decorrente das omissões aqui invocadas e controvertidas, sempre dependeria, igualmente, e até, por maioria de razão, do preenchimento dos referidos pressupostos.
Efetivamente, o artigo 77.º, n.º 1, do CPTA consagrou, pela primeira vez entre nós, a possibilidade da “declaração de ilegalidade por omissão” (é a epígrafe do artigo), nos seguintes termos: “O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no art. 9º, e quem alegue um prejuízo resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adoção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação”.
Em concreto, os representados do Autor, todos Funcionários da Autoridade Tributária, pretendem ser indemnizados pelos prejuízos que dizem ter sofrido com a omissão da regulamentação tempestiva do DL n.° 557/99 e que terá determinado um tardio incremento remuneratório.
Está-se no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos ilícitos de gestão pública, regulada à data pelo DL 48051 de 21/11/1967.
Os pressupostos dessa responsabilidade, de verificação cumulativa, são o ato ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o ato (ilícito e culposo) e o dano.
Atos ilícitos são os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.
A culpa consiste no nexo de imputação ético-jurídico que liga o facto ao agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável, de acordo com os padrões médios de atuação exigíveis, da pessoa com o facto e deve ser apreciada em concreto, visto que respeita ao lado individual e subjetivo do facto ilícito.
O nexo de causalidade está regulado no artigo 563º do C. Civil, onde se refere que «a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Consagra-se a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehman, segundo o qual, existe nexo quando os danos, apreciados segundo um juízo de prognose póstuma, sustentado em critérios de normalidade e razoabilidade ou de ordem técnica e na experiência comum, possam ser considerados consequência normal da lesão, ou seja, quando a ação ou omissão da Administração se apresente como condição do dano e se mostre adequada à produção desse dano, gerando razoáveis probabilidades de o originar.
Não resulta dos elementos de prova disponíveis que se verifique a invocada omissão do dever de regulamentar relativamente às carreiras dos aqui Representados, pelo que se não verifica a omissão ilícita e culposa em que fundam a responsabilidade, ou seja, os requisitos facto ilícito e culpa, o que, só por si, dado que os apontados requisitos são de verificação cumulativa, afasta a imputada responsabilidade do Estado.
Atenda-se agora às demais questões em concreto suscitadas recursivamente:
O A. instaurou a presente ação administrativa contra o Estado, peticionando a condenação deste no pagamento de uma indemnização civil, por omissão da Administração Pública do seu dever de legislar, por não ter regulamentado tempestivamente o artigo 33.° do DL n.º 557/99, de 17/12, requerendo, a final, a condenação do Estado a:
a) Reconhecer que os representados pelo A. foram prejudicados na sua carreira profissional devido à não regulamentação atempada da Avaliação Permanente conforme estava obrigada.
b) Reconhecer que tal omissão representou para os representados do A. prejuízos de natureza patrimonial desde 04.08.2002 no valor individual de 17.080,36€:
c) Reconhecer o direito dos representados do A. a serem ressarcidos dos valores a que tiverem direito, quer a título de retribuição, quer do FET, quer dos juros de mora à taxa legal que se vierem a vencer até final do presente litígio.
Em contraponto entendeu o Estado, no que aqui releva, que se deveria julgar a Ação improcedente, por não provada, devendo o Estado ser absolvido do pedido.
A decisão de 1ª Instância decidiu que o art.° 33.°, al. c), do DL n.º 557/99, de 17/12, foi regulamentado pelo Despacho n.º 665/2005, ainda que apenas seis anos depois da imposição legal, sendo que, em bom rigor, não foi fixado prazo para o efeito, pelo que não se poderia dar como verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeitos da invocada responsabilidade civil, não podendo, assim, ser imputável ao Estado qualquer conduta omissiva ilícita, ao abrigo do Artº 6.° do DL 48051, aqui aplicável, decidindo, correspondentemente, julgar improcedente a presente ação, sendo desta decisão que recorre o Sindicato para esta instância.
Refira-se, desde já, que se não vislumbra que a decisão Recorrida mereça censura, sendo que o Recorrente, mais do que imputar quaisquer vícios à decisão Recorrida, retoma a sua argumentação condenatória da pretensa conduta omissiva da Administração.
Na realidade, a Sentença Recorrida limitou-se a acompanhar o entendimento que reiterada e pacificamente tem sido adotada pelo tribunais superiores desta jurisdição, pois que se não reconhece haver qualquer ilícito por parte do Estado ao regulamentar o art.° 33.°, al. c), do DL n.º 557/99, de 17/12, 6 anos após a sua publicação, uma vez que não havia qualquer imposição ou limitação temporal à produção da regulamentação em causa, não havendo, pois, qualquer erro na interpretação e aplicação do direito, mostrando-se conforme ao disposto, nos arts. 94° e 95° do CPTA e 607° do CPC, não se reconhecendo, assim e igualmente, a violação dos princípios da boa-fé e da proteção da confiança.
Com efeito, neste sentido, e em linha com o supra discorrido, referencia-se o sumariado no Acórdão do STA nº 0310/06, de 30-01-2007, aqui aplicado mutatis mutandis:
“I - A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares depende do preenchimento dos seguintes pressupostos que decorrem do texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito:
1 – É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adoção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.
2 - É necessário que o ato legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento.
3 - É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efetuar a regulamentação.
O segundo requisito desdobra-se em dois aspetos, a necessidade do regulamento e a autorização para regulamentar, sendo que entre eles existem certas relações, mas também alguma autonomia.
II – A Administração, habilitada para o efeito pela lei, pode determinar o “quando” da regulamentação, mas nada exclui que seja investida na faculdade de decidir sobre o “an”, de modo a escolher em que circunstâncias, de entre um conjunto mais vasto delimitado pela lei, é que deve ou não exercer aquele poder regulamentar, sem embargo de este também se encontrar delimitado em termos mais ou menos amplos pelos objetivos que se pretendem alcançar ou ainda pelos efeitos a atribuir.
(…)”.
Como reiteradamente afirmado, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, ou seja, é necessária a verificação cumulativa dos pressupostos de que depende a obrigação de indemnizar (cf. artigo 483.° n°1 do Código Civil):
a) O facto, que se traduz num ato de conteúdo positivo ou negativo traduzido numa conduta voluntária de um órgão ou agente, no exercício das suas funções e por causa delas;
b) A ilicitude, que advém da violação por esse facto, de direitos de terceiros ou de disposições legais que se destinam a proteger interesses alheios;
c) A culpa, como nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência;
d) O dano, lesão ou prejuízo de valor patrimonial ou não patrimonial, produzido na esfera jurídica de terceiros e;
e) O nexo de causalidade entre o facto e o dano a apurar segundo a teoria da causalidade adequada expressamente consagrada no artigo 563.° do Código Civil.
Em bom rigor, na presente Ação não está em causa a violação do dever de emitir normas regulamentares, mas antes a circunstância de terem decorrido 6 anos após a publicação do diploma que o permitia, em face do que, por maioria de razão, se inverificam os pressupostos que permitiriam formular um juízo de ilicitude sobre a situação de omissão regulamentar invocada.
Como se sumariou no Acórdão do STA de 20 de Fevereiro de 2008 (Proc. n.º 476/07), aqui, igualmente aplicado mutatis mutandis;
“(…)
O legislador não fixou qualquer prazo para que a administração levasse a cabo tal desiderato.
Assim, não se verificam os pressupostos da procedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão daquela regulamentação no que respeita aos trabalhadores (...)l, pois não existia a necessária vinculação legal, que tornasse obrigatória e exigível, a aplicação aos mesmos da revalorização prevista no referido DL 404-A/98”.
Com efeito, não existia vinculação legal que obrigasse o Governo a emitir a controvertida regulamentação em prazo determinado, pois que o legislador não estabeleceu qualquer prazo para que a Administração levasse a cabo tal desiderato.
Assim, inverificava-se na esfera jurídica dos trabalhadores interessados um qualquer direito, mas uma mera expetativa da regulamentação célere do artigo 33.° do DL n.º 557/99, de 17/12, os quais não detinham, assim, qualquer direito ou interesse legalmente protegido ou expectativa legítima que fundamentasse e justificasse a atribuição de uma qualquer indemnização decorrente do período que mediou entre a publicação do DL nº 557/99 e a regulamentação do estatuído no seu Artº 33º.
Na realidade, só existiria uma omissão ilícita se existisse obrigação de praticar o ato omitido num determinado prazo, e que o mesmo viesse a ser incumprido, em face do que não estão preenchidos os pressupostos para poder ser reconhecida uma situação de ilegalidade resultante da emissão tardia do diploma regulamentar que veio a concretizar a almejada revalorização salarial.
Inexistindo tal obrigação temporal, não pode ser assacada ao R. Estado qualquer responsabilidade civil por ato omissivo ilícito, que redundasse em direito indemnizatório.
Por tudo quanto supra expendido, e acompanhando-se o essencial do discurso fundamentador da decisão proferida pelo Tribunal a quo, não se reconhece a verificação do invocado prejuízo, suscetível de determinar a atribuição de qualquer indemnização.
Com efeito, os associados do Autor não detinham qualquer garantia de quando seria regulamentado o artigo 33.° do DL nº 557/99, em face do que ficaram por demonstrar que os mesmos tivessem direito aos almejados incrementos salariais em momento anterior àquele em que o referido normativo veio efetivamente a ser regulamentado, e que justificassem a atribuição de uma qualquer indemnização.
Como já afirmado pelo STA, nos seus Acórdãos de 27-02-1997, 41.558, de 01-02-2000, proc 044099, «...os danos a ressarcir terão de ser certos e não apenas prováveis, não sendo suscetíveis de indemnização, como danos patrimoniais, os prejuízos potenciais ou hipotéticos.» sendo que as meras expectativas não são indemnizáveis (Ac do STA de 12.01.1999, 42175).
O Autor não demonstra ainda a verificação do pressuposto da responsabilidade civil do nexo de causalidade entre o facto (regulamentação tardia) e do dano alegado, uma vez que, no caso, não se verificam os requisitos da ilicitude e do dano.
Como se concluiu a Sentença de 1ª Instância;
“(…) o art.° 33.°, al. c), do DL n.° 557/99, de 17/12, foi regulamentado pelo Despacho n.° 665/2005, seis anos volvidos da imposição legal vertida no art.° 36.°/2, mas, sem que se fixasse prazo para o efeito, não se pode dar como verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeito da invocada responsabilidade civil, pelo que não assiste razão ao A. nesta pugna, não podendo ser imputável ao R. qualquer conduta omissiva ilícita, face ao disposto nos art.°s 2.°/1 e 6.° do DL 48051…”.
Em face de tudo quanto se discorreu, entende-se que o sentido da Sentença Recorrida não merece censura.
* * *
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, Subsecção Social do presente Tribunal Central Administrativo Sul, negar provimento ao recurso jurisdicional interposto, confirmando-se o sentido da Sentença Recorrida, julgando-se improcedente a Ação.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo da isenção de que goza (art.° 4.°, n.°3, do DL 84/99, de 19/03.
Lisboa, 12 de dezembro de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Rui Pereira
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