Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04467/08

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	04/30/2015

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	EXECUÇÃO DE JULGADO ANULATÓRIO – RECONSTITUIÇÃO DO STATU QUO ANTE

Sumário:	1.O cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se à reconstituição do statu quo ante, isto é, da situação inicial que existia no momento da intervenção ilegal, e concretiza-se na remoção da situação de agressão que a alterou no plano dos factos, nomeadamente, na remoção das consequências “directas ou imediatas” do acto anulado. 2.A invocação de vícios do acto administrativo renovatório no tocante a aspectos autónomos em relação ao acto anterior anulado, emitido em via de retoma do procedimento e re-exercício do poder de actuação administrativa, (consequente à anulação do acto anterior), só pode ser suscitada e decidida em processo declarativo autónomo.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Manuel …………….., com os sinais nos autos, inconformado com o acórdão de execução de julgado anulatório proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dele vem recorrer, concluindo como segue:

1. Os presentes autos tiveram por objectivo proceder à execução do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 17 de Novembro de 2005, que deu provimento parcial à acção administrativa especial de impugnação da deliberação, proferida em 19/2/04, pelo júri de concurso para provimento de uma vaga de professor associado do Departamento de Botânica da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade …………...
2. No âmbito da presente execução foram discriminados e peticionados os procedimentos a adoptar pela executada conducentes à prática do acto devido.
3. O acórdão recorrido concluiu que os procedimentos (actos e operações) adoptados pela executada corresponderam à integral execução do julgado não podendo extrair-se a procedência de um qualquer erro grosseiro de avaliação.
4. O recorrente entende que o douto acórdão recorrido, ao decidir nesse sentido, não deu cumprimento às exigências legais nem à correcta execução do julgado.
5. De facto, e como se pode constatar a Rectificação nº 1678/06, de 4/10/06 e publicada no D.R., II Série, de 14/11/06 (do Edital n° 601/02, de 14/4/03) referente à abertura do concurso, contendo o método de selecção e os factores de avaliação não corresponde às exigências mínimas necessárias (ao nível de critérios de selecção, ponderações, etc.) para garantir uma apreciação objectiva e transparente dos curricula dos candidatos como decorre dos artigos 47° e 266° da Constituição.
6. Para o efeito era no mínimo exigível que o referido Edital obedecesse ao modelo de Edital de concurso que junta ao presente recurso.
7. Por outro lado constata-se que, tendo e conta os critérios de apreciação fixados na referida Rectificação n° 1678/2006, a análise qualitativa dos curricula dos candidatos ordenados em 1° e 2° lugar revela erros grosseiros de apreciação que ficaram devidamente demonstrados.
8. Para além disso, também se constata que das justificações individuais de voto dos elementos do júri contêm algumas obscuridades traduzidas, em insuficiência, falta de clareza e discrepâncias na fundamentação o que consubstancia a violação do disposto nos artigos 52°, n° l do E.C.D.U. e 124°, n° l, a) e 125°, n° l do C.P.A.
9. À posse, pelo recorrente, do título de agregado também não foi dada a devida relevância nem foi valorado objectivamente, contrariamente ao vertido no douto Acórdão em execução.
10. Do artigo 179° do C.P.T.A. resulta claramente que a instância executiva no contencioso administrativo possui uma natureza marcadamente declarativa, designadamente quando, no seu n° 2, se prevê que, no seu âmbito, o Tribunal pode anular os actos que mantenham, sem fundamento, a situação ilegal.
11. Tal opinião é acompanhada e sustentada por conceituada doutrina nos termos atrás explanados.
12. Em face disso e contrariamente à conclusão constante do acórdão recorrido é, em sede da instância executiva que as questões supra identificadas devem ser apreciadas.
13. Não o tendo sido, o douto acórdão enferma de ilegalidade por não ter procedido à correcta e integral execução do julgado, pelo que deverá ser revogado.
14. Em suma, a pretexto de um pretenso cumprimento do acórdão, a recorrida apenas se limitou a delinear uma estratégia de justificação de um acto igual, em substância, ao que foi anulado pelo acórdão em execução.

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A Entidade Recorrida contra-alegou, sustentando a bondade do decidido.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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A matéria de facto julgada provada é a que se transcreve:

A. Em 17/11/2005 foi proferido Acórdão no âmbito do Proc. n° …./04. 9BESNT, em que foram partes, Manuel …………. e a Universidade de ………a, referente à acção administrativa especial de pretensão conexa com acto administrativo, datado de 19/02/2004, praticado pelo júri do concurso, que elaborou o relatório final, mantendo o projecto de decisão e pelo qual foi o mesmo anulado, por vício de violação de lei e de forma, por falta de fundamentação, condenando-se a Universidade de ………. à prática de acto devido - doe. fls 275-315 do proc. n° 928/04.9BESNT apenso, a fls. 39-77 dos presentes autos;
B. Do mesmo Acórdão nenhuma das partes interpôs recurso jurisdicional - cfr. proc. n° …./04.9 BESNT;
C. Por ofício datado de 22/06/2006 o ora Exequente apresentou requerimento, dirigido ao Reitor da Universidade de ……….., solicitando a execução voluntária do acórdão, dando disso conhecimento ao Conselho Directivo da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade - cfr. doe. de fls. 78 e 79-84 dos autos;
D. Por despacho do Reitor da Universidade de ….., datado de 29/09/2006, foi revogado o provimento de Maria …………… como Professora Associada do Departamento de Botânica da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade de ...... - does. de fls. 102-103 dos autos e fls. 51 do proc. adm.;
E. Em 04/10/2006 foi enviado para publicação no Diário da República a Rectificação n° 1678/06, datada de 04/10/2006 e publicada no D.R., II Série, de 14/11/2006, do Edital n° 601/2003 de 14/4/2003, referente à abertura do concurso, contendo o método de selecção e os factores de avaliação - doe. de fls. 107-108 dos autos, doe. n° 2 junto com o articulado da Executada, datado de 09/10/2006, para que se remete e ora se dá integralmente por reproduzido - cfr. fls. 45, 46, 50 e 56 do proc. adm., para que se remete, para todos os efeitos;
F. Em 29/03/2007 reuniu-se o júri do concurso "a fim de definir a aplicação concreta do sistema de avaliação e, nomeadamente, dos métodos e critérios objectivos de avaliação (...)", tendo proposto para primeiro lugar a candidata Maria ……………… e o ora Exequente em segundo lugar -doe. de fls. 95-125 do proc. adm. apenso, para que se remete, para todos os efeitos legais;
G. Por ofício datado de 17/04/2007 o ora Exequente foi notificado do projecto de ordenação dos candidatos e para se pronunciar, querendo, em audiência prévia - cfr. fls. 142 do proc. adm.;
H. Em 19/06/2007 o ora Exequente pronunciou-se sobre o sentido provável da deliberação do júri, ordenando o Exequente em segundo lugar, suscitando várias questões - cfr. fls. 147-148 do proc. adm. apenso, para que se remete e ora se dá como integralmente reproduzido;
I. Em 06/12/2007 reuniu-se o júri do concurso para apreciar as alegações do ora Exequente, apreciando cada uma das questões suscitadas, deliberando por unanimidade reiterar a decisão de ordenação inicial - cfr. doe. constante do proc. administrativo, junto aos autos pela Executada, como doe. l, com o seu requerimento datado de 12/12/2007;
J. Por ofício datado de 07/12/2007 o ora Exequente foi notificado que o júri deliberou manter a decisão relativa à ordenação dos candidatos, tornando-a definitiva - cfr. fls. 172 do proc. adm., apenso;
K. O Exequente intentou os presentes autos de processo de execução em 18/08/2006 - doe. fls. l e 2 dos autos.

DO DIREITO

Transcreve-se a fundamentação do acórdão proferido em 1ª Instância, ora objecto de recurso, na parte julgada relevante, como segue:

“(..) Tratando-se os presentes autos de uma instância de natureza executiva, não obstante a previsão no n° 5, do art° 176° do CPTA, ao prever que na instância de execução de sentença de anulação de acto administrativo, quando for caso disso, o autor pode pedir ainda a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo acto anulado, esta possibilidade encontra-se prevista e tão só, para efeitos de conhecer de actos praticados em desconformidade com a sentença transitada em julgado, isto é, decidir se o julgado se encontra legalmente executado, no sentido de apreciar se a Administração deu cumprimento às vinculações definidas na anterior decisão judicial, não permitindo, por não compreender, a apreciação da (i)legalidade de novos actos administrativos praticados [acto(s) renovado(s)] e respectivas causas ou fundamentos da sua impugnação, que cabe, de acordo com o princípio da tipicidade das formas do processo (a todo o direito corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo) à forma da acção administrativa especial - cfr. art° 35° e 46° do CPTA e bem ainda o disposto no n° 2, do art° 2° do CPC, aplicável por força do disposto no art° l° do CPTA.
(..)
Desde logo, remetendo para o teor do julgado, cuja execução ora é requerida em juízo, resulta que a Administração não havia definido os parâmetros de avaliação, não tendo os mesmos sido definidos anteriormente à apresentação das candidaturas, a que o júri deve obediência e que, procedendo à avaliação dos candidatos ao concurso, não logrou indicar os respectivos fundamentos quanto ao mérito e demérito de uns e de outros candidatos, nada revelando por que razões entendeu graduar em segundo lugar o ora Exequente.
E mais no julgado se disse quanto o de não estar em causa saber se do ponto de vista da razão substantiva tem ou não o júri razão, por a matéria relativa à avaliação dos candidatos aos concursos, estar, em princípio, subtraída ao poder de fiscalização e de controlo jurisdicionais, como decorrência da discricionariedade administrativa.
Pelo que, quanto ao teor da avaliação propriamente dita, a Universidade de ...... é livre, por o julgado não ter incidido sobre o mérito da avaliação efectuada, salvo no que respeita à consideração do título de agregado do ora exequente que, atenta a sua natureza, se entendeu não poder deixar de ser positivamente valorado pela Administração.
(..)
Impõe-se, pois, que a Universidade de ......, proceda à fixação e divulgação dos critérios e factores de avaliação e convoque o júri do concurso em causa, para este, no respeito do disposto no art° 48° do Estatuto da Carreira Docente Universitária, analisar e deliberar sobre a candidatura do ora Exequente, elaborando o devido relatório justificativo de fundamentado das razões da admissão ou da exclusão, isto é, com indicação concreta e precisa das razões que conduzem ao sentido decisório, alicerçada nos elementos que constituem a sua respectiva candidatura, mediante a indicação dos parâmetros que foram tidos em consideração, de forma a sanar o vício de forma, julgado procedente.
Deve ainda dizer-se que de modo de garantir o respeito pelos princípios gerais da imparcialidade e isenção a que a Administração se encontra submetida e ainda das demais vinculações legais decorrentes das normas aplicáveis, deve o júri do concurso em causa pautar-se pelo cumprimento escrupuloso de todas as vinculações previstas, donde resulta, com relevo, para a execução do anterior julgado, o cumprimento e respeito do dever de fundamentação.
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E o que resulta, com sustentação nos factos provados em juízo, é que a Administração, ora Entidade Executada, por via dos novos actos e operações materiais praticados deu integral execução ao julgado, por não só ter procedido à definição e fixação atempada dos critérios e factores de apreciação, como procedeu a uma análise dos candidatos, de acordo com as normas legais aplicáveis e com as vinculações definidas no anterior julgado.
Com efeito, além da fixação e divulgação dos critérios e factores, veio o júri do concurso a definir o seu respectivo peso relativo, procedendo a uma análise dos elementos documentais dos candidatos, de acordo com os parâmetros de vinculação aplicáveis.
Foi atendido e valorado favoravelmente o título de agregado do ora Exequente, como resulta inequivocamente e sem margem para quais dúvidas do factor de avaliação 1.6, relativo a "Qualificações profissionais" e dos termos em que o mesmo resultou concretamente valorado pelos elementos que constituem o júri do concurso, a par dei mostrar-se fundamentada a deliberação tomada, mediante a explanação do sentido individual do voto de cada um dos membros do júri do concurso.
E do que antecede, resulta efectivamente mostrar-se executado o acórdão transitado em julgado, de acordo com as vinculações no mesmo fixadas. (..)”.

***

1. sentença de anulação – respeito pelo caso julgado e dever de executar;

O Recorrente invoca o regime do artº 179º CPTA em ordem a sustentar a inexecução do julgado anulatório exemplificando com as questões trazidas a recurso nos itens 5 a 9 das conclusões, sendo que não lhe assiste razão porque a parte declarativa da instância de execução do julgado anulatório não tem o objecto que assinala.

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O Acórdão de 17.11.2005 não se limita a anular a deliberação do júri de 19.02.2004 contendo também um accertamento com autoridade de caso julgado, impedindo a renovação do mesmo acto com base nos mesmos factos ou fundamentação ou a prática de acto renovatório que configure uma recusa disfarçada de executar consistente em atribuir cobertura formal à situação ilegal constituída pelo acto anulado.
O que significa que numa acepção “(..) ampla da categoria de actos desconformes (praticados em desconformidade com a sentença) [cabe] qualificar como actos de inexecução aqueles actos que, no âmbito de uma pretensa execução do efeito repristinatório da anulação, não se ajustem ao que seria devido, bem como eventuais novos actos administrativos que venham redifinir ilegalmente a situação, por forma a legitimar a não adopção das medidas em que a execução se deveria consubstanciar. (..) no caso de esse dever se concretizar na adopção de actos administrativos que de algum modo retomem o exercício do poder a que já tinha correspondido a própria emissão do acto que foi anulado, então já intervirá também o dever de respeito do caso julgado – dever este que, no entanto, não se confunde com o dever de executar a sentença. (..)” (1)
Respeito pelo caso julgado e dever de executar que configuram “(..) modalidades do dever genérico que a Administração tem de se conformar com o facto de o acto administrativo ter sido anulado e com os termos da sentença que decretou a anulação (..)”(2)
Neste sentido, “(..) o controlo da conformidade do acto renovatório com a sentença há-de supor a fiscalização das razões pelas quais os fundamentos ulteriormente invocados não foram tidos em conta da primeira vez, e as considerações que justificaram que eles viessem mais tarde a sê-lo. (..)
O tribunal deve recusar a renovação do acto administrativo sempre que a Administração não consiga demonstrar que os novos motivos invocados são mesmo novos ou explicar as razões pela qual não haviam sido inicialmente considerados … ónus a cargo da Administração de dar alguma prova da sinceridade da nova fundamentação. (..)
(..) importa notar, entretanto, que o fenómeno em causa se localiza e esgota no momento do accertamento da sentença constitutiva, sem se projectar na autonomização de um momento injuntivo condenatório. (..)
O efeito preclusivo da sentença não define pela positiva o conteúdo da ulterior actuação administrativa, apenas contribuindo para a delimitar … em termos de imposição de vinculações de conteúdo negativo. (..)” (3)

2. princípio da plenitude do processo de execução – artº 176º nº 5 CPTA;

Modalidades a que o legislador deu acolhimento no artº 176º nº 5 CPTA, como nos diz a doutrina, pelo que “(..) Deste modo se consagra, neste particular, o princípio da plenitude do processo de execução, a que a jurisprudência e alguma doutrina vinham opondo alguma resistência.
Com o alcance de se dever reconhecer que, sempre que alegue que o novo acto não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, mas que, na realidade, ele mantém, sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, o interessado coloca uma questão que ainda é de inexecução de sentença, e que, como tal, deve ser apreciada e decidida no processo executivo.
Quando, pelo contrário, o interessado impute ao acto renovatório ilegalidades que já envolvem aspectos novos, a apreciação de tais vícios já não deve ter lugar no processo executivo, só podendo ser suscitada e decidida em processo declarativo autónomo. (..)”(4)

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Efectivamente, continuando com a doutrina especializada, o processo de execução de sentenças de anulação regulado nos artºs. 173º a 179º CPTA “(..) funciona como um complemento de natureza declarativa da acção administrativa especial, nos termos do nº 3 do artº 47 CPTA (..)” cujo objecto processual “(..) inclui a averiguação da existência de causa legítima de inexecução, a especificação do conteúdo do dever de executar a sentença de anulação proferida por referência ao artº 173º CPTA, a apreciação jurídica dos actos praticados durante a fase de execução espontânea e a fixação de indemnização por inexecução. (..)
(..) o processo de execução de sentenças de anulação pode abranger pedidos de reconhecimento da ilegalidade de actos ou omissões da Administração que venham a ocorrer na pendência do processo impugnatório ou durante a fase de execução espontânea da sentença de anulação, … pedidos de condenação à remoção, reforma ou substituição desses actos jurídicos ou alteração de situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação, … pedidos de condenação da Administração à prática de actos ou à realização de prestações necessárias à reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado ou a dar cumprimento aos deveres que a Administração não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado (..)
(..) no processo de execução de sentença de anulação não é o autor que delimita livremente o objecto e o fim processual; estes estão pré-delimitados pelo conteúdo da sentença de anulação exequenda … apesar da sua estrutura declarativa, o processo de execução de sentenças de anulação sempre foi nomeado como um processo executivo, com o argumento de que o seu objecto visa densificar os limites e os deveres de actuação administrativa que decorrem de uma sentença, e não apenas da lei. (..)” (5)

3. accertamento do efeito repristinatório da anulação;

Aplicando a doutrina citada e tal como explicitado pelo Acórdão sob recurso, o accertamento inerente efeito repristinatório da anulação concretizou-se pela retoma do procedimento concursal por parte da Entidade Administrativa ora Recorrida, através da prática dos actos assinalados com observância das vinculações ordenadas
O que foi observado no respeito pelo caso julgado anulatório e dever de execução do acórdão de 17.11.2005 proferido pelo TAF de Sintra no recurso nº 928/04. 9BESNT, como segue:
“(..) Pelo exposto, em face da argumentação expendida e disposições legais aplicáveis, acorda este Tribunal julgar parcialmente procedente a presente acção administrativa especial em que é autos Manuel Pedro Salema Fevereiro e Ré Universidade de ......, anulando-se o acto de 19.02.2004 do júri do concurso e condenando a Entidade Pública Demandada à prática do acto devido, em assegurar a divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar e do sistema de classificação final, bem como a aplicação pelo júri respectivo de métodos e critérios objectivos de avaliação e a consignação em acta dos fundamentos de cada voto, individualmente expresso, absolvendo-se a Ré do demais peticionado. (..)” – vd. fls. 77 e 78 dos presentes autos.

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Salienta-se que o acórdão de 17.11.2005 em execução é explícito quanto à improcedência do pedido ali formulado pelo ora Recorrente no tocante à condenação na abertura de novo concurso – vd. fls. 72 dos presentes autos.
De modo que as concretas vinculações a observar decorrentes da pronúncia jurisdicional anulatória de 17.11.2005 são as seguintes:
1. assegurar a divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar e do sistema de classificação final
2. aplicação pelo júri respectivo de métodos e critérios objectivos de avaliação
3. consignação em acta dos fundamentos de cada voto, individualmente expresso,

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De acordo com o probatório, a execução administrativa de retoma do procedimento é a seguinte:
1. a abertura do concurso contendo o método de selecção e os factores de avaliação foi publicitada em 04.10.2006 – vd. alínea E;
2. em 29.03.2007 o júri deliberou definindo a aplicação concreta do sistema de avaliação e elencou os candidatos, deliberação exarada em acta para cujos termos o probatório remete na alínea F;
3. seguindo-se o processamento inerente ao direito de audiência prévia e deliberação final, conforme alíneas G a J do elenco da matéria de facto provada.
Ou seja, procedeu à definição e fixação atempada dos critérios e factores de apreciação, bem como à análise dos candidatos no procedimento, de acordo com o bloco normativo aplicável e observância das vinculações definidas no julgado anulatório de 17.11.2005.
Como dito acima, o conhecimento de ilegalidades que já envolvam aspectos novos, configura a apreciação de vícios já não competem ao processo executivo, por não caberem na categoria de actos desconformes (praticados em desconformidade com a sentença), nos termos acima referidos.
Neste sentido, o cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se à reconstituição do statu quo ante, isto é, da situação inicial que existia no momento da intervenção ilegal, e concretiza-se na remoção da situação de agressão que a alterou no plano dos factos, nomeadamente, na remoção das consequências “directas ou imediatas” do acto anulado
O que significa que a invocação de vícios do acto administrativo renovatório no tocante a aspectos autónomos em relação ao acto anterior anulado, emitido em via de retoma do procedimento e re-exercício do poder de actuação administrativa, (consequente à anulação do acto anterior), só pode ser suscitada e decidida em processo declarativo autónomo.
No caso dos autos as ilegalidades ora invocadas que já envolvem aspectos novos e que, por isso, não resultam numa recusa disfarçada de executar no intuito de atribuir cobertura formal à situação ilegalmente constituída pela deliberação do júri de 19.02.2004 anulada pelo Ac. de 17.11.2005, são as explicitadas sob os itens 6, 7 e 8 das conclusões de recurso.

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Pelo exposto improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 14 das conclusões.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmas o acórdão proferido.

Custas a cargo do Exequente.
Lisboa, 30.ABR.2014

(Cristina dos Santos) …………………………………………………………………………

(António Vasconcelos) ………………………………………………………………………

(Nuno Coutinho) ……………………………………………………………………………..

(1) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina/ 2002, págs. 41 e 584.
(2) Mário Aroso de Almeida, Reinstrução do procedimento e plenitude do processo de execução de sentença, - Ac. STA de 29.01.1997, P. 27517/B, in CJA nº 3 pág. 12.
(3) Mário Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos, Almedina/1994, págs. 14-15, 161, 166,168, 171-173.
(4) Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina/2003, pág. 308.
(5) Cecília Anacoreta Correia A tutela executiva dos particulares no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina/2013, págs. 407/408,411.