I. RELATÓRIO

O presente recurso de apelação vem interposto por A....
· A...intentou no T.A.C. de CASTELO BRANCO acção administrativa especial contra
· B..., na qualidade de VOGAL DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas/Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (IFADAP/INGA), e
· Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas/Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (IFADAP/INGA),

pedindo a anulação do acto que identifica como o do ofício n° 016501 do IFADAP/INGA, datado de 13/04/2004, ref DAS/SIC/04, e a condenação na prática do acto administrativo legalmente devido, o que conceda ao requerente para a colheita de 2004 uma quota que considere integralmente entregue no ano de 2002 a produção contratada.

Por sentença de 18-2-09, o referido tribunal decidiu julgar o pedido improcedente.

Inconformado, o a. A...recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:
(a) O Autor plantou no ano de 2002 uma superfície e um número de plantas suficiente para produzir integralmente a produção contratada, que foi de 142 562 kg;
(b) Ou seja, para utilizar plenamente a sua quota;
(c) Só não tendo alcançado os seus objectivos por motivo de força maior;
(d) Ou seja, pelo facto da cultura ter sido em grande parte destruída por uma forte granizada localizada, ocorrida em finais de Junho de 2002;
(e) O Autor tinha efectuado em tempo oportuno o seguro de colheitas para a plantação de tabaco;
(f) Tendo o facto sido verificado por parte da companhia de seguros, a mesma pagou ao Autor uma indemnização correspondente a uma estimativa de perda de produção de 47 190 Kg;
(g) O Autor apenas conseguiu entregar nesse ano uma produção de 114.266,00 Kg quando tinha contratado a produção de 142.562,22 Kg
(h) Tendo assim a produção do Autor de ser considerada anormalmente baixa naquele ano, pois, a não ter-se verificado a tempestade de granizo, teria conseguido sempre entregar as quantias contratadas;
(i) O ponto 4 do art° 27° do Regulamento (CE) n° 2848/98 obriga o IFADAP/INGA ­enquanto entidade coordenadora do sector no Estado Português - a aceitar nesta situação a quota como totalmente atingida no ano de 2002;
(j) Este dispositivo do regulamento é de aplicação directa no Estado Português, não necessitando de ser regulamentado ou transposto para o ordenamento interno;
(k) O IFADAP/INGA assim não entendeu ou procedeu, tendo apenas considerado naquele ano a produção efectivamente entregue;
(I) Deste facto resultou a redução injustificada da quota da A. no ano de 2004;
(m) O Autor efectuou entretanto a transferência de 46.000 Kg da sua quota para outro produtor, o que determinou o arrastamento do seu histórico produtivo para o mesmo;
(n) O IFADAP/INGA reduziu injustificada e ilegalmente para 76.755,63 Kg a quota da A. no ano de 2004 quando lhe deveria ter reconhecido direito a 84.492,32 Kg, por ter de considerar a quantidade contratada em 2002 como totalmente entregue;
(o) Ao não ter assim entendido a Douta Sentença recorrida violou o n° 4 do art° 27.° do Regulamento (CE) n° 2848/98.
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O IFADAP concluiu assim as suas contra-alegações:

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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para emitir parecer.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos (v. arts. 691º-1 e 721º CPC), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), as quais apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(1) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - ou com questões cobertas por caso julgado) – v. arts. 691º-1, 660º-2 e 684º-3-4 do CPC, ex vi art. 140º do CPTA.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

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II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO

O tribunal a quo fundamentou assim o decidido:
«De acordo com o art.° 24°, n° 1, do Regulamento (CE) n.° 2848/98 da Comissão, "A quota de cada produtor é igual à percentagem que representa a sua quantidade média em relação às quantidades médias calculadas em conformidade com o artigo 9° do Regulamento (CEE) n° 2075/92 e com os artigos 22.° e 25.° do presente regulamento, percentagem aplicada ao limiar de garantia específica do Estado-membro para o grupo de variedades em causa".
O artigo 9.°, n° 3, do Regulamento n.° 2075/92 do Conselho de 30 de Junho(2), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1636/98 do Conselho de 20 de Julho, estabelece que a distribuição anual de quotas de tabaco é feita com base na média das quantidades entregues para transformação durante os 3 anos anteriores ao da última colheita.
Daí que a colheita de 2002 importe para o cálculo da quota de 2004, e da emissão da respectiva declaração de quota.
Entendeu o réu que haveria de avaliar a baixa de produção - baixa, tendo em conta o contratado e o efectivamente entregue - na colheita de 2002, sem qualquer aplicação da cláusula de salvaguarda do o n.° 4 do artigo 27,° do Regulamento (CE) n.° 2848/98 da Comissão, que "Sempre que um produtor apresente prova de que numa colheita que faça parte do seu período de referência, a sua produção foi anormalmente baixa devido a circunstâncias excepcionais, o Estado-membro determinará, a pedido do interessado, a quantidade a tomar em consideração a título dessa colheita para efeitos da sua declaração de quota ".
E bem decidiu.
Um primeiro ponto de ordem.
Para a determinação da baixa de produção não importa aquilo que até poderia ir para além do contratado mas não foi obtido.
A baixa de produção é juízo que tem em conta a quota de produção que se esperava atingir (naturalmente em confronto com o efectivamente entregue).
Do próprio n.° 4 do artigo 27,° do Regulamento (CE) n.° 2848/98, vista toda a sua redacção, assim emerge : "(...) o Estado-membro determinará, a pedido do interessado, a quantidade a tomar em consideração a título dessa colheita para efeitos da sua declaração de quota; essa quantidade não pode ser superior às quantidades inscritas nas declarações de quota atribuídas ao produtor para a colheita em questão".
Assim, de nada importa a alegação do autor de que teve prejuízo na cultura num total de 47.190 Kg, e devido a razões alheias à sua vontade (alegadamente, por queda de granizo).
Se a sua quota de produção (Kg), contratada, era de 142.562,22, mas se efectivamente apenas fez entrega de 114.266,20, então tão só haverá que atender à diferença entre estes dois valores para determinar qual a baixa de produção : 28.2 96,02, uma baixa de 19,85%.
Tendo contratado 142.562,22, até poderia ter tido um prejuízo na colheita equivalente a 47 1 90.
Mas, então, e tendo em atenção que fez entrega de 114.266,20, das duas uma:
- ou estava a produzir em excesso ao que era de sua quota (114.266,20 + 47.1 90 = 161.456,2);
- ou, então, para ainda assim conseguir fazer entrega de 114.266,20, o conseguiu com produção alheia (pois que 142.562,22 — 47.1 90 = 95.372,22).
E, portanto, ou a baixa de produção não foi assim tão significativa quanto a expectativa tutelada, ou, então... explicação não se encontra no que aqui em juízo vem alegado pelo autor...
Posto isto.
Tendo por assente que a baixa de produção que pode ser tida em conta é equivalente a 28.296,02, uma baixa de 19,85%, será esta uma "produção anormalmente baixa" ?
Não.
Primeiro, numa lógica de senso comum, nada leva a tal conclusão.
Não basta uma simples baixa de produção: terá de ser uma `produção anormalmente baixa.
Que baixas de produção podem suceder, isso é do comum conhecimento. Sobretudo em culturas mais sensíveis a variações.
Daí, também, que o sistema de atribuição de quotas considere uma "média das quantidades entregues para transformação durante os 3 anos anteriores ao da última colheita".
No caso do autor, a análise comparativa feita com os casos de outros produtores demonstra que, ponderando a quota de produção que havia sido atribuída e contratada, nem foi dos produtores com quebras mais significativas (cfr. supra em 2°) do probatório).
Mesmo se virmos o histórico da quota de produção contratada, e ponderando a área cultivada, determinando o rendimento por Ha ...

Ano 2000 :	98.265, 91 / 25 ha = 3850,6
Ano 2001 :	133.3 99, 93 /33,0 9 ha = 4031,5
Ano 2002 :	142.562,22 /35,55 ha = 4010,2

... se vê que a produção efectivamente entregue, correspondendo a um rendimento unitário de 3214,2 /ha (x 35,55=114.266,20) , ainda que com algum claro significado de quebra de produção face ao que seria de esperar em termos médios (precisamente, a média dos 3 anos anteriores ao da última colheita ­ 3 964,1/ha), em termos relativos não anda assim tão longe do que foi um dos anos considerados (ano 2000).
E se nos lembrarmos que as "circunstâncias excepcionais" apenas se aplicaram na colheita de 1999,...
.... tendo sido estabelecido no Despacho Normativo n° 11/99, para os produtores que tinham sofrido perdas de produção em 1997 de valor igual ou superior a 75 % das quantidades contratadas e que tivessem comunicado e comprovado ao INGA essa ocorrência, lhes fosse considerado como produção de referência na colheita de 1997, as quantidades contratadas nesse ano e não a produção entregue para transformação,...
... recordando que o dito n° 4, do artigo 27,° do Regulamento CE) n.° 2848/ 98, deixa margem de definição aos Estados-membros...
... tendo por base esse precedente, que assim aquilatou da definição de produção anormalmente baixa, muito longe está a quebra de produção do autor no ano 2002, para a sua pretensão merecer acolhimento.
Portanto, o resultado da colheita de 2002 não pode ser considerada uma produção anormalmente baixa.
Nada o autor coloca em causa na transferência de quota de 46.000 t. para outro produtor, arrastando o histórico de produção para o produtor beneficiário da transferência.
O acto não padece, pois, da violação de lei que lhe vinha apontada.
Pelo que improcede a acção».

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A única questão a apreciar, segundo o recorrente, é se a sentença recorrida violou ou não o n° 4 do art° 27.° do Regulamento (CE) n° 2848/98.(3)

Na p.i., o autor pretendeu a anulação de uma decisão de redução da quota de

produção de tabaco do A., para efeitos de ajuda financeira comunitária, proferida pelo IFADAP/INGA.

O tribunal a quo assentou a sua decisão, de considerar que a cit. norma não foi violada,na conclusão de que uma diminuição da produção de 28 em 142 não é uma “baixa anormal”, para os efeitos daquela norma, i.e. para o cálculo da quota de produção a merecer subsidiação europeia, que é obtida com base nos valores das 3 colheitas anteriores a cada ano.

O recorrente entende que aquela norma impõe outra interpretação, menos “quantitativista”: interessará sobretudo a causa do abaixamento/redução da produção, que o recorrente, no seu caso, considera ser a causa de força maior, natural e imprevista, de queda de granizo. E, como se trata de uma causa “anormal” ou imprevista (queda de granizo em junho), haverá a “produção anormalmente baixa devido a circunstâncias excecionais” prevista na lei. Mais invoca que os cálculos/previsões usados pela sua seguradora para o indemnizar pelos danos causados pela “granizada” não relevam aqui, ao contrário do que fez o tribunal a quo.

Centrar-nos-emos no 1º aspeto, o essencial, sendo que, quanto ao 2º, o recorrente tem razão, mas o tribunal a quo não retirou a sua decisão de tal argumento.

O tribunal a quo não abordou sequer as circunstâncias excecionais, ficando-se pela inexistência de produção anormalmente baixa.

O recorrente, como vimos, funde as duas expressões, no sentido de que circunstâncias excecionais darão sempre uma anormalidade.

Apliquemos, pois, o art. 9º CCivil ao cit. art. 27º, designadamente à expressão “produção anormalmente baixa devido a circunstâncias excecionais”.
Como é sabido, são instrumentos da interpretação jurídica
a) a interpretação propriamente dita – v. art. 9º CC,
b) a integração de lacunas – v. art. 10º CC, e
c) a interpretação enunciativa(4)
(cfr. por todos OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução…, nº 183 a 227).
A interpretação propriamente dita assenta
a) no elemento gramatical (apreensão literal do texto da norma), que também é um limite da interpretação e a expressão de um legislador sábio, racional e justo,
b) no elemento lógico-sistemático da unidade do sistema jurídico encimado pela Constituição(5) (1ª parte do pensamento legislativo ou do sentido da lei, numa orientação objetivista), numa “vinculação forte” sobre o aplicador do direito segundo a linguagem vaga de R. ALEXY(6),
c) no elemento lógico-histórico-temporal(7) (2ª parte do pensamento legislativo ou do sentido da lei, numa orientação objetivista) numa “vinculação média” sobre o aplicador do direito segundo a linguagem vaga de R. ALEXY, e
d) no elemento lógico-teleológico, racional ou finalístico, na justificação social actual da lei(8) (3ª parte do pensamento legislativo ou do sentido da lei, numa orientação objetivista), numa “vinculação forte” sobre o aplicador do direito segundo a linguagem vaga de R. ALEXY,
(cfr. por todos OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit.).
Da utilização de tais 4 elementos e da presunção racional referida na parte final do nº 3 do art. 9º CC (o legislador é sábio, racional e justo) obtém-se, a final, o sentido da norma jurídica (a ratio legis). Este sentido pode resultar
a) numa “interpretação declarativa, lata, média ou restrita” (porque há coincidência precisa entre os 4 elementos citados),
b) numa “interpretação extensiva” (porque o elemento gramatical ficou aquém do elemento lógico) ou
c) numa “interpretação restritiva” (porque o elemento gramatical foi além do elemento lógico),
d) ou ainda, muito raramente(9), numa “interpretação ab-rogante” (em que o interprete verifica que a regra jurídica está lógica(10) ou valorativamente “morta”).

Já vimos o contexto real em que estamos: declaração de quota para efeitos do cálculo da quota de produção a merecer subsidiação europeia (=apoio financeiro, em quantidade de euros), que é obtida com base nos valores das 3 colheitas anteriores a cada ano.

E “quota” é quantidade ou percentagem máxima ou mínima de pessoas ou de objectos ou de outros itens; aqui em kg de tabaco.

Estamos aqui, pois, num âmbito quantitativo.

Por outro lado, a expressão “produção anormalmente baixa devido a circunstâncias excecionais” contém uma causa (circunstâncias excecionais) e um efeito (produção anormalmente baixa). Causa, obviamente, existe, porque o legislador utilizou a expressão “devido a”.

Pelo que o recorrente não tem razão. Ele confunde a causa com o efeito. Pode haver “circunstâncias excecionais” (por ex., granizo em junho) sem uma produção anormalmente baixa e vice-versa, logicamente.

O elemento gramatical (apreensão literal do texto da norma), que também é um limite da interpretação e a expressão de um legislador sábio, racional e justo, permite-nos assim concluir.

Os restantes elementos da interpretação não apontam noutra direção; nomeadamente o elemento lógico-teleológico, racional ou finalístico (justificação social actual da lei). Não se descortina nada de relevante contra o sentido literal do texto da norma legal. Pelo que nos bastamos com o resultado de uma interpretação declarativa.

A lei exige, pois, que uma factualidade excecional cause/provoque uma grande queda da produção. Faltando um destes dois elementos, a previsão da norma não está preenchida.

E, aqui chegados, resta-nos concordar que, não havendo baixa grande de produção (28 tn em 142 tn) – como o tribunal a quo concluiu -, o INGA não tinha de determinar, a pedido do interessado, a quantidade a tomar em consideração a título dessa colheita para efeitos da sua declaração de quota.

Donde resulta que o tribunal a quo não violou o art. 27º-4 cit.

Improcedem, assim, as conclusões deste recurso.

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III- DECISÃO
Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em julgar o recurso improcedente.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 20-9-2012

PAULO PEREIRA GOUVEIA
CARLOS ARAÚJO
FONSECA DA PAZ



1- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.

2- Revogado pelo Regulamento (CE) n. o 1234/2007 Do Conselho de 22 de Outubro de 2007.

3- CAPÍTULO II Declaração de quota
Artigo 27.o
1. Para cada grupo de variedades, o Estado-membro emitirá até ao limite das quantidades dos limiares de garantia, declarações de quota de produção aos produtores estabelecidos numa zona de produção reconhecida nos termos da alínea a) do artigo 5.o do Regulamento (CEE) n.o 2075/92.
As declarações de quota de produção indicarão, nomeadamente, o titular, o grupo de variedades e as quantidades para que são válidas.
2. Os Estados-membros determinarão o procedimento de emissão das declarações de quota de produção e as medidas de prevenção da fraude tomadas em conformidade com o n.o 1 do artigo 17.o do Regulamento (CEE) n.o 2075/92.
3. Para efeitos da emissão das declarações de quota de produção, os Estados-membros podem prever quantidades mínimas, que não podem ser superiores a 500 quilogramas.
4. Sempre que um produtor apresente a prova de que, numa colheita que faça parte do seu período de referência, a sua produção foi anormalmente baixa devido a circunstâncias excecionais, o Estado-membro determinará, a pedido do interessado, a quantidade a tomar em consideração a título dessa colheita para efeitos da sua declaração de quota; essa quantidade não pode ser superior às quantidades inscritas nas declarações de quota atribuídas ao produtor para a colheita em questão.
REGULAMENTO nº 2075/92:
ART. 5º:
A concessão do prémio fica sujeita, nomeadamente, às seguintes condições:
a) O tabaco deve ser proveniente de uma zona de produção determinada para cada variedade;
b) Devem ser respeitadas exigências qualitativas;
c) O fornecimento do tabaco em folha pelo produtor à empresa de primeira transformação deve ser feito com base num contrato de cultura.
ART. 9º:
1. Para garantir a observância dos limiares de garantia, estabelecer-se-á um regime de quotas de produção.
2. Nos termos do n.o 2 do artigo 43.o do Tratado, o Conselho procederá à repartição, relativamente a três colheitas consecutivas, das quantidades disponíveis em relação a cada grupo de variedades pelos Estados-membros produtores.
3. Com base nas quantidades fixadas nos termos do disposto no n.o 2 e sem prejuízo da aplicação dos n.os 4 e 5, os Estados-membros distribuirão as quotas de produção pelos produtores individuais não membros de um agrupamento e pelos agrupamentos de produtores, proporcionalmente à média das quantidades entregues por cada produtor individual para transformação durante os três anos anteriores ao ano da última colheita, repartidas por grupo de variedades.
4. Antes do prazo previsto para a celebração dos contratos de cultura, os Estados-Membros podem ser autorizados a transferir quantidades de limiar de garantia de um grupo de variedades para outro grupo de variedades.
Sem prejuízo da aplicação do terceiro parágrafo, uma redução de uma tonelada da quantidade de limiar fixada em relação a um grupo de variedades dá origem a um aumento de uma tonelada, no máximo, do outro grupo de variedades.
A transferência das quantidades de limiar de garantia de um grupo de variedades para outro não pode dar origem a uma despesa suplementar, a cargo do FEOGA.
A definição das quantidades referidas no primeiro parágrafo será adotada nos termos do artigo 23.o
5. Os Estados-Membros produtores podem criar uma reserva nacional de quotas, cujas regras de funcionamento são aprovadas nos termos do artigo 23.o
ART. 17º:
1. Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para controlar e garantir o cumprimento das disposições comunitárias no sector do tabaco em rama.
2. As normas de execução do presente título serão adoptadas nos termos do artigo 23.o

4- Após se determinar uma regra chega-se a outra regra, não consagrada expressamente, através de processos lógicos. Estes processos lógicos são o “argumento de que a lei que proíbe o menos, também proíbe o mais”, “o argumento de que a lei que permite o mais, também permite o menos”, e o “argumento de que, se para certo caso se estabelece uma regra explicitamente excepcional, então desta pode-se inferir a regra que funciona para todos os outros casos” (é o argumento a contrario).

5- Aqui, atende-se aos princípios gerais do sistema jurídico, ao contexto normativo e aos “lugares paralelos”. V. ainda, sobre a interpretação conforme à Constituição, K. ENGISCH, Introdução ao Pensamento Jurídico, 5ª, Lisboa, 1979, pp. 114 e 120.

6- Cfr. NUNO M. P. OLIVEIRA, Algumas notas sobre a teoria da interpretação jurídica de Robert Alexy, in Scientia Iuridica, Tomo LV, 2006, nº 305, pp. 7 ss; DELMAR J. V. DUTRA, A teoria discursiva da aplicação do direito: o modelo de Habermas, in Veritas, v. 51, nº 1, Porto Alegre, Março-2006, pp. 18 ss; KLAUS GUNTHER, Teoria da Argumentação no Direito e na Moral…, ed. Landy, São Paulo, 2004.

7- Aqui atende-se aos precedentes normativos históricos e comparativos, aos trabalhos preparatórios e à occasio legis (circunstancialismo que rodeou o aparecimento da lei). Aqui, nesta última, procura-se identificar o ponto de vista valorativo que presidiu à feitura da lei.

8- Assente no princípio da coerência valorativa ou axiológica da ordem jurídica – J. BATISTA MACHADO, Introdução…, 1985, p. 191. Ali procura-se transpor ou ajustar ao presente o juízo de valor da lei ao tempo em que foi elaborada (ibidem).

9- Por causa do princípio do aproveitamento das leis e da presunção de racionalidade da lei.

10- A lei remete para um regime que não existe. Ou há disposições inconciliáveis em que não há revogação.