Por sentença de 10 de Janeiro de 2014 do referido tribunal foi suspensa a eficácia do acto regulamentar de determinação dos horários de trabalho concretos aos trabalhadores do Município de Pombal.

Inconformada, a entidade requerida interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

“(…)”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A DMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimento.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento ao ter deferido a providência requerida ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA, e, em caso afirmativo, se também não se encontra reunido o requisito previsto na al. b) do n.º 1 do citado art. 120º para o decretamento da providência (cfr. alegações de recurso e respectivas conclusões, supra transcritas).

O TAF de Leiria, por sentença de 10 de Janeiro de 2014, decidiu que se encontrava preenchido o requisito enunciado na al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA [concretamente considerou evidente a violação dos arts. 115º n.º 2 e 135º n.º 2, ambos do RCTFP, por falta de audição da comissão de trabalhadores], termos em que suspendeu a eficácia do acto descrito em 1), dos factos provados.

O recorrente defende que a decisão ora sindicada é ilegal por violação do art. 120º, do CPTA, por entender que não se encontram preenchidos os requisitos enunciados nesse normativo legal para o decretamento da providência requerida.

Passemos, então, à análise do acerto (ou não) da decisão judicial recorrida.

Do disposto no art. 120º n.ºs 1, als. a) e b), e 2, ex vi art. 130º n.º 4, ambos do CPTA, infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares conservatórias (como é o caso, dado que se pretende simplesmente a manutenção de uma situação já existente, ou seja, da situação anterior à aplicação do acto descrito em 1), dos factos assentes, qualificado na sentença recorrida como acto regulamentar):
1) A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal (art. 120º n.º 1, al. a), do CPTA);
2) a) “Periculum in mora”- receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120º n.º 1, al. b), 1ª parte, do CPTA);
b) “Fumus non malus iuris” – não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito (art. 120º n.º 1, al. b), 2ª parte, do CPTA);
c) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120º n.º 2, do CPTA).

Assim, e desde logo, cumpre apreciar se é correcta a conclusão a que se chegou na decisão impugnada no sentido de que é evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal.

Para haver uma situação enquadrável na al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA, é necessário, por um lado, que seja evidente a procedência da ilegalidade cometida e, por outro lado, que não existam circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da pretensão formulada ou a formular no processo principal.

Com efeito, a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da pretensão formulada ou a formular no processo principal, mesmo que a sua verificação não seja manifesta, impede, desde logo, a conclusão de ser evidente a procedência dessa pretensão, ou seja, implica a não verificação do requisito previsto na al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA.

Acresce que é de apreciação prioritária a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da pretensão formulada ou a formular no processo principal – cfr. art. 608º n.º 1, do CPC de 2013.

Ora, no caso vertente verifica-se a existência de circunstância que obsta ao conhecimento do mérito da pretensão formulada na acção principal, como se passa a demonstrar.

O acto suspendendo, descrito em 1), dos factos provados, foi qualificado pela sentença recorrida como acto regulamentar (na sequência do despacho proferido em 5.11.2013, o qual convolou o requerimento inicial de suspensão da eficácia de acto administrativo em suspensão da eficácia de norma regulamentar).

Tal qualificação mostra-se correcta.

De facto, o acto suspendendo, o qual procedeu à fixação dos horários de trabalho a aplicar aos trabalhadores em funções públicas da entidade requerida, ora recorrente (bem como dos horários de atendimento e de funcionamento dos respectivos serviços), a partir de 28 de Setembro de 2013, consubstancia-se num regulamento, pois trata-se de um comando geral – já que os seus destinatários são identificados por referência a conceitos universais (técnicos superiores, assistentes técnicos, assistentes operacionais, nadadores-salvadores, etc.) - e abstracto – dado que o mesmo se destina a ser aplicado ao longo do tempo, concretamente a partir de 28 de Setembro de 2013.

Com efeito, e como ensina Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, 2012, págs. 83-84, “(…) não deixa de existir generalidade num ato jurídico pelo facto de os destinatários desse ato serem determináveis à face dele: para que exista generalidade, basta, a nosso ver, que os destinatários não sejam concretamente identificados pelo ato, mas nele surjam por referência a conceitos ou categorias universais.
(…) para que um comando geral seja uma norma, deve, quanto a nós, exigir-se-lhe que à generalidade associe a abstração, de modo a que não diga exclusivamente respeito à produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote, mas seja passível de aplicação ao longo do tempo.” – também neste sentido, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª Ed., págs. 436 e 437.

Cumpre, aliás, realçar que a entidade requerida apelida o acto suspendendo de “novo regulamento de horários de trabalho” (sublinhado nosso), o que se mostra correcto, pois, se a Administração actua através de uma definição geral e abstracta, não se está perante um acto administrativo – o qual pressupõe uma prescrição unilateral da Administração que produz, de forma individual (dado que se aplica a pessoa ou pessoas determinadas) e concreta (pois aplica-se apenas numa situação determinada), efeitos de direito administrativo vinculantes para terceiros (cfr. art. 120º, do CPA) -, mas sim perante uma norma regulamentar.

Como esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, 2010, pág. 492, em anotação ao art. 73º, do CPTA, “Exemplos de normas (…) são as normas proibitivas dirigidas aos cidadãos que se encontram em determinadas condições ou que modifiquem o estatuto jurídico de determinados funcionários, as normas que fixem o preço de venda de determinadas mercadorias, as normas que fixem tarifas, os horários de atendimento ao público das repartições ou dos transportes públicos”.

A este propósito cumpre analisar o que se prescreve no art. 73º, do CPTA.

Dispõe este art. 73º o seguinte:
“1 – A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9º pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.
3 – O Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9º, com a faculdade de estas se constituírem como assistentes, pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o n.º 1.
(…)” (sublinhados nossos).

Da norma ora transcrita decorre que existem duas modalidades de acções principais de impugnação de normas:
a) – acção administrativa especial de impugnação de normas com pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (cfr. art. 73º n.º 1, do CPTA) [atento o princípio da instrumentalidade, existe o processo cautelar de suspensão da eficácia de normas com alcance geral - cfr. art. 130º n.º 2, do CPTA];
b) – acção administrativa especial de impugnação de normas com pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (cfr. art. 73º n.º 2, do CPTA) [face ao princípio da instrumentalidade, existe o processo cautelar de suspensão da eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto - cfr. art. 130º n.º 1, do CPTA].

Na petição inicial da acção principal – concretamente no respectivo intróito -, o STAL refere que age em “representação e defesa dos seus associados” (cfr. n.º 2), dos factos assentes) e, no requerimento que aí apresentou em 10.4.2014, refere que pretende impugnar a norma descrita em 1), dos factos provados, no segmento em que aplicou aos seus associados um horário de trabalho de 40 horas semanais (cfr. n.º 4), dos factos assentes).

Ou dito por outras palavras, o STAL pretende na acção principal obter do tribunal uma decisão que declare a ilegalidade da norma descrita em 1), dos factos provados, relativamente aos seus associados trabalhadores do réu, ora recorrente – e não relativamente a todos os trabalhadores do réu -, isto é, tal pedido de declaração de ilegalidade não é formulado com alcance geral, pois o STAL não pretende obter uma decisão judicial que abranja todos os destinatários da norma descrita em 1), dos factos provados, mas apenas os seus associados.

Esta conclusão é corroborada pelo facto de na petição inicial da acção principal não constar a alegação de que a aplicação da norma descrita em 1), dos factos assentes, foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade, pois este requisito é exigido pelo art. 73º n.º 1, parte final, do CPTA, para poder ser pedida a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

Conclui-se, assim, que na acção principal é formulado pedido de declaração de ilegalidade da norma descrita em 1), dos factos provados, com efeitos circunscritos ao caso concreto, ou seja, ao abrigo do art. 73º n.º 2, do CPTA.

A formulação de tal pedido exige, no entanto, a identificação do caso concreto, ou seja, a identificação dos associados do STAL que trabalham para o réu, ora recorrente.

Efectivamente, esta exigência decorre, desde logo, do facto de, por um lado, o réu, ora recorrente, confrontado com uma eventual sentença de declaração de ilegalidade de norma com efeitos circunscritos ao caso concreto, necessita, para a executar, de saber quais são os seus trabalhadores que estão abrangidos pelo caso julgado, e, por outro lado, o tribunal, em caso de instauração de execução da referida sentença, necessita de saber quais são os associados do STAL que estão abrangidos pelo caso julgado, isto é, a não identificação pelo STAL dos associados que se encontra a representar corresponde à formulação de um pedido genérico (pois não se trata de um pedido determinado, antes impondo actividade jurisdicional tendente a obter a sua concretização) ilegal, já que deduzido fora dos casos previstos no art. 556º, do CPC de 2013.

Além disso, tal exigência também decorre do pressuposto processual relativo à legitimidade.

Com efeito, no processo de declaração de ilegalidade de norma com efeitos circunscritos ao caso concreto, o art. 73º n.º 2, do CPTA, confere legitimidade, apenas, a quem é directamente abrangido pelo campo de aplicação da norma, ou seja, ao lesado (ou a qualquer das entidades referidas no n.º 2 do art. 9º, do CPTA), impendendo sobre o autor o ónus de comprovação deste pressuposto processual.

Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, cit., pág. 494, em anotação ao art. 73º, do CPTA, o legislador adoptou “(…) uma diferente terminologia na formulação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 73.º: em relação aos pedidos de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, a que se refere o n.º 1, a legitimidade é atribuída a quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, dando-se assim cobertura à possibilidade de estar em causa uma mera ameaça de lesão; nos pedidos de desaplicação, previstos no n.º 2, a lei confere essa mesma legitimidade apenas ao lesado, pressupondo que, tratando-se de normas imediatamente operativas, único caso em que esse pedido de desaplicação pode ter lugar, ocorre sempre uma lesão.” (sombreados nossos).

Assim, o STAL tem, desde logo, o ónus de alegar na acção principal os factos que permitem concluir que os seus associados têm legitimidade para peticionar a declaração de ilegalidade da norma descrita em 1), dos factos provados, com efeitos ao seu caso, pelo que sobre o mesmo impende o ónus de os identificar (indicar o respectivo nome, categoria profissional e serviço no qual exercem funções), pois só com tal identificação será possível ao tribunal apurar se os mesmos são trabalhadores do réu, ora recorrente, ou seja, se são directamente abrangidos pelo campo de aplicação de algum dos segmentos do regulamento descrito em 1), dos factos provados, isto é, se são lesados pela aplicação da norma que o STAL pretende que seja declarada ilegal – no sentido de que a falta de identificação especificada dos associados interessados do STAL implica a falta de verificação de pressuposto processual, Ac. deste TCA de 6.3.2014, proc. n.º 10799/14.

Ora, na acção principal, o STAL não procedeu à identificação dos associados que se encontra a representar (cfr. n.ºs 2) e 4), dos factos provados).

Nestes termos, o tribunal recorrido não podia ter concluído no sentido da evidência da procedência da pretensão formulada nessa acção (enquanto tal falta de identificação não for sanada, nunca se poderá ter por verificada tal evidência).

Conclui-se, assim, que a sentença recorrida violou a al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA, ao ter decretado a providência requerida ao abrigo desse normativo legal, já que não se encontra preenchido o requisito nele previsto.

Como decorre do supra exposto, a providência requerida também pode ser decretada se se verificarem as condições acima enunciadas sob o ponto 2), alíneas a) a c) [“Periculum in mora”, “fumus non malus iuris” e ponderação de todos os interesses, respectivamente], pelo que, atento o disposto no art. 149º n.º 3, do CPTA, cumpre conhecer das mesmas.

É, desde logo, condição de procedência da providência requerida a existência de fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação [“Periculum in mora” – ponto 2), al. a)].

Ora, a este propósito verifica-se que as alegações do requerente, ora recorrido, vertidas no requerimento inicial, são genéricas, conclusivas, reportam-se a prejuízos hipotéticos ou improcedem de forma manifesta.

Com efeito, são genéricas ou conclusivas as alegações contidas nos artigos 27º e 34º a 36º, do requerimento inicial, segundo as quais a noma descrita em 1), dos factos provados, acarreta para os associados do requerente “prejuízos incalculáveis de difícil, se não impossível, reparação”, “afecta os planos de vida dos trabalhadores, traduz um inqualificável retrocesso civilizacional e social, afecta grosseiramente a organização da sua vida pessoal e familiar” e implica “assinaláveis prejuízos”.

Ora, juízos conclusivos ou genéricos não preenchem o requisito relativo ao periculum in mora.

Além disso, o requerente, ora recorrido, nunca alega que a norma suspendenda conduzirá efectivamente a um aumento de despesas ou à diminuição de proveitos para os seus associados, pois apenas invoca que a mesma poderá ter essa consequência.

Efectivamente, no artigo 35º, do requerimento inicial, o requerente afirma que a norma descrita em 1), dos factos provados, “potencia um substancial aumento de encargos, sobretudo os inerentes à assistência dos membros dos respectivos agregados” (sublinhado nosso).

E nos artigos 18º e 35º, do requerimento inicial, o requerente alega que os seus associados ficam privados “de uma maior disponibilidade para angariarem outros proventos fora do horário de trabalho” ou “diminuem as possibilidades de os associados do Requerente (…) angariarem mais alguns proventos” (sublinhado nosso).

Ora, estes prejuízos não são de difícil reparação, já que são prejuízos meramente hipotéticos (“potencia”; “possibilidades”).

Com efeito, o requerente, ora recorrido, apenas indica a possibilidade de lesões e não prejuízos efectivos e iminentes. Prejuízos hipotéticos e não verificados não são prejuízos sérios que o tribunal possa ponderar, isto é, não preenchem o requisito relativo ao periculum in mora – neste sentido, Acs. deste TCA de 17.1.2002, proc. n.º 11058/01, e 4.8.2011, proc. n.º 07591/11, e Ac. do STA de 22.1.2003, proc. n.º 01936/02.

Finalmente e no que respeita à alegação contida nos artigos 14º e 15º, do requerimento inicial, isto é, de que a norma suspendenda colocará os associados do STAL, com a categoria de assistente operacional, abaixo do liminar de pobreza (conceito que o mesmo não define), pois tal norma terá como consequência um esbulho remuneratório na ordem dos 14,3% (não sendo concretizado o modo de apuramento desta percentagem), cumpre salientar que tal afirmação improcede de forma manifesta.

Efectivamente, como decorre dos artigos 10º a 14º, do requerimento inicial, tal percentagem de desvalorização (14,3%) não resulta de uma diminuição do valor que cada um dos associados do STAL recebe mensalmente, mas sim da consideração de que terão que trabalhar uma hora adicional por dia, sem que a mesma seja paga, isto é, decorre de uma diminuição do valor da hora de trabalho e não da diminuição da retribuição mensal.

Assim, ao contrário do invocado pelo requerente, ora recorrido, a norma suspendenda não tem por efeito colocar os seus associados abaixo do liminar de pobreza, já que não altera o rendimento líquido que estes dispõem no final do mês, pois o que releva para este efeito é o rendimento obtido e do qual se dispõe para prover a necessidades básicas e não o valor da hora de trabalho.

Do exposto decorre que não existem, de forma evidente, lesões actuais, certas e reais que necessitem de ser tuteladas por uma providência cautelar.

Conclui-se, assim, que não foram alegados pelo requerente, ora recorrido, factos concretos que possam preencher o requisito relativo ao periculum in mora. Aliás, porque tais factos não foram alegados pela parte sobre a qual recaía tal ónus, a decisão sindicada limitou-se a dar como provado um facto, o qual não é relativo a danos ou prejuízos, e consignou que “Não se apuraram factos alegados relevantes para a boa decisão da causa que devam ser dados como não provados”.

Ora, não se verificando qualquer das condições gerais de procedência da providência cautelar requerida e acima descritas sob os n.ºs 1) [art. 120º n.º 1, al. a), do CPTA] e 2) [concretamente a al. a) – art. 120º n.º 1, al. b), 1ª parte, do CPTA -, não sendo necessário apreciar as restantes condições, previstas nas als. b) e c), já que as mesmas são de verificação cumulativa], deverá ser revogada a decisão recorrida, e, em consequência, julgado totalmente improcedente o pedido de suspensão da eficácia.

I – Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, em consequência, julgar totalmente improcedente o pedido de suspensão da eficácia.

II – Sem custas.
III – Registe e notifique.